讀《政策制定過程》有感

PAGEPAGE1讀《政策制定過程》有感美國(guó)耶魯大學(xué)社會(huì)暨政策研究所所長(zhǎng)查爾斯·E·林布隆是美國(guó)當(dāng)代著名的政治學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政策科學(xué)家，他最早提出了“政策分析”的概念，進(jìn)而提出并系統(tǒng)闡述了著名的“漸進(jìn)決策”模型。1968年出版的《政策制定過程》是他的一部重要的政治學(xué)著作，更準(zhǔn)確地說，是他研究政策科學(xué)的代表作。在《政策制定過程》這本書中，作者以美國(guó)的政治社會(huì)為背景，在總結(jié)西方資本主義國(guó)家的政策制定經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，全面、系統(tǒng)地分析了美國(guó)這種資本主義國(guó)家的政策制定活動(dòng)和過程。此書較好地體現(xiàn)了作者林布隆教授關(guān)于政策制定和政策分析的思想和觀點(diǎn)，是一本反映作者公共政策觀點(diǎn)的代表作。他將政策制定歸結(jié)為政黨、利益集團(tuán)相互爭(zhēng)斗、討價(jià)還價(jià)以達(dá)成妥協(xié)的政治漸進(jìn)過程,因而認(rèn)為政策科學(xué)也就成為政治科學(xué)。他認(rèn)為公共政策學(xué)有兩個(gè)基本主題：一是公共政策的制定是否符合公民的要求，是否要解決公民所需要解決的公共問題，此即公共政策的制定是否受到公民“控制”的問題。二是政府制定的公共政策，是否有能力解決公民的公共問題，滿足公民的需要，此即公共政策的“效力”問題。林布隆先生所持觀點(diǎn)的立足點(diǎn)在于對(duì)人民權(quán)利的保障，這種觀點(diǎn)在資本主義社會(huì)是得不到普遍認(rèn)同的，然而它對(duì)我們研究政策科學(xué)與民主建設(shè)具有重大的、方法論上的啟示意義。全書分為三大部分，由十三章內(nèi)容組成。作者在第一章中簡(jiǎn)明闡述了自己政治學(xué)的政策制定觀，即將政策制定問題納入政治體制的分析之中。他認(rèn)為，由于政治本身的復(fù)雜性對(duì)政策制定過程產(chǎn)生了極大的影響，因此政策結(jié)果的產(chǎn)生并不是一個(gè)有條不紊的過程，而是由于“許多復(fù)雜的力量出于某種原因結(jié)合在一起產(chǎn)生出來”的。第一篇的政策制定中的信息和分析包括了四章內(nèi)容。在這一部分中，作者詳細(xì)的評(píng)述了純粹的客觀分析在政策制定中的作用及缺陷，這種分析是取代了政治因素而存在的，被作者定義為科學(xué)的政策制定。緊接著，作者從一種新的政治角度分析觀——黨派分析出發(fā)，充分論述了黨派分析在政策制定中的說服作用，并將它定義為戰(zhàn)略的政策分析。第二篇權(quán)力角逐包括六章內(nèi)容。這一篇事實(shí)上是對(duì)政策制定過程中的“政治”的全面闡述，是全文的重中之重。在這一篇中，作者將在政策制定過程中所涉及的人分為三個(gè)階層，一是精英階層，即政策制定者；二是普通公民；三是處于前兩個(gè)階層之間的特別參與者。從“權(quán)力角逐”的角度出發(fā)，分別探討了政治過程中各個(gè)參與層的角色定位、參與方式及其作用，認(rèn)為整個(gè)政策制定是一個(gè)互動(dòng)的過程，政策的產(chǎn)生就是不同的參與主體之間角逐、博弈和妥協(xié)的結(jié)果。這一部分很好地描述了政策制定過程中“政治”的復(fù)雜性。在本篇最后一章，作者也談?wù)摿苏紊系牟黄降龋瑯又赋隽苏伪旧頃?huì)導(dǎo)致的弊端。