我國發(fā)展市政債券市場的初步探討

PAGEPAGE4我國發(fā)展市政債券市場的初步探討摘要發(fā)行市政債券已成為地方政府建設基礎設施的重要融資工具我國已具備了發(fā)行市政債券的條件積極發(fā)行市政債券有利于調(diào)整國家債務結(jié)構(gòu)促進地方經(jīng)濟發(fā)展使資本市場均衡發(fā)展構(gòu)建我國市政債券市場應搞好功能定位、界定發(fā)行人及品種先發(fā)行收入債券逐步完善配套發(fā)行中央政府在政策、法規(guī)制定中必須占據(jù)主導地位關(guān)鍵詞市政債券；債券市場；發(fā)行構(gòu)想在發(fā)達國家市政債券早已成為地方政府建設基礎設施以及實現(xiàn)某些政策目標的重要融資工具在我國法律規(guī)定地方政府不能負債但是加速推進城市化的客觀要求以及事權(quán)與財權(quán)分配的不協(xié)調(diào)導致地方政府普遍負債盡管地方政府在市政建設領域的適當負債有其合理性但是過度負債已累積了風險在推進城市化與控制政府負債風險的雙重壓力下我國有必要借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗盡快建立和發(fā)展符合國情的市政債券市場并以此為契機規(guī)范市政建設投融資體制完善地方政府負債模式徹底打通地方政府融資的瓶頸一、市政債券及市政債券市場（一）市政債券的概念及分類市政債券（municipalbonds）又稱為地方債券是一項傳統(tǒng)的融資方式它以政府的信用作為擔保由地方政府或其授權(quán)代理機構(gòu)發(fā)行發(fā)行市政債券所募集的資金主要用于城市或地方基礎設施建設有時也用于彌補市政當局的費用支出和稅收收入之間的季節(jié)性或暫時性失衡美國市政債券大致分為一般責任債券（GeneralObligationBonds）和收入債券（RevenueBonds）兩大類一般責任債券并不與特定項目相聯(lián)系其還本付息得到發(fā)行政府的信譽和稅收支持收入債券與特定項目相聯(lián)系其還本付息來自投資項目的收費收入債券還可分為各種項目的類型這些不同類型的債券通過法律的形式固定其專用性（二）市政債券市場的發(fā)展及現(xiàn)狀在西方發(fā)達國家市政債券是一種成熟的融資工具已有100多年的歷史歐美等國家城市基礎設施建設及其融資的成功很大程度上依賴于發(fā)達的市政債券市場目前美國、德國、日本等發(fā)達國家已經(jīng)形成了成熟和完善的市政債券市場市政債券與國債、企業(yè)債券、股票、投資基金等共同構(gòu)筑了完整統(tǒng)一的證券市場近年來越來越多的發(fā)展中國家也開始采用市政債券為地方政府融資（三）外國發(fā)展市政債券市場的經(jīng)驗發(fā)達國家市政債券市場發(fā)展與城市化同步市政債券市場大發(fā)展時期也是城市化加速時期信用評級制度、信息披露制度和私人債券保險制度是減少地方政府債券市場違約風險的重要機制免稅是市政債券市場成功的最重要的因素之一從發(fā)展中國家看地方政府信用體系建設十分重要并與城市化、中央政府和地方政府分權(quán)以及減少財政赤字密切相關(guān)發(fā)展地方政府債券市場是滿足地方政府巨大融資需求地方債務將債務風險轉(zhuǎn)為金融風險四是債務問題成為社會穩(wěn)定的隱患財力不足、無力舉債的政府向社會強行攤派或收費個別政府部門為還債疲于應付資金的籌措從而影響了正常工作及公眾形象三、我國發(fā)展市政債券市場的現(xiàn)實意義市政債券在市政建設融資中具有廣泛的應用前景對于促進地方經(jīng)濟發(fā)展調(diào)整國家債務結(jié)構(gòu)推行債務品種多樣化和地方化集中體現(xiàn)城市政府功能集中市政建設的融資需求降低融資成本等方面具有重要作用其現(xiàn)實意義至少表現(xiàn)在以下幾個方面（一）發(fā)展市政債券市場有利于充分利用閑置資源更好地帶動投資的增長當前外部需求的放緩對我國擴大內(nèi)需提出了更高的要求但是國債只占全社會投資的5%進一步擴大的潛力十分有限在這種宏觀經(jīng)濟背景下發(fā)展市政債券市場能夠?qū)⒏嗟纳鐣Y金引入公共部門促進閑置資源的利用帶動其他類型投資的增長從而有利于擴大內(nèi)需（二）發(fā)展市政債券市場有利于促進社會融資結(jié)構(gòu)的合理化在當前的金融體系中專門服務于公共部門和公共項目的大規(guī)模、長期性、低成本資金需求的融資渠道實際上并不存在這些資金需求要么依靠財政直接投資從而增加財政負擔；要么向銀行借款從而增加銀行的資金壓力降低銀行資金的流動性影響銀行的資產(chǎn)質(zhì)量和收益水平如果把市政債券做為一個新渠道能夠逐步改善目前的社會融資結(jié)構(gòu)減少社會資金錯配所產(chǎn)生的金融風險（三）發(fā)展市政債券市場有利于減輕中央財政的壓力市政債券用于公共事業(yè)可在資金供求上獲得平衡會明顯減少對于直接財政投資的壓力市政債券以地方政府為主要的發(fā)行主體在制定了嚴格的管理制度后中央和地方政府可以清晰地劃清職責尤其是落實了用錢和還債的責任因此有些重點項目由地方政府通過發(fā)行市政債券的形式籌資比中央直接進行投資的效果會好得多（四）發(fā)展市政債券市場有利于資本市場的均衡發(fā)展在資本市場中引入市政債券能有效填補當前資本市場的空白由于市政債券的公信力僅次于國債市政債券將成為眾多投資者追逐的新品種四、對我國發(fā)展市政債券市場的設想（一）基本構(gòu)想借鑒美國市政債券市場以及國內(nèi)債券市場的運作經(jīng)驗我國市政債券市場基本框架應當考慮以下因素1功能定位我國的市政債券市場要同時為中央和地方兩級政府部門以及市政建設服務在我國的資本市場市政債券應當作為風險極小、收益適中的投資品直接面向銀行、保險公司、資產(chǎn)管理公司以及個人投資者籌集社會閑散資金2發(fā)行人及品種的界定市政債券的發(fā)行人應當界定為從事市政建設的中直部門（如鐵道部、交通部、國家電力公司等）、地方政府、從事市政建設的地方政府部門（如各省交通廳、公用事業(yè)局、電信局）以及從事地方市政建設的公司地方政府有財政收入可以發(fā)行一般責任債券；其他主體只能發(fā)行收入債券為控制風險初期可以嚴格限定發(fā)行主體以及一般責任債券的數(shù)量3稅收待遇美國《1986年稅收改革法案（TRA）》規(guī)定公共目的債券免繳聯(lián)邦所得稅參照這一通行做法我國市政債券的利息也應當免繳所得稅其中個人投資者免繳個人利息所得稅機構(gòu)投資者在計算應稅收入時允許扣除市政債券利息所得4投資者群體基本市政債券的優(yōu)良資質(zhì)應當允許銀行、保險、基金等機構(gòu)購買并讓上述機構(gòu)成為市政債券市場的主要投資者之一同時允許市政債券對上述機構(gòu)進行定向發(fā)行廣大的居民特別是當?shù)鼐用駪斒鞘姓闹饕顿Y者以利于市政債券發(fā)揮利用民間投資為市政建設服務的功能5監(jiān)管部門鑒于目前債券投資者的素質(zhì)不高并考慮到國家發(fā)改委（原國家計委）在我國基本建設安排中的關(guān)鍵作用市政債券發(fā)行的監(jiān)管主體應為國家發(fā)改委；市政債券交易的監(jiān)管則應由證監(jiān)會通過對券商和交易所的管理來