SARS危機(jī)與治道變革上探討與研究

1/1SARS危機(jī)與治道變革上探討與研究積分都是垃圾撒旦發(fā)生發(fā)大水范德薩發(fā)撒旦SARS危機(jī)與治道變革上改革開(kāi)放20多年來(lái)，中國(guó)政府的治理之道發(fā)生了很大的變化，政府職能得到了迅速的轉(zhuǎn)變，開(kāi)始逐漸適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要;政府行為日益法制化，開(kāi)始依靠法律規(guī)則來(lái)施政;政府權(quán)力日益分散到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、和基層政治領(lǐng)域，自主治理的市民社會(huì)結(jié)構(gòu)正在逐步發(fā)育;政府人事選拔任命和決策逐漸公開(kāi)化、民主化，人事任命的個(gè)人長(zhǎng)官意志逐漸淡化;政府運(yùn)作逐漸透明化，秘密行政逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橥该餍姓竦闹闄?quán)逐漸得到了認(rèn)可、重視和尊重;政府與公民的權(quán)利意識(shí)逐漸凸現(xiàn)，新聞媒體逐漸發(fā)揮獨(dú)立報(bào)道的作用，而不再僅僅是宣傳工具。

在這一治道變革背景條件下，自2002年秋冬之交開(kāi)始開(kāi)始，中國(guó)高層政治權(quán)力首次實(shí)現(xiàn)制度化交替，2003年春新一屆政府正式執(zhí)政，恰逢中國(guó)加入世貿(mào)一年之后的發(fā)展效應(yīng)逐步放大，整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入一個(gè)新的高速發(fā)展時(shí)期，中國(guó)社會(huì)到處充滿(mǎn)了活力，雖然有各種各樣的問(wèn)題，但新一屆政府躊躇滿(mǎn)志，先制定各項(xiàng)工作的制度安排，然后開(kāi)始針對(duì)性地逐項(xiàng)展開(kāi)具體的工作。

但不曾想，就在這一過(guò)程中，突如其來(lái)的災(zāi)變出現(xiàn)了，在已經(jīng)享受了20多年持續(xù)增長(zhǎng)、剛剛開(kāi)始過(guò)上比較富裕體面生活的在中國(guó)大地上開(kāi)始出現(xiàn)一種全新的傳染?。?/p>

非典型肺炎(SARS)。

該病具有極強(qiáng)的傳染性，而且致死率在3%-15%之間，50歲以上的死亡率達(dá)到50%。

此病最早在2002年11月在廣東發(fā)生，然后在廣東全省蔓延，并迅速傳播到香港、臺(tái)灣、越南、新加坡、加拿大和美國(guó)等地，在內(nèi)地則也很快傳播。

北京2003年3月1日出現(xiàn)第一個(gè)病例，3月27日北京被世界衛(wèi)生組織確定為疫區(qū)，4月7日北京市內(nèi)部動(dòng)員，4月11日北京正式總動(dòng)員，4月12日國(guó)務(wù)院各個(gè)部委發(fā)出聯(lián)合通知，要求做好防治SARS工作，4月20日衛(wèi)生部長(zhǎng)和北京市市長(zhǎng)因工作不力以及瞞報(bào)疫情而免職，而與此同時(shí)北京的疫情已經(jīng)達(dá)到十分嚴(yán)重的地步，成為全世界受災(zāi)最嚴(yán)重的地區(qū)。

4月23日，全國(guó)各地除了個(gè)別省份，都報(bào)告發(fā)現(xiàn)病例。

局部性的傳染病終于成為全國(guó)性的傳染病。

但自此開(kāi)始，抗擊SARS的行動(dòng)也從局部的行動(dòng)，轉(zhuǎn)變?yōu)楦叨葎?dòng)員的全國(guó)性的愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)：

