我國預(yù)算外資金管理的歷史發(fā)展與未來趨勢

2012級經(jīng)管系公共事業(yè)管理專業(yè)人力01班張從明2012082234我國預(yù)算外資金管理的歷史發(fā)展與未來趨勢預(yù)算外資金，是指根據(jù)國家財(cái)政制度和財(cái)務(wù)制度的規(guī)定，不納入預(yù)算管理，由地方各部門，各企事業(yè)單位自收自支的資金。它是國家預(yù)算資金的必要補(bǔ)充，具有分散性、自主性、專用性的特點(diǎn)。。我國預(yù)算外資金形成于建國初期，改革開放后，特別是市場經(jīng)濟(jì)體制建立以來，政府職能和社會(huì)分配格局發(fā)生了巨大變化，預(yù)算外資金迅速增長，而對預(yù)算外資金認(rèn)識上的滯后和政策、管理手段的缺位，造成預(yù)算外資金游離于政府控制之外，并一再膨脹，既扭曲了收入分配結(jié)構(gòu)，分散了國家財(cái)力，又滋生了腐敗現(xiàn)象。近年來隨著“收入兩條線”管理改革的實(shí)行，逐步縮小了資金規(guī)模，增加了政府宏觀調(diào)控能力，但仍缺乏具體有效的法規(guī)制度以及運(yùn)行機(jī)制的保障，財(cái)政管理尚未完全到位。因此，正確認(rèn)識并解決預(yù)算外資金管理缺位，仍是財(cái)政管理改革中亟待解決的問題。我國預(yù)算外資金管理的歷史發(fā)展我國預(yù)算外資金由來已久,解放伊始就存在。1958年,我國對財(cái)政體制進(jìn)行了較大的改革,財(cái)權(quán)大幅度下放,國家財(cái)政部明確提出了預(yù)算外資金的概念,從此,預(yù)算外資金就基本上形成了三大塊,即由地方財(cái)政部門管理、行政事業(yè)單位管理和國營企業(yè)管理的三個(gè)部分。1978年黨的十一屆三中全會(huì)以后,為改變以往過分集中的經(jīng)濟(jì)體制,國家采取了一系列簡政放權(quán)的措施,預(yù)算外資金的項(xiàng)目迅速增加,規(guī)模迅速擴(kuò)大。針對預(yù)算外資金的膨脹,1993年國家財(cái)政部對預(yù)算外資金作了一次大的調(diào)整,國有企業(yè)折舊基金和稅后留用資金不再作為預(yù)算外資金管理,因而,預(yù)算外資金口徑及其范圍縮小了。1996年,中央開始對預(yù)算外資金進(jìn)行治理整頓,將13項(xiàng)數(shù)額較大的政府性基金(收費(fèi))納入預(yù)算,并將地方財(cái)政按規(guī)定收取的各項(xiàng)費(fèi)、附加納入預(yù)算,不再作為預(yù)算外資金管理。1997年底,財(cái)政部會(huì)同國家經(jīng)貿(mào)委、計(jì)委、審計(jì)署、監(jiān)察部和糾風(fēng)辦聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于第一批取消的各種基金(附加、收費(fèi))項(xiàng)目的通知》,首批取消了217項(xiàng)預(yù)算外資金項(xiàng)目。由此可見,預(yù)算外資金范圍界定的變化是與我國經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)分不開的。預(yù)算外資金雖然對緩解財(cái)政支出壓力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步等方面起到了一定作用，但由于預(yù)算外資金項(xiàng)目繁多、數(shù)額巨大、管理不規(guī)范和監(jiān)督不力等也帶來了一系列的政治、經(jīng)濟(jì)問題，它擴(kuò)大了部門之間的收入差距，造成苦樂不均，沖擊收入分配，脫離財(cái)政監(jiān)管，加劇了固定資產(chǎn)投資規(guī)模和消費(fèi)基金雙膨脹，其消極作用顯而易見。2007年6月27日，審計(jì)署公布了2006年度政府審計(jì)工作報(bào)告。其中，預(yù)算外資金在管理、使用中出現(xiàn)的問題尤為突出。近年來，隨著國民經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和財(cái)政收入分配格局的變化，預(yù)算外資金(包括行政事業(yè)性收費(fèi)、基金和罰沒收入)大幅度增加，目前有大約3000—4000億元，成為預(yù)算內(nèi)資金的重要補(bǔ)充，對減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展起到了一定的積極作用。