政府投資項目的融資方式

政府投資項目的融資方式國務(wù)院總理李克強(qiáng)在國務(wù)院常務(wù)會議上再次強(qiáng)調(diào)發(fā)展是第一要務(wù)，同時十四五規(guī)劃也給出了發(fā)展的方向，可以看出在高質(zhì)量的發(fā)展中推動共同富裕有著重要意義。政府投資事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，既是實施宏觀調(diào)控、落實國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段，也是引導(dǎo)和帶動社會資本擴(kuò)大有效投資的有力抓手，在穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險以及補齊發(fā)展短板、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)發(fā)展后勁等方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。那么政府投資的資金來源有哪些?政府投資項目的融資又有哪些方式?本文對政府投資項目多種融資模式進(jìn)行簡單梳理和優(yōu)劣和適用性分析。01什么政府投資項目根據(jù)《政府投資條例》，政府投資是指在中國境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動，包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等。政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營性項目為主。02城市投融資建設(shè)的當(dāng)前形勢城市建設(shè)投融資問題是一個困擾我國城市建設(shè)和發(fā)展的重要問題，尤其是我國GDP已經(jīng)連續(xù)幾年高速增長，當(dāng)前正面臨經(jīng)濟(jì)過熱和固定資產(chǎn)投資增長過快的壓力，導(dǎo)致國家實施了緊縮性的宏觀調(diào)控政策，銀根和地根的相對收緊，使資金供給的矛盾更加突出。而城市建設(shè)對地方經(jīng)濟(jì)增長可以產(chǎn)生向前誘發(fā)效應(yīng)、伴隨效應(yīng)、后續(xù)波及效應(yīng)等多方面貢獻(xiàn)。但是，建設(shè)速度的加快，投資強(qiáng)度的加大，也使各級政府在財政資金的投入方面捉襟見肘，承受了巨大的資金壓力。面對巨大的投資需求，單靠政府財政投入已無法滿足建設(shè)的需要。長期以來，政府以投資者、管理者和經(jīng)營者的多重身份全面介入政府投資項目的投資建設(shè)管理中,職能交叉，既是運動員，又是裁判員，形成了一種高投入，高消耗，低效率的公共產(chǎn)品生產(chǎn)模式，政府部門并沒有完全從城市基礎(chǔ)設(shè)施及市政公用事業(yè)的贏利性領(lǐng)域退出來著重發(fā)揮自身的戰(zhàn)略制定、決策、指導(dǎo)、監(jiān)督和公共服務(wù)的作用。如何加快政府投資項目融資方式的改革，提高投資效率，廣泛吸引社會資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，解決大規(guī)模集中建設(shè)時期的資金供需矛盾，成為了我國政府投資項目建設(shè)中的重要問題。而在我國，政府投資項目又被稱為政府工程項目，是指為了適應(yīng)和推動國民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，滿足社會的文化、生活需要，以及處于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資，發(fā)行國債或地方財政債券，利用外國政府贈款以及國家財政擔(dān)保的金融組織貸款興建的固定資產(chǎn)投資項目0通?？梢詫⒄顿Y項目劃分為經(jīng)營性項目（如項目在運營后有盈利保障的軌道交通、公路、港口、機(jī)場、電力、供水、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施、垃圾處理系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施項目）和非經(jīng)營性項目（如政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院等公共工程和公益事業(yè)）。