論行政行為的告知-1

論行政行為的告知

一、行政行為告知的釋義

行政行為的告知，是指行政主體在行使行政職權(quán)過(guò)程中，將行政行為通過(guò)法定程序向行政相對(duì)人公開(kāi)展示，以使行政相對(duì)人知悉該行政行為的一種程序性法律行為。行政行為的告知對(duì)行政主體來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)法定職責(zé)。這意味著行政主體如不履行這一法定職責(zé)，它應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；行政行為的告知對(duì)行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)獲得行政行為內(nèi)容的法定權(quán)利，這意味著在行政主體不履行該法定職責(zé)時(shí)，行政相對(duì)人有權(quán)啟動(dòng)相應(yīng)的法律程序，請(qǐng)求行政主體履行告知義務(wù)或者救濟(jì)受損害的合法權(quán)益。

行政行為告知的憲政法理基礎(chǔ)是行政相對(duì)人在行政法律關(guān)系中的主體法律地位。它直接導(dǎo)源于現(xiàn)代憲政理論中國(guó)家對(duì)人權(quán)的尊重和保護(hù)的理念。戰(zhàn)后這一憲政理念的高揚(yáng)對(duì)現(xiàn)代行政法產(chǎn)生了巨大的影響，導(dǎo)致了現(xiàn)代行政法的主題發(fā)生了深刻的變化。這一變化所結(jié)出的憲政碩果之一就是行政程序法的產(chǎn)生與發(fā)達(dá)。行政程序法的基本理念是，行政相對(duì)人不再是行政主體的行政權(quán)可任意支配的客體，而是一個(gè)具有獨(dú)立利益、且不可任意支配的主體，是限制行政主體濫用職權(quán)的有效力量。在行政程序法中創(chuàng)設(shè)行政行為告知程序，既是對(duì)行政相對(duì)人人格尊重的具體體現(xiàn)，也是防止行政主體濫用職權(quán)的法律機(jī)制。

行政行為的告知具有如下法律特征：

1.附屬性。行政行為告知的附屬性，是指告知作為行政主體實(shí)施的一種行政程序性行為，它是依附于一個(gè)獨(dú)立的行政行為之上；沒(méi)有一個(gè)獨(dú)立的行政行為，告知行為就沒(méi)有依托，也就失去了討論的理論意義。由此可見(jiàn)，行政行為告知本身并不具有獨(dú)立的法律價(jià)值，只有當(dāng)它與某一個(gè)特定的行政行為聯(lián)系起來(lái)時(shí)，才有必要將其納入行政法學(xué)研究的視野。行政行為的告知一般不直接減損行政相對(duì)人的權(quán)利和增加行政相對(duì)人的義務(wù)，但它可能會(huì)影響行政相對(duì)人行使權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。因此行政行為告知本身的問(wèn)題可能會(huì)波及行政行為的法律效力。在大陸法系行政法理論中，行政行為的告知是一種觀念通知，屬于事實(shí)行為，即不直接對(duì)外發(fā)生法律上的效力的行為。[1]行政行為的告知不是一個(gè)獨(dú)立的行政行為，因此，法律救濟(jì)的程序和方法與行政行為也有所不同。行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者法院在對(duì)被訴行政行為審查時(shí)，如果認(rèn)定行政行為告知不符合法律規(guī)定，則它可以構(gòu)成行政行為無(wú)效或者可撤銷的一個(gè)理由。附屬性也說(shuō)明了行政行為告知是一種方法，可以廣泛地適用于各種行政行為，同時(shí)也表明了行政行為本身與告知行為之間存在的主從關(guān)系。

