【S市集體經營性建設用地入市政策現(xiàn)狀及問題調查研究報告17000字（論文）】

S市集體經營性建設用地入市政策現(xiàn)狀及問題調研分析報告目錄TOC\o"1-1"\h\u22945第一章S市集體經營性建設用地入市政策現(xiàn)狀 118996第二章S市集體經營性建設用地入市政策存在的問題及原因 13第一章S市集體經營性建設用地入市政策現(xiàn)狀第一節(jié)S市集體經營性建設用地入市政策的歷史脈絡一、全面禁止流轉階段1949年建國后，政府通過行政劃撥的方式分配土地，對土地實行嚴格調控。1958年8月29日，中共中央針對人民公社的相關問題展開探討，要求在建立人民公社之后，暫緩將集體所有制調換成全民所有制。中共中央于1961年3月通過的《農村人民公社工作條例（草案）?第17條》規(guī)定，“在生產大隊范圍內，除了生產隊所有的和社員所有的生產資料以外，都屬于生產大隊所有”。1962年9月27日的《農村人民公社工作條例（修正草案）》指出生產隊范圍中的土地歸生產隊。比如社員的自留山等都不可進行買賣等行為。由于當時急于向共產主義過渡，不切合實際，搞平均主義，也與當時生產力的發(fā)展水平不相符合，更是超越了群眾覺悟的思想水平，導致生產力大幅降低，對于經濟發(fā)展造成極為不利的影響，國民生活質量受到嚴重影響。經濟建設止步不前，法制建設更無從談起，受大環(huán)境和上位法所限，S市當時也是全面禁止集體土地流轉，民間很少存在私下流轉現(xiàn)象。二、無序及自發(fā)的流轉階段隨著改革開放的進程，我國開始出現(xiàn)了大量的集體經營性建設用地。在1988年的《憲法》當中也第一次提出，土地使用權在合法合規(guī)的前提下可以自由轉讓。此外，土地管理規(guī)定提出，在遵守法律法規(guī)的基礎上，集體土地與國有土地的使用權都能夠自由流轉。其中，如果農村要增加新的建設用地，就需要獲得縣級政府的批準，如果使用已有建設用地，得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的批準即可。這就為土地使用權交易市場奠定了法理基礎。在20世紀80年代，借助寬松的制度環(huán)境和華僑資本，以農村建設用地為平臺，S市探索出“聯(lián)戶集資”的創(chuàng)業(yè)模式。1992年，國家將S升級為縣級市。并在這一年，福建省政府將S稱作是改革試驗區(qū)，S民營經濟開始步入快速發(fā)展階段。S民營企業(yè)家對市場的認識和尊重，對土地資源要素以及“釋放”農村土地的潛在價值的渴望，產生了農村土地制度改革創(chuàng)新的實際需求，以小微企業(yè)為主的民營經濟，在敢闖敢試、大膽創(chuàng)新的環(huán)境氛圍下，使村集體在參與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化工程中，發(fā)現(xiàn)了巨大的土地升值潛力。農村集體通過流轉集體建設用地為民營經濟的生存和發(fā)展提供了空間，催生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)的迅速崛起，在市場競爭和時代浪潮中，集體建設用地流轉自然發(fā)生，并形成了一定的流轉規(guī)則，包括：（1）實行有償使用；（2）使用權可流轉給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、國有企業(yè)等使用；（3）可以作價、交換等方式進行流轉；（4）禁止用于開發(fā)房地產。據(jù)不完全統(tǒng)計，1996年S經濟總量中民營經濟比重就在一半以上，是S經濟發(fā)展的主動力，因此地方政府“默許”了這種土地流轉方式。但是在這方面還缺乏可靠的操作規(guī)范與法律保障，在這種市場中自然形成的交易規(guī)則，規(guī)范管理作用比較有限。同時，由于該時期缺乏規(guī)劃指導，布局分散、土地利用率低、違法用地行為突出，交易雙方的合法權益難以得到保障。三、探索規(guī)范流轉入市階段隨著自由流轉的快速發(fā)展，農村的集體建設用地的入市交易越來越頻繁，將很多農用土地出租和轉讓給非農經濟主體，通過一系列不合規(guī)的操作，將農用地轉變成了集體經營性建設用地，這一過程中也產生了很多產權問題，進而導致農村發(fā)展產生了明顯的制約影響。1997年，《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發(fā)[1997]11號文）初步彰顯了國家層面規(guī)范農村集體建設用地使用權流轉“依法審批、保護農民權益”的政策導向，標志著集體建設用地流轉逐漸走向規(guī)范化管理。2003年8月，S市下發(fā)《S市農村集體非農建設用地流轉管理暫行辦法》（晉政文[2003]156號），其中明確提到，要解除對集體建設用地的用途限制，還突破性地提出集體非農建設用地使用權可以轉讓、出租、作價（出資）入股和抵押，打破了國有土地壟斷一級市場的局面，在現(xiàn)行政策框架體系下為實現(xiàn)“同地、同權、同價”奠定了實踐基礎，同時該文件還對集體建設用地流轉產生的土地增值收益作出詳細規(guī)定，為S市集體建設用地市場的規(guī)范、良性發(fā)展提供了法律支撐，也為新一輪入市改革平衡各方收益提供了實踐參考。2008年，十七屆三中全也給予了高度重視，頒布實施了一系列重要決定，明確提出要健全嚴格規(guī)范的農村土地管理制度，并以完善征地制度、逐步構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場為切入點，從中央層面闡明了農村集體建設用地流轉的政策導向與發(fā)展方向：同地、同權、同價。2012年12月12日，《關于推進泉州民營經濟綜合配套改革試驗的若干意見》指出：在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃前提下，城鎮(zhèn)用地范圍外，如果合法取得的集體建設用地的使用權，則能夠以入股、轉讓等方式入市流轉；圍繞集體建設用地的流轉，構建配套的市場制度規(guī)范，同時要求集體建設用地和國有建設土地處在同等的市場地位；鼓勵泉州各類經濟主體積極探索集體建設用地的開發(fā)模式，如物流產業(yè)、工業(yè)倉儲等，為中小企業(yè)的發(fā)展建設完善的基礎設施體系；開展農村土地承包經營權和集體林地產權貸款抵押試點；為了更好的滿足農民工的居住需求，可以在集體建設用地上施建工人宿舍；而且，還可以加快農村經濟制度的完善，對發(fā)展模式加以優(yōu)化，鼓勵社會資本投入到鄉(xiāng)村各大發(fā)展項目中。這可以看成是農村集體建設用地與國有土地“同權同價”和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的地方性政策設計。十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步明確要圍繞城鄉(xiāng)建設用地構建土地交易市場，要求集體建設用地和國有建設用地保持同等的入市地位、價格及權利，確保被征地農民可以得到合理補償。雖然政策松綁的對象僅局限于集體經營性建設用地，但明確了未來農村建設用地的使用權交易規(guī)范以及農村土地管理的政策導向，也為地方的實踐指明方向，提供支撐。相比上一階段，政府采取了更加嚴格的管理措施，同時制定了完善的管理制度，福建省和S市各級政府都相繼出臺了旨在規(guī)范集體建設用地流轉的政策文件。與此同時，國家層面宏觀調控戰(zhàn)略不斷推出，集體建設用地利用方式與用途形態(tài)更加豐富。四、農村集體經營性建設用地入市試點階段2015年1月，國家出臺了一系列意見與措施，并且隨后進行了深入的調研與分析，并且選取了相關試點進行深化改革與發(fā)展，試點前期，S市重點承擔了宅基地制度改革的任務。2016年9月，中央統(tǒng)籌推進農村土地三項制度改革試點，將試點范圍拓展到33個地區(qū)，S市正式開展農村集體經營性建設用地入市改革的探索。S市在2016年到2019年試點期間共完成了94宗交易，面積473.731畝，成交金額1.7268億元，其中商服用地29宗、工業(yè)用地64宗、公共管理與公共服務用地1宗。表3.1試點期間S市集體經營性建設用地入市開展情況年份面積（畝）宗地數(shù)量（塊）成交金額（萬元）工業(yè)商住公共設施20177.2231001792018119.057147139022019347.4514922013187合計473.7316429117268來源：S市自然資源局第二節(jié)S市集體經營性建設用地入市政策安排一、S市集體經營性建設用地入市的制度設計2017年3月，S市《關于印發(fā)S市農村集體經營性建設用地入市管理暫行規(guī)定的通知》（以下簡稱該《通知》），對入市范圍、入市途徑、收益分配等作出了詳細規(guī)定，是試點期間指導S集體經營性建設用地入市的綱領性文件。（一）入市主體該《通知》規(guī)定，入市時，代表的主體為農民集體。農民集體經營性建設用地依法屬于村農民集體所有的，主要是以村委會或村集體組織對所有權進行配置；當村內的農村集體經濟組織存在數(shù)量大于兩個，則以該村的村民小組或農村集體經濟組織的形式行使所有權；當鎮(zhèn)農民是所有權主體，則是以鎮(zhèn)農村集體組織行使土地所有權。與《土地管理法》對集體土地所有權的規(guī)定相一致。考慮到S還處于農村產權制度改革的深化推進階段，大多數(shù)的村集體經濟組織尚未建立健全，且村民小組不具備市場主體資格，因此，在實際操作中，S市農村集體經營性建設用地入市可委托可作為市場法人的土地經營機構、股份合作社等作為入市代表，負責所有權的管理及交易。（二）入市方式同時，在入市方式上，可以采用入股、出讓等方式進行入市，在入股年限上，和國有建設用地處在同等地位。當入市以后，農村的集體建設用地可以在規(guī)定期限內進行出租、轉讓、抵押。抵押可按照《中國銀監(jiān)會國有土資源部關于印發(fā)<農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法>的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2016]26號）規(guī)定執(zhí)行。（三）入市途徑和范圍該《通知》對入市途徑和范圍給出以下規(guī)定：（1）依法得到符合土地開發(fā)規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設方針的商服、工礦倉儲等建設用地，達到開發(fā)要求的設施條件，以及符合環(huán)保、地區(qū)產業(yè)發(fā)展等方面的政策，且可以直接在村內使用，可以直接就地入市。案例1安海鎮(zhèn)前湖村集體經營性建設用地就地入市該地塊位于安海鎮(zhèn)前湖村，距離鎮(zhèn)政府所在地約5公里，交通便利，地理位置優(yōu)越。地塊面積4815平方千米（7.22畝），所有權人為安海鎮(zhèn)前湖村股份經濟合作社，在市鎮(zhèn)兩級政府的努力下，成功完成了S入市“第一拍”，土地出讓用途為工礦倉儲用地。