對于基本沒有盈利的公益性公共工程（非經(jīng)營性項目）建設(shè)，一般由政府擔(dān)任投資主體，資金來源以政府財政投入為主，應(yīng)大力推行代建制，依靠社會專業(yè)力量提高政府投資項目的建設(shè)水平。而對于經(jīng)營性項目，由于項目的資金需求量大，投資建設(shè)期長，但能獲得一定程度的回報，可以通過多種方式吸引多元化投資主體，引入私人資金參與投資建設(shè)，拓寬政府投資項目的融資渠道。03基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源結(jié)構(gòu)一、銀行信貸資金：卻可能造成政府過度負(fù)債，難以為繼或因政府財力信用不足，銀行怠于放款。二、土地出讓金：但土地資源有限，難以成為長期持續(xù)的建設(shè)資金來源。三、吸引社會資金：即市場化融資。04市場化融資模式有哪些其包括：債券融資、股權(quán)融資、投資基金、資產(chǎn)證券化、項目融資和融資租賃等多種方式。1債券融資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，若政府財政不足，可通過發(fā)行城投債、企業(yè)債、市政債券向社會募集建設(shè)資金。發(fā)行城投債、企業(yè)債、市政債券一般有兩種途徑，一種是通過基礎(chǔ)設(shè)施未來的收益為保障來發(fā)行，一種是以政府信用和政府稅收為保障來發(fā)行。目前，債券融資我國各地的建設(shè)中都已得到廣泛應(yīng)用，對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)發(fā)揮了巨大的作用。2股權(quán)融資是在股票市場發(fā)行股票為項目建設(shè)募集資金的一種有效途徑。能夠在較短的時間內(nèi)籌集項目建設(shè)所需的資金，且融資成本較低，為社會投資者歡迎。但是這種模式對資本市場的發(fā)育程度依賴較大，若是市場不成熟，這種模式很難達(dá)到融資目的，所有這種模式在發(fā)達(dá)國家更受青睞。3投資資金投資基金是通過信托、契約或公司的形式，通過發(fā)行基金證券將眾多的、不確定的社會閑置資金募集起來，形成一定規(guī)模的信托資產(chǎn)，交給專門機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員按照資產(chǎn)組合原理進(jìn)行分散投資，獲得收益后由投資者按出資比例分享的一種投資工具。政府投資項目投資基金即屬產(chǎn)業(yè)投資基金的一種，它通過向特定或非特定多數(shù)投資者發(fā)行投資基金份額方式成了基金，并委托相關(guān)專業(yè)人員將基金投資于政府投資項目，投資澤收益和風(fēng)險由投資者按出資比例共擔(dān)。政府投資基金是一種直接融資方式，基金資產(chǎn)的投資由專門人員負(fù)責(zé)，直接投向城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，而不會通過其他基金融資機(jī)構(gòu)間接投資。4資產(chǎn)證券化ABS模式是以項目所屬的資產(chǎn)為支撐的證券化融資方式，即以項目所擁有的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以項目資產(chǎn)可以帶來的預(yù)期收益為保證，通過在資本市場發(fā)行債券來募集資金的一種項目融資方式。從ABS的定義可以看出，它對那些有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目比較適合，而政府投資的收費項目證券化恰好與資產(chǎn)證券化相符合,從多種融資方式的比較來看，政府投資項目ABS融資與其他形式的項目融資相比具有很大的優(yōu)勢，首先，它可以有效的避免借用國外貸款或直接吸納國外資金帶來的外債壓力和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的沖擊；其次，通過信用增級，在大規(guī)模對項目進(jìn)行融資時，可以有效的降低融資成本；再次，ABS對建成的和沒有建成的政府投資項目均可以使用，在融資過程中政府并不會喪失項目的經(jīng)營權(quán)。因此，ABS是收費的政府投資項目建設(shè)融資的理想選擇。5項目融資項目融資是通過政府選擇項目的投資者，由投資者組建項目公司，項目未來的收益為保障，且通過政府提供一定的信用擔(dān)保，政策優(yōu)惠，實現(xiàn)融資。