醫(yī)院全面實(shí)施嚴(yán)格的感染控制措施，一旦發(fā)現(xiàn)敏感的SARS病例或者疑似病例，立即隔離、診斷并治療，并對(duì)密切接觸者采取嚴(yán)格的隔離措施，對(duì)流動(dòng)人口過(guò)程實(shí)施嚴(yán)密監(jiān)控，全體公民防疫警惕性迅速提高，多打電話(huà)不見(jiàn)面，人員流動(dòng)迅速減少，高危人群如中小學(xué)停課，大學(xué)實(shí)行嚴(yán)密的封閉式管理，高危場(chǎng)所如娛樂(lè)、餐飲和體育場(chǎng)館幾乎無(wú)人問(wèn)津，正式關(guān)閉。

整個(gè)中國(guó)處于相互隔離狀態(tài)，到六月上旬，局面得到基本控制，全國(guó)首次出現(xiàn)零發(fā)病日，估計(jì)到六月下旬病人大批出院，若不出意外，七月底就可以完全恢復(fù)正常了。

SARS危機(jī)馬上要過(guò)去了，人們?cè)谛亩ㄖ蠖疾唤此迹?/p>

SARS為什么會(huì)爆發(fā)呢?在初始階段為什么會(huì)失控，后來(lái)又得到了控制呢?SARS危機(jī)暴露了什么問(wèn)題?為了更有效地控制SARS類(lèi)的公共問(wèn)題危機(jī)，中國(guó)政府應(yīng)該進(jìn)行什么變化?SARS危機(jī)對(duì)中國(guó)政府已經(jīng)促成了什么樣的變化?本文認(rèn)為，SARS危機(jī)的爆發(fā)和初始階段的失控，有各種各樣的原因，但與中國(guó)政府公共政策沒(méi)有及時(shí)到位、中國(guó)政府恰恰處于治道變革的關(guān)鍵時(shí)刻有密切的關(guān)系;SARS危機(jī)暴露了中國(guó)政府治道變革多方面的問(wèn)題，同時(shí)也指明了中國(guó)政府治道變革進(jìn)一步發(fā)展的方向，當(dāng)然在有效防控SARS的過(guò)程中實(shí)際上也已經(jīng)使得中國(guó)政府的治道在很多方面取得了突破性的進(jìn)展。

一、有效公共政策缺位導(dǎo)致SARS危機(jī)未能及時(shí)控制從公共政策的角度來(lái)看，SARS的爆發(fā)與廣泛傳播，有很多方面的原因，但與SARS危機(jī)作為政策問(wèn)題沒(méi)有及時(shí)定位密切相關(guān)：

SARS是一種未知的疾病，衛(wèi)生部門(mén)和醫(yī)療系統(tǒng)需要掌握足夠的信息后才能了解新傳染病的特征，確定新傳染病的爆發(fā)模式，這需要一定的時(shí)間。

這是技術(shù)原因。

SARS病例出現(xiàn)之后，衛(wèi)生醫(yī)療體系為高度集權(quán)但四分五裂的行政官僚系統(tǒng)所分割，傳染病疫情信息收集、發(fā)布和通告系統(tǒng)運(yùn)作不暢，使得決策缺乏準(zhǔn)確的疫情信息;各個(gè)醫(yī)學(xué)研究單位相互之間因各自為政和部門(mén)利益作怪而相互封鎖科研信息，壟斷寶貴的病毒樣本資源，致使SARS作為一種新的傳染病，在國(guó)內(nèi)沒(méi)有得到及時(shí)認(rèn)識(shí)。

一直等到了傳染病傳播到國(guó)外，國(guó)外的醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行了研究之后才知道是一種新的傳染病，由變異的冠狀病毒引起。