進行6二級交易市場市政債券的交易市場應當是交易所交易和場外交易并舉在明確信息披露責任的基礎上盡可能地安排市政債券在交易所掛牌交易；同時鼓勵市政債券交易商開展網(wǎng)上交易創(chuàng)建全國統(tǒng)一的市政債券交易網(wǎng)絡（二）發(fā)展路徑1先在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)選擇一些經(jīng)濟實力強、財政收入雄厚的重點城市作為發(fā)行市場債券的試點中央政府除嚴格審批發(fā)行額度、債券用途、債券種類外還要對項目本身的盈利能力或償債資金安排進行嚴格審查必要時在財政上對試點城市進行傾斜和扶持2先發(fā)行收入債券收入債券通常是以基礎設施項目的自身收益作為償債來源可以通過調(diào)節(jié)收費水平或轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營權(quán)等方式來償還債券本息地方政府也可以指定代理發(fā)行機構(gòu)發(fā)行不直接構(gòu)成地方的政府債務在收入債券的培育初期可以考慮優(yōu)先發(fā)展雙重保證債券的方式即首先由項目的收益作為償債資金的來源在項目收益不足的情況下再由地方政府及其相關(guān)機構(gòu)補足3逐步建立和完善針對市政債券的法律和金融監(jiān)管體系對現(xiàn)行《預算法》有關(guān)公債發(fā)行的條款應加以修訂適時出臺《財政法》和《地方財政法》明確發(fā)行市場債券的法律地位由財政部對地方政府的信用和財政收入能力進行評估確定哪些地方政府可以具備發(fā)行人主體同時通過一定的審批保證市政債券的投資方向主要用于市政和基礎設施建設4逐步完善與市政債券發(fā)行相配套的政策一是通過市場化的手段確定市政債券的利率并報中國人民銀行備案；二是對市政債券的投資收益制訂具體的減免稅政策；三是向商業(yè)銀行開放市政債券市場在政策上允許商業(yè)銀行投資市政債券；四是允許市政債券在全國性證券市場交易并創(chuàng)造條件開辦市政債券的場外交易提高流動性降低投資風險；五是建立有效的市政債券的發(fā)行與擔保機制確定合適的發(fā)行與承銷主體以及發(fā)行方式并運用合理的擔保結(jié)構(gòu)落實擔保及風險責任（三）應注意的問題1中央政府在政策、法規(guī)制定中必須占據(jù)主導地位在賦予地方政府公債發(fā)行權(quán)時中央政府可根據(jù)該地方財政的債務依存度、債務累積額、債務清償情況、地方稅征收水平及國家經(jīng)濟調(diào)控方針等因素決定是否準許該地方政府發(fā)行公債以及發(fā)債的額度和種類2市政債券應以中長期的專項建設公債為主主要用于能為當?shù)貛碚w和長遠效益的項目并通過地方稅收或合理收費的增長來保證公債本息的清償3為杜絕濫用市政債券行為市政債券可以納入地方預算體系進行管理在復式預算制度下地方公共預算要堅持收支平衡的原則公債資金可由建設性預算加以反映和控制并規(guī)定嚴禁用舉債方式為地方政府的行政經(jīng)費支出籌資4為避免因市政債券的發(fā)行引起資金在區(qū)域間的不合適流動協(xié)調(diào)平衡各地方的財力促進經(jīng)濟相對落后地區(qū)的開發(fā)對不同地方的公債發(fā)行可實行區(qū)別對待政策貧困地區(qū)的市政債券可在全國范圍內(nèi)發(fā)行發(fā)達地區(qū)的市政債券只在當?shù)匕l(fā)行參考文獻1計國忠城市開發(fā)和地方債務雙重壓力下的市政債券發(fā)展J政策建議與政策評論2004（5）2王大用地方政府負債的合法化問題N金融時報