體育中心PPP項目實施方案

體育中心ppp項目實施方案

體育中心PPP項目

實施方案

體育中心ppp項目實施方案

第一章項目概況

一、基本情況

1、項目基本信息

項目名稱：某某市體育中心PPP項目

項目類型：新建

項目所屬行業(yè)：社會公用事業(yè)

項目所在地：某某省某某市

實施機構(gòu)：某某市文化廣電新聞出版局（體育局、版權(quán)局）（以下簡稱“市文廣

新局"）。

2、實施背景

北京奧運會成功舉辦后，中國體育的發(fā)展站在了一個新的歷史起點上。在北京奧

運會、殘奧會總結(jié)表孰大會上國家提出了推動我國從體育大國向體育強國邁進的

奮斗目標?！笆濉逼陂g國家更加重視體育事業(yè)的發(fā)展，人民生活水平的不斷

提高，消費結(jié)構(gòu)的進一步升級，體育已經(jīng)成為廣大的人民群眾日常生活的重要組成

部分。

某某市群眾體育事業(yè)十多年里得到了空前發(fā)展，2000年以來，全市體育人口從

不足50萬人，達到今天200余萬人。但某某市僅于2009年建成一座全民健身

活動中心，人均體育設施面積僅0.16M,與此同時，每次大型群眾體育賽事，

如每三年一屆老年人運研會、每兩年一屆的城區(qū)取工運動會等也勒顯特色體育賽事,

都因沒有合適的體育場館不得不分散分時段并租用高校等場館使用，影響了

群眾煉育賽事的成效。某某市從2003年體育中心被拆if后，很多體育苗子由于

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沒有場地訓縹而被迫輸送到馬鞍山、銅陵等地，造成了大量運動員的流失，制為

了某某市競技體育的發(fā)展。某某近年來城市建設發(fā)展十分迅速，但體育場館一直

成為制為城市建設的缺略。從城市功能上看，在市政發(fā)展過程中對于大型室內(nèi)場

所的需求也越趨迫切，如城市標志性活動、展示、大型招聘、區(qū)域會展、商業(yè)演

出、群眾活動等，這一系列的大型公益類、商業(yè)類活動的開展都需要大型場所作

為必要的硬件支撐，體育場僚也是推廣地方特色的經(jīng)濟平臺，某某盛產(chǎn)茶葉、石

斛、鐵、絲、大麻等，但是近年來由于沒有體育場館，所以很多展會活動都只能

放在室外廣場或公園進行。

鑒于以上背景，為戢肺和弓I導社會資本參與公用事業(yè)建設運營，推廣政府和社會

資本合作（PPP）模式在某某市公用事業(yè)的應用，進一步創(chuàng)新投融資機制，提升城

市公用事業(yè)的運營績效水平，某某市人民政府決定啟研某某市體育中心PPP

項目（以下簡稱“本項目”），并授權(quán)某某市文化廣電新聞出版局（體育局、版

權(quán)局）為實施機構(gòu)，負責項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作。

3、提供的公共產(chǎn)品和服務內(nèi)容

（1））體育場

建設一座能容納30000坐席體育場及配套設施。能提供田徑、足球賽事、商業(yè)

匯演、電視轉(zhuǎn)播、休閑娛樂等服務。

（2））體育館

建設一座能容納6000坐席體育管及配套設施。能提供籃球、排球、手球、乒2

球、羽毛球、體操等體育比賽和訓練場所，同時可提供文化交流、體育培訓、演

藝、展示、集會、商業(yè)文藝演出和各類會展服務。

（3））體育運動學校

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建設一座能容納500人在校生的體育運動學校及配設施。能提供運動員文仇教

育、券合訓練及生活設施服務。

（4））戶外體育設施

設置面積不小于10000M的廣場。提供滿足全民健身需要的室外運動場地（含

田徑、籃球、足球、網(wǎng)球、門球等運動場地，健身廣場及路徑）、停車場及公共

配套服務。

4、采用PPP模式運作的必要性和可行性

（1））PPP模式運作的必要性

《國務院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制就面社會投資的指導意見》（國發(fā)

[2014]60號）提出：積極推動社會資本參與公用事業(yè)建設運營，通過特許經(jīng)營、

投資補助、政府購買服務等多種方式，鼓瞅社會資本投資公用事業(yè)項目?！敦斦?/p>

部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號）

指出，推廣運用政府和社會資本合作模式，是促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、支持新型城鎮(zhèn)

化建設的必然要求，是加快轉(zhuǎn)變政府取能、提升國家治理能力的一次體制機制變革。

是深化財稅體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容?！蛾P(guān)于在公共服務領(lǐng)城推

廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國亦發(fā)[2015]42號）指出：圍

統(tǒng)增加公共產(chǎn)品和公共服務供給，鼓勵公用事業(yè)等領(lǐng)域采用政府和社會資本合作

模式，統(tǒng)籌做好穩(wěn)增長、保改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險工作。