這是醫(yī)療體制行政化各自為政的原因。

改革開(kāi)放20多年里，中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)實(shí)施市場(chǎng)化改革，傳染病防疫等公共衛(wèi)生體系發(fā)展不健全，公共財(cái)政投入不足，不及國(guó)際平均水平，甚至低于很多發(fā)展中國(guó)家，以防疫養(yǎng)防疫，在傳染病治療方面，只有肺結(jié)核在90年代初開(kāi)始實(shí)施免費(fèi)醫(yī)療，所需費(fèi)用由地方財(cái)政支付。

公共醫(yī)療體制等方面的社會(huì)發(fā)展跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，使得政府和社會(huì)難以及時(shí)掌握傳染病發(fā)生、傳播的情況，而一旦發(fā)現(xiàn)疫情，不僅很難在一開(kāi)始就把專(zhuān)業(yè)化的衛(wèi)生系統(tǒng)作為政策執(zhí)行的有效工具，并且因缺乏免費(fèi)治療傳染病的機(jī)制，一旦個(gè)人因費(fèi)用原因沒(méi)有及時(shí)診治，很容易擴(kuò)散。

這是公共財(cái)政投入缺位的原因。

SARS危機(jī)真正進(jìn)入中國(guó)的公共政策議程，其渠道不是國(guó)內(nèi)自下而上的信息傳播渠道，而是先出口然后通過(guò)國(guó)際反應(yīng)到達(dá)高層。

在2003年春節(jié)期間，傳染病從廣東傳播到香港、臺(tái)灣、新加坡，尤其是加拿大和美國(guó)等地之后，廣東神秘的傳染病終于引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛注意。

3月底世界衛(wèi)生組織介入，4月初國(guó)際勞工組織官員在自香港到北京的飛機(jī)上發(fā)病，到北京很快病逝。

盡管北京市長(zhǎng)和衛(wèi)生部長(zhǎng)信誓旦旦宣布，北京只有少數(shù)輸入型病例，已經(jīng)得到有效控制，到北京旅游、購(gòu)物和進(jìn)行商務(wù)活動(dòng)，是安全的，但這些話(huà)并沒(méi)有人相信，大家都認(rèn)為是在撒謊。

于是，各國(guó)政府和外國(guó)公司紛紛取消北京會(huì)議和旅游，并且要求本國(guó)公民和留學(xué)生回國(guó)，非必要的使館人員也被遣送回國(guó)等等，這一切使得SARS危機(jī)演變成了變相的國(guó)際制裁。

這是高度集權(quán)體制對(duì)需要層層上報(bào)過(guò)濾的國(guó)內(nèi)政策信息不敏感但對(duì)能夠直接到達(dá)高層的國(guó)際信息敏感的原因。

在國(guó)際變相制裁的壓力之下，與此同時(shí)政府也了解到，廣東的疫情正在二次爆發(fā)，北京的疫情實(shí)際上也不容樂(lè)觀，中國(guó)各級(jí)政府也終于認(rèn)識(shí)到了SARS危機(jī)的嚴(yán)重性，開(kāi)始把抗擊SARS當(dāng)作重中之重。

這一轉(zhuǎn)變過(guò)程花費(fèi)了大約半個(gè)月的時(shí)間，到4月20日之后，才一改過(guò)去內(nèi)外有別、外松內(nèi)緊的做法，開(kāi)始每天一次，向全世界如實(shí)報(bào)告全國(guó)各地的疫情，衛(wèi)生部還向全國(guó)各地派出督查組，一旦發(fā)現(xiàn)瞞報(bào)，立即處理。

4月23日，防治SARS型肺炎指揮部，統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)全國(guó)SARS型肺炎的防治工作。

國(guó)務(wù)院副總理吳儀任總指揮，國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)華建敏任副總指揮，國(guó)務(wù)院財(cái)政部還建立了非典型型肺炎(SARS)防治基金。

到此為止，政府職能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，從經(jīng)濟(jì)工作轉(zhuǎn)移到提供公共服務(wù)，解決公共問(wèn)題，管理公共事務(wù)上來(lái)。