2.程序性。行政行為告知的程序性，是指告知作為行政主體在行政程序法上義務(wù)性行為，它與行政主體在行政實(shí)體法上作出行政行為的權(quán)力性行為相對(duì)。它是法律主體權(quán)利和義務(wù)一致性的法學(xué)原理在行政法上的具體體現(xiàn)。由于在行政法律關(guān)系中行政主體所擁有的支配性地位，強(qiáng)調(diào)行政行為告知的義務(wù)性具有不言而喻的法治意義。傳統(tǒng)的法學(xué)理論不重視或者看不到程序法上權(quán)利和義務(wù)的獨(dú)立價(jià)值，進(jìn)而將法律程序安排在非常次要的地位。這是一種不科學(xué)的法學(xué)理論?，F(xiàn)代法學(xué)理論重塑了法律程序的應(yīng)有地位，并導(dǎo)出如下一個(gè)基本規(guī)則：法律主體所擁有的實(shí)體法權(quán)利與程序法義務(wù)成正比，與程序法的權(quán)利成反比；法律主體應(yīng)履行的實(shí)體法義務(wù)與程序法權(quán)利成正比，與程序法義務(wù)成反比。程序法與實(shí)體法如此緊密的關(guān)系在行政法上產(chǎn)生的結(jié)果是，行政主體在行政程序法上的行為是否合法，將直接影響到其根據(jù)行政實(shí)體法作出的行政行為的合法性。

3、裁量性。行政行為告知的裁量性，是指行政主體可以根據(jù)具體情況選擇最適宜的方法實(shí)現(xiàn)告知的法律目的。我們知道，告知的法律目的是為了給行政相對(duì)人為維護(hù)自己合法權(quán)益行使抗辯權(quán)提供必要的條件。為此，法律預(yù)先設(shè)立了多種告知方法，以應(yīng)付不同案件的需要。不同的告知方法由于預(yù)設(shè)的情況不同，對(duì)行政相對(duì)人的影響也有所不同。這就要求行政主體在選擇告知方法時(shí)，應(yīng)當(dāng)將所選擇的告知方法對(duì)行政相對(duì)人的不利影響減少到最低限度。行政主體在決定告知方法上的裁量性，決不意味著行政主體因此就有了沒(méi)有任何限制的決定權(quán)，它仍然必須遵守行政法上的一般原則，如必要性原則、禁止恣意原則等。行政主體濫用行政行為告知方法上的裁量權(quán)，根據(jù)法治原則應(yīng)產(chǎn)生對(duì)行政主體不利的后果。

二、行政行為告知的合法要件

行政行為告知雖然是一種行政程序意義上的行為，但與行政相對(duì)人在行政實(shí)體法上的合法權(quán)益有著密不可分的關(guān)系，也影響著相關(guān)行政行為的合法性；行政行為的告知是否合法必將波及到被告知的行政行為本身合法性。因此，研究行政行為告知的合法要件就有了相當(dāng)重要的法律意義。

根據(jù)行政行為合法性的一般原理，行政行為告知的合法性要件應(yīng)當(dāng)是：

（一）行政行為告知必須由行政主體作出

行政主體是指具有獨(dú)立的管理公共事務(wù)職能的組織，它可以自己的名義在法定管轄范圍內(nèi)自主地處理各種行政事務(wù)，并承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任?；凇坝袡?quán)利必有救濟(jì)”這一法治原則，行政主體在行政法律關(guān)系中的職權(quán)行為如影響行政相對(duì)人的合法權(quán)益，行政主體應(yīng)當(dāng)履行行政行為告知的法定義務(wù)。行政行為的告知雖然不是一個(gè)獨(dú)立性的行政行為，但它是一個(gè)與行政行為密不可分的從行為。因此，行政行為的告知也必須由行政主體作出，其他組織如替代行政主體作出告知行為，必須事先經(jīng)由行政主體委托，其他組織替代告知行為所引起的法律后果都應(yīng)由委托行政主體承擔(dān)。

行政行為告知的主體必須是行政主體。這是由告知與行政行為的關(guān)系所決定的。行政行為是行政主體依職權(quán)作出的、影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的行為，而行政行為的生效前提則是行政相對(duì)人知道或者應(yīng)當(dāng)知道該行政行為的存在。因此，行政主體必須將行政行為的依法告知行政相對(duì)人，行政行為才能產(chǎn)生法律上的效力，才能產(chǎn)生行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)服從義務(wù)。