即由于政治活動(dòng)中不平等的身份地位層級(jí)導(dǎo)致政治系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)組成部分對(duì)政策的控制和影響的范圍與程度的巨大差別。第三篇權(quán)力角逐中的公民有兩部分內(nèi)容。這一部分作者分析了政策制定過程中的公民行為。從選民投票和政策議程兩個(gè)方面探討了普通民眾這一弱勢(shì)群體在控制政策時(shí)的軟弱無力。用作者的話講，“民眾控制不是松散的就是兜圈子，它既折磨著關(guān)于次要一體的政策制定活動(dòng)，又折磨著關(guān)于主要議題的政策制定活動(dòng)。”本文將著重就非精英階層在政策制定中的地位、作用進(jìn)行分析，主要參考書中第六章“權(quán)力角逐概觀”中的“政策制定與普通公民”部分，及第三篇“權(quán)力角逐中的公民”。政策制定中的“精英階層”是指在政治過程中政策的實(shí)際制定者。作者在第六章的一開始就指出：“在所有國(guó)家的政治制度中，活躍的直接或相關(guān)的政策制定者只占成年人口一個(gè)很小的比例。在他們能控制政策制定的情況下，他們就構(gòu)成了一個(gè)精英階層，這個(gè)階層包括總統(tǒng)、內(nèi)閣成員……，我們一并把這一階層叫做政策制定者?！保ㄗ?《政策制定過程》第54頁(yè)）

精英的社會(huì)存在是一個(gè)客觀的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。政治精英對(duì)社會(huì)政策的控制是從多方面實(shí)施的。政治精英掌握著社會(huì)政策的提出。每一項(xiàng)政策都是社會(huì)需要的產(chǎn)物，但是將社會(huì)需要轉(zhuǎn)化為公共政策的社會(huì)機(jī)制卻并不具備，虛擬的政策一般不是直接來自社會(huì)民眾，而是由政治精英感受到社會(huì)的這種需求，由他們向制定的機(jī)構(gòu)和組織提出。“精英階層”之外的自然而然就是“非精英階層”了。同樣，查爾斯.E.林布隆指出：“在各種制度下，哪怕是非民主的制度，許許多多的人都會(huì)以某種方式參與政策制定中的權(quán)力角逐過程。最大的參與者自然是普通公民……”。（注：《政策制定過程》第54頁(yè)）“在政策制定者和普通公民之間，有許多其它的特別參與者，……這些人包括：利益集團(tuán)領(lǐng)袖，政黨工作人員，新聞?dòng)浾吆推渌浾撌最I(lǐng)，企業(yè)家……”。他所謂的這些“普通公民”以及“特別參與者”（也可成為“一般的社會(huì)精英”）就構(gòu)成了政策制定過程中的“非精英階層”。這些人在各種制度的政策制定中所起的作用是不同的，都或多或少的對(duì)政策的制定產(chǎn)生著影響。公民的作用不在于親自管理社會(huì)事務(wù)，作出政治決定，而在于通過選舉、監(jiān)督等政治參與方式來影響政策制定者或政治統(tǒng)治者，正如熊彼特所說：“民主方法是為了達(dá)到政治決定的一種制度上的安排，在這種安排中，某些人通過競(jìng)?cè)∪嗣竦倪x票而得到作出決定的權(quán)力”。（注：[美]熊彼特：《資本主義、社會(huì)主義和民主主義》，第337頁(yè)，商務(wù)印出館，1979年版。）普通民眾和一般的社會(huì)精英參與政策制定的方式多種多樣，從其參與主動(dòng)性方面來看，主要可分為主動(dòng)型參與被動(dòng)型參與兩種。被動(dòng)型參與這是普通公民作為個(gè)體而言參與政治過程的主要方式?！啊胀ü?，而他們其中的每一個(gè)單獨(dú)的個(gè)人則軟弱無力，起不了多大的作用?！保ㄗ?《政策制定過程》第54頁(yè)）一是投票選舉。選舉是現(xiàn)代國(guó)家里公民參與管理國(guó)家事務(wù)和監(jiān)督政府的重要手段。在美國(guó)，普通公民參與政治的主要方式和途徑就是參加選舉投票，通過投票，他們參與選舉總統(tǒng)、國(guó)會(huì)議員以及州和地方的一些官員，從而影響公共政策的制定。