項目融資最早出現(xiàn)在西方國家，主要是公共工程的巨大需求和政府財政的壓力迫切需要,政府尋求新的途徑解決資金問題，項目融資模式應(yīng)運而生。目前主要的項目融資模式有BOT\TOT\BT\PPP等。應(yīng)當(dāng)說項目融資在解決政府投資項目資金問題的同時，也有力的提高了項目的管理水平。市場化融資可以拓寬政府投資項目的融資渠道，減輕政府的財政壓力。但是，市場化融資需要政府的信用擔(dān)保，對信用擔(dān)保的依賴較高。同時，釆取市場化融資手續(xù)較為復(fù)雜，融資速度較慢，且容易產(chǎn)生各種爭議。總體上說，市場化融資對政府投資項目的融資的作用還是相當(dāng)明顯的，對政府投資項目的建設(shè)具有重大'°A>融資租賃。政府投資項目建設(shè)時，項目建設(shè)者并不直接動用資金購買項目建設(shè)所需的設(shè)備，而是通過租賃建筑機(jī)械設(shè)備建筑項目。這樣做的好處是能以較少的資金獲得項目建設(shè)所需的設(shè)備，從而提高了項目資金的利用水平。融資租賃比較適合中小企業(yè)融資，這樣做的好處是融資租賃并不會在企業(yè)財務(wù)負(fù)債中體現(xiàn)出了，對企業(yè)自身的信用沒有負(fù)面影響，無疑對融資企業(yè)較為有利。05項目融資分析1BOT模式BOT是“建設(shè)-經(jīng)營-移交”，即建設(shè)項冃的特許權(quán)轉(zhuǎn)移，是政府就某個基礎(chǔ)設(shè)施項冃與私人部門的項目公司簽訂特許權(quán)協(xié)議，授予簽約方的項目公司來承擔(dān)該項目的投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，這個項目公司向設(shè)施使用者收取適當(dāng)?shù)馁M用，由此來收回投入融資、建造、經(jīng)營和維護(hù)成本，并獲取合理回報，政府部門則對這一基礎(chǔ)設(shè)施項目擁有監(jiān)督權(quán)、調(diào)控權(quán)。特許期滿，簽約方項目公司將該項目無償移交給政府部門。2TOT模式TOT是“移交-經(jīng)營-移交”，即通過出售現(xiàn)有投產(chǎn)項目在一定期限內(nèi)的現(xiàn)金流量從而獲得資金來建設(shè)新項目的一種融資方式。一般做法是政府把已經(jīng)投產(chǎn)運行的項目在一定期限內(nèi)移交（T）給投資者經(jīng)營（0）,以項目在該期限的現(xiàn)金流量為標(biāo)的，一次性地從外商那里獲得一筆資金，然后可以將這筆資金用于開發(fā)建設(shè)新的項目。而投資者在約定的期限內(nèi)擁有項目的經(jīng)營權(quán)，通過該項資產(chǎn)取得的現(xiàn)金流量收回全部投資和合理的回報后，再把原來項目移交（T）回到政府。3PPP模式PPP是公私合作模式，即公共政府部門和民營企業(yè)合作模式，是由政府部門或地方政府通過政府釆購形式與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同（特殊0的公司一般由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)椖窟M(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司），由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營的一種融資模式。4BT模式BT是“建設(shè)轉(zhuǎn)讓”，是政府利益非政府資金來承建基礎(chǔ)設(shè)施項目的一種投資方式。政府根據(jù)需要要對某政府投資項目進(jìn)行建設(shè)時，有礙于自身的資金或管理能力的不足，與承包公司簽訂BT合同，BT承包商承擔(dān)項目建設(shè)期的法人職責(zé),負(fù)責(zé)對項目融資、建設(shè)，在項目建成后，由政府出錢將項目贖回，可以一次付清，也可以分期付款，具體根據(jù)BT承包合同而定。BT模式既減少了政府融資的難度，又有利于提高項目的管理水平，當(dāng)政府自身管理不足時，BT模式無疑是一種很好的選擇，BT模式一般在非經(jīng)營性項目中釆用。