（二）被告知的行政行為必須依法定程序到達(dá)行政相對(duì)人

行政主體行使職權(quán)過(guò)程中實(shí)施的行政行為如影響到行政相對(duì)人合法權(quán)益，行政主體必須通過(guò)法定的程序告知行政相對(duì)人。這里的“告知”應(yīng)當(dāng)界定為“法律上的到達(dá)”，其基本內(nèi)容是，被告知的行政行為在經(jīng)過(guò)了一個(gè)法定程序之后，已形成了行政相對(duì)人充分了解被告知的行政行為的客觀條件，在法律上可以推定它已經(jīng)到達(dá)了行政相對(duì)人知悉范圍。[2]如行政主體在當(dāng)事人戶口所在地公告行政處罰決定書，在經(jīng)過(guò)了法定期限后即可視為該行政處罰決定書在“法律上”已經(jīng)到達(dá)了當(dāng)事人，該行政處罰決定即可生效。

（三）行政相對(duì)人已知悉被告知的行政行為

行政相對(duì)人作為行政行為的效力承受者，其合法的權(quán)益可能會(huì)受到行政行為的不利影響。因此，行政公正原則最基本的要求是行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)有權(quán)知悉可能影響他合法權(quán)益的行政行為，以確保行政相對(duì)人有效地行使申辯權(quán)。然而，行政相對(duì)人知悉被告知的行政行為不是客觀上的實(shí)在狀態(tài)，而應(yīng)是法律上的推定結(jié)果[3]，也就是說(shuō)，這里的“知悉”是基于行政主體告知行為的事實(shí)，推定行政相對(duì)人已經(jīng)知悉被告知的行政行為，而事實(shí)上行政相對(duì)人可能確實(shí)還不知道被告知的行政行為。如以公告方式進(jìn)行的告知，在經(jīng)過(guò)法定期間之后就應(yīng)推定行政相對(duì)人已知悉被告知的行政行為，但實(shí)際上行政相對(duì)人可能由于種種原因確實(shí)不知道這一行政行為。這里的“知悉”有兩種情況：（1）行政相對(duì)人確實(shí)知道被告知的行政行為，如當(dāng)場(chǎng)送交的行政處罰決定書；（2）行政相對(duì)人確實(shí)不知道被告知的行政行為，但因符法定條件而被推定為知道被告知的行政行為，如依公告程序告知行政行為。這兩種情形都是行政行為告知的合法要件之一。

三、行政行為告知的基本內(nèi)容

（一）行政事項(xiàng)的告知

行政程序包含了行政相對(duì)人的參與程序。沒(méi)有行政相對(duì)人參與的行政程序是一種不正當(dāng)?shù)男姓绦?。“程序性的正?dāng)程序概念的意思是，正式行為必須符合對(duì)個(gè)人的最低公正標(biāo)準(zhǔn)，如得到充分通知的權(quán)利和在作出裁決之前的有意義的聽(tīng)證機(jī)會(huì)等?！盵4]然而，一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，在行政程序中，行政主體掌握著行政活動(dòng)的各種信息，始終處于主動(dòng)的、優(yōu)越于行政相對(duì)人的法律地位。行政程序如何進(jìn)行在很大程度上取決于行政主體的意志。因此，要保證行政相對(duì)人有效地參與行政程序，行政主體必須將有關(guān)行政行為的事項(xiàng)告知行政相對(duì)人，為行政相對(duì)人有效地參與行政程序提供條件。

