【地方政府隱形債務風險評估與化解策略-以S市為例9400字（論文）】

引言伴隨著我國互聯(lián)網(wǎng)經濟迅猛發(fā)展，地方政府肩上的責任持續(xù)加重，如何做好地區(qū)發(fā)展和地區(qū)建設工作，成為新時期服務型政府建設一定把握的一個重要議題。地方政府在進行地區(qū)建設過程中，需要大量的財政資金作為支持，為了滿足這一需要，地方政府通常采取債務融資的方式。但隨著政府性債務的持續(xù)增加，如何對財政金融風險進行防范，成為地方政府一定把握的一個重要內容。結合國內外經濟形勢看，未來發(fā)展中會將貨幣與財政政策作為宏觀調控的總趨勢。在此背景下，強化地方政府隱形債務限額與預算，對存量債務進行合理安排，大大降低地方債務與系統(tǒng)金融的風險管理?？傊胤秸[形債務風險評估與預警機制的確立，不僅能減輕各地方部門的經濟壓力，還能夠進一步完善地方債務管理體系，促進我國互聯(lián)網(wǎng)經濟快速發(fā)展。國內外相關學者針對地方隱形債務展開了一系列的分析與研究，例如風險管理體系、理論探究等等，從各個層面出發(fā)，全面掌握地方隱形債務的問題與成因，但是相關研究具體到市（縣）的針對性不足，因此，本文從這個角度展開研究與分析。本文針對地方政府隱形債務風險評估與化解的研究，嘗試健全債務風險管理體系，同時為有關部門作出債務風險管理策略提供一些有價值的參考意見。通過中央的全局控制手段，構建政府隱形債務級聯(lián)網(wǎng)絡模型，根據(jù)我國未來經濟的發(fā)展方向制定出合理、可行的實施方案，為各地政府在債務方面的有效監(jiān)管提供一系列好的建議。一、地方債務風險的相關概念（一）政府隱形債務的含義地方隱形債務指的是在國家法定債務的基礎上，政府通過其他方式提供債務擔?；蛑苯舆M行資金賠償?shù)?。具體內容如下：國企與有關事業(yè)單位給政府提供一定的資金保障、債務擔保、經濟投入；在開設PPP、政府購買以及項目投資的前提下，政府利用回購本金、收取最低價等形式讓政府部門進行長期支出。根據(jù)《化解地方隱形風險意見》可知，隱形債務指的是以財政資金為橋梁進行債務償還，達到法定限額后采取外借、擔保等方式所形成的債務。根據(jù)參考以上規(guī)范性定義，本次論文站在降低政府債務風險的角度明確地方隱形債務是通過非法借貸和變相借貸最終需要財政資金償還，但未納入政府債務限額體系的地方債務。（二）債務風險的內涵簡單來說，風險就是實施行為的目的與結果之間具有不確定性關系[36]，這一過程中表現(xiàn)出兩層含義，一種是行為結果的不確定性，二是行為過程中成本的不確定性。在實施行為的過程中，風險存在是必然的、普遍的，具有客觀性與可識別性，對于風險的把控要準確識別進行控制，以減小不確定性因素帶來的經濟損失。債務風險指的是政府向外借債后可能會給地方政府帶來相應的經濟損失，倘若無法按時還清債務，將會導致當?shù)刎斦\轉失常、公共事業(yè)投入資金減少等嚴重后果。將政府資金與負債總金額相對比，地方債務風險可分為兩種，分別是流動性與償債；流動性指的是債務總金額小于政府總資產，但受流動性限制，地方政府無法按時還清所所有債務；償債指的是債務總額大于政府總資產，因此地方政府沒有能力進行償還。政府債務具有計算過程復雜、傳播速度快、影響區(qū)域廣等特點，通常體現(xiàn)在發(fā)展規(guī)模、結構、外在、以及效率等方面[37]。規(guī)模風險是指政府無法還清已經到期且發(fā)展規(guī)模較大的債務；結構風險是指政府債務結構安排不當，例如較隱秘債務、明顯債務以及有債務中存在一定的安全隱患；效率與管理風險意義一致，指的是因政府管理債務的方法較為落后，以致債務資金沒有發(fā)揮真正的利用價值，無法得到有效運轉；外在風險指的是若政府不能如期還清債務，則會給地方經濟帶來巨大的經濟損失。