然而，由于缺乏統(tǒng)一管理和監(jiān)督，預(yù)算外資金的籌措、分配使用上不斷出現(xiàn)問題。主要表現(xiàn)在：一些地區(qū)、部門弄虛作假，大量隱瞞財(cái)政收入；一些部門和單位擅自設(shè)立基金(包括各種專項(xiàng)資金及附加)、行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目或隨意擴(kuò)大基金征收范圍和提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；預(yù)算外資金收的問題，有助于切合實(shí)際，找到妥善解決預(yù)算外資金管理的辦法?？偟膩碚f，當(dāng)前預(yù)算外資金管理中存在的問題可以歸納如下：1、單位對預(yù)算外資金的概念和性質(zhì)認(rèn)識不清。長期以來，在預(yù)算外資金問題上，由于性質(zhì)不明、概念不清，制度不全，從而產(chǎn)生了三種錯(cuò)誤觀念。第一種觀念認(rèn)為預(yù)算外資金是單位自行組織、自行提取的、所有權(quán)理應(yīng)屬單位；第二種觀念認(rèn)為，既然預(yù)算外資金是單位組織的收入，那么政府無權(quán)調(diào)控，更不能上繳財(cái)政預(yù)算外專戶；第三種觀念認(rèn)為，預(yù)算外資金是單位的自有資金，因此，可不受財(cái)政、財(cái)務(wù)制度的約束，可以任意地自由支配使用。在這些錯(cuò)誤的觀念引導(dǎo)下，預(yù)算外資金的使用容易出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象。2、監(jiān)督檢查機(jī)制不健全。目前預(yù)算外資金的監(jiān)督檢查普遍存在著重收入輕支出的現(xiàn)象，一味強(qiáng)調(diào)納入財(cái)政專戶管理和繳存比例，忽視了支出上存在的問題。雖然財(cái)政在撥付資金時(shí)，根據(jù)用款單位上報(bào)的用款計(jì)劃進(jìn)行了核定，但財(cái)政資金劃出以后，用款單位怎樣使用、用到什么地方都不得而知。事實(shí)上有的單位常常以事業(yè)發(fā)展、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)為名申請撥款，但實(shí)際上多用于人頭經(jīng)費(fèi)，事業(yè)發(fā)展無從談起，資金使用效益十分低下。這種監(jiān)督管理方式，從一定程度上講是走了過場，沒有起到應(yīng)有的作用。這可以從近幾年審計(jì)查處的一些單位擅自擴(kuò)大行政開支范圍、亂發(fā)津貼、私費(fèi)公付等問題中得到印證。同時(shí)由于收費(fèi)經(jīng)費(fèi)化，資金支出向個(gè)人傾斜，使部門間存在分配不公、苦樂不均的問題。從更深層次看，它還造成財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，降低了國家基礎(chǔ)設(shè)施投資效率。3、資金征繳模式陳舊、征繳程序不科學(xué)。盡管近幾年各地都積極推行預(yù)算外資金“單位開票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的征管體制。但由于種種原因，一些地區(qū)仍處于自存自繳的狀態(tài)。而預(yù)算外資金收入過渡戶的存在，給個(gè)別單位截留預(yù)算內(nèi)外收入、坐收坐支預(yù)算內(nèi)外資金提供了可能。另外，由于征繳程序不嚴(yán)密、不科學(xué)，也容易導(dǎo)致部分資金逃避財(cái)政監(jiān)督，形成資金體外循環(huán)。如一些地方出臺(tái)的行政事業(yè)性收費(fèi)屬于省、地(州、市)、縣(市、區(qū))三級預(yù)算收入，應(yīng)按比例納入同級財(cái)政預(yù)算管理。但其具體征管模式是，由地縣基層單位負(fù)責(zé)收繳資金，由省級部門歸集資金、報(bào)批手續(xù)，待審批后，再由省級部門按比例逐級返還原單位，然后各自繳入國庫。