【法官業(yè)績評價機制的歷史沿革綜述5600字】

法官業(yè)績評價機制的歷史沿革綜述目錄TOC\o"1-2"\h\u17368法官業(yè)績評價機制的歷史沿革綜述 116220（一）法官業(yè)績評價機制的萌芽階段 132475（二）法官業(yè)績評價機制的發(fā)展與深化階段 223085（三）五年改革綱要關(guān)于法官業(yè)績評價機制的部署 411003五年改革綱要是最高法關(guān)于一個時期內(nèi)法院重點工作部署的綱領(lǐng)性文件，自 4從歷史看，法官是一個比較古老的職業(yè)，最早的作為法律職業(yè)的法官正是形成于古羅馬時期。我國古代封建制幾千年歷史中嚴格的說沒有真正意義的“法官”，司法權(quán)與行政權(quán)是處在一種混同的狀態(tài)。我國歷史上真正的法官考核制度起源于民國初期畢竟政府制定的《司法官考績規(guī)則》，該規(guī)則規(guī)定了對司法官的業(yè)績進行考核的原則和規(guī)則。1915年《司法獎?wù)聴l例》和《司法懲戒法》的頒布，使司法官的考績與獎懲掛鉤。新中國成立后的半個世紀，我國的法官群體逐漸從大眾化轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化，尤其是司法改革的推進，法官職業(yè)也從非職業(yè)化逐漸向職業(yè)化發(fā)展。最高法院在歷次的改革綱要中對法官隊伍建設(shè)都加以強調(diào)，2013年最高法在隊伍建設(shè)工作會議上明確提出法官隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的建設(shè)方向。隨之而來的是如何對法官職業(yè)群體進行業(yè)績考核評價的問題。最高法院的《四五改革綱要》明確提出完善法官業(yè)績評價體系。建立科學(xué)合理、客觀公正、符合規(guī)律的法官業(yè)績評價機制。（一）法官業(yè)績評價機制的萌芽階段北洋政府時期，由于受清末新政司法制度改革的影響，其司法體制的西化程度較高。1914年之前，司法部并沒有制定系統(tǒng)的考核辦法，對司法官的考核也都只是臨時措施；1914年2月，隨著一部標志我國現(xiàn)代意義上的法官業(yè)績評價制度正式起源的規(guī)則－－《司法官員考核細則》的制定實施，司法部對司法官考核也走向了規(guī)范化的方向。考核的內(nèi)容為司法官每月審理的案件數(shù)量、品德、性格、學(xué)歷、履歷、業(yè)務(wù)能為、人際交往和其他項目；程序方面為“地方審檢廳將初級廳的月成績表報高等廳之長官，高等廳的長官對該成績表添注意見表后上報司法總長”；業(yè)績評價方式根據(jù)司法官級別不同而有所區(qū)別。但是該規(guī)則也存在諸多問題，例如沒有規(guī)定考核機構(gòu)、考核結(jié)果沒有與獎懲措施掛鉤、忽視了對大理寺的業(yè)績評價等。為了解決上述問題，進一步完善該規(guī)則，1915年配套的獎懲條例頒布實施。1923年北洋政府又制定了《考核法官成績條例》及相應(yīng)的實施細則，送標志著北洋政府對司法官的考核朝著法制化的方向改進。雖然北洋政府針對司法官業(yè)績評價制定的一系列制度存在諸多缺陷，但其首開中國近代法官業(yè)績評價的先河，在中國司法史上是具有重要的地位，其構(gòu)建的一套比較完整的考核體系，為法官精英化和職業(yè)化留下了珍貴的經(jīng)驗和制度依據(jù)。南京國民政府時期，各級法院設(shè)立考績委員會?？谪撠煂Ρ炯壏ㄔ旱姆ü龠M行考核，最后由司法行政部進行總考核，司法行政部先后頒布了四部法規(guī)，對考績委員會的運行做了專門的規(guī)定。在復(fù)雜的年代背景下，陜甘寧邊區(qū)時期的法官業(yè)績評價制度帶有鮮明的政治烙印，業(yè)績評價內(nèi)容大多與政治掛鉤，除了業(yè)務(wù)能力、辦案質(zhì)量、工作積極性等基本標準外，政治忠誠度和堅定性、法令政策的執(zhí)行狀況、對上級是否服從及抗戰(zhàn)中的表現(xiàn)也占有很大比重?？伎冇伤痉C關(guān)的首長負責，分為臨時性和定期考核?？傮w來說，這一時期對法官的業(yè)績評價受主觀因素的影響較強，定性業(yè)績評價為主，內(nèi)容寬泛、缺少切實可行的制度依據(jù)，是一種政治色彩濃厚的人事管理制度。