（三）地方政府債務風險預警地方債務預警指的是在衡量地方債務風險的基礎上，展開一系列的研究與分析。簡單來說就是搜集匯總所有與地方債務相關的大數(shù)據(jù)信息，借鑒先進的科學技術與工具構建出完善合理的指標管理體系，并打造出精密周祥的預警模型，同時運用風險區(qū)間對政府債務中的實際風險值進行判斷，促進我國地方債務風險得到有效監(jiān)管與把控。二、地方政府隱形債務風險評估機制的現(xiàn)狀分析——以簡陽市為例（一）地方政府隱形債務風險評估機制取得的主要成績簡陽市地方政府在2019年6月發(fā)布了化解債務新舉措，打好防范風險攻堅戰(zhàn)的相關文件，文件中指出市政府要將關于中央和省委、省政府防范化解政府債務重大風險的決策進行部署認真貫徹和落實，簡陽市財政局為主體的政府領導積極研究和部署，制定部署防范風險的具體措施與方案，明確各區(qū)域政府所肩負的責任，來細化防風險措施。防范隱性債務風險措施主要內容包括加快存量債務置換、落實償債資金來源、防范隱形債務風險、規(guī)范融資舉債行為、加強隱性債務管理監(jiān)督考核。該文件的制定和提出旨在加強簡陽市各級部門及政府加大對城市隱形風險的管控，降低政府隱形風險的發(fā)生率。但是在實際工作中，簡陽市制定的措施與實際情況有所出入和偏差，所制定的措施一部分也未嚴格按照要求完成，未根據(jù)簡陽市財政實際情況來編制相關系統(tǒng)、機制。1.實行統(tǒng)一領導分級管理總的來說，簡陽市政府債務管理主要是在政府的統(tǒng)一領導下進行分級管理的模式。在實行統(tǒng)一集中領導的基礎上，再進行各級單位明確分管職責以此分級管理，做到對政府隱性債務風險有條不紊的處置。實行統(tǒng)一領導，即簡陽市市政府辦公室成立領導小組，作為隱性債務管理體系負責任人方式以牽頭和協(xié)調其他部門和組織進行管理。實行分級管理，即其他各相關部門、組織以及市級以下各級別政府要在市級政府的統(tǒng)一領導下進行分級管理，其中各相關部門包括有市縣級財政部、市縣級人力資源保障部、市縣級審計部門及其他可能在隱性債務風險管理中涉及到的部門。在隱性債務風險的管理中，實行統(tǒng)一領導的市級政府領導小組應統(tǒng)一部署和制定要求措施，下級各分級管理領導小組應嚴格按照統(tǒng)一部署進行細化實施，在運作過程中出現(xiàn)的各項重大問題或者重大風險的，要及時向領導小組反映并處置，領導小組做好協(xié)調工作并制定相關措施減小風險發(fā)生。2.建立風險識別和預警機制簡陽市地方政府，根據(jù)文件要求，對地方隱性債務風險進行嚴格把控，對可能出現(xiàn)的問題進行制定措施，積極防范并化解。在這樣的總體目標上，實施隱性債務風險防控的識別和預警機制。簡陽市地方政府通過內外部分析、專家調查法、預算分析法、對比分析法等分析方法來對存在的債務問題進行把控。通過建立各項預警機制來對政府隱性債務風險進行把控。政府綜合運用財政赤字率，財政負債率、財政債務率等預警指標建立預警評估方法。當財政赤字率即財政赤字與全市生產總值的比值大于30%時，說明本市債務風險達到閥值。當財政負債率即簡陽市財政債務余額與全市生產總值比值達到60%時，說明本市隱性債務風險達到閥值。當債務率達到100%時，說明本市隱性債務風險達到閥值。政府隱性債務風險領導小組按照預警指標的預警結果對不同的風險進行風險管理。3.評估資產負債情況按照相關要求評估簡陽市資產剩余情況，定期進行資產負債評估有利于了解本市資產負債的情況。評估的內容為簡陽市政府資產負債表的總規(guī)模，其中具體包括資產總額、負債總額以及凈資產總額。市級以下各部門按照市辦公組要求，積極配合嚴格按照相關條件和要求對各區(qū)縣政府債務規(guī)模進行評估，審計部門對所統(tǒng)計的審計結果及時進行核實演算，并將評估報告和審計結果作為本市政府隱性評析的核心關鍵點。