根據(jù)行政法學(xué)的一般原理，可以列入告知的行政事項(xiàng)主要有：

1.擬制行政行為的依據(jù)。擬制行政行為是行政主體根據(jù)掌握的事實(shí)和法律依據(jù)，對(duì)將要作出的行政行為所作的一種意思表示。[5]這種意思表示是一種未定型的行政行為。為了提高行政相對(duì)人對(duì)行政主體作出的行政行為的可接受性程度，行政主體應(yīng)當(dāng)在正式作出行政行為之前，將可能成為以后作出行政行為的依據(jù)告知行政相對(duì)人。這既是對(duì)行政相對(duì)人人格上的尊重，為行政相對(duì)人行使抗辯權(quán)提供必要的條件，也有利于行政主體正確認(rèn)定事實(shí)和適用法律。擬制行政行為依據(jù)的告知以正當(dāng)法律程序?yàn)榉ɡ砘A(chǔ)，這一正當(dāng)法律程序原理在導(dǎo)入行政程序之后，可演繹出如下基本內(nèi)容：行政相對(duì)人基于正當(dāng)?shù)姆沙绦虿辉偈侨涡姓?quán)自由支配的客體，而是具有獨(dú)立人格的主體；當(dāng)行政行為可能影響行政相對(duì)人的合法權(quán)益時(shí)，應(yīng)當(dāng)事先告知行政行為的事實(shí)和法律依據(jù)，以確保行政相對(duì)人行使抗辯權(quán)的有效性。

2.陳述意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。行政相對(duì)人獲知擬制行政行為的依據(jù)是為其向行政主體陳述意見(jiàn)前提。但是行政相對(duì)人能否陳述意見(jiàn)，又取決于行政主體所提供的機(jī)會(huì)。這里的“機(jī)會(huì)”主要由時(shí)間、地點(diǎn)等要素構(gòu)成的一個(gè)對(duì)話空間。行政主體在行政程序進(jìn)行到適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，應(yīng)當(dāng)將陳述意見(jiàn)的時(shí)間、地點(diǎn)等通過(guò)法定程序告知行政相對(duì)人，以保障行政相對(duì)人抗辯權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

3.行政救濟(jì)的途徑和期限?！坝袡?quán)利必有救濟(jì)?！边@意味著行政相對(duì)人在不服行政主體作出的行政行為時(shí)，有通過(guò)法定途徑在法定期限內(nèi)獲得救濟(jì)的權(quán)利。然而國(guó)家機(jī)關(guān)縱橫交叉，層級(jí)復(fù)雜，一般公民很難明了國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。為了確保行政相對(duì)人及時(shí)行使行政救濟(jì)權(quán)利，行政主體在作出行政行為時(shí)，即負(fù)有告知行政相對(duì)人救濟(jì)的時(shí)間、方式和向何種機(jī)關(guān)請(qǐng)求救濟(jì)等的義務(wù)。因?yàn)?，行政主體作為實(shí)施行政權(quán)的組織，有充分的條件了解行政程序，由行政主體因此承擔(dān)行政救濟(jì)途徑和期限的告知義務(wù)就有了法理基礎(chǔ)。不少制定行政程序法典的國(guó)家或地區(qū)對(duì)此問(wèn)題一般都有明確的規(guī)定關(guān)于行政救濟(jì)途徑的告知問(wèn)題，我國(guó)近來(lái)的行政立法和司法解釋日漸重視，如行政處罰法明確規(guī)定了行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明的事項(xiàng)之一，就是應(yīng)當(dāng)告知行政相對(duì)人不服行政處罰決定時(shí)，申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限。[6]對(duì)于行政主體不依法告知行政相對(duì)人行政救濟(jì)的途徑和期限的，將產(chǎn)生對(duì)行政相對(duì)人有利的法律結(jié)果。[7]應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這些法律規(guī)定對(duì)于督促行政主體履行告知義務(wù)必將產(chǎn)生積極的作用。