該入市地塊經村集體表決同意，前湖村村委會向鎮(zhèn)政府提出申請，并由鎮(zhèn)政府發(fā)函原S市國土資源局建議支持該地塊入市交易。經征詢發(fā)改、規(guī)劃、環(huán)保、水利部門意見，該地塊符合產業(yè)政策、建設規(guī)劃、環(huán)保準入和土地利用總體規(guī)劃等要求，原S市國土資源局委托福建鴻遠拍賣有限公司泉州分公司，于2017年6月25日在原市國土資源局舉行拍賣出讓活動，出讓年限為50年，起拍價是179萬元，其中土地單價是371.76元/平方米，也就是每畝土地的價格為24.78萬元，采取競價方式進行競爭，該宗地由福建省晉南建設集團有限公司以起始價競得，擬作工業(yè)用地（金屬制造業(yè)）。該宗地具備出讓、出租、轉讓、轉租、抵押貸款五項權能，實現(xiàn)了與國有建設用地的同等權利。按照S入市文件要求，政府按成交價的15%向前湖村股份經濟合作社收取土地增值收益調節(jié)金26.85萬元。2017年12月13日，該宗地取得集體建設用地《不動產權證書》，同時獲得S市農商銀行120萬元的貸款額度授信，有效地減輕了企業(yè)的經濟壓力。結合土地的整治與開發(fā)規(guī)劃，保證不擴大建設用地規(guī)模，且確保耕地規(guī)模以及提高土地開發(fā)水平，對農村一些比較零散的建設用地進行復墾后，根據(jù)土地開發(fā)計劃在產業(yè)聚集區(qū)進行入市操作。在政府的指導下，對舊村、空心村、危舊房等集體建設用地加以改造，并且規(guī)劃區(qū)域內的土地實施復墾，同時建設相應的公共設施，劃分土地產權及宗地。若集體建設用地未達到征收要求，則可以在確保村民住宅等需求得到滿足的基礎上，再入市集體建設用地。（四）土地增值收益調節(jié)金按照上級規(guī)定，集體經營性建設用地入市后，需要收取20%-50%的土地增值收益調節(jié)金，或是根據(jù)成交價的合理比例進行征收。結合S市實際，暫時還無法核定本地區(qū)入市土地取得成本和開發(fā)支出，參照國有土地劃撥補辦出讓應補繳的土地出讓金，在商服用地方面的征收比例55%，在工礦倉儲用地方面的征收比例30%。如果交易中以總成交價款折算，則在商服用地方面比例為27.5%，工礦倉儲用地方面比例為15%。綜合上述，S的商服用地按成交總價款的30%征收調節(jié)金，工礦倉儲用地或其他則按15%的。自然資源局負責人表示：“我們建立‘流轉順暢、同權同價、收益共享’的集建入市制度，在政策上同時也是允許進行抵押、出租以及轉讓。政府在調節(jié)金征收方面，從現(xiàn)實交易情況出發(fā)，不同的用地情況采用不同的征收比例。”當農村集體建設用地進入市場流轉并獲得收益，則所有收益都要當作農村的集體資產，在分配收益上要做到公開與透明，同時要受到大眾與政府的聯(lián)合監(jiān)督。對于調節(jié)金，征收主體為市人民政府，由市財政局會同國土資源局負責組織征收。此外，調節(jié)金一般用在環(huán)境治理等方面。在管理上，是當作非稅收入進行管理，資金全額上繳市財政，實行收支兩條線管理。二、S市集體經營性建設用地入市政策的其他配套制度（一）關于集體產權的規(guī)定集體產權股份制改革是集體經營性建設用地入市改革的前提和基礎，為集體內部分配土地增值收益提供依據(jù)。農村集體產權制度改革的重點以完善農村集體財產六項權能為主線，包括收益、分配、繼承、退出、抵押、轉讓等。通過此項改革，主要目的是大力激活S市農村中存在的“沉睡”資產，以此來讓農民擁有財產的獲得感，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理新模式，促進農村和諧穩(wěn)定，促進集體經濟組織的壯大。圍繞此項改革內容，S市主要開展了三項工作：其一，重點出臺了《S市農村集體經濟組織成員資格認定指導意見》（以下簡稱“《指導意見》”）?！吨笇б庖姟奉愃朴诰V領性文件，全市范圍內不同區(qū)域，不同鎮(zhèn)村集體經濟組織如內坑鎮(zhèn)砌坑村根據(jù)自身情況制定具體細則。目前，S市范圍內共選取了30多個村作為試點村。其二，厘清了農村集體產權制度改革“政經分離”的改革思路，將涉及經濟管理的事務，從原村委會管理事務中剝離出來，形成村集體經濟聯(lián)合社（其前身可理解為生產大隊，簡稱“經聯(lián)社”），從而形成村黨委、村委會和經聯(lián)社所組成的三套班子。村黨委發(fā)揮黨政領導的作用，村委會起到村民事務管理或自治的作用，經聯(lián)社負責村集體資產的管理與運營。其三，出臺《農村集體產權制度改革試點實施方案》，將農村集體產權劃分為經營性資產、資源性資產以及公益性資產三類。經營性資產包括集體廠房、企業(yè)、用地等；資源性資產包括村級所有土地、承包地、宅基地、自留山、自留地等；公益性資產包括學校、衛(wèi)生室、農村道路等。目前，工作重點集中在經營性資產的改革上，主要以集體資產清算、股權量化、股份管理與分工等多項內容為支撐，主要出發(fā)點是為了壯大農村集體經濟，從而實現(xiàn)集體資產的增值、保值。農村集體經濟成員資格的認定是與經營性資產改革密切相關的，集體資產的清算與股權量化是在成員資格認定的基礎上推進的。同時，有選擇性進行資源性資產的改革。同時，配套出臺其他多份政策文件，健全完善農民對集體資產的股份權能，實現(xiàn)集體與個人之間收益分配制度化。（二）關于批后監(jiān)管的規(guī)定為促進入市土地依法依規(guī)、節(jié)約集約利用，規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地市場秩序，在參照國有建設用地批后管理有關規(guī)定基礎上，S市政府出臺了“批后監(jiān)管暫行規(guī)定”。