06四種項目融資模式的比較以上四種項目融資模式運用到基礎(chǔ)建設(shè)中相對于傳統(tǒng)政府財政投資有很多優(yōu)勢，其中它們的共同優(yōu)勢有：可以有效地減輕整個財政負(fù)擔(dān)和避免大量的項目風(fēng)險；給項目所在國或地區(qū)帶來先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)交流、融合；民間資本和外資的介入有利于提高項目運作的效率。但是，這四種融資項目也有獨特性，在不同項目和環(huán)境下，應(yīng)選擇不同的融資方式以適應(yīng)項目本身的發(fā)展和當(dāng)?shù)氐木唧w情況。為了區(qū)分四種方式在公共基礎(chǔ)設(shè)施中的使用差異性，主要選擇適用范圍、投資主體、資金來源、使用效率等方面的進(jìn)行比較（見表1）表1四種項目融資模式對比類別BOTTOTPPPBT適用范圍規(guī)模大的純經(jīng)營性項目純經(jīng)營性項目經(jīng)營性項目各類項目（主要為非經(jīng)營性項目）收益要求高高一般無投資主體外商、民間資本外商、民間資本政府、民間資本民間資本資金來源自有資本、銀行信貸自有資本、銀行信貸財政投資、自有資本、銀行信貸財政投資、自有資金、銀行貸款資產(chǎn)使用效率高高高高部門公共部門私人部門公共部門私人部門公共部門私人部門公共部門私人部門風(fēng)險小大共同共同共同共同小大融資責(zé)任小大共同共同共同共同小大關(guān)系協(xié)調(diào)弱弱弱弱強(qiáng)強(qiáng)弱弱前期投入大大大大共同共同大小控制權(quán)小大小大共同共同大小決策VVVVV設(shè)計VVVVVVV建造VVVVV運營VVVV所有權(quán)VVVVV在四種融資模式中，BOT適用規(guī)模大的純經(jīng)營性項目，在風(fēng)險和融資責(zé)任和控制權(quán)中私人部門占的比例大。而TOT、PPP適用范圍大，在公共部門和私人部門中都是共同承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任，共同擔(dān)任融資的責(zé)任，共同承擔(dān)前期投入和控制工程的進(jìn)行。BT適用于各類政府投資項目，不論項目性質(zhì)如何，只要在延期支付期間，滿足一定的擔(dān)保付款條件，且有到期足額償付的資金保障，就可以釆用，但一般在非經(jīng)營性項目中釆用較多。因此我們根據(jù)以上表格為基礎(chǔ)可得出四種融資模式的優(yōu)缺點比較（見表2）。表2四種項目融資模式的優(yōu)缺點比較表優(yōu)點缺點BOT項目融資的所有責(zé)任都轉(zhuǎn)嫁給私人企業(yè)，減少了政府主權(quán)借債和還本付息的責(zé)任；政府可以避免大量的項目風(fēng)險；組織機(jī)構(gòu)簡單，政府部門和私企協(xié)調(diào)容易；項目回報率明確，嚴(yán)格按照中標(biāo)價實施，政府和私人企業(yè)之間利益糾紛少；拓寬資金來源，減少政府財政負(fù)擔(dān)。公共部門和私人企業(yè)往往都需要經(jīng)過一個長期的調(diào)查了解、談判和磋商過程，以致項目前期過長，使投標(biāo)費用過高；投資方和貸款人風(fēng)險過大，沒有退路，使融資舉步維艱；參與項目各方存在某些利益沖突，對融資造成障礙；TOT結(jié)構(gòu)簡化、時間縮短、前期準(zhǔn)備工作減少、費用節(jié)??；項目產(chǎn)品價格低，有助于項目產(chǎn)品的合理定價；融資對象更為廣泛；吸引外資的成功率高。處理好項目產(chǎn)品用戶的承受能力與外商投資者的投資回收和合理回報的關(guān)系；資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與國有資產(chǎn)正確估價難以達(dá)到統(tǒng)一；PPP可促進(jìn)政府管理改革，政府可實現(xiàn)融資風(fēng)險的轉(zhuǎn)移；政府與私企權(quán)利共享，改變了傳統(tǒng)政企關(guān)系；使私企在項目前期即可參與，有利于充分利用私企先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗；政府和私企共同參與項目建設(shè)運營，可達(dá)成互利合作冃標(biāo)；有意向私企可盡早與政府接觸，減少投標(biāo)費用招標(biāo)時間。對于政府而言，確定合作公司有一定難度，而且在合作中要負(fù)有一定責(zé)任，增加了政府風(fēng)險負(fù)擔(dān)；組織形式比較復(fù)雜，增加了管理上協(xié)調(diào)的難度，對參與方的管理水平有一定要求；如何設(shè)定項目的回報率可能成為一個頗有爭議的問題。