SARS危機(jī)作為政策問(wèn)題得到了明確定位(雖然是有些過(guò)分的)，而此前沒(méi)有把這個(gè)問(wèn)題當(dāng)作核心工作，繼續(xù)舉辦廣交會(huì)、上海的車(chē)展會(huì)，不僅經(jīng)濟(jì)效果不好，而且還為SARS的進(jìn)一步蔓延創(chuàng)造了條件：

全國(guó)各地不得不投入大量的人力、物力來(lái)排查參與廣交會(huì)和上海車(chē)展會(huì)的人是否得了SARS，一旦發(fā)現(xiàn)疫情，立即實(shí)行嚴(yán)密的隔離措施，就是其后遺癥。

花費(fèi)了20多天的時(shí)間才調(diào)整工作重點(diǎn)和工作方法，這可以看出，表面上反應(yīng)快、動(dòng)作協(xié)調(diào)的高度集權(quán)的行政體制，實(shí)際上不僅反應(yīng)慢，而且動(dòng)作難以協(xié)調(diào)。

緩慢的行政反應(yīng)，往往失去了控制疫情的最佳時(shí)機(jī)，這寶貴的20多天，恰恰是北京和各地疫情快速惡化的時(shí)期。

亡羊補(bǔ)牢，尤未晚矣，即使錯(cuò)過(guò)了最佳時(shí)機(jī)，只要能夠明確界定問(wèn)題的性質(zhì)及其嚴(yán)重性，在各種政策問(wèn)題上的優(yōu)先次序，也可以為控制問(wèn)題、解決問(wèn)題打下良好的基礎(chǔ)。

但禍不單行，有效公共政策的缺位不僅僅表現(xiàn)在政策問(wèn)題確定上，還表現(xiàn)在有效政策手段的缺位上：

從公共政策方案的選擇角度來(lái)看，面對(duì)一個(gè)公共問(wèn)題，政府可以選擇的手段有很多。

一般來(lái)說(shuō)，一類(lèi)是間接的政策手段，如要求、誘導(dǎo)和懇求公民、社會(huì)組織、國(guó)家單位和機(jī)關(guān)等，如通過(guò)各種途徑，告訴公民勤洗手、保持良好的工作習(xí)慣，做好消毒工作，保持居室透風(fēng)，不去或者少去公共場(chǎng)所，取消長(zhǎng)途旅行計(jì)劃，一旦發(fā)現(xiàn)SARS癥狀，去醫(yī)院就診，并及時(shí)采取措施，保持心理的穩(wěn)定等。

還有就是直接提供信息，給社會(huì)各界和公民，提供各方面的信息，尤其是有關(guān)疫情的信息。

在這一方面，政府在很多方面做了很好的工作，但在疫情信息的提供方面有很大的缺陷。

在早期階段，政府害怕社會(huì)會(huì)恐慌，沒(méi)有及時(shí)發(fā)出有關(guān)疫情的真實(shí)信息，也沒(méi)有讓新聞媒體及時(shí)報(bào)道有關(guān)信息，更沒(méi)有允許形成一個(gè)自由的公共討論空間，多中心收集、加工、發(fā)布、討論、分析、交流各種各樣的信息，從而讓整個(gè)社會(huì)各個(gè)方面能夠明確地了解疫情的性質(zhì)和嚴(yán)重程度，并根據(jù)自己的情況及時(shí)采取措施。

作為一個(gè)可能導(dǎo)致國(guó)際影響的傳染病，也沒(méi)有及時(shí)向國(guó)際組織傳播疫情信息，反而反復(fù)強(qiáng)調(diào)，全國(guó)各地疫情得到了有效控制，旅行和商務(wù)活動(dòng)都是安全的，北京市世界上最安全的地區(qū)，廣交會(huì)沒(méi)有任何問(wèn)題，期間沒(méi)有任何人感染，最終導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)和各級(jí)政府對(duì)突如其來(lái)的災(zāi)難缺乏準(zhǔn)備，最終也使得好不容易建立起來(lái)的良好的國(guó)際形象受到嚴(yán)重的損害。