文件指出在審批監(jiān)管方面，起到主要監(jiān)管作用的機構為鎮(zhèn)政府。集體經營性建設用地的批后監(jiān)管內容包括：開竣工是否按照集體建設用地使用權出讓合同約定的時限；在審批后有沒有出現(xiàn)閑置土地；當用途與容積率發(fā)生變化，是否申辦各類手續(xù)，以及相關費用的繳納是否及時；建設投資是否符合相關規(guī)定；土地開發(fā)是否符合文件規(guī)定；土地使用權的轉讓是否合規(guī)等。（三）關于收益分配的規(guī)定為加強和規(guī)范收益管理，S市政府印發(fā)了《收益分配使用管理指導意見》，專門針對入市收益的內部分配管理，為農民及集體經濟組織的正當權益提供保障。該文件指出：農村集體經營性建設用地屬于村農村集體所有的，土地增值收益按照村集體經濟組織30%、村集體經濟組織成員70%的比例進行分配；屬于村民組建的集體組織，因此，在分配增值收益時，對于集體經濟組織、村民小組、村集體組織成員，則分別是以5%、25%、70%的比例進行分配；屬于鎮(zhèn)農民集體所有的，由鎮(zhèn)農民集體經濟組織全額留成。以留地或留物業(yè)等形式取得的土地收益可以通過股份合作方式長期分享收益。農村集體經濟組織留成部分主要用在村內公共設施購置、環(huán)境保護、收儲土地、購買物業(yè)或經營性資產等支出。（四）關于歷史遺留問題的規(guī)定S市民營經濟活躍，早期很多以興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)名義取得集體劃撥土地進行建設，但受法律制約，無法進行轉讓、融資，一定程度上限制了企業(yè)經營發(fā)展。通過此次入市改革，規(guī)定這類型的土地可按照協(xié)議方式入市，實現(xiàn)土地抵押、轉讓，幫助企業(yè)盤活資產，緩解資金壓力，促進企業(yè)良性發(fā)展。S市自然資源局負責人說，長期以來，很多中小企業(yè)在發(fā)展初期并未申辦完善的用地手續(xù)，以至于工廠閑置了很多土地，無法將其納入土地市場進行流轉，此外，由于中小企業(yè)的發(fā)展規(guī)模較小，融資面臨巨大壓力，導致很難獲得在用地申請中得到批準。自從開展試點工作開始，S就開始整治各種集體建設用地，并結合政府對土地開發(fā)制定的總體規(guī)劃，懲處了違法占用土地的企業(yè)，如果企業(yè)想要開發(fā)新項目，就必須利用拍賣等渠道，從而獲得用地的使用權。案例2內坑鎮(zhèn)富宇鞋業(yè)公司補辦用地手續(xù)富宇鞋業(yè)公司蔡金華展示出了剛取得的不動產產權證書。另一方面介紹了當前自己公司在企業(yè)用地方面的具體情況，也就是在2008年的時候在村中租賃的，并未辦理用地相關手續(xù)，如此對于公司的發(fā)展造成了嚴重影響。2016年開始試點集建地入市后，蔡董事長通過審查和相關政策了解到公司租賃的土地與S市政府在城鄉(xiāng)和土地規(guī)劃等方面相吻合，符合試點條件。公司在去年花費220萬元獲得了這塊土地，集體建設地使用權為50年。如此對于公司未來的發(fā)展具有非常重要的意義，可以促使公司更好更快的發(fā)展。第三節(jié)S市集體經營性建設用地入市政策取得的成效一、政“推”民“進”S市集體經營性建設用地入市改革之所以可以順利推進，這既離不開地方政府在政策與資源的大力支持，同時也離不開具體的風土人情下農民主動開展改革實踐的熱情。具體而言，就是政府與村集體、農民共同形成合力，起到了“1+1>2”的合力效果。雙管齊下促入市的條件之一，是地方政府的重視與支持。S市迅速開展了入市相關的工作，僅僅時隔半年，就在對市情的排查與摸底的基礎上，經過S市全面深化改革領導小組的討論正式通過了《S市農村集體經營性建設用地入市管理暫行規(guī)定》，其中提到了集體建設用地進行入市流轉的一整套操作流程。正是地方政府的快速反應，讓時間頗為緊迫的改革任務得以順利推進下去。而另一方面，當?shù)剞r民與村集體的積極配合也是十分重要的。由于S市快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的地方發(fā)展背景，民營經濟十分活躍，鄉(xiāng)村發(fā)展程度較高，這就帶來了十分迫切的集體建設用地使用需求。例如在改革前，就已經有部分村莊通過流轉的形式開展了入市探索。因此，該政策很好地順應了地方發(fā)展需求與農民的利益訴求，此政策一經推出，就得到了基層的強烈支持，得以順利開展。案例3金井鎮(zhèn)圍頭村集體經營性建設用地用途轉換入市金井鎮(zhèn)圍頭村屬于國家3A級旅游景區(qū)，是閩南僑鄉(xiāng)的重要港口，也是聞名中外的“八.二三”萬炮齊轟金門的發(fā)生地，擁有豐富的濱海旅游和紅色旅游資源，具有港口物流、對臺貿易和濱海旅游三大支撐產業(yè)，全村以養(yǎng)鮑魚等海產品為主。近年來，利用本村的特色旅游資源，村民和村集體大肆興辦民宿、海鮮酒樓、店鋪等，2016年來圍頭村旅游的游客大約在120萬，2017年高達150萬，旅游市場需求旺盛，以省內周邊地區(qū)游客居多，且多集中在5-10月份期間，但比較缺乏將游客留下來消費的設施，比如酒店、民宿、餐飲等，村集體經濟潛力沒有得到充分釋放。2018年2月，結合S市作為改革試點的契機，該村東頭臨海岸的一處集體建設用地成功掛牌出讓，成為福建省入市的首宗商服集體經營性建設用地。該宗地以不可分割銷售商服用地--旅館用地（酒店）的用途出讓年限40年，面積3495平方米（5.242畝），從而彌補居住設施的市場需求。