（二）行政行為的告知

行政主體作出行政行為只有通過(guò)告知才能產(chǎn)生對(duì)行政相對(duì)人的法律效力。因此，行政行為的告知在行政法上是行政行為生效時(shí)間的必要條件。這意味著任何一個(gè)行政行為必須附帶告知行為才能對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生法律效力。行政主體作出的行政行為在沒(méi)有告知行政相對(duì)人之前，只能作行政行為是否成立的判定。所以，為了實(shí)現(xiàn)行使行政權(quán)的目的，行政主體應(yīng)當(dāng)依法定程序?qū)⒆鞒龅男姓袨楦嬷姓鄬?duì)人。

行政行為的告知可以分為兩種方式：

1.實(shí)際告知。實(shí)際告知是指行政主體當(dāng)面將作出的行政行為告知行政相對(duì)人，為其了解，進(jìn)而接受行政行為提供一個(gè)必要的條件。實(shí)際告知的標(biāo)準(zhǔn)是行政相對(duì)人只要他愿意就可以便捷地、低成本地獲知行政行為的內(nèi)容?！耙话阏f(shuō)來(lái)，把通知送達(dá)至受達(dá)人乃是保證通知真正被收到的最好方法，也是使個(gè)人感到審訊的正規(guī)性的最好方法?！盵8]在實(shí)際告知方式的選擇中，其便捷、低成本不能只僅僅體現(xiàn)在行政主體履行告知義務(wù)的具體行為上，更重要的應(yīng)當(dāng)是行政相對(duì)人了解行政行為內(nèi)容的方式上。如公告形式的告知，行政主體只有在其他告知方式不能產(chǎn)生實(shí)際告知結(jié)果的情況下才能采用。因?yàn)?，公告在所有的告知方式中是最不利于行政相?duì)人了解行政行為的一種告知，行政主體應(yīng)當(dāng)盡可能少用。

2.推定告知。推定告知是指行政主體在無(wú)法當(dāng)面將行政行為告知行政相對(duì)人時(shí)，通過(guò)法定的其他方式實(shí)施告知行為，并據(jù)這種告知行為所產(chǎn)生的結(jié)果推定已將行政行為告知了行政相對(duì)人。推定告知的法理基礎(chǔ)是行政權(quán)運(yùn)作效率的需要，因?yàn)槿绻笮姓黧w在任何情況下都必須將行政行為當(dāng)面告知行政相對(duì)人，有時(shí)不僅做不到，而且還會(huì)嚴(yán)重影響行政效率。推定告知對(duì)行政主體行使行政權(quán)不言而喻會(huì)產(chǎn)生相當(dāng)?shù)谋憷?，但?duì)行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)可能是不公正的。如郵寄送達(dá)中由他人代為簽收的行政法律文書，可能因種種原因未能到達(dá)行政相對(duì)人手中，行政相對(duì)人因此根本無(wú)法知道行政行為的內(nèi)容，但在法律上，只能認(rèn)定行政相對(duì)人已經(jīng)知道了行政行為的內(nèi)容，行政行為因此也即生效。因此，推定告知最好是作為實(shí)際告知的一種補(bǔ)充，在適用上確立一種先后次序，即在實(shí)際告知無(wú)法進(jìn)行或者需要很高的行政成本時(shí)，再采用推定告知。

為了確保行政行為告知的便捷、有效，行政主體在履行行政行為告知義務(wù)時(shí)，必須遵守以下兩條基本規(guī)則：

1.依法定程序告知。依法定程序告知是指行政主體履行告知行為必須根據(jù)預(yù)設(shè)的法定程序進(jìn)行，并接受法定程序的約束。行政主體的告知行為是一種權(quán)力性行為，只有受到法定程序的約束，才能確保其行使行政權(quán)符合法律目的。對(duì)于行政權(quán)力來(lái)說(shuō)，法定程序一方面可以通過(guò)一定的程式提高行政權(quán)力的權(quán)威性，增加行政相對(duì)人對(duì)行政權(quán)力的認(rèn)同感；另一方面法定程序可以確保行政權(quán)力正當(dāng)行使，以保護(hù)個(gè)人不受行政權(quán)力的侵犯。各國(guó)行政程序法對(duì)告知程序基本上是基于上述法理念而設(shè)計(jì)的。依法定程序告知這一規(guī)則表明，如果行政主體作出的行政行為告知違反了法定程序，將對(duì)其所告知的行政行為的法律效力產(chǎn)生不利于行政主體的后果，并可成為行政相對(duì)人提起行政救濟(jì)的法定理由。