（二）地方政府隱形債務風險評估機制存在的主要問題1.債務風險預警機制不健全在債務管理中構建風險預警機制十分常見，依照大數(shù)據(jù)平臺提供的風險數(shù)據(jù)信息與預警指標體系，當某一指標到達臨界值便會發(fā)出警示，能夠提前預測風險。當債務風險處于較低水平時，需要采取某些積極的措施來防止債券規(guī)模過高，從而提前預防債務風險的發(fā)生。當遇見債務風險處于高危狀態(tài)時，應當迅速地采取相關政策，制定措施來降低債務風險的發(fā)生。簡陽市地方政府在相關部門的領導下，統(tǒng)一建立了風險預警機制，為防范隱性債務風險起了一定的作用。但通過研究發(fā)現(xiàn)，簡陽市地方政府在風險預警機制建立的過程中，在部門組織結構、制度建設上存在一定的缺陷，這就導致了風險預警機制的不健全。在隱性債務風險預警機制指標的簡歷上，沿用多年前的預警指標，未結合當下簡陽市隱性債務風險發(fā)生的實際條件、范圍，這樣的預警指標不能較好的反映簡陽市當前隱性債務風險中存在的問題與弊端，不能給風險管理領導小組在降低債務風險方面提供積極的措施建議。雖然簡陽市按照國家對地方下達了各種政府專項債在發(fā)行任務，但專項債券期限與項目期限并不匹配。債務風險領導小組下的管理人員在審批項目過程中對風險把控不到位，沒有嚴格按照已制定的隱性債務風險指標進行勘察。如簡陽市在專項債券發(fā)行的過程中，各個項目以及定好完整的政策措施，但在實踐過程中超發(fā)大量債券，增加政府的債務負擔。對于簡陽市當下的債務管理過程中，簡陽市債務狀況中債務類目多、隱形債務較多，債務狀況復雜。簡陽市已擁有的對于債務的管理措施及體系由于受到多種客觀條件的制約，不能較好的發(fā)揮作用。2.債務風險管理效率不高在對簡陽市風險債務管理的研究中發(fā)現(xiàn)，政府部門對簡陽市地方政府機構與相關融資部門進行政績考核，使其兩者完成相關融資任務。于是簡陽市形成以書記為領導的政府債務管理小組，把控在融資過程中容易出現(xiàn)的債務風險，為保證融資過程的管控，除了設立領導小組，還在小組下設立辦公室把控風險。由上而下鏈條式的管理體系構成，讓市一級與縣、鄉(xiāng)一級的債務管理工作界限模糊，指責不明確。向上匯報時間長，某些手續(xù)需要進行層層審批才能進行合法融資，時間跨度大、職責界限模糊使得債務風險管理小組缺乏效率。工作小組分散決策，缺乏核心部門統(tǒng)一管理。由于部門之間的利益沖突，在特定的環(huán)境下，債務風險管理部門輕視調查研究，下級業(yè)務部門僅憑借部門文件和行業(yè)規(guī)定，未進行融資部門合理科學決策，便拉攏多方投資主體進行投資，大舉債務，在條件不允許的情況下，項目施工照樣進行，用于修建公路、學校等基礎設施，導致債務盤越來越大。3.地方政府隱性債務風險偏高隱性債務內容包含地方政府的擔保業(yè)務、對于地方基礎設施建設所舉債的債務，簡陽市地方政府同其他地方政府一樣，為了降低債務率的同時發(fā)展地方經濟，應大力發(fā)展科研技術，借鑒采納發(fā)達國家的可取之處，采用貸款方式將其本身的債務轉給銀行，從而減輕政府自身的償債壓力，此種情況下金融問題產生會使得地方政府也深陷其中，降低政府信譽，面臨更加嚴重的債務風險。（三）地方政府隱形債務風險評估機制存在問題的主要原因1.地方政府管理相關管理機制不健全簡陽市政府在出現(xiàn)債務風險后，沒有采取積極有效的防范措施，建立嚴謹?shù)墓芾頇C制，以致舉債行為泛濫，愈演愈烈，最終造成了債務風險。主要原因有以下三點：第一，內部結構不完善，執(zhí)行力不強，管理體制漏洞百出。