在村內旅游業(yè)與外來資本的相互作用下，村內經濟發(fā)展勢頭良好，年產值2-3億元左右，村財收入上千萬元，全村人均純收入在3萬元以上。該宗地塊面朝大海，背靠村級公路，原本是3宗無人居住、閑置荒廢多年的宅基地，占地面積為998.6平方米，土地使用權人均為圍頭村村民陳波寅。在民宿旅游發(fā)展的背景下，優(yōu)越的地理位置以及產業(yè)發(fā)展環(huán)境使該地塊經濟價值凸顯，具備了成熟的開發(fā)條件。按照改革前的操作辦法，需要完成“征收-收儲-報批-出讓”幾個環(huán)節(jié)，手續(xù)繁多，審核報批至少需要一年時間。借助改革契機，圍頭村村委會本著“自愿、有償退出，壯大村集體經濟”的原則，鼓勵已經在城鎮(zhèn)定居的原土地使用人退出宅基地。達成一致后，村集體將周邊屬于圍頭村集體所有的集體建設用地2496.4平方米，與之合并為較為完整的地塊，共計3495平方米，籌備入市。經協(xié)商，村集體經濟組織召開合作社成員代表會議，明確了入市地塊的用途、出讓年限、入市方式、交易底價等，經現(xiàn)場表決以全票贊同通過。受金井鎮(zhèn)圍頭村村集體的委托，原市國土資源局于2018年2月7日舉行該地塊40年期的集體經營性建設用地使用權掛牌出讓活動，最終S市恒禾海景酒店有限公司以260萬元，單位地價743.92元/平方米競得該地塊，規(guī)劃通過對老宅翻新改造，用以開發(fā)建設高端精品酒店，作為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的配套設施。根據(jù)入市政策的規(guī)定，S市政府按土地成交價的30%計提土地收益調節(jié)金，其余70%收益歸圍頭村集體所有，用于建設村養(yǎng)老院等公共配套設施和村集體經濟的擴大再生產。該宗地由圍頭村委會作為入市主體組織入市工作，屬于就地入市的典型案例，產權關系清晰，操作過程相對簡單，從籌備到完成出讓不過4個月。項目啟動后，預計總投資2億元，將帶動就業(yè)人數(shù)100人，預計年收益約200萬元，年營業(yè)額2000萬元，年納稅250萬元?？偟膩砜?，圍頭村的集體經營性建設用地入市取得了較好的實施績效。一方面，通過盤活閑置低效用地增強了農村村級集體經濟，也大大增加了當?shù)剞r民收入，從而讓閑置的土地在提高農民收益和促進農村經濟發(fā)展，更好更快地惠及農民和農村；另一方面，圍頭村作為首宗商服用地入市案例，起到很好的示范效應，帶動了周邊村集體入市的積極性和政策信心。從改革實踐來看，圍頭村順利入市的原因可能有以下幾方面：（1）以宅基地騰退為依托，推動集體經營性建設用地就地入市。根據(jù)現(xiàn)有試點政策和相關法律規(guī)定，原則上公益性用地以劃撥的方式為保障、非公益性用地以入市的方式為保障，但在實踐中，符合直接入市條件的存量集體經營性建設用地較少，不具有示范效應。圍頭村通過宅基地有償、自愿退出，盤活閑置土地，以村集體為主體就地入市，釋放宅基地資產屬性。這一做法實際上打開了宅基地流轉的新渠道，使更多集體建設用地可以通過入市操作獲得收益，既符合農村實際，又呈現(xiàn)出耕地總量不減少、發(fā)展用地有保障的良好態(tài)勢。（2）較為發(fā)達的集體經濟組織，保障收益分配公平性。圍頭村早已完成集體經濟資產股份制改革，一方面，有利于閑置宅基地的順利收回；另一方面，入市收益分配可以縮減農村發(fā)展差距，使各類集建地都可以通過入市獲得收益。入市收益在扣除該地塊的前期出讓成本后，全部以資本金形式注入集體股份經濟合作社，用于集體經濟組織資產經營，按照股權增值法來調整集體經濟組織各個成員所持有的股份，然后用于投資村內公共設施和集體產業(yè)，實現(xiàn)了入市收益在村民內部的公平分配。（3）統(tǒng)籌土地制度改革政策，撬動單向發(fā)展向融合發(fā)展轉變。圍頭村作為S市民營經濟十分活躍的村莊，具有制度創(chuàng)新的傳統(tǒng)“基因”。但土地對當?shù)亟洕l(fā)展有著至關重要的影響。在過去，土地法直接影響鄉(xiāng)村各類民企的發(fā)展，農村經濟組織的發(fā)展也受到一定影響。通過改革集體建設用地的流轉模式，就可以為農村各項產業(yè)的發(fā)展奠定良好基礎，也為民宿旅游、鄉(xiāng)村旅游等新產業(yè)新業(yè)態(tài)提供用地空間，以土地為資源整合的紐帶，促進資金、人才要素向農村流動。通過外來資本與日漸繁榮的鄉(xiāng)村旅游業(yè)相互借力，進一步促進一二三產業(yè)深度融合，不斷推動鄉(xiāng)村振興。二、租賃與入市并存在S市集體經營性建設用地入市改革開展以來，呈現(xiàn)出一個十分顯著的地方特色，那就是在集體經營性建設用地市場中，以建設用地的租賃為主，選擇直接入市交易的案例反而較少。這種現(xiàn)象與其他大多數(shù)試點地區(qū)都有所不同，因為對用地企業(yè)而言，短期租賃不但成本較高，而且租期一旦到期會面臨違約風險，從而會阻礙用地者的投資，導致村集體與企業(yè)的收益都偏低。案例4陳埭鎮(zhèn)涵埭村集體經營性建設用地就地出租涵埭村本村人口約2900人，全村約有660宗宅基地，而外來人口高達1.6萬。目前，為有效管理好轄區(qū)內眾多人口，全村統(tǒng)一實行網格化管理和精細化管理。外來人口多同樣也是陳埭鎮(zhèn)比較典型的特征。比如，陳埭鎮(zhèn)目前本地人口7萬，外來人口約30萬，而在2008年前后，外來人口高達50萬。由于外來人口眾多，這就衍生出外來人口租用本村宅基地或農房進行居住、生產、經營等活動。據(jù)統(tǒng)計，目前全村有80%以上的宅基地或農房用于整體或對外出租。