4月20日以后，中國(guó)政府痛改前非，決定所有的醫(yī)院，包括軍隊(duì)醫(yī)院都對(duì)SARS病例進(jìn)行報(bào)告，政府統(tǒng)計(jì)SARS病例完全公開(kāi)和透明的。

這是正確的，不過(guò)這些信息是通過(guò)高度集權(quán)的自下而上的行政體制層層收集的，雖然通過(guò)嚴(yán)格的行政處罰機(jī)制，短時(shí)間收集了疫情信息，但這樣的信息太簡(jiǎn)單，只能說(shuō)滿(mǎn)足了國(guó)際組織了解宏觀疫情信息的需要，但對(duì)疫區(qū)的老百姓來(lái)說(shuō)，了解宏觀真實(shí)疫情是非常重要的，但更重要的是要了解能夠指導(dǎo)個(gè)人行為的疫情信息，比如在疫區(qū)什么地方有什么疫情，嚴(yán)重等級(jí)是多少，何時(shí)確定為隔離區(qū)，疫情何時(shí)降級(jí)或者解除，每一個(gè)人需要采取什么樣的措施，有疫情的社區(qū)需要或者可以提供什么樣的服務(wù)等等。

當(dāng)宏觀信息與微觀信息相配套的時(shí)候，人們才會(huì)真正建立一種安全感，當(dāng)面臨宏觀信息的沖擊時(shí)，避免集體的恐慌，建立充分的信心，應(yīng)對(duì)SARS.但是，高度集權(quán)的信息運(yùn)作機(jī)制無(wú)法及時(shí)做到這一點(diǎn)。

4月20日以后，政府每日通報(bào)宏觀疫情，表明北京宏觀疫情明顯惡化，第一天從過(guò)去的37例一下子增加到339例，以后每天增加的100多人的確診病人，加上雙倍增加的疑似病人和更多的隔離觀察對(duì)象，給北京市民和外來(lái)人口造成了原子彈似的沖擊，民工自發(fā)停工集體外逃，大學(xué)生自發(fā)停課集體返鄉(xiāng)。

對(duì)宏觀疫情來(lái)說(shuō)，這是又一次全國(guó)性大面積擴(kuò)散疫情的機(jī)會(huì)，也可以說(shuō)是又一次控制失敗。

更有甚者，北京很快出現(xiàn)了搶購(gòu)風(fēng)，很多大商場(chǎng)的貨架一天之間搶空了大半，蔬菜價(jià)格猛漲，出租車(chē)越來(lái)越少，連黑車(chē)也減少了很多，要打出租車(chē)越來(lái)越困難。

這一切，與政府在提供宏觀信息的同時(shí)沒(méi)有提供具體的微觀疫情信息是密切相關(guān)的。

提供準(zhǔn)確的宏觀信息，的確有助于重新樹(shù)立政府的公信力，但如果不提供配套的微觀信息，或者提供微觀信息不足，在從來(lái)沒(méi)有直接面對(duì)真實(shí)宏觀信息的中國(guó)公民來(lái)說(shuō)，發(fā)生恐慌、搶購(gòu)、大逃亡，是必然的事情。

從直接的政策手段來(lái)看，政府也有很多可以采取的手段，其中最重要的就是依法啟動(dòng)法律程序，收集疫情信息，通報(bào)疫情，并依法對(duì)疫區(qū)進(jìn)行控制，依法對(duì)人力、物力等資源進(jìn)行直接管制和征用。

就此次SARS危機(jī)來(lái)說(shuō)，中國(guó)早在1989年就制定了傳染病防治法，按道理說(shuō)各級(jí)政府可以直接采取法律手段，直接控制和解決此次疫情。