簡陽市黨政領導將主要重心都放在了GDP與地方財政收入上，忽略了債務規(guī)模與債務資金的實際使用情況，以致該地的經濟發(fā)展一直得不到有效突破。黨政領導的任命時間通常為5年，因在位時間有限，所以沒有長期打算的眼界，只需要確保在任命期間內各項經濟任務達標即可，其他事物一律敷衍了事，以致債務資金龐大。第二，預算把控不嚴謹，尚未構建完整的管理體系。簡陽市的預算管理并未將政府債務納入其中，以致債務資金錯綜復雜，無法得到實質性改善。當前，我國各大政府普遍使用的會計制度是收付實現(xiàn)制，舉債與償債常常錯開進行，以致政府的支出與收入明細經常模糊不清，無法對債務規(guī)模進行掌控。第三，做不到高效率管理債務。為減輕資金壓力，簡陽市政府會尋找第三方機構進行借債，這就需要較為嚴謹科學的債務管理才能實行，但簡陽市整體債務水平偏低，以致隱形債務管理不當，大大增加了地方債務風險的發(fā)生。2.地方政府債務資金使用率低首先，簡陽市的資金管理機制不夠嚴謹科學，盲目投資，沒有對項目提前進行風險評估，對各個領域的發(fā)展前景、收益周期以及回報利潤等均不了解，以致投入資金有去無回。此外，市政府格外注重表面功夫，大部分精力都在發(fā)展城市基礎設施，消耗了大量經濟資金，以致入不敷出，政府不得不通過其他渠道進行舉債。根據(jù)有關數(shù)據(jù)信息得知：在2021年，簡陽市的舉債以規(guī)模已經達到了750億元，然而其中有效利用的資金為600億，還有150億處于閑置，市政府將該部分資金用于其他投資，但由于發(fā)展前景差，收益周期長，以致資金無法回流。為了盡快還清巨大債務，簡陽市采用融資的方式彌補缺口，最后債務規(guī)模越來越大。之所以會出現(xiàn)此類問題，是因為該政府的運行資金沒有得到有效利用。其次，政府相關的行政事業(yè)單位支出過高。簡陽市各單位部門長期處于“超編運行”，員工整體待遇福利較好，往往需要很大的資金支出。此外，因簡陽市政府的內部運行體系較為復雜，所以投入的資金成本也較高，另外還有監(jiān)管部門管理不當?shù)膯栴}存在，綜上所訴都使得債務資金長期得到有效利用，反而進一步擴大了債務規(guī)模。3.地方政府財政收入受地理區(qū)位影響較大簡陽市近年被國家作為最新的經濟開發(fā)區(qū)，但由于本身地理位置較為偏僻，所以在此活躍的企業(yè)單位與常駐人口均不多，大多數(shù)年輕人都前往大城市打拼，以致該地區(qū)的經濟發(fā)展受限，所獲取的稅收金額也較少，而政府財政主要來自于地方稅收，因此，長期以來簡陽市的財政資金都非常緊缺。該政府想要獲取大量資金，舉債是最為方便的途徑之一，可用該筆資金大力發(fā)展基礎建設。但因簡陽市財政匱乏的現(xiàn)象一直未得到有效改善，以致隱秘債務越積越多，政府只能通過置換資產的形式來緩解，但該方法也會使債務資金的成本不斷增加，像滾雪球一樣越滾越大，逐步擴大債務規(guī)模，最終造成惡性循環(huán)，難以解決。三、地方政府隱形債務風險預警機制的優(yōu)化對策（一）建立地方政府隱形債務風險預警組織管理體系為解決政府債務風險管理工作界限模糊不清，責任落實不到位的問題，可建立聯(lián)合協(xié)作的管理機制，實現(xiàn)部門職能的全覆蓋和跨部門之間的溝通體系，并在其中明確各自的工作權利與義務，從其組織機構方面，為當?shù)卣畟鶆展芾韼砹藥椭τ诘胤絺鶆諄碚f，政府是其中的主要負責人，在遇到風險問題時，政府應當首先站出來對出現(xiàn)的問題進行及時協(xié)調，并積極承擔自己在其中的主要責任，切實保障公共利益不受損傷；財務部門的工作在于對日常財務支出進行計算完成職責內的管理工作以以及資金籌措等工作，對財務風險進行預警及監(jiān)控；審計部門則應制定好相應的審計制度規(guī)范并監(jiān)督執(zhí)行，領導、協(xié)調、監(jiān)督下級審計機關各項業(yè)務活動的開展。