第六章公共政策內(nèi)容的執(zhí)行分析

第六章公共政策內(nèi)容的執(zhí)行分析1主要內(nèi)容一、公共政策執(zhí)行概述二、政策執(zhí)行的研究取向與理論模型三、公共政策執(zhí)行過程與手段四、影響公共政策執(zhí)行的主要因素五、公共政策執(zhí)行偏差及其糾正2一、公共政策執(zhí)行概述1.政策執(zhí)行問題的緣起2.政策執(zhí)行的基本含義3.政策執(zhí)行的主要特點4.政策執(zhí)行的功能31.政策執(zhí)行問題的緣起在西方政策科學(xué)發(fā)展的相當(dāng)長時期，政策執(zhí)行并沒有引起政策學(xué)者們的應(yīng)有重視，政策科學(xué)被認(rèn)為是研究政策制定的科學(xué)，人們片面認(rèn)為正確地制定政策乃是解決政策問題的關(guān)鍵。4隨著20世紀(jì)60年代由約翰遜政府所發(fā)起的“向貧困開展”、“偉大社會”改革的許多政策項目并沒有取得預(yù)期的結(jié)果，這在客觀上向人們提出這樣一個問題，即為什么好的或比較理想的政策方案及項目也不能取得預(yù)期的結(jié)果？這促使人們?nèi)ピu估政策，并尋找政策執(zhí)行方面的原因。5

20世紀(jì)70、80年代，美國學(xué)術(shù)界最先對忽視政策執(zhí)行的現(xiàn)實進(jìn)行反思。在政策執(zhí)行研究的開山鼻祖普里斯曼(T.L.Pressman)和威爾達(dá)夫斯基(A.Wildavsky)等人的倡議下，西方尤其是美國公共政策研究領(lǐng)域出現(xiàn)了一場研究政策執(zhí)行的熱潮，形成了聲勢頗大的“執(zhí)行運動”(ImplementationMovement)。6就我們國內(nèi)的情況而言，在改革開放以前的很長一段時期，很少有人將公共政策作為一門科學(xué)加以專門研究，政府政策過程中的問題更多地出在政策制定環(huán)節(jié)；改革開放以后，我國的政策科學(xué)得到了較快發(fā)展，政府政策過程中的問題相對更多地出現(xiàn)在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)。因此自20世紀(jì)80年代中后期以來，對政策執(zhí)行問題的研究開始受到越來越多的學(xué)者和實際工作者的關(guān)注。72.政策執(zhí)行的基本含義

所謂政策執(zhí)行就是政策方案被采納以后，政策執(zhí)行者通過一定的組織形式，運用各種政策資源，經(jīng)解釋、實施、服務(wù)和宣傳等行動方式將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實效果，從而使既定的政策目標(biāo)得以實現(xiàn)的過程。83.政策執(zhí)行的主要特點（1）對象的適用性（2）執(zhí)行的靈活性（3）執(zhí)行的協(xié)調(diào)性（4）執(zhí)行的時限性（5）過程的動態(tài)性94.政策執(zhí)行的功能（1）確保政策目標(biāo)的實現(xiàn)（2）檢驗政策成效（3）為后繼政策制定提供重要依據(jù)

10二、公共政策執(zhí)行的研究取向與理論模型（一）研究取向（二）基本理論（三）執(zhí)行模型11（一）研究取向“自上而下”的研究取向（top-down）“自下而上”的研究取向（bottom-up）121.“自上而下”的研究取向自上而下的分析方法把中央政府的高層決策作為研究的出發(fā)點，認(rèn)為上層政府及其官員確定政策目標(biāo)，形成政策偏好，基層政府及其官員執(zhí)行政策內(nèi)容，落實政策目標(biāo)；同時強(qiáng)調(diào)層級節(jié)制的指揮命令關(guān)系。13據(jù)說，美軍1910年的一次部隊的命令傳遞是這樣的：營長對值班軍官：明晚大約8點鐘左右，哈雷彗星將可能在這個地區(qū)看到，這種彗星每隔76年才能看見一次。命令所有士兵著野戰(zhàn)服在操場上集合，我將向他們解釋這一罕見的現(xiàn)象，如果下雨的話，就在禮堂集合，我為他們放一部有關(guān)彗星的影片。值班軍官對連長：根據(jù)營長的命令，明晚8點哈雷彗星將在操場上空出現(xiàn)，如果下雨的話，就讓士兵穿著野戰(zhàn)服列隊前往禮堂，這一罕見的現(xiàn)象將在那里出現(xiàn)。14連長對排長：根據(jù)營長的命令，明晚8點，非凡的哈雷彗星將身穿野戰(zhàn)服在禮堂中出現(xiàn)，如果操場上下雨，營長將下達(dá)另一個命令，這種命令每隔76年才會出現(xiàn)一次！排長對班長：明晚8點，營長將帶著哈雷彗星在禮堂中出現(xiàn)，這是每隔76年才有的事，如果下雨的話，營長將命令彗星穿上野戰(zhàn)服到操場上去。班長對士兵：在明晚8點下雨的時候，著名的76歲哈雷將軍將在營長的陪同下身著野戰(zhàn)服，開著他那“彗星“牌汽車，經(jīng)過操場前往禮堂。