此外，早年涵埭村的發(fā)展主要依靠村民自發(fā)利用宅基地或村集體土地興辦廠房、家庭作坊等，后隨著社會經濟發(fā)展，部分廠房倒閉或外遷，形成一批閑置低效利用土地，為此村集體將該部分低效的、規(guī)模較大的土地，出租給外來企業(yè)或個體戶，用于經營超市、醫(yī)院、游泳館、健身房等，實現(xiàn)“退二進三”，村集體經營性建設用地就地出租主要包括以下幾個方面：早年本村在土地征收過程中借助“回撥地”政策，留有12.5畝的可發(fā)展用地，于2015年建成一處文體中心和綜合市場，其中前期投資大約2000萬，主要來源于早期征地拆遷補償給村集體的資金。該大樓共計10層，總建筑面積1.1萬平方米；其中1-4層為自用，其余樓層進行對外出租，租期為10年，年租金大約在100萬左右。村委會所在地目前為占地800平方米，共六層的大樓。為實現(xiàn)經濟收益，村集體將第一、二、三、六層出租給一家民營醫(yī)院，約3200平方米，租期5年，租金每年30多萬。村集體有一處學校，該學校前有一塊土地，占地約400平方米。村集體利用該土地統(tǒng)一建設為商鋪，共30間，每間10平方米左右，并統(tǒng)一出租給某一個體或經營公司，目前按每月700元/平方米的價格收取租金，再由該個體或經營公司分租給其他經營者，其租金約為每月1000元/平方米。租期為3年，每年的租金按一定比例不斷上升。村集體內有一處農貿市場，會對外出租收取一定攤位費，目前主要有老人會管理，收取的攤位費也主要用于老人會日常開銷--采取老人會管理農貿市場，能夠實現(xiàn)老人的再就業(yè)，盤活閑置勞力，同時也解決了村集體對老人會資金支持的部分負擔。上述村集體利用集體土地及其地上建筑對外出租，都有經過村民代表大會表決通過。而收取的租金則主要用于集體公共事業(yè)的建設，比如每年衛(wèi)生投入100萬左右；巡邏隊運營也在100萬左右；村民社保、醫(yī)保每年約有60多萬。當然，這些成本里也有政府的支持，比如每位巡邏隊員每月能夠獲得市政府、鎮(zhèn)政府1000元的補償?？偟膩砜矗迕窭谜鼗蜣r房出租，租期大多在1年以內，而村集體出租集體土地，租期在3-10年不等，相較于德清縣近40年租期，涵埭村的租賃做法仍然屬于短期租賃行為，主要通過合同來約束雙方行為。至于為何選擇短租，村書記、村長給出的答案是：“本地外來人口都、經濟發(fā)展活躍，土地價格一年一個價，采取短租，尤其是意念一租，能夠有效保障農民或村集體的收益，而若采取長租，則收益可能會受損。”然而，這種集體經營性建設用地市場的形式，是由于S市實際發(fā)展情況所決定的，反映出了緊隨市場變化的敏銳嗅覺。一方面，由于許多村莊實際上很早已經開展了農房出租的探索實踐，并且形成了較為穩(wěn)定的集體土地市場格局，對于這些集體和村民而言，既然已經實現(xiàn)了集體土地的出租，并獲得了租金收益，就沒有必要在重新辦理一次入市的手續(xù)。另一方面，由于S市經濟發(fā)展迅速較快，地價變化十分迅速，因此以“一年一租”的短租為主可以保障當?shù)剞r民集體的利益。而正是順應地方的發(fā)展情況，緊隨市場變化，讓S可以較好地推進集體經營性建設用地入市改革，保障農民的土地收益權。三、培育“自發(fā)式”市場從中央立定集體經營性建設用地入市改革的本意來看，構建與國有土地市場相并行的集體經營性建設用地市場，以此顯化集體建設用地資本屬性并彌補國有土地市場無法照顧微小型企業(yè)用地需求的局面，是入市改革的根本目標所在?？v觀各入市改革試點地區(qū)，不乏存在早期入市規(guī)模大、地塊宗數(shù)多，但后期難以持續(xù)擴大甚至不斷縮減的普遍現(xiàn)象；此外，入市地塊價值的體現(xiàn)也多是以協(xié)議、掛牌等方式確定，難以真正反映了集體經營性建設用地入市地塊的資本屬性與價值，離集體經營性建設用地市場構建的目標更有一段距離，這恰恰是揠苗助長式推動入市交易的必然結果。而在S，在推進過程中更注重農村集體經濟組織自發(fā)、自主通過市場機制達成集體經營性建設用地入市交易，而且入市規(guī)模之大、形式之多樣以及交易價格之體現(xiàn)，無不是隱性的集體經營性建設用地市場所作用的結果。更重要的是，即使脫離了當前由政府主導的入市改革，S集體經營性建設用地市場也將依然自發(fā)運行并完善下去。四、繁榮集體經營性建設用地金融市場S市集體經營性建設用地入市改革的又一亮點，在于培育了繁榮的集體經營性建設用地金融市場。起初，在政策中規(guī)定，集體建設用地能夠進入市場流轉，主要是為了在城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間構建土地交易市場，保障農民的土地財產權。而S將農房抵押與集體經營性建設用地兩項政策有機結合，讓集體經營性建設用地同樣可以出租抵押，與此同時，通過“村銀共建”等農村集體建設用地抵押制度體系的建立，S市培育了相對繁榮的集體經營性建設用地金融市場，可以實現(xiàn)用地市場在城鄉(xiāng)統(tǒng)一方面的有效對接、繁榮集體土地市場，并從根本上保障農民的土地權利。五、呼應宅基地制度改革在土地法中，農村集體建設用地主要分為三類：宅基地、公益建設用地、企業(yè)用地。在此次改革中，公益建設用地與企業(yè)用地并未實施入市政策，僅僅是將集體經營性建設用地作為流轉試點對象，即宅基地，但這類用地占據(jù)的比例并不高，這在很大程度上降低了集體經營性建設用地入市改革的意義。S市開展已久的宅基地改革大大提高了農村建設用地的利用效率，但由于法律的限制其潛在的經濟價值難以得到釋放，經營性建設用地自從允許入市后，就為宅基地發(fā)展注入了新的動力。