隨后將得到的結果匯報至人民政府以及省審計廳中，并對審計過程中所遇到的問題與困難進行解決，完善相關政策與制度中的不足之處，保障風險在合理范圍之內，不至于影響經濟政府聲譽和經濟的平穩(wěn)運行；金融監(jiān)管部門則可借助多種監(jiān)督方式的使用，對市場中的金融行業(yè)進行監(jiān)管與規(guī)范，確保中央銀行所制定的貨幣政策能夠在基層落實，確保地方政府能夠進行合理舉債。此外還需要進行防舞弊見檢查，保證各個金融機構都能夠從內部對其進行改進與優(yōu)化，降低相關風險。另外，完善地方政府隱形債務風險預警組織管理體系，應該堅持實事求是的原則，對簡陽市的綜合債務風險進行分析評估，其中債務相關指標參數(shù)要進行動態(tài)追蹤、綜合分析、挖掘潛在各類風險；對于債務高風險地區(qū)，應嚴格控制一般性支出、津貼等，同時進一步提高各級黨委、政府對債務風險的認識，落實第一責任人，嚴格把控風險關。在此基礎上，落實債務風險管理責任主體。對于審批項目不嚴、超量發(fā)行債券等情況，政府的審計和金融監(jiān)管部門應加強資金監(jiān)管，從源頭上掐住資金的流向，糾正指導，處罰相應人員，制止不合規(guī)使用資金，造成政府資金利用效率不佳，使得政府過度舉債。（二）強化地方政府隱形債務風險的信息披露制度將地方政府當前已產生的隱性債務及時對外披露，并對風險問題進行及時處理。這種方式一方面能夠幫助政府抵御一部分債務風險，另一方面也能夠提高財政安全。就簡陽市來說，為避免政府出現(xiàn)嚴重的隱性債務風險，在其規(guī)章制度制定的過程中，需注重對其披露機制加以關注，完善原有制度中的不足。目前西方國家關于政府隱性債務披露的明文規(guī)定較多，例如日本、德國、美國等，而其他國家在財政風險管理方面所表現(xiàn)出來的制度以及透明度都相對而言較低。全面有效的制度執(zhí)行，能夠保證債務信息披露的及時性與有效性得到提升，促使政府對隱性債務投以更多的關注與目光。幫助其加強在債務管理方面的機制。此外，將審計監(jiān)控機制作為日常管理的手段使用，實現(xiàn)常態(tài)化管理。高質量高效率的審計工作，能夠使政府的財政債務風險得到降低，在嚴格的審計機制下，政府所出現(xiàn)的高風險行為會被查明并制止。為后期隱形債務的發(fā)生起到了極強的防御作用。不僅如此上述操作的出現(xiàn)，還能幫助簡陽市政府在信息披露方面的質量得到有效提升，持續(xù)關注并防范簡陽市政府隱性債務風險。（三）健全基于債務風險預警結果的處理機制以簡陽市在隱性債務風險預警方面所得到的最終結果為依據(jù)，需要簡陽市政府從加快債務存量置換、規(guī)范融資舉債行為、加強債務管理監(jiān)督考核和建立地方債務風險防控監(jiān)管平臺幾個方面建立積極的處理機制。首先，加快債務存量置換。各縣（市、區(qū)）倒排時間，周密制定本年置換債券發(fā)行計劃，力爭于年底之前做好非政府債券置換工作。同時，加強債券資金管理，對其債券資金的整個申報流程與時間加以管理，保證標準條件下的政府債務能夠按時完成置換，堅持整體思路。簡陽市政府債務借款不盡相同，但是其財政還款收入?yún)s高度相同，這在某種情況下讓土地財政政策難以為繼。簡陽市政府債務領導小組統(tǒng)一進行統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一安排債務置換工作，對債務置換后的自己需求進行詳細測算，并對各項還款資金來源進行落實。政府提供信用擔保。對于償還債務壓力較大的地區(qū)政府可以通過壓縮財政的方式來減輕債務負擔。超額債務無法有效處置，債務置換的難度便會升級。簡陽市政府通過財政部對地方債進行擔保，財政部或者擔保公司根據(jù)政府債務情況、債務水平、資金保障等差異來設置一定的費用。