BT減少了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的前期投入，實現(xiàn)了“政府按揭”;投資方承擔(dān)了項目的建設(shè)風(fēng)險與融資風(fēng)險，政府實現(xiàn)了風(fēng)險轉(zhuǎn)移；提升了管理辦法，提高了工程質(zhì)量，加快了建設(shè)速度。項目承包商的選擇決定了工程質(zhì)量；到期足額償付的資金保障通過表2可以簡單得出:BOT模式適合于技術(shù)較為成熟、投資回報率比較穩(wěn)定的項冃和競爭性不強(qiáng)的行業(yè)，如發(fā)電廠、煤礦、石油、天然氣田、石油與天然氣運輸管道、橋梁、高速公路及港口、機(jī)場、隧道、通訊系統(tǒng)、供水工程、污水處理、垃圾清理等；TOT模式適合于有長期、穩(wěn)定現(xiàn)金流的已建成的具有良好收益率的基礎(chǔ)設(shè)施,如污水處理、節(jié)水設(shè)施、環(huán)保設(shè)施等；PPP模式適用范圍較為廣泛，適用于政策性較強(qiáng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，這些項目有一定的現(xiàn)金流入，但無法實現(xiàn)自身的收支平衡，特別是大型的、一次性的項目，如監(jiān)獄、鐵路、地鐵、醫(yī)院以及學(xué)校等，除了上述范圍外，還適用收益率相對不高的經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，如體育館、博物館、展覽館等。BT模式適用范圍最為廣泛，不論項目性質(zhì)如何，只要在延期支付期間，滿足一定的擔(dān)保付款條件，且有到期足額償付的資金保障，就可以釆用。但一般在非經(jīng)營性項目中釆用較多。07融資模式的選擇融資模式是政府投資項目融資的核心，對于融資模式的選擇必須先確定項目投資結(jié)構(gòu)，即項目的投資主體，在項目的投資主體確定后，進(jìn)一步細(xì)化完成項目融資模式的選擇工作。由于各個工程自身特點、投資主體以及融資方略的不同，決定了沒有固定的模式可供選擇。但是在選擇融資模式時有些因素是政府選擇融資模式時必須要考慮的。1、政策因素某些投融資方式中涉及項目經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，以BOT'TOT為例，BOT是社會資金進(jìn)入政府投資上門的典型案例，雖然政府擁有項目的最終所有權(quán)，但必須通過一定的特許期讓社會投資者收回投資并獲得一定的回報，涉及到項目經(jīng)營權(quán)的流失,對于關(guān)系到國家安全和機(jī)密的項目，就不能釆用。2、項目的可經(jīng)營性根據(jù)項目區(qū)分理論，經(jīng)營性項目的投資可以套現(xiàn)，這樣可以吸引社會資金進(jìn)行投資，這樣不僅能緩解政府的財政壓力，社會投資者也可以帶來先進(jìn)的管理經(jīng)驗和技術(shù)，提高項目的建設(shè)效率；對于非經(jīng)營性項目和經(jīng)營性不強(qiáng)的準(zhǔn)經(jīng)營性項目，則須由政府作為投資主體，以財政性資金和其他渠道來完成項目融資。3、融資成本融資成本是政府在選擇融資模式時必須要考慮的因素。比如政府可以通過銀行貸款的方式融資，但是利息較高，一定程度上增加了融資成本。BOT中政府只需要提供一定的信用擔(dān)保，相比銀行貸款而言就在一定程度上降低了融資成本。4、政府風(fēng)險不同的項目融資模式，政府的風(fēng)險也不相同。項目融資存在多種風(fēng)險，比如政治風(fēng)險、法律風(fēng)險、利率風(fēng)險和通貨膨脹風(fēng)險等。在選擇項目融資模式時，政府比較傾向于那些自身風(fēng)險較低而融資效率較高的融資模式。5、政府的特殊需要如果項目的建設(shè)比較迫切，那么在選擇融資模式時必須考慮每種融資模式下獲得資金所需要的時間了。表3各種融資模式的比較分析BOTPPPBTABS政府融資可經(jīng)營性項目適合比較適合適合比較適合不適合非經(jīng)營性項目不適合不適合比較適合不適合適合經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)變有部分有無無無融資成本高一般一般低低融資難易度易較難較難很難較難融資需要時間長較短較短較長較短政府風(fēng)險較高一般一般較低較低08選擇融資模式的程序首先考慮的就是是否存在法律法規(guī)限制，一些項目是