S市用途轉換入市模式中，通過宅基地整理后節(jié)余的建設用地符合規(guī)劃的可以轉變?yōu)榧w經營性建設用地，與國有土地一樣可入市交易，而這一部分的潛能是巨大的。這樣就可以更好的推進土地發(fā)展規(guī)劃，同時還可以使城鄉(xiāng)發(fā)展過程中更加合理的使用建設用地指標，并且也不會征收城郊的農用地，而且推進集體建設用地的入市，不僅可以為農民帶來更多收益，同時還可以加快當?shù)禺a業(yè)發(fā)展。第二章S市集體經營性建設用地入市政策存在的問題及原因第一節(jié)存在的問題一、收益分配制度不完善集體經營性建設用地入市制度改革最終落腳在土地價值的實現(xiàn)以及入市收益的分配上，因此入市改革在本質上是利益分配重新調整的過程，也就是通過調節(jié)土地增值收益的配置。其中政府獲得的土地增值收益是土地增值收益調節(jié)金，農民集體獲得的土地增值收益等于總增值收益扣除土地增值收益調節(jié)金的余額。如今，對于國有土地，在出讓過程中，國家制定了完善的增值收益與稅費制度，但對于農村集體土地，并未制定完善的稅費制度及分配機制，而且不同地區(qū)也并未達成統(tǒng)一意見。根據(jù)原國土部、財政部相關文件要求，試點地區(qū)按照入市土地區(qū)位、用途、交易方式等，制定了土地增值收益調節(jié)金征收基數(shù)、比例和征收方式，沒有統(tǒng)一的征收標準，各個試點地區(qū)的做法也不盡相同。表4.1部分試點地區(qū)政府收益情況試點地區(qū)收益分配的規(guī)定浙江省德清市（一）位于縣城規(guī)劃區(qū)的入市土地，商服類用地按48%的比例繳納，工礦倉儲類用地按24%比例繳納；（二）位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的入市土地，商服類用地按40%比例繳納，工礦倉儲類用地按20%比例繳納；（三）其他地區(qū)商服類用地按32%比例繳納，工礦倉儲類用地按16%比例繳納。受讓（承租）人應按成交地價總額的3%繳納調節(jié)金。貴州省湄潭縣以增值收益為基數(shù)，分用地類型收取入市增值收益調節(jié)金，工業(yè)用地20%、綜合用地22%、商服用地25%。續(xù)表4.1部分試點地區(qū)政府參與收益分配的情況試點地區(qū)地方政府參與收益分配的規(guī)定遼寧省海城市入市或再轉讓的情況下需要收取，征收比例為土地增值收益的20%-50%。另外，按作價出資（入股）和出讓及出租方式工礦倉儲類用地分別按10%和30%比例提?。环謩e按20%和40%比例提取按作價出資（入股）和出讓及出租兩種方式的商服類用地。福建省S市調節(jié)金全額上繳縣財政，并以收支兩條線、按照政府非稅收入的方式進行管理。商服用地繳納30%比例，工礦倉儲用地和其他類型用地繳納15%。從表4.1中不難看出幾個試點地區(qū)的土地增值收益調節(jié)金都是根據(jù)成交價款的總額并按地塊用途不同分別征收一定比例的，沒有統(tǒng)一的標準；只有浙江省德清縣土地增值收益調節(jié)金的收取從入市土地所處位置——縣城規(guī)劃區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)作具體比例區(qū)分。按照有關規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，S也是根據(jù)地塊用途來區(qū)分征收比例，分別按照工業(yè)用地和商業(yè)用地成交價款的15%和30%收取土地增值收益調節(jié)金，資金全額上繳市財政，入市成交價款扣除土地增值收益調節(jié)金后的余額歸農村集體經濟組織所有，實行收支兩條線管理。表4.2試點地區(qū)收益用途規(guī)制地區(qū)收益用途限制重慶市大足區(qū)收益提留的比例不超過20%，經過農村經濟組織的共同討論來決定，主要用在環(huán)境治理等方面。佛山市南海區(qū)城區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)各分配一半調節(jié)金，將這些收益用在基建項目、土地開發(fā)、農民貧困補助等方面。浙江省德清市調節(jié)金主要用在了基礎設施、土地開發(fā)、環(huán)境治理等項目中，當鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體組織為用地產權主體，入市收益用在了民生項目、基建項目等公共項目。當村集體組織為用地產權主體，則根據(jù)入市方式來使用入市所得收益。當其他集體經濟組織為用地產權主體，則在繳納規(guī)定稅費、入市成本、組織提留，其余部分則分配給農戶。也可委托村股份經濟合作社股份合作等，所得收益再進行分配。續(xù)表4.2試點地區(qū)收益用途規(guī)制地區(qū)收益用途限制福建省S市調節(jié)金主要用在了基礎設施、土地開發(fā)、環(huán)境治理等項目中。政府在管理時將其當作一種非稅收入，資金全額上繳市財政，實行收支兩條線管理。根據(jù)馬克思絕對產權說，集體經營性建設用地入市所獲得的收益都要分配給產權人。然而在筆者看來，盡管集體建設用地其產權主體并非是國家，然而在入市交易中，政府能夠從稅收機制這一渠道對調節(jié)金進行分配，特別是采用合理方式來調配增值收入。從過去開展的一些試點地區(qū)能夠發(fā)現(xiàn)，作為調節(jié)收入分配的手段之一現(xiàn)前面所述試點例子在制定收益分配制度時都沒有考慮到公共基礎設施城鄉(xiāng)投入的差異及入市地塊所在農村集體的潛在利益。