2.內(nèi)容完整告知。內(nèi)容完整告知是指行政主體應(yīng)當(dāng)將行政行為的全部?jī)?nèi)容毫無(wú)保留地告知給行政相對(duì)人。行政法理分析顯示，行政行為應(yīng)當(dāng)由以下幾個(gè)部分構(gòu)成：其一，行政主體和行政相對(duì)人，它們分別是行政行為的行為人和承受人，構(gòu)成行政行為的主體要件；其二，作出行政行為的理由，這些理由應(yīng)當(dāng)包括法律事實(shí)、法律規(guī)范和裁量理由；其三，行政相對(duì)人具體的權(quán)利或義務(wù)及其實(shí)現(xiàn)的方式；其四，行政相對(duì)人不服行政行為的行政救濟(jì)時(shí)間、方式及受理機(jī)關(guān)等。行政主體應(yīng)當(dāng)將上述內(nèi)容完整地告知行政相對(duì)人。行政行為如以口頭形式作出的，行政主體應(yīng)當(dāng)將行政行為的主要內(nèi)容簡(jiǎn)要地告知行政相對(duì)人。

四、行政行為告知的瑕疵及其法律救濟(jì)

（一）行政行為告知的瑕疵

行政主體在實(shí)施行政行為的告知過(guò)程中產(chǎn)生的各種行為缺陷和錯(cuò)誤，稱之為行政行為告知的瑕疵。法治行政原則所體現(xiàn)的精神是行政權(quán)必須受到法律的約束，即使行政自由裁量權(quán)也必須遵守一定的法律規(guī)則。行政行為告知的瑕疵直接與法治行政原則相抵觸，但長(zhǎng)期以來(lái)一直受到我國(guó)行政法學(xué)的冷落。從實(shí)踐中反映出的情況看，行政行為告知的瑕疵主要有以下三種情形：

1.沒(méi)有告知。沒(méi)有告知是指行政主體沒(méi)有將作出的行政行為通過(guò)法定程序到達(dá)行政相對(duì)人，即予執(zhí)行或者申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。沒(méi)有告知作為一種行政行為──盡管它是一種附屬意義的行政行為──它具有如下法律特征：其一，它是一種不作為的行政行為。這種不作為有時(shí)表現(xiàn)為行政主體不是沒(méi)有實(shí)施任何行為，而是它沒(méi)有履行法律規(guī)定的行政作為義務(wù)。因此，在某種情況下行政主體實(shí)施了似是而非的告知行為，但因這種告知行為是行政主體違反了行政作為的義務(wù)，因而也是屬于沒(méi)有告知的情形，如行政主體明知行政相對(duì)人已經(jīng)搬遷他處，但仍將行政法律文書郵寄到他的原住處，導(dǎo)致行政相對(duì)人無(wú)法收到行政法律文書。其二，被告知的行政行為是一種不具有公定力的行政行為。所謂行政行為的公定力，是指行政行為一經(jīng)作出即具有被推定合法有效的法律效力。這里的“作出”包括行政行為已具備了成立要件和已告知行政相對(duì)人兩個(gè)要求。行政行為沒(méi)有達(dá)到“作出”的上述要求，雖已具備了行政行為成立要件，該行政行為仍不具有公定力。