15對該途徑的批評：（1）它要求的所謂完美的必要條件很難具備。（2）它更關(guān)注上層的政策決策者，而不是下層的執(zhí)行者。進(jìn)一步地，“自上而下”的分析方法傾向于對行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)持否定看法。（3）更適用于傳統(tǒng)官僚制下的科層式結(jié)構(gòu)。162.“自下而上”的研究取向自下而上的研究可以從自上而下的對立面來理解，它不是從上層政治出發(fā)來研究政策的執(zhí)行過程，而是以組織中的個人作為出發(fā)點，以政策鏈條中較低和最低層次為研究的基礎(chǔ)。（1）基層官員的權(quán)力觀：充分利用基層官員的自由裁量權(quán)來推進(jìn)政策的執(zhí)行過程。

（2）執(zhí)行結(jié)構(gòu)研究：政策執(zhí)行需要眾多組織和行動者的共同協(xié)作。17對該途徑的批評：（1）它過分強(qiáng)調(diào)了基層官員的自由裁量權(quán)。（2）只適合于分權(quán)的政治環(huán)境。（3）它對自上而下的研究取向的批評有失公允。18兩種研究途徑的區(qū)別（1）最初的焦點（2）主要行動者的認(rèn)定（3）評估標(biāo)準(zhǔn)（4）整體焦點19（二）基本理論1.行動理論2.組織理論3.博弈理論行動學(xué)派強(qiáng)調(diào)政策：行動只要堅強(qiáng)有力，行動方法切實可行，就可以較為順利地實現(xiàn)政策目標(biāo)，行動是政策執(zhí)行的關(guān)鍵。組織是政策執(zhí)行的關(guān)鍵，沒有一定的組織機(jī)構(gòu)作依托，沒有一定的組織原則作保證，任何政策目標(biāo)都只能停留在紙上談兵的政策構(gòu)想階段。政策執(zhí)行是一個政治上討價還價的過程，在政治交易的情況下，公共政策目標(biāo)與方案的重要性和可行性都要大打折扣。20（二）基本理論政策實施中的有選擇性表明，政策執(zhí)行既與執(zhí)行者的能動性有關(guān)，也與基于利益的選擇有關(guān)；政策執(zhí)行的有組織性表明，政策實施必須有專門的組織來負(fù)責(zé)，政策執(zhí)行必須是有序地來進(jìn)行；政策執(zhí)行的行動性表明，政策實施是將政策規(guī)范運用于實踐的過程，也是一個精心操作的過程。21（三）執(zhí)行模型1.史密斯的政策執(zhí)行過程模型2.范·米特和范·霍恩的政策執(zhí)行系統(tǒng)模型3.麥克拉夫林的政策執(zhí)行互適模型4.雷恩和拉賓諾維茨的政策執(zhí)行循環(huán)模型5.薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的政策執(zhí)行綜合模型6.愛德華的政策執(zhí)行模型7.高金的府際政策執(zhí)行溝通模型8.薩巴蒂爾的政策支持聯(lián)盟框架22三、公共政策執(zhí)行過程與手段（一）公共政策執(zhí)行過程（二）公共政策執(zhí)行手段23（一）政策執(zhí)行的過程政策執(zhí)行的準(zhǔn)備階段政策執(zhí)行的實施階段政策執(zhí)行的總結(jié)階段241.政策執(zhí)行的準(zhǔn)備階段（1）進(jìn)行政策宣傳（2）做好組織準(zhǔn)備（3）進(jìn)行物質(zhì)準(zhǔn)備（4）制定執(zhí)行計劃252.政策執(zhí)行的實施階段（1）政策實驗（2）全面推廣（3）指揮協(xié)調(diào)（4）監(jiān)督控制26例：我國將開征房產(chǎn)稅據(jù)2011年1月27日新京報報道，最近召開的國務(wù)院常務(wù)會議同意在重慶和上海等部分城市進(jìn)行對個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點，具體征收辦法由試點省份人民政府制定。財政部、國家稅務(wù)總局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部有關(guān)負(fù)責(zé)人接受記者采訪時透露，試點開始后，三部委將總結(jié)試點經(jīng)驗，適時研究提出逐步在全國推開的改革方案。條件成熟時，在統(tǒng)籌考慮對基本需求居住面積免稅等因素的基礎(chǔ)上，在全國范圍內(nèi)對個人擁有的住房征收房產(chǎn)稅。273.政策執(zhí)行的總結(jié)階段（1）績效評估（2）追蹤決策28例：房價松動但離期待尚有差距