政府和集體對土地增值都有不同程度的貢獻，比如改變區(qū)位條件、轉變利用方式、提升利用效率等。但相對于城鎮(zhèn)地區(qū)，農村地區(qū)一直處于自主管理、自主投入的村民自治狀態(tài)，政府對農村地區(qū)的投入強度和水平遠遠低于城鎮(zhèn)標準。在S，土地增值收益調節(jié)金由政府在全市范圍的農村進行統(tǒng)籌，入市地塊所在地的農民集體的潛在利益受到了損害同時采用一次性現(xiàn)金補償?shù)姆绞诫y以對農民的持久增收起到保障作用，農民的合法權益也同樣無法充分保障。從表4.3中，我們得知入市收益也沒有以貨幣性質分發(fā)給村民，而是集中于集體經濟組織。表4.3S市集體經營性建設用地土地增值收益調節(jié)金分配比例年份征收基數(shù)（萬元）國家征收金額（萬元）內部分配比例（萬元）集體經濟組織個人201717926.85152.15020183902788.553113.4502019131872745.610441.40合計172683561137070來源：S市自然資源局綜上，筆者認為S市的土地增值收益分配制度有待完善，從國家與集體的外部收益來看，國家的提留比例始終缺少上位法的支撐，也缺乏參照標準，容易被“分光吃凈”，土地增值收益調節(jié)金在全市范圍內的農村統(tǒng)籌，也將損害到入市地塊所在農民集體的潛在利益；從集體與個人的內部收益來看，入市集體的增值收益一般納入村集體，入市收益沒有以貨幣形式分發(fā)給村民。村民個人的利益是否能得到切實保障，也很難保證。這些問題如果無法采用有效方式加以解決，那么必然對土地市場的國有土地流轉產生不利影響，也勢必造成加大土地交易的難度，更會導致在國家、集體、農民個人利益等層面都難以真正實現(xiàn)公平。二、入市主體虛位權能殘缺導致實踐操作有難度據(jù)悉，在土地入市過程中，試點地區(qū)把村小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體或相關代理人當成是入市交易的主體，據(jù)相關資料顯示其中多數(shù)試點地區(qū)的集體經濟組織缺位，入市主體只能選擇為村民小組或村委會。S規(guī)定入市主體為代表其所有權的農民集體，采用《土地管理法》的表述：農民集體經營性建設用地根據(jù)規(guī)定其產權主體為農民集體，同時村委會或村集體組織負責所有權的管理；如果村內的集體經濟組織超過兩個，則有村民小組等機構負責行使所有權；如果產權主體為鎮(zhèn)農民集體，則是鎮(zhèn)農村集體經濟組織代表集體行使所有權。S市也出臺了綱領性文件《S市農村集體經濟組織成員資格認定指導意見》，規(guī)定全市范圍內不同區(qū)域、不同鎮(zhèn)村集體經濟組織可根據(jù)自身情況制定具體細則，厘清了農村集體產權制度改革“政經分離”的改革思路，將涉及村集體經濟管理和使用部分的事務從原村委會管理事務中剝離出來，形成村集體經濟聯(lián)合社，負責村集體資產的管理與運營。但是實踐中，難以理順農民集體、集體經濟組織、村委會的關系，現(xiàn)實中不少經濟聯(lián)合社的管理成員也都由村兩委成員兼任，能否保證經濟聯(lián)合社能真正參與其中、充分發(fā)揮作用，具有很大的不確定性。同時，這也就造成了農民或農村集體在土地的收益權能與土地處分方面無法完全實現(xiàn)，難以真正保障集體利益。其中如S農村商業(yè)銀行在集體經營性建設用地方面的抵押準入門檻進行了嚴格、明確的規(guī)定：其一，所抵押地塊需具備《集體土地使用證》及《房屋所有權證》；其二，所抵押地塊需位于S農村商業(yè)銀行認定的優(yōu)質路段（區(qū)域）內；其三，坐落地所有權單位（村民委員會或居民委員會）同意出具集體土地使用權的相關抵押以及抵押權的實現(xiàn)，得到相關的書面證明；其四，追加借款人配偶，或具備擔保意愿及能力的自然人、法人及其經濟組織作為擔保人。受訪的業(yè)務經理也表態(tài)“希望政府加快確權工作，以有利于推動農房抵押貸款全面鋪開”。產權主體的虛位和權能的殘缺導致在實際操作中很難做到與國有土地“同權同價”，難以高效、順利入市。在2016-2019年試點期間，S達成了94次集體建設用地交易，交易面積473.731畝。對于民營經濟活躍、市場繁榮的地區(qū)，這個入市成效也不是特別明顯。三、入市范圍局限存量用地且政策彈性不足在改革開放后，S涌現(xiàn)出一大批對于當?shù)亟洕l(fā)展具有重大推動作用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，當時的土地政策也放開了很多管制。自從我國頒布了土地管理法，為管理建設用地提供了可靠的法律依據(jù)。S市的入市政策總則第一條“本規(guī)定提到的村集體建設用地，主要指的是村建設用地當中，被城鄉(xiāng)土地開發(fā)與土地發(fā)展規(guī)劃用于開展倉儲等產業(yè)的土地，其中特別強調入市主體主要是存量集體經營性建設用地，而在用途方面也進行了嚴格規(guī)定，主要是“工礦、倉儲、商服”用地，排除了增量農村建設用地入市的可能性。筆者認為“入市”范圍應包含增量集體經營性建設用地。大多數(shù)試點地區(qū)以存量集體建設用地入市，但增量集體經營性建設用地入市這一方面也在山東禹城、廣西北流、浙江義烏等部分試點地區(qū)展開了有益探索。這說明中央政策上雖然沒有明確增量集體經營性建設用地入市，但為面對不同地區(qū)的復雜情況而進行了較為寬泛和相對宏觀的規(guī)定，這便為地方改革提供了充分的調試空間。因此，部分試點地區(qū)主要是為了落實改革政策，保證改革