這種方法雖有利于資金到位，但對按級次入庫的資金，由于征繳過程涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，又沒有必要的財(cái)政監(jiān)督手段，容易形成既不解繳當(dāng)?shù)貒鴰?，又不納入專戶儲(chǔ)存的體外循環(huán)資金。4、相關(guān)政策和配套措施缺位影響國家財(cái)經(jīng)法規(guī)的貫徹落實(shí)。根據(jù)財(cái)政部《預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法》，行政主管機(jī)構(gòu)可以按照國家規(guī)定從所屬企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體集中一部分管理費(fèi)。但該辦法對管理費(fèi)的收取方式、標(biāo)準(zhǔn)、票據(jù)使用、支出范圍及資金管理都沒有作出具體明確的規(guī)定。目前，一些地方迫于強(qiáng)大的財(cái)政壓力，不得不要求預(yù)算部門自行解決一些財(cái)政支出，因此一些主管部門就以各種名義向下屬單位收取管理費(fèi)。由于沒有具體的政策規(guī)定，一些單位超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)、使用不合法票據(jù)以及白條收費(fèi)，進(jìn)而逃避專戶管理、違規(guī)投資基建，甚至隱瞞收入、私設(shè)小金庫等問題時(shí)有發(fā)生。此外，一些國家收費(fèi)命令取消，但由于沒有及時(shí)理順和解決相關(guān)的單位經(jīng)費(fèi)，致使一些旨在建立政府與民間良性關(guān)系、規(guī)范行政行為、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的國家政策無法落到實(shí)處。（三）、加強(qiáng)和完善預(yù)算外資金管理的對策針對預(yù)算外資金管理工作的發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題，我們在財(cái)政會(huì)計(jì)工作中，應(yīng)該圍繞財(cái)政綜合預(yù)算的總體目標(biāo)，在各方面加強(qiáng)管理，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)管。1、改變觀念，提高認(rèn)識。其實(shí)，從理論上講，預(yù)算外資金是國家財(cái)力的重要組成分，是國家財(cái)政性資金；從形式來看，預(yù)算外資金是一部分社會(huì)產(chǎn)品價(jià)值的轉(zhuǎn)移，是憑借政府的職權(quán)參與國民收入和再分配所取得的資金，如果沒有國家法律法規(guī)授予的權(quán)力，任何部門和單位都不可能取得預(yù)算外收入。預(yù)算外資金是國家財(cái)力的重要組成部分，無論是從理論上講，還是從形式來看，都必須把預(yù)算外資金所有權(quán)、調(diào)控權(quán)、管理權(quán)分別歸還于國家、政府、財(cái)政。2、加強(qiáng)票據(jù)管理，從源頭上把關(guān)。要完善票據(jù)管理模式，使用新的票據(jù)管理軟件，通過控制、管理、電腦繳銷和銀行聯(lián)網(wǎng)的方式進(jìn)行票據(jù)管理，把票據(jù)管理與資金管理科學(xué)有效結(jié)合起來，真正做到“驗(yàn)舊換新，票款同行”，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算外資金征管行為，有效地防止收入不進(jìn)專戶和截留，隱瞞收入等現(xiàn)象。但目前財(cái)政預(yù)算外專戶還沒有使用票據(jù)管理軟件，并且只有一個(gè)人操作，對于預(yù)算外資金的管理缺乏力度。3、積極借助科技手段以及高效、智能的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，徹底改革預(yù)算外資金收繳制度。規(guī)范預(yù)算外資金管理，首先是堵塞收入方面的漏洞，做到應(yīng)收盡收。