（二）法官業(yè)績評價機制的發(fā)展與深化階段中華人民共和國成立之后，司法制度、司法理念受蘇聯(lián)模式影響較大，我國依然堅持階級斗爭為綱，法官成為維護無產(chǎn)階級專政的武器，法院與行政機關(guān)無異，法官列入人民干部行列，法官和普通國家公職人員統(tǒng)一依照《國家機關(guān)工作人員考績暫行條例》的規(guī)定，適用統(tǒng)一的管理模式和業(yè)績評價標準，對法官的要求變?yōu)槭欠窬哂袌远ǖ恼瘟觥⑹欠窬哂谐绺叩乃枷胗X悟、是否具有良好的政治素養(yǎng)等。改革開放后，隨著經(jīng)濟體制和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，發(fā)展和變革成為新的主題。以階級斗爭為綱己經(jīng)不能適應(yīng)社會發(fā)展，司法作為無產(chǎn)階級專政工具的職能逐漸弱化，但在定紛止爭、維護社會公平正義方面發(fā)揮著愈來愈重要的作用，法官的職業(yè)素養(yǎng)和技能水平也受到重視，有關(guān)法官業(yè)績評價的制度開始恢復(fù)和重建。1988年，在北京召開了關(guān)于進一步推進法院管理工作的會議，該會議決定：為適應(yīng)司法現(xiàn)代化的要求、改革現(xiàn)存的法院管理制度，圍繞法官選拔、培訓(xùn)、考核、獎懲等方面制定一部?？诘姆桑藖硪?guī)范法官管理，并建立一套符合中國國情和帶有鮮明特色的法官制度為目標。1995年，一部標志中國法官制度步入職業(yè)化、專業(yè)化、精英化軌道的法律——《法官法》正式頒布實施，該法的第八章以及第十六章從原則上對法官業(yè)績評價的主體、方式、內(nèi)容等方面進行了專門的規(guī)定。為了進一步明確法官業(yè)績評價主體和組織機構(gòu)的職責，《法官業(yè)績評價委員會暫行組織辦法》于1996年出臺。雖然在實踐中，比照公務(wù)員業(yè)績評價規(guī)則來對法官進行業(yè)績評價仍然比較普遍，但是立法上明確了法官是不同于普通公務(wù)員的一個單獨的序列，考核制度也應(yīng)該與普通公務(wù)員有所區(qū)別，因此建立一套符合法官職業(yè)特點和規(guī)律的業(yè)績評價制度成為司法界的共識，這為之后進一步的改革奠定了基礎(chǔ)。我國公務(wù)員制度產(chǎn)生于上世紀90年代初期。為實現(xiàn)對國家公務(wù)員的科學(xué)管理，保障公務(wù)員的優(yōu)化、廉潔，提高行政效能，1993年國務(wù)院發(fā)布《國家公務(wù)員暫行條例》，1994年該條例的配套規(guī)定《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》施行。法院作為國家機關(guān)，除工勤人員以外的正式在編干警的管理適用《國家公務(wù)員暫行條例》和《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》的規(guī)定。根據(jù)該條例和規(guī)定，國家公務(wù)員的考核分平時考核和年度考核，年度考核時設(shè)立非常設(shè)性的考核委員會或者考核小組，負責公務(wù)員年度考核工作，考核內(nèi)容為公務(wù)員的德、能、勤、績，重點考核工作實績。法官是公務(wù)員群體的一個分支，對法官的業(yè)績評價自然以公務(wù)員考核的形式進行。2006年《公務(wù)員法》施行，《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》緊隨其后，于2007年施行，新法新規(guī)對公務(wù)員的考核組織、考核方式、考核內(nèi)容、程序等方面并無大的修改，僅在考核內(nèi)容上增加了“廉”、在考核等次上增加了“基本稱職”的規(guī)定。值得注意的是《公務(wù)法》第三條第二款對法官、檢察官的管理作了特別規(guī)定，“法律對公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)成員的產(chǎn)生、任免、監(jiān)督以及法官、檢察官等的義務(wù)、權(quán)利和管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定”，算是為法官業(yè)績評價“雙軌制”的法律注解。