可惜的是，此次傳染病是新病種，而與此相關(guān)的很多法律規(guī)定，又不利于新病種的控制。

具體表現(xiàn)在傳染病控制權(quán)力配置不當(dāng)，法律規(guī)定不清楚，政府運(yùn)作還是習(xí)慣于運(yùn)用行政手段等等。

在2003年3月底之前，SARS雖然已經(jīng)在一定程度上變成了全國(guó)性的問(wèn)題，但其調(diào)查、控制和治療等，還基本上是地方性的問(wèn)題。

在這時(shí)，如果地方擁有充分的權(quán)力，應(yīng)該可以在地方層次直接控制住，可惜的是，中國(guó)是高度集權(quán)的行政國(guó)家，地方在界定公共問(wèn)題，選擇政策方案，確定和執(zhí)行政策方案，其權(quán)力都有很大的限制。

在傳染病防治方面，只有國(guó)務(wù)院和衛(wèi)生部可以增加新的傳染病種，而國(guó)務(wù)院和衛(wèi)生部不可能輕易根據(jù)地方的疫情就依法增加一種新的傳染病，這使得地方政府在發(fā)現(xiàn)傳染病之后只能參照傳染病法來(lái)進(jìn)行防治，其所采取的直接政策手段自然也十分有限。

4月8日，由于疫情越來(lái)越嚴(yán)重，尤其是北京地區(qū)，衛(wèi)生部終于將SARS列為法定傳染病，該信息4月8日以通知形式在內(nèi)部傳達(dá)，4月14日上衛(wèi)生部網(wǎng)站公布(標(biāo)明發(fā)布的時(shí)間為4月11日)，要求各地政府控制該疾病傳染，控制措施按照傳染病防治法第24條第1款執(zhí)行。

該款規(guī)定：

對(duì)甲類(lèi)傳染病病人和病原攜帶者，乙類(lèi)傳染病中的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人，予以隔離治療。

隔離期限根據(jù)醫(yī)學(xué)檢查結(jié)果確定。

拒絕隔離治療或者隔離期未滿(mǎn)擅自脫離隔離治療的，可以由公安部門(mén)協(xié)助治療單位采取強(qiáng)制隔離治療措施。

該通知沒(méi)有規(guī)定SARS是甲類(lèi)傳染病還是乙類(lèi)傳染病，但根據(jù)衛(wèi)生部的權(quán)限，以及參照?qǐng)?zhí)行的法律條款，才能推測(cè)出此傳染病是乙類(lèi)傳染病。

該通知還要求各地每日上感染病例數(shù)字，且僅僅是一張簡(jiǎn)單的表格而已。

不過(guò)，這時(shí)已經(jīng)為時(shí)已晚了，廣東疫情已經(jīng)失控，北京地區(qū)的疫情進(jìn)入了失控期的前夜，全國(guó)各地很快都出現(xiàn)了疫情警報(bào)。

從理論上來(lái)說(shuō)，高度集權(quán)的、自上而下的政策制定和執(zhí)行機(jī)制，應(yīng)該說(shuō)是非常高效的，但SARS事件表明，高度集權(quán)的單中心的政策制定和執(zhí)行機(jī)制，即使在應(yīng)付緊急事情方面，其效率也是十分低效的。

因?yàn)檫@樣的體制，一旦要集中精力來(lái)解決問(wèn)題，必須整體性地高度動(dòng)員，而這樣的動(dòng)員往往需要有一個(gè)動(dòng)員適應(yīng)期和解決問(wèn)題的整體學(xué)習(xí)期。

這樣的體制，因?yàn)槿狈τ行У恼呤侄?，不僅缺乏時(shí)間效率，而且還缺乏經(jīng)濟(jì)效率，因?yàn)闉榱丝箵鬝ARS，整個(gè)中國(guó)不得不放下所有的工作，整整40多天，全力抗擊SARS，不用說(shuō)直接抗擊支出了上百億，間接經(jīng)濟(jì)損失2000多億，其機(jī)會(huì)成本以及整個(gè)社會(huì)所付出的精神上的和心理上的成本也十分巨大。