從2011年4月上旬開始，國務(wù)院派出8個督查組，對16個?。▍^(qū)、市）貫徹落實國務(wù)院房地產(chǎn)市場調(diào)控政策措施情況開展專項督查。督查重點是各地房地產(chǎn)市場調(diào)控工作責(zé)任落實情況，保障性安居工程建設(shè)情況，執(zhí)行稅收政策和差別化信貸政策情況，住房用地供應(yīng)管理情況，引導(dǎo)住房需求情況以及落實住房保障和穩(wěn)定房價工作約談問責(zé)機(jī)制情況。29例：房價松動但離期待尚有差距

日前，國務(wù)院對地方“樓市督查”已結(jié)束。在“最嚴(yán)調(diào)控”之下，市場正呈現(xiàn)出積極變化，但各種力量博弈也在加?。骸跋拶彙睍簳r遏制了炒房投機(jī)需求，但仍有超過四成的被統(tǒng)計城市3月份房價環(huán)比漲幅超過0.5％；高房價出現(xiàn)松動，但離期待尚有差距。督查之后，一輪力度空前的房地產(chǎn)調(diào)控是否會再度加碼，市場能否盡快沖破“觀望期”？各方拭目以待。30例：

全面推廣家電下鄉(xiāng)政策是如何出臺和執(zhí)行的？311.政策執(zhí)行的準(zhǔn)備階段

為順利推進(jìn)家電下鄉(xiāng)工作，以財政部牽頭成立了家電下鄉(xiāng)部際聯(lián)席會議制度，商務(wù)部、工業(yè)和信息化部、中宣部等11個部門參加；工商、質(zhì)檢、公安等部門已經(jīng)出臺了促進(jìn)家電下鄉(xiāng)政策實施的具體措施；同時，要加大宣傳力度，通過報紙、廣播、電視等多種形式進(jìn)行廣泛宣傳，做到讓農(nóng)民家喻戶曉，把這項惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)、擴(kuò)大內(nèi)需、拉動生產(chǎn)的政策落實好。322.政策執(zhí)行的實施階段

為了貫徹落實國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)家電下鄉(xiāng)的指示精神，財政部、商務(wù)部在反復(fù)調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，提出了財政補貼促進(jìn)家電下鄉(xiāng)的政策思路。為穩(wěn)妥推進(jìn)，自2007年12月起在山東、河南、四川、青島三省一市進(jìn)行了家電下鄉(xiāng)試點，對彩電、冰箱（含冰柜）、手機(jī)三大類產(chǎn)品給予產(chǎn)品銷售價格13%的財政資金直補。試點取得了顯著成效，農(nóng)民得實惠、企業(yè)得市場、政府得民心。332.政策執(zhí)行的實施階段

在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，財政部、商務(wù)部研究認(rèn)為，有必要加快推進(jìn)家電下鄉(xiāng)，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，在試點的三省一市繼續(xù)實施的同時，將家電銷售及售后服務(wù)網(wǎng)絡(luò)相對完善、地方積極性較高的內(nèi)蒙古、遼寧、大連、黑龍江、安徽、湖北、湖南、廣西、重慶、陜西等12個省(區(qū)、市)，補貼產(chǎn)品增加洗衣機(jī)。