由于所有收費(fèi)通過銀行代收，不僅便于財(cái)政性資金集中納入財(cái)政管理，增強(qiáng)財(cái)政調(diào)控能力，使財(cái)政專戶發(fā)揮“準(zhǔn)國庫”的功能，而且通過銀行代收，還構(gòu)建了財(cái)政部門與執(zhí)收單位間高效的收費(fèi)票據(jù)領(lǐng)購、核銷管理模式，大大提高了財(cái)政部門對執(zhí)收單位收取預(yù)算外資金的監(jiān)控力度，有力地遏止了自立收費(fèi)項(xiàng)目、自定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等亂收費(fèi)行為。4、充分發(fā)揮財(cái)政部門對各單位會(huì)計(jì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督作用。各級財(cái)政首先要將國家明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金不折不扣地全部納入預(yù)管管理，相應(yīng)支出通過預(yù)算予以安排。其次對有預(yù)算外資金收入的單位必須自下而上地編制預(yù)算外資金收支計(jì)劃，并將其納入單位的財(cái)務(wù)收支計(jì)劃和財(cái)政的綜合預(yù)算;預(yù)算外收入要全部納入專戶管理，相應(yīng)支出由財(cái)政統(tǒng)籌安排，要逐步改變按照收入比例提取經(jīng)費(fèi)的作法，要按照部門預(yù)算的統(tǒng)一要求核定經(jīng)費(fèi)支出，實(shí)行“預(yù)算制”，進(jìn)而促進(jìn)執(zhí)收執(zhí)罰部門依法行政。5、強(qiáng)化綜合預(yù)算管理，逐步推行“陽光工程”。嚴(yán)格預(yù)算管理，認(rèn)真編制年度綜合收支預(yù)算，統(tǒng)籌考慮預(yù)算內(nèi)外收支，將預(yù)算內(nèi)外資金捆綁一起，支出按定額統(tǒng)籌安排，作為預(yù)算內(nèi)資金的補(bǔ)充，以彌補(bǔ)人員經(jīng)費(fèi)公用經(jīng)費(fèi)的不足，充分發(fā)揮財(cái)政資金的整體效益。用于工資、獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼、津貼和福利等方面支出，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政部門核定的項(xiàng)目、范圍和標(biāo)準(zhǔn)，在條件成熟情況下，逐步推行“陽光工程”，統(tǒng)一各部門、單位獎(jiǎng)金、福利發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，做到透明化。6、建立健全財(cái)政法制體系。近年來盡管我國出臺(tái)了大量的財(cái)政法規(guī)，但相對于我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言仍處滯后狀態(tài)，加之財(cái)政法規(guī)層次較低，財(cái)政法律、法規(guī)之間，以及同其他法律之間在涉及財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入和財(cái)務(wù)管理方面存在沖突和矛盾，影響了法律的嚴(yán)肅性。7、完善相關(guān)配套措施，提高預(yù)算外資金管理效率。預(yù)算外資金管理改革是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、難度大的工作，它不僅關(guān)系到單位原有權(quán)力、利益調(diào)整，而且涉及單位性質(zhì)、經(jīng)費(fèi)供給以及內(nèi)部減員等現(xiàn)實(shí)問題。建立公共財(cái)政收入征管體系和國庫集中收付制度是我國財(cái)政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。實(shí)行真正的綜合財(cái)政預(yù)算，是將預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一安排使用，將預(yù)算外資金全部納入預(yù)算管理，并最終取消預(yù)算外資金。根據(jù)國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部深化收支兩條線的改革意見，目前我國總體上是依照與人民群眾生活相關(guān)程度，采取逐步將預(yù)算外資金納入