二、政府治道變革未到位導(dǎo)致SARS危機(jī)升級(jí)俗話(huà)說(shuō)，不比不知道，一比嚇一跳。

當(dāng)SARS傳播到世界各地之后，各國(guó)和各地區(qū)同時(shí)面臨同樣的SARS問(wèn)題，但疫情開(kāi)始后世界各國(guó)和中國(guó)香港、臺(tái)灣地區(qū)的卓越表現(xiàn)和中國(guó)大陸各地初期很差的表現(xiàn)形成了鮮明的對(duì)比。

此次SARS危機(jī)，美國(guó)發(fā)現(xiàn)30多例輸入型病例，由于各方面措施得力，沒(méi)有任何進(jìn)一步的傳播，對(duì)旅美華人除了入境檢查外也沒(méi)有任何強(qiáng)制性隔離措施。

其從容不迫與大陸地區(qū)的一片恐慌形成了鮮明對(duì)比。

大陸地區(qū)則是一旦某地有輸入型病例馬上就會(huì)擴(kuò)散性傳播，人人自危，全國(guó)各地到處自我隔離，自我封閉，而且一旦發(fā)現(xiàn)有來(lái)自疫區(qū)的人，不管是否有癥狀，馬上強(qiáng)制隔離。

這說(shuō)明在中國(guó)大陸地區(qū)，SARS嚴(yán)重化，有時(shí)還可能是過(guò)激的反應(yīng)，不僅有疾病本身實(shí)在令人恐怖的原因，更重要的還有中國(guó)政府結(jié)構(gòu)本身正處于治道變革狀態(tài)，而公共政策不到位，有效的公共政策難以及時(shí)出臺(tái)并得到執(zhí)行，正是治道變革變革過(guò)程中所出現(xiàn)的問(wèn)題。

在治道變革過(guò)程中，中國(guó)政府傳統(tǒng)的行之有效的手段，在20世紀(jì)50年代連全世界公認(rèn)難以有效控制的黃賭毒問(wèn)題都可以控制于無(wú)形之中的手段，正在逐漸失效，而現(xiàn)代復(fù)雜的高度分化的社會(huì)所具有的行之有效的解決公共問(wèn)題的手段，才剛剛開(kāi)始發(fā)育、未能成熟起來(lái)，難以像其他地區(qū)和國(guó)家那樣，在SARS在出現(xiàn)的時(shí)候，沒(méi)有及時(shí)得到控制，一旦嚴(yán)重起來(lái)的時(shí)候，又缺乏有效的控制手段，終于使SARS發(fā)展成為一個(gè)嚴(yán)重的傳染病問(wèn)題。

從政府職能轉(zhuǎn)變角度來(lái)看，治道變革的進(jìn)程可以回顧到文革之前，文革前經(jīng)濟(jì)建設(shè)與政治斗爭(zhēng)并重，但政府斗爭(zhēng)經(jīng)常干擾經(jīng)濟(jì)發(fā)展，文革時(shí)期政治斗爭(zhēng)為主，經(jīng)濟(jì)建設(shè)基本停止，文革以后逐漸轉(zhuǎn)到了經(jīng)濟(jì)工作，經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為政府工作的重中之重，雖然時(shí)常會(huì)有小小的政治運(yùn)動(dòng)，但不再是主流。

最近若干年，政府職能開(kāi)始逐漸從經(jīng)濟(jì)建設(shè)走向公共服務(wù)，比如為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供法律和制度基礎(chǔ)，建設(shè)政治文明等等，城市市容也發(fā)生了巨大的變化。