從行政實(shí)踐狀況看，行政行為沒(méi)有告知可以分為兩種情況：（1）行政主體沒(méi)有實(shí)施任何行政行為的告知，稱為實(shí)際沒(méi)有告知。實(shí)際沒(méi)有告知的結(jié)果應(yīng)當(dāng)是：其一，行政行為仍處于內(nèi)部行政程序中，不能對(duì)外發(fā)生法律效力；其二，承受該行政行為的行政相對(duì)人不受該行政行為的約束。（2）行政主體實(shí)施了某種行政行為的告知行為，但因?yàn)楦嬷袨檫`法而不產(chǎn)生告知的法律后果，稱為視為沒(méi)有告知。如實(shí)踐中有的行政主體將行政決定書以郵寄包裹的形式送達(dá)，但它在包裹單上不寫明包裹中是行政決定書，不明真相的行政相對(duì)人領(lǐng)取包裹拆開(kāi)后才發(fā)現(xiàn)它是他不愿意接受的行政決定書。這是一種較為典型的視為沒(méi)有告知。視為沒(méi)有告知的結(jié)果應(yīng)當(dāng)是：其一，雖然行政主體有告知的行為，但因?yàn)槠溥`法而不能產(chǎn)生預(yù)期的法律效力；其二，對(duì)承受該行政行為的行政相對(duì)人不能產(chǎn)生拘束力，即使行政相對(duì)人實(shí)際上已知道行政行為的內(nèi)容。

2.對(duì)象錯(cuò)誤。對(duì)象錯(cuò)誤是指行政主體將作出的行政行為告知了行政相對(duì)人之個(gè)的人，從而使行政相對(duì)人無(wú)法了解行政行為的內(nèi)容。行政主體必須將行政行為依法告知行政相對(duì)人，這是法治行政的基本要求之一。對(duì)象錯(cuò)誤主要有兩種形式：

（1）法律文書上行政相對(duì)人的錯(cuò)誤導(dǎo)致告知對(duì)象錯(cuò)誤。法律文書是行政行為的一種載體形式。在實(shí)踐中，在法律文書上出現(xiàn)對(duì)象錯(cuò)誤而導(dǎo)致告知錯(cuò)誤的，有兩種表現(xiàn)形式：其一，雖然法律文書上的行政相對(duì)人與實(shí)際上行政相對(duì)人的名稱發(fā)生差錯(cuò)，但并沒(méi)有發(fā)生張冠李戴的錯(cuò)誤。其二，法律文書上的行政相對(duì)人與實(shí)際上的行政相對(duì)人的名稱發(fā)生差錯(cuò)，在實(shí)際中發(fā)生了張冠李戴的錯(cuò)誤。

（2）行政主體告知的行政相對(duì)人錯(cuò)誤。這種情況是指，行政主體在法律文書上列的行政相對(duì)人的名稱是正確的，卻將行政行為告知給行政相對(duì)人之外的人，從而導(dǎo)致行政行為告知錯(cuò)誤。如行政主體將行政行為告知給與行政相對(duì)人同住的未成年人員等。在這種情況下，被告知的行政行為不能對(duì)行政相對(duì)人發(fā)生法律約束力。理由是，其一，被錯(cuò)誤告知的人不是法律上的義務(wù)履行人，對(duì)沒(méi)有法律義務(wù)的人增加法律義務(wù)是違反法治基本原則的；其二，被錯(cuò)誤告知的人有時(shí)無(wú)法履行行政行為所設(shè)定的法律義務(wù)，尤其是與人身有關(guān)的法律義務(wù)。

3.程序違法。程序違法是指行政主體沒(méi)有根據(jù)法定程序?qū)⑿姓袨楦嬷姓鄬?duì)人。依法定程序行使行政職權(quán)，這是法治行政原則的應(yīng)有之義。法定程序是對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益重要保障，更重要的是對(duì)行政職權(quán)正當(dāng)行使的有效制約。行政行為的告知程序是否被遵守，直接關(guān)系到行政相對(duì)人的合法權(quán)益能否獲得切實(shí)有效的保障。因此，行政行為告知程序違法應(yīng)引起我們高度重視。一般來(lái)說(shuō)，程序違法主要有以下幾種情形：