查爾斯·E·林布隆指出：“除了投票的不平等之外，投票在某種意義上也是政策制定的一種無力的手段。人們現(xiàn)在一般認(rèn)為，投票只是象征性的允許公民決定由誰制定政策，但并不能讓他們對(duì)政策有重大的影響?！保ㄗⅲ骸墩咧贫ㄟ^程》第133頁(yè)）美國(guó)選舉制度的實(shí)質(zhì)并不是讓民眾來決定公共政策，而通過選舉這種形式來維護(hù)統(tǒng)治當(dāng)局的合法性。因此，在選舉投票的活動(dòng)中，選民充當(dāng)?shù)慕巧贿^是一種被動(dòng)的，為執(zhí)政者增加合理統(tǒng)治砝碼的一種工具。當(dāng)然，這種被動(dòng)的局面并不意味著公民不能從中得到好處，因?yàn)椤昂蜻x人在某種程度上要使他們的政策許諾迎合選民的需求。”“如果公民被蹂躪的太厲害了，則他們的工作效率就要受到損害。因?yàn)樗麄冃枰澄?、培?xùn)、激勵(lì)，所以制定政策必須照顧到他們。”二是怠工、示威游行、暴動(dòng)等暴力活動(dòng)。這些都是極端的參與行為，但在西方國(guó)家確實(shí)經(jīng)常發(fā)生的。“有些普通公民群變成了怠工和造反者，就是在波蘭這種極權(quán)主義體制之下也敢暴動(dòng)?！保ㄗⅲ骸墩咧贫ㄟ^程》第54頁(yè)）2、主動(dòng)型參與隨著民主體制的發(fā)展，現(xiàn)代西方民主國(guó)家公民參與政策制定的方式更多體現(xiàn)了其主動(dòng)性的一面。以個(gè)體為單位的公民參與已經(jīng)表現(xiàn)出了其軟弱無力的一面，說明了公民參與必須有一定的組織載體。一般社會(huì)精英群體在這其中充當(dāng)了主角。一是民與民結(jié)合，即形成利益團(tuán)體。政治相對(duì)人利益多元化的趨勢(shì)以及個(gè)人力量的單薄加速了各種各樣的利益團(tuán)體的形成。在美國(guó)，利益集團(tuán)相當(dāng)發(fā)達(dá)，它們?cè)诠竦睦姹磉_(dá)以及和政府的政治溝通方面發(fā)揮著巨大的作用。利益集團(tuán)通過綜合其成員分散的利益要求，將其納入組織化軌道的同時(shí)，對(duì)這種利益要求可能帶來的影響力產(chǎn)生相當(dāng)程度的放大作用，這正是利益集團(tuán)發(fā)揮其政治影響力的前提所在；同時(shí)，利益集團(tuán)能夠集中足夠的政治資源，例如資金、人力、政治技能和政治知識(shí)，保證其政治表達(dá)功能的有效發(fā)揮。二是民與官結(jié)合。就是指公民個(gè)人因?yàn)樽约旱奶厥饫娑鲃?dòng)與政府官員接觸，陳述自己所關(guān)心的問題。在英國(guó)，人們可以通過直接會(huì)面、列席發(fā)言等形式在競(jìng)選、立法、行政過程中與政治家和政府公職人員接觸，或者通過給行政官員尤其是議員寫信、打電話、專訪、遞交請(qǐng)?jiān)笗确绞?，表明自己的需求，?zhēng)取在政策制定和處置問題的過程中兼顧這部分人的利益。另外，值得一提的是，美國(guó)的聽證制度比較完善，公民可以通過法定程序以聽證的方式參與各種政府決策過程和國(guó)會(huì)的許多立法決策過程，借以維護(hù)和爭(zhēng)取自身的利益。但是，需要指出的是，并非任何一個(gè)公民都有機(jī)會(huì)獲得與官員直接接觸的機(jī)會(huì)，這只局限于處于社會(huì)上層的一小部分精英人物。三是民與媒體結(jié)合。即通過新聞媒體、公眾輿論對(duì)政策過程施加影響。在美國(guó)政治中，大眾傳媒總是顯得頗為突出。公眾可以借助于媒體這一工具進(jìn)行宣傳，從而形成公眾輿論，對(duì)政策制定產(chǎn)生影響?！懊襟w作為一種批評(píng)者，他對(duì)美國(guó)民主健康運(yùn)作的作用很早就為人們所公認(rèn)。”