342.政策執(zhí)行的實施階段自2009年2月1日起，余下的19個省(區(qū)、市)及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)全面啟動家電下鄉(xiāng)工作，至此，家電下鄉(xiāng)在全國推廣。為保持政策公平，家電下鄉(xiāng)在各地區(qū)實施的時間統(tǒng)一暫定為4年，整個活動持續(xù)到2013年1月底。352.政策執(zhí)行的實施階段家電下鄉(xiāng)涉及農(nóng)民的切身利益，也是一個重大的民生工程。對這項政策一定要做好追蹤問效，及時研究解決問題，完善督導(dǎo)制度，確保政策效果。計劃2009年３月份由財政部、商務(wù)部、工業(yè)和信息化部牽頭，聯(lián)席制度成員單位參加組成聯(lián)合督察組，對家電下鄉(xiāng)工作進(jìn)行全面督察，確保政策落到實處。363.政策執(zhí)行的總結(jié)階段總體來看，實施這項政策取得了“農(nóng)民得實惠、企業(yè)得市場、政府得民心、經(jīng)濟(jì)得發(fā)展”的效果。但從一些市縣調(diào)查的情況分析，當(dāng)前仍有一些制約家電下鄉(xiāng)政策落實的瓶頸，比如：①宣傳工作還不夠深入；②加重了小規(guī)模納稅銷售企業(yè)的稅賦；③農(nóng)民補貼領(lǐng)取兌現(xiàn)不夠及時；④某些銷售網(wǎng)點管理不夠規(guī)范；⑤部分生產(chǎn)廠家產(chǎn)品品種較少，等。37（二）政策執(zhí)行手段1.行政手段2.法律手段3.經(jīng)濟(jì)手段4.說服引導(dǎo)手段5.技術(shù)手段38四、影響公共政策執(zhí)行的主要因素質(zhì)量較高的政策必要的政策資源恰當(dāng)?shù)膱?zhí)行方法合格的執(zhí)行人員順從的目標(biāo)群體正確的溝通協(xié)調(diào)適宜的執(zhí)行環(huán)境有效的監(jiān)督控制39（一）質(zhì)量較高的政策政策的有效執(zhí)行是以高質(zhì)量的政策為前提的，政策執(zhí)行的好壞首先就受制于政策本身的質(zhì)量高低。1.政策具有合理性；2.政策具有明晰性；3.政策具有協(xié)調(diào)性；4.政策具有穩(wěn)定性；5.政策具有公平性。40例：免費公交為何走不遠(yuǎn)?據(jù)2010年11月7日《廣州日報》報道，廣州公交免費政策實施后出現(xiàn)高峰期爆滿狀況，廣州市市政府宣布：從11月8日起，全市取消免費乘坐地鐵、公交和過江輪渡的優(yōu)惠措施，按每個戶籍家庭(含在廣州居住半年以上流動人員)發(fā)放150元現(xiàn)金，集體戶口人員按照每人50元標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放現(xiàn)金，作為交通補貼。11月初，廣州公交免費政策剛一出臺，便如石擊水，在社會上引起了強(qiáng)烈反響。如今，這項惠民政策匆匆“流產(chǎn)”，更引起嘩然一片。才實施了一個禮拜就改啦？政府咋能這樣呀？41（三）恰當(dāng)?shù)膱?zhí)行方法1.注重政策宣傳2.重視政策實驗3.強(qiáng)制執(zhí)行與說服教育相統(tǒng)一的執(zhí)行手段4.抓中心工作、以點帶面的領(lǐng)導(dǎo)方法42（四）合格的執(zhí)行人員什么樣的執(zhí)行人員才稱得上“合格”呢？1.高度的思想政治覺悟；2.積極的意向和態(tài)度；3.合理的知識和能力結(jié)構(gòu)；4.較高的管理水平。43（五）順從的目標(biāo)群體目標(biāo)群體為什么會順從和接受某一政策？1.政治社會化的影響；2.對政策合法化的看法；3.對成本利益的衡量；4.避免懲罰；5.流行價值觀。44（六）正確的溝通協(xié)調(diào)政策的有效執(zhí)行離不開政策執(zhí)行者之間必要的溝通與協(xié)調(diào)，否則，再好的政策執(zhí)行起來也會困難重重。45例：為了奪取兩個違章加油站的經(jīng)營權(quán)，兩個帶有壟斷性質(zhì)的企業(yè)展開了長達(dá)數(shù)年的利益爭斗，導(dǎo)致廣東省重點工程———?；⒏咚俟吩谕瓿?0%的工程量后被迫停工兩年，造成直接經(jīng)濟(jì)損失8億多元。這就是發(fā)生在中石油廣東銷售公司與廣東省交通集團(tuán)全資子公司控股的廣深高速公路公司之間的加油站拆遷事件。在上級有關(guān)部門的大力協(xié)調(diào)下，多年屹立不倒的“釘子油站”終于制定了“在2010年5月15日之前清拆”的時間表。46（七）適宜的執(zhí)行環(huán)境1.政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境2.社會心理環(huán)境47（八）有效的監(jiān)督控制1.執(zhí)政黨的監(jiān)督；2.國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督；3.政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督；4.社會監(jiān)督。48五、公共政策執(zhí)行偏差及其糾正（一）什么是公共政策執(zhí)行偏差（二）公共政策執(zhí)行偏差產(chǎn)生的原因（三）公共政策執(zhí)行偏差的矯正49例：“定心丸”何以變成“鬧心丸”第二輪土地延包給廣大農(nóng)民吃了一顆“定心丸”，對穩(wěn)定農(nóng)民的土地使用權(quán)，增加農(nóng)民長期投入的積極性，保護(hù)耕地，都有較大的促進(jìn)作用，但在一些地方“定心丸”卻變成“鬧心丸”。為舉辦2012年全國農(nóng)運會，河南南陽宛城區(qū)紅泥灣鎮(zhèn)政府將上千畝即將成熟的小麥推平，改種樹苗。據(jù)了解，紅泥灣鎮(zhèn)的綠化任務(wù)有4000多畝，所占土地中絕大部分是耕地。