（1）超過(guò)時(shí)限。行政主體沒(méi)有在法定的時(shí)限內(nèi)將行政行為告知行政相對(duì)人，則構(gòu)成行政行為告知“超過(guò)時(shí)限”。及時(shí)告知既是行政相對(duì)人的權(quán)利，也是行使行政職權(quán)效率的要求。我國(guó)行政處罰法第40條規(guī)定：“行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人；當(dāng)事人不在場(chǎng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在七天內(nèi)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人。”這我國(guó)行政處罰法對(duì)行政處罰決定書送達(dá)時(shí)限的規(guī)定。行政機(jī)關(guān)不遵守這一規(guī)定，則構(gòu)成行政行為告知程序違法。

（2）順序顛倒。行政行為告知作為一個(gè)行為過(guò)程，它是由若干步驟構(gòu)成的，各個(gè)步驟之間都有先后順序，如同鏈條一環(huán)緊扣一環(huán)。如行政主體不得先要求行政相對(duì)人填好送達(dá)回證，幾天后再交付行政法律文書，或者是口頭要求行政相對(duì)人履行了義務(wù)之后，再書面告知行政行為等。行政行為告知的順序顛倒紊亂了行使行政職權(quán)的正常次序，容易出現(xiàn)行政職權(quán)恣意、反復(fù)無(wú)常等濫用職權(quán)的現(xiàn)象。

（3）步驟缺損。行政主體告知行政行為在沒(méi)有完成前一步驟的情況下直接進(jìn)入了下一個(gè)步驟，從而完成行政行為的告知，稱為步驟缺損。如在沒(méi)有進(jìn)行直接送達(dá)等步驟之前，即進(jìn)行公告送達(dá)，或者在留置送達(dá)中缺少第三人的證明等。行政行為告知步驟的缺損，可能會(huì)損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，影響行政相對(duì)人及時(shí)行使行政救濟(jì)權(quán)。

（二）行政行為告知瑕疵的法律救濟(jì)

行政機(jī)關(guān)行政行為告知瑕疵波及到被告知的行政行為合法性，受此影響的行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)有法律救濟(jì)的權(quán)利。但是，行政相對(duì)人通過(guò)何種法律程序如何行使法律救權(quán)利，則是一個(gè)需要進(jìn)一步探討的問(wèn)題。

從上面的討論我們可以看出，行政行為告知瑕疵可以分為實(shí)體瑕疵和程序瑕疵兩種。行政實(shí)體法與行政程序法在性質(zhì)、功能和目的的差異性，影響到行政相對(duì)人法律救濟(jì)權(quán)的行使，這是現(xiàn)代行政法學(xué)理論可以接受的一個(gè)基本結(jié)論，盡管行政程序法非常重要。因此，對(duì)行政行為告知瑕疵的法律救濟(jì)我們可以分兩種情況分析：

1.行政行為告知實(shí)體瑕疵。行政行為告知實(shí)體瑕疵主要是沒(méi)有告知和對(duì)象錯(cuò)誤。它產(chǎn)生的法律結(jié)果是：其一，行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政行為無(wú)法達(dá)到法律預(yù)期的目的，導(dǎo)致行政行為不能生效，對(duì)行政相對(duì)人不產(chǎn)生約束力；其二，對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益可能產(chǎn)生實(shí)際的損害。因此，行政相對(duì)人可以對(duì)行政行為的告知行為本身提起行政復(fù)議或者行政訴訟。

2、行政行為告知程序瑕疵。行政行為告知程序瑕疵主要是程序違法。它產(chǎn)生的法律結(jié)果是：其一，行政行為告知在程序上違法，其本質(zhì)上是一種程序性行為違法；其二，行政行為告知程序瑕疵有時(shí)并不影響行政相對(duì)人知悉行政行為的內(nèi)容。