“精英媒體和電視常常采取與行政機(jī)構(gòu)敵對(duì)的立場(chǎng)和態(tài)度。”然而，“他們能夠和應(yīng)該批評(píng)的東西是清楚的，既要保持政府的活力?！保ㄗⅲ篬美]邁克爾.羅金斯《政治科學(xué)》第188-190頁(yè)，華夏出版社，第六版）當(dāng)然，如果媒體是被政府所操縱就要另當(dāng)別論了。四是民與商結(jié)合。現(xiàn)代民主制度與市場(chǎng)越來越緊密地聯(lián)系，使企業(yè)在政策制定中也擁有了一席重要的特權(quán)位置?！笆袌?chǎng)制度要求另一類精英分子是企業(yè)主管人員，雖然他們不是政府官員，但卻履行著重要的公共職能。他們從事許多重要的社會(huì)組織工作，組織勞動(dòng)力，分配國(guó)家資源，提出國(guó)家的投資方案，當(dāng)然還承擔(dān)著具體的重要工作……”。（注：《政策制定過程》第91頁(yè)）以私人企業(yè)主管為代表的一類社會(huì)精英在政府過程中也越來越表現(xiàn)出了其主動(dòng)性的一面?！盀榱苏T使企業(yè)主管履行職能，政府雖不必給他們提供所要求的一切，但卻必須提供能使其足以追求利潤(rùn)的各種條件。因此，政策制定就被置于企業(yè)的特別控制之下?！?注：《政策制定過程》第93頁(yè))隨著社會(huì)物質(zhì)條件的不斷改善以及民主建設(shè)的日益完善，西方國(guó)家公民參與政治過程的觀念和方式也在迅速變化和發(fā)展。政策的產(chǎn)生來源于社會(huì)的需要，滿足這種需要的最終落實(shí)，只能在于現(xiàn)實(shí)中的社會(huì)效應(yīng)的擴(kuò)大，政策的最終效益也是要在民間落實(shí)的。參與方式的多樣化使公民能夠從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域去影響政府的政策制定，政策制定不再是政府的專利，也不再是少數(shù)政治精英的專利。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，就更加強(qiáng)調(diào)和要求政治參與的公眾性和民主性，而事實(shí)上，我們也有西方國(guó)家所不及的優(yōu)越的民主政治環(huán)境和民主制度。首先，在社會(huì)主義制度下，一定要制止并杜絕被動(dòng)型參與行為的發(fā)生。與西方國(guó)家的選舉制度不同，我國(guó)的選舉制度是賦予人民當(dāng)家作主的權(quán)利，是真正體現(xiàn)人民意志的有效途徑，而不是利用民眾的工具。其次，一定要培養(yǎng)民眾主動(dòng)參與政策制定的意識(shí)和能力。充分利用發(fā)達(dá)的信息傳播條件，有效地對(duì)政府工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督；通過建立、參與各種合法的非政府組織，充分表達(dá)民情、民意，擴(kuò)大公民的參政渠道，協(xié)調(diào)利益沖突，緩和社會(huì)矛盾；企業(yè)也要充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)主體的作用，真正做到為民謀利。再次，加強(qiáng)制度建設(shè)。明確公民參與公共政策制定的法律法規(guī)。對(duì)于那些事關(guān)公民生計(jì)的重要公共政策，一定要采取聽證程序和公示程序。聽證作為一種程序規(guī)定和制度安排，要求公共決策主體在決策過程中必須依法直接聽取與該決策有利害關(guān)系的各方當(dāng)事人的意見，確保公共決策的科學(xué)化和民主化。還要建立有效的反方機(jī)制?！耙话贄l可行性不如一條不可行性”的道理充分說明了建立反方機(jī)制的