在隨后的1996年，最高法印發(fā)《法官業(yè)績評價委員會暫行組織辦法》，作為法官業(yè)績評價的配套規(guī)范，對法官業(yè)績評價委員會的組成、開展業(yè)績評價的方式作了更具體的細則性規(guī)定。根據(jù)該辦法，各級人民法院成立法官業(yè)績評價委員會，委員會由5-9人組成，院長任主任，設(shè)副主任若干，并確立了業(yè)績評價委員會“決定事項須經(jīng)全體委員的半數(shù)以上同意”的議事規(guī)則。應(yīng)該說早至1996年，我國對法官進行專門業(yè)績評價的法律依據(jù)、操作規(guī)范就已經(jīng)較為完善，體現(xiàn)了司法對法官的職業(yè)化、專業(yè)化等素養(yǎng)要求，此后關(guān)于法官業(yè)績評價機制的改革均未脫離《法官法》的最初規(guī)定，且其改進和完善均是圍繞該法第八章關(guān)于法官業(yè)績評價的相關(guān)規(guī)定進行的。但是因為法官的公務(wù)員屬性、同時而且主要是接受黨委組織部門考核的原因，各級法院對《法官法》和《法官業(yè)績評價委員會暫行組織辦法》中法官考核制度的執(zhí)行并未鋪開。2001年修訂的《法官法》對法官考核的規(guī)定沒有修改。2019年《法官法》是在以司法責任制改革為核心的司法體制改革全面推進、法官員額制在全國法院已實施兩年以上的背景下出臺的。作為鞏固本輪司法改革成果的新《法官法》，對法官的權(quán)利、義務(wù)、遴選、任免、管理、考核獎勵以及職業(yè)保障作了較為全面的修改完善。在法官業(yè)績評價方面，吸納了《法官業(yè)績評價委員會暫行組織辦法》中業(yè)績評價委員會的相關(guān)規(guī)定，以法律的形式確立了法官業(yè)績評價的組織機構(gòu)。業(yè)績評價內(nèi)容修訂為“對法官的業(yè)績評價內(nèi)容包括：審判工作實績、職業(yè)道德、專業(yè)水平、工作能力、審判作風。重點考核審判工作實績?！薄斗ü俜ā芬?guī)定的五個方面考核內(nèi)容既與《公務(wù)員法》對公務(wù)員的德（職業(yè)道德）、能（專業(yè)水平、工作能力）、勤（審判作風）、績（審判工作實績）、廉（審判作風）的考核相一致，又體現(xiàn)了法官的職業(yè)化、專業(yè)化特征?？己说却紊?，與《公務(wù)員法》相適應(yīng)，增加“基本稱職”等次?？傊?，對法官的專門業(yè)績評價機制是隨著公務(wù)員業(yè)績評價制度的改革而發(fā)展的，并且其發(fā)展方向和改革內(nèi)容從未脫離或超越公務(wù)員考核的規(guī)定。盡管部分原則性條文顯示出了建立專門的法官業(yè)績評價機制的發(fā)展趨勢和現(xiàn)實需求，但是自1995年《法官法》確立對法官進行專門業(yè)績評價至今已經(jīng)20余載，業(yè)績評價實施細則卻千呼萬喚不出來，2019年新《法官法》對法官考核的規(guī)定較以往也無突破，工作實績、專業(yè)水平如何體現(xiàn)，職業(yè)道德如何考察，審判作風如何評價，如何在業(yè)績評價中實現(xiàn)對法官行為的規(guī)制和優(yōu)秀法官的塑造，均仰賴于與司法責任制改革相適應(yīng)的法官業(yè)績評價機制及實施細則的建立。（三）五年改革綱要關(guān)于法官業(yè)績評價機制的部署五年改革綱要是最高法關(guān)于一個時期內(nèi)法院重點工作部署的綱領(lǐng)性文件，自1999年以來每五年發(fā)布一次，其主要內(nèi)容是圍繞當前審判執(zhí)行工作的重點難點，提出未來五年的改革方向及其具體舉措。通過梳理五年改革綱要關(guān)于法官業(yè)績評價的內(nèi)容，大致能了解近二十年來法官業(yè)績評價機制的發(fā)展脈絡(luò)。《人民法院五年改革綱要（1999-2003）》提出“在科學(xué)的法官管理制度下，造就一支高素質(zhì)的法官隊伍，但是如何建立高素質(zhì)法官隊伍，綱要中并未提及?！斗ü俜ā芳啊斗ü贅I(yè)績評價委員會暫行組織辦法》施行后，實踐中對法官的業(yè)績評價仍然以公務(wù)員業(yè)績評價的方式進行，盡管該種業(yè)績評價方式有其合理性，且操作簡便易行，但審判執(zhí)行工作不同于一般公務(wù)，照搬公務(wù)員業(yè)績評價對于科學(xué)客觀評價法官工作實績、塑造高素質(zhì)法官、提升審判質(zhì)效的指揮引導(dǎo)作用并不明顯?