50例：“定心丸”何以變成“鬧心丸”

2010年4月30日下午，在宛城區(qū)紅泥灣鎮(zhèn)林莊村，道路兩邊大片麥子被鏟平，有的已經(jīng)栽上了成排的樹木；有的似乎剛翻過麥田尚未種樹，齊刷刷的麥茬仍泛著青色，連著麥穗的麥稈橫七豎八地布滿腳下。70歲的村民周廷華說，“俺這都是口糧田，畝產(chǎn)千把斤，祖祖輩輩靠這吃飯，推的時候大家都不依，后來提高租地費，原來那個合同就作廢了?！薄捌鋵嵉浆F(xiàn)在大家還是不愿意，但是村里強(qiáng)按頭，沒（辦）法?！?/p>

51例：“定心丸”何以變成“鬧心丸”據(jù)了解，按照有關(guān)法律法規(guī)，在未得到農(nóng)民同意的情況下，強(qiáng)制流轉(zhuǎn)農(nóng)地屬于違法行為；同時我國基本農(nóng)田受到嚴(yán)格保護(hù)，不能改變用途，也不能種植林木。鎮(zhèn)長李淑林承認(rèn)，種樹計劃推行時確實遇到了來自村民的很大阻力，但因為任務(wù)是市里統(tǒng)一部署的，必須完成；另一方面，種樹后的前幾年，農(nóng)民可以實行間作，對農(nóng)作物收成影響不大。

52例：“定心丸”何以變成“鬧心丸”

南陽市國土局副處級調(diào)研員王澤昆表示，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，我國基本農(nóng)田受到嚴(yán)格保護(hù)，未經(jīng)審批的情況下，不能變更用途，也不能種植林木苗圃。據(jù)悉，南陽市國土局正在對“毀麥種樹”事件展開調(diào)查。

53（一）什么是公共政策執(zhí)行偏差所謂政策執(zhí)行偏差，是指執(zhí)行者在實施政策過程中，由于主客觀因素的作用，其行為效果偏離政策目標(biāo)并產(chǎn)生了不良后果的政策現(xiàn)象。54常見的表現(xiàn)形式：