但基本上還是以經(jīng)濟(jì)工作為中心。

在這樣一背景中，SARS發(fā)生了。

開(kāi)始時(shí)，各級(jí)政府還一心想著保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，到后來(lái)SARS越來(lái)越嚴(yán)重時(shí)，才把防治SARS的重要性逐步提高，最后不得不選擇忍受經(jīng)濟(jì)損失，把抗擊SARS當(dāng)作工作中的重中之重，連無(wú)疑黃金周都放棄了。

這一過(guò)程是痛苦的，但卻是正確的。

這一轉(zhuǎn)變雖然為時(shí)已晚，但一旦轉(zhuǎn)變到位，SARS也就很快得到了有效控制。

如果自此開(kāi)始，政府能夠適時(shí)地實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的政府職能轉(zhuǎn)變，把管理公共事務(wù)，解決公共問(wèn)題，提供公共服務(wù)，讓社會(huì)發(fā)展跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展，今后即使有SARS這樣的傳染病，政府也可以應(yīng)對(duì)自如了。

從政府行為法制化的角度來(lái)看，中國(guó)政府法制化的進(jìn)程可以追溯到改革開(kāi)放之初。

1982年憲法制定之后，中國(guó)政府就開(kāi)始努力讓政府行為在法制軌道內(nèi)運(yùn)作，即使中國(guó)共產(chǎn)黨，也要在憲法與法律范圍內(nèi)來(lái)運(yùn)作。

1992年以后，開(kāi)始建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，2001年11月加入世貿(mào)，整個(gè)政治經(jīng)濟(jì)運(yùn)作開(kāi)始越來(lái)越向國(guó)際規(guī)范靠攏。

但這一進(jìn)程到目前為止依然進(jìn)行之中，目前正處于這樣一個(gè)階段：

行政命令依然發(fā)揮著主要作用，但其作用正在減弱;法制正在發(fā)揮作用，但還沒(méi)有成為政府行為和社會(huì)行為的主要框架。

這時(shí)最容易出現(xiàn)問(wèn)題。

就SARS問(wèn)題來(lái)說(shuō)，1988年上海甲肝流行之后，1989年中國(guó)政府制定了傳染病防治法。

該法律規(guī)定過(guò)于集權(quán)，只有國(guó)務(wù)院才有權(quán)增加甲級(jí)傳染病，衛(wèi)生部才有權(quán)增加乙級(jí)和丙級(jí)傳染病，省政府沒(méi)有任何權(quán)力根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r增加新的病種。

這使得SARS在廣東出現(xiàn)之后當(dāng)?shù)卣疅o(wú)法立即按照法律運(yùn)作來(lái)控制傳染病，失去了時(shí)機(jī)。

衛(wèi)生部也只是在SARS病情越來(lái)越嚴(yán)重，并且擴(kuò)散到全國(guó)很多地方，尤其是引起世界性注意的時(shí)候，即4月1日才真正開(kāi)始運(yùn)作，4月8日衛(wèi)生部才把SARS列入傳染病，但沒(méi)有確定SARS是什么級(jí)別的傳染病，并且以?xún)?nèi)部文件下發(fā)的和內(nèi)部傳達(dá)，直到4月14日才在衛(wèi)生部的網(wǎng)絡(luò)上公布。

內(nèi)部行政命令不明確，政府運(yùn)作以經(jīng)濟(jì)工作為中心，把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到SARS控制上又沒(méi)有明確的法律依據(jù)，這使得各級(jí)政府難以確定在什么意義上去控制SARS，在工作上形成了被動(dòng)，最終導(dǎo)致SARS越來(lái)越嚴(yán)重。

從政府人事制度民主化角度來(lái)看。

最近，中國(guó)政府在用人制度上越來(lái)越民主化，群眾推薦、組織考察、公開(kāi)選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗，干部不僅能夠上，而且能夠下。

這是一個(gè)很好的發(fā)展勢(shì)頭，但這也使得各級(jí)干部在GDP問(wèn)題上大做文章，而忽視了公共服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展。

改革開(kāi)放20多年