通過差異化的擔保費來提高相關政府債券的信用，債券信用進過提升有助于政府以低成本進行融資，從而達到優(yōu)化債務結構的目的。其次，規(guī)范融資舉債行為，整改不規(guī)范融資擔保行為。簡陽市主管部門從嚴審批政府投資項目，在大型項目投資的過程中，需對資金來源加以了解，需明確資金來源，制定融資平衡方案。結合發(fā)展實際和償債能力，適度申請本年新增債券，提高債券資金使用效益，確保重點領域資金需求。將融資平臺發(fā)展轉型為由政府掌控的、資本類型，積極展開市場化的融資活動，防范融資平臺公司債務風險向政府風險轉移。再次，加強債務管理監(jiān)督考核。將管理小組的作用從中體現(xiàn)出來，重要作用，各相關部門各司其職，統(tǒng)籌謀劃，確保防范化解債務風險工作順利推進。制定《簡陽市市級政府性債務管理辦法》《簡陽市政府債務風險化解規(guī)劃》和《簡陽市政府債務風險應急處置預案》等債務管理辦法。把主動防范化解債務風險放在更加突出的位置，將化債成效納入黨政領導班子考核和各縣（市、區(qū)）績效目標考核。最后，建立地方債務風險防控監(jiān)管平臺。推動大數(shù)據(jù)在政府債務風險管理中的運用，簡陽市多部門聯(lián)合開發(fā)地方債務風險防控監(jiān)管平臺。該平臺按照“以建促管、以建促用、以建促改”的監(jiān)管目標，綜合構建地方債務、防控責任、風險預警、風險評估、監(jiān)督督辦“五位一體”的債務風險防控體系，著力推進存量債務化解，嚴控地方新增債務，將防范化解地方債務風險責任和各項舉措落到實處，堅守債務風險區(qū)域性發(fā)生的紅線。結語對于我國經濟發(fā)展來說，地方政府隱性債務的出現(xiàn)，一直是一顆隱藏炸彈，需時刻保持警惕。本文在研究中，以當前的時代背景作為基礎，對隱性債務風險評估作用以及防范、化解債務的作用與價值進行分析。接著，對政府隱性債務的相關概念、定義以及風險預警等問題做了詳細的梳理，闡述隱性債務風險評估的作用，以及其對應的風險化解方法；以簡陽市政府為基礎，分析其隱性債務風險評估當前的實際狀況，并對其現(xiàn)狀加以闡述，將該地區(qū)政府在隱性債務風險評估中所遇到的問題，以及誘因。在研究中得出，簡陽市政府當前的隱性債務風險評估極為不完善，且存在的漏洞較多，在管理中表現(xiàn)出來的管理效率也極為低下，政府在該方面所承受的風險偏高等問題，針對這些問題，本文也提出了地方政府隱形債務風險預警機制的優(yōu)化對策，包括建立地方政府隱形債務風險預警組織管理體系、強化地方政府隱形債務風險的信息披露制度、健全基于債務風險預警結果的處理機制等。參考文獻[1]DavideDottori,MicheleManna.Strategyandtacticsinpublicdebtmanagement[J].JournalofPolicyModeling,2016,38(1)[2]JoonyoungHur,KangKooLee.FiscalFinancingandtheEfficacyofFiscalPolicyinKorea:AnEmpiricalAssessmentwithComparisontotheU.S.Evidence[J].EconomicModelling,2017.[3]SigridR?hrs,ChristophWinter.Reducinggovernmentdebtinthepresenceofinequality[J].JournalofEconomicDynamicsandControl,2017,82.[4]CarlosA.Yepez.TheImpactofCreditandFiscalPolicyunderaLiquidityTrap[J].NorthAmeri