1.替換性執(zhí)行——“你有政策，我有對策”。2.選擇性執(zhí)行——“曲解政策，為我所用”。3.象征性執(zhí)行——“軟拖硬抗，拒不順從”。4.附加性執(zhí)行——搞“土政策”

。551.替換性執(zhí)行即政策在實施過程中表面上與原政策一致而實際上背離原政策精神的內(nèi)容。如，許多城市在拆遷過程中,不少地方的執(zhí)行者打著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的旗號,濫用耕地,侵害被拆遷戶的利益,致使政策的執(zhí)行不當(dāng)“偏離”政策目標(biāo)。562.選擇性執(zhí)行一個完整的政策在自上而下的執(zhí)行過程中,只有部分被貫徹執(zhí)行，政策執(zhí)行者將對自己有利的部分加以貫徹執(zhí)行,對自己不利的部分置之不理。如，關(guān)于教育收費的政策,有些政府和地方,為了自己本單位、本部門的利益,對國家允許一些項目收費的教育政策大張旗鼓地宣揚,而對制止教育亂收費的政策精神不宣傳,不傳達(dá),截留、隱瞞政策。573.象征性執(zhí)行即政策在執(zhí)行的過程中只是停留在宣傳的層面上,執(zhí)行人員也只是象征性地執(zhí)行,使政策不能落到實處。例，近幾年來,隨著社會各界對打工者權(quán)益的重視,有關(guān)部門出臺了一系列禁止拖欠打工者工資的政策、法規(guī),如《關(guān)于進(jìn)一步解決拖欠農(nóng)民工工資問題的通知》，但仍有不少單位對此政策只作表面上的宣傳,或只是象征性地執(zhí)行。584.附加性執(zhí)行

即政策在執(zhí)行的過程中附加了不當(dāng)?shù)膬?nèi)容,使政策的調(diào)控對象、范圍、目標(biāo)等超越政策原來的要求。例如，我國對結(jié)核病治療實行免費痰涂片檢查、免費提供治療藥品等一系列政策。但在湖南省祁東縣當(dāng)?shù)丶部刂行脑诮o患者提供免費藥品時，還要求患者花錢購買保肝藥。59（二）公共政策執(zhí)行偏差產(chǎn)生的原因1.中央利益與地方利益間的矛盾2.政策本身的缺陷3.政策執(zhí)行者的認(rèn)知缺陷4.政策執(zhí)行的監(jiān)控不力60（三）公共政策執(zhí)行偏差的矯正1.合理劃分中央和地方事權(quán)的問題2.加強(qiáng)公共政策執(zhí)行的成本—收益分析3．加強(qiáng)公共政策的認(rèn)知力度4．努力提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)5．加強(qiáng)公共政策執(zhí)行的控制與監(jiān)督6．加強(qiáng)公共政策執(zhí)行的制度創(chuàng)新61案例：控?zé)煟覀兿Ｍ吹竭M(jìn)步62案例：控?zé)?，我們希望看到進(jìn)步63案例：控?zé)煟覀兿Ｍ吹竭M(jìn)步瞧一瞧，它們的另一張臉！64案例：控?zé)?，我們希望看到進(jìn)步據(jù)2011年1月中國疾控中心等部門聯(lián)合發(fā)布的評估報告《控?zé)熍c中國未來》顯示，雖然我國于2003年11月簽署并于2006年1月正式生效的WHO《煙草控制框架公約》后就開始控制吸煙，但5年來成效微弱，吸煙率居高不下，控?zé)熉募s績效得分偏低，與公約要求差距巨大。目前，全國尚有3.56億煙民，與2002年相比幾乎沒有變化，遭受二手煙危害的人群更是高達(dá)7.38億。中國控?zé)熑沃氐肋h(yuǎn)。幸運的是，杭州、廣州等地已經(jīng)開始行動起來。65案例：控?zé)?，我們希望看到進(jìn)步