；诖耍罡叻?005年10月發(fā)布的《二五改革綱要（2004-2008）》提出“建立科學(xué)、統(tǒng)一的審判質(zhì)量和效率評估體系；改革法官業(yè)績評價制度和人民法院其他工作人員考核制度，發(fā)揮法官業(yè)績評價委員會的作用，建立健全符合法官職業(yè)特點的懲戒制度?！?008年，最高法制定《關(guān)于開展案件質(zhì)量評估工作的指導(dǎo)意見》，建立了包括審判質(zhì)量、審判效率和審判效果三個方面內(nèi)容33項具體評估指標的案件質(zhì)量評估體系，意見要求各級法院通過案件質(zhì)量評估增強審判能力，改進審判工作。此后，各級各地法院圍繞該評估體系以制定實施各類審判績效業(yè)績評價、崗位目標管理任務(wù)的形式既業(yè)績評價法院、審判庭室的審判質(zhì)效，也通過層層壓任務(wù)的方式間接對法官個人的審判工作實績進行業(yè)績評價。自此，對法官同時進行公務(wù)員業(yè)績評價和審判績效業(yè)績評價的雙軌制業(yè)績評價開始實行?！度甯母锞V要（2009-2013）》提出“建立健全以案件審判質(zhì)量和效率考核為主要內(nèi)容的審判質(zhì)量效率監(jiān)督控制體系，以法官、助理、書記員和其他行政人員的績效和分類管理為主要內(nèi)容的崗位目標管理考核體系”，相較于《二五改革綱要（2004-2008）》，有兩個改革突出點，一是對審判質(zhì)效的“評估”變?yōu)椤氨O(jiān)控”，明確要求對審判質(zhì)量和效率進行考核，在司法管理的程度上加強了；二是區(qū)分人員類別進行績效管理，以人定崗，以崗位設(shè)定目標任務(wù)。這一時期，各級法院已經(jīng)在二五期間探索嘗試的基礎(chǔ)上形成了各具特色的績效業(yè)績評價體系，盡管頂層設(shè)計規(guī)劃了人員分類管理的方向，實踐中業(yè)績評價的對象仍然以法院、法院內(nèi)部的審判庭室為主，未突出法官的主體地位，對法官個人的業(yè)績評價僅在辦案標兵、調(diào)解能手等單項評比中有所體現(xiàn)?！端奈甯母锞V要（2014-2018）》對法院人事管理制度進行了大刀闊斧的改革設(shè)計，提出了省以下人事統(tǒng)管、人員分類管理、建立法官員額制、完善法官等級晉升機制、完善法官選任制度五項措施。至2018年年底，除了省以下人事統(tǒng)管以“委托地方管理”的模式完成，有改革不徹底之嫌外，其他四項改革舉措均已落實。人員分類管理制度下，法官、司法輔助人員和司法行政人員的崗位職責均和以往不同，多年探索建立的審判績效業(yè)績評價體系已不適應(yīng)人員分類管理的現(xiàn)實需要?！白寣徖碚卟门?，由裁判者負責”的司法責任制對法官的專業(yè)水平、辦案能力、職業(yè)道德和廉潔自律均提出了更高的要求，為此，綱要提出“建立科學(xué)合理、客觀公正、符合規(guī)律的法官業(yè)績評價體系，完善評價標準，將評價結(jié)果作為法官等級晉升、擇優(yōu)遴選的重要依據(jù)，建立不適任法官的退出機制，完善相關(guān)配套措施”。2016年出臺的《法官、審判輔助人員績效考核及獎金分配指導(dǎo)意見（試行）》以績效獎金分配為主要目標進行考核，落實到各級法院，考核方式五花八門，這種業(yè)績評價顯然難以承擔“科學(xué)合理、客觀公正、符合規(guī)律”業(yè)績評價體系的任務(wù)要求，更勿談對法官行為的指引、對法官素質(zhì)的提升和對優(yōu)秀法官的塑造。作為保障司法責任制改革落地見效的《關(guān)于進一步全面落實司法責任制的實施意見》于2018年12月印發(fā)，該意見對人員分類機制下的司法人員考核制度作了比較細致的指引，提出了四個方面內(nèi)容，一是堅持客觀量化和主觀評價相結(jié)合，以量化考核為主；二是充分考慮地域、審級、專業(yè)、部門之間的差異，合理設(shè)置權(quán)重比例；三是將法官作為合議庭其他成員時的工作量、辦理涉訴信訪工作量、參加專業(yè)法官會議、審判委員會的工作量、案件評查工作量等納入業(yè)績考核；四是審判輔助人員的績效考核以崗位職責和所承擔的工作為依據(jù)，聽取法官和所在團隊的意見。值得注意的是，2019年2月發(fā)布的《五五改革綱要（2019-2023）》