2010年3月1日,《杭州市公共場所控制吸煙條例》正式實施。條例規(guī)定，杭州市醫(yī)院、學(xué)校、博物館等10類公共場所禁止吸煙，商場、超市、單位辦公室等9類公共場所控制吸煙。一些經(jīng)營性服務(wù)場所以及機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等9類公共場所要設(shè)立專門的吸煙區(qū)或吸煙室。違反條例的個人和單位將受到50元至2000元的處罰。一場轟轟烈烈的控?zé)煈?zhàn)開始席卷杭州各個角落。66案例：控?zé)煟覀兿Ｍ吹竭M(jìn)步為了促進(jìn)控?zé)?，衛(wèi)生局將“公共場所衛(wèi)生許可證的辦理，與控?zé)熓欠竦轿粧煦^”。今后凡是衛(wèi)生許可證到期、變更或新辦，控?zé)煿ぷ魇欠衤鋵嵤寝k證的條件之一。在杭州第一人民醫(yī)院，控?zé)煿ぷ饕雅c員工獎金掛鉤。1個科室1個月內(nèi)被查到3人次違規(guī)抽煙，全科室一百多名員工都將被取消當(dāng)月的50元的控?zé)煪剟睢?7案例：控?zé)?，我們希望看到進(jìn)步

由于條例缺乏強(qiáng)有力處罰措施，被視為社會表率的政府機(jī)關(guān)單位甚至采取了各種獎懲制度激勵控?zé)?。在杭州市檢察院，臨時組成的控?zé)煴O(jiān)督小組定時和不定時地組織檢查。第一次被查到，口頭警告；第二次被查到就要在內(nèi)網(wǎng)上通報了；第三次被查到，則與公務(wù)員”評獎評優(yōu)“的年終考核掛鉤。68案例：控?zé)?，我們希望看到進(jìn)步

但桐廬的一名機(jī)關(guān)單位控?zé)煴O(jiān)督員坦承，對于老煙民來說，“禁煙比不‘偷菜’還要難，控?zé)煶晒εc否，主要看煙民自我控制?！彼毖裕瑢τ趩挝坏念I(lǐng)導(dǎo)則更難監(jiān)管，“我管了他吸煙，他管我工作。”對于實施近半月來的熱鬧，杭州的官員們出言謹(jǐn)慎，禁煙初期不錯的形勢并不能說明問題，“將來怎么樣，也還要再看?！薄斑@是一個長期的任務(wù)，不可能一蹴而就?！标愋l(wèi)強(qiáng)說。69案例：控?zé)?，我們希望看到進(jìn)步

廣州辦公室禁煙成定局。較之前上海的控?zé)煑l例只將“國家機(jī)關(guān)的會議室”列入禁煙范圍，廣州的辦公室禁煙顯然更為徹底。2010年4月28日三審?fù)ㄟ^的《廣州市控制吸煙條例》將室內(nèi)工作場所限制吸煙。國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他社會組織的辦公室、會議室、禮堂、公共走廊、電梯以及本單位的餐廳、咖啡廳禁止吸煙，其他區(qū)域可以設(shè)置吸煙室或者劃定吸煙區(qū)?！稐l例》待省人大批準(zhǔn)后，即可明確生效時間。70案例：控?zé)?，我們希望看到進(jìn)步

“就目前的地方立法而言，廣州辦公室禁煙范圍應(yīng)是相對徹底”，廣州市控?zé)焻f(xié)會的有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。它可能是國內(nèi)首部把辦公室全面納入禁煙范圍的地方性控?zé)煑l例。也正是辦公室禁煙的條文讓廣州《條例》禁煙相對徹底。違法吸煙者，有相關(guān)行政管理部門對其予以警告，責(zé)令立即改正；拒不改正的，處以50元的罰款。71案例：控?zé)?，我們希望看到進(jìn)步

對于控?zé)煵僮麟y的問題，通過的《條例》還規(guī)定，市愛國衛(wèi)生運動委員會將設(shè)置并公開全市統(tǒng)一的舉報和投訴電話，方便單位或者個人對違反本條例規(guī)定的違法行為或者不依法履行職責(zé)的行為進(jìn)行舉報和投訴。市愛衛(wèi)辦接到舉報投訴后，應(yīng)當(dāng)要求相關(guān)部門、單位和機(jī)構(gòu)及時處理。72案例：控?zé)?，我們希望看到進(jìn)步

2011年3月，衛(wèi)生部公布修訂后的《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細(xì)則》，細(xì)則新增加“室內(nèi)公共場所禁止吸煙”等規(guī)定，2011年5月1日起正式實施。這也