本項目采取PPP模式運作，是對國發(fā)[2014]60號文、財金[2014]76號文、國

辦發(fā)[2015]42號文等文件的重要嘗試與實踐，是對國家深化改革精神要求的積

極響應。通過PPP模式，弓I人新的資金和機制，有利于解決政府在公用事業(yè)領(lǐng)

域投資、建設、管理中所面臨的多方面問題，具體表現(xiàn)在:

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1))實現(xiàn)投資主體多元化，減輕財政負擔。通過PPP模式引入社會資本承擔

公用事業(yè)項目的融資、建設、運營等工作，改變過去由政府單一主體從事投資和運

營的狀況，若建設運營過程中的大部分風險轉(zhuǎn)移給社會資本，一方面可以引進社會

資本的先進管理經(jīng)臉，推動在項目設計、施工、設施管理及運營過程等方面的革

新，促使社會資本提高建設和運行有效銜接和責任，保證項目在技術(shù)和經(jīng)濟方面

的可行性；另一方面在引入社會資本投資后，可以平衡政府財政支出壓力，節(jié)省

政府投資費用，線解政府煙量債務，有助于地方政府債務治理。根據(jù)國內(nèi)外相關(guān)

研究表明，社會資本參與PPP項目建設運營，能為政府平蚪節(jié)省17%左右的建

設和運營費用。

2))有助于轉(zhuǎn)換政府職能，提升管理理念。采用PPP模式引進社會資本提供公

用事業(yè)項目的建設和運營，政府可以從繁重的事務中脫身出來，從過去的社會公

用基避設胞和公共服務的提供者變成監(jiān)管者，從而保證項目建設質(zhì)量和公共服務

質(zhì)量。在PPP模式下，社會資本合作方承擔項目融資、建設和運營等大部分工作，

以換取公共產(chǎn)品與公共服務項目的長期特許經(jīng)營權(quán)。在運營期間，社會資本可充

分發(fā)揮其運營和管理方式靈活等方面的優(yōu)勢，提高公用事業(yè)項目運營服務水平和

管理效率，為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務。

3))有利于降低運行成本，提高資金使用效益。采用PPP模式，有利于發(fā)揮政府

機構(gòu)和社會資本各自的優(yōu)勢，彌補對方身上的不足。在PPP模式下，政府可以

發(fā)揮作為政策制定者和監(jiān)督者的角色，在為項目建設做好相關(guān)配套服務的同時，

可以集中精力做好項目建設運營監(jiān)管等事項；社會資本可以充分發(fā)揮自身在經(jīng)營

管理方面的優(yōu)勢，為降低項目運營成本，提高項目運營效益。

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4））有利于統(tǒng)籌社會經(jīng)濟效益，提高公眾滿意度。在PPP模式下，政府部門和

社會資本合作，便項目參與各方整合組成專門的項目公司（即SPV）,相互取

長補短，發(fā)揮政府公共機構(gòu)和社會資本各自優(yōu)勢，作補對方身上的不足。項目運營

方為政府提供更多的資金和技能，促進了投融資體制改革，提高項目在設計、施工、

管理等方面的辦事效率，傳播企業(yè)管理理念和經(jīng)臉。

5））有助于合理分配風險，提高項目質(zhì)量。本項目采用PPP模式操作，可

在項目初期就明確風險分配，由政府和社會資本各分擔一部分風險，使風險分

配更合理，運行貝險可控度更高。另外，由于社會資本同時負責項目建設和運營，

促使社會資本在項目建設期更加注重項目建設質(zhì)量，縮對建設周期，以保瘴項

目及時交付和正常運行，大大提高項目融資、建設和運營成功的可能性。

（2））PPP模式運作的可行性

本項目采取PPP模式來開展，具備良好的政策條件和實踐基砒。2014年以來，

國家大力推廣PPP模式，鼓Ml吸引社會資本參與公用事業(yè)的建設和運營。成熟

的政策環(huán)境、豐富的實踐經(jīng)臉以及成熟的投資市場，為本項目的額利開展實施提

供了保障和參考。

1））成熟的政策環(huán)境

國家及其各部委相繼出臺了有關(guān)就刷和允許社會資本參與公用事業(yè)建設和經(jīng)營

的政策，如《國務院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)幀投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)

[2014]60號）。目前，財政部、發(fā)改委及相關(guān)部委正在全面推廣和規(guī)范PPP模

式。國務院特發(fā)財政部、發(fā)展改革委、大民我行《關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政

府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發(fā)[2015]42號），鼓勵公用事業(yè)等

領(lǐng)域采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。2015年4月，國家發(fā)

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改委、財政部等六部委聯(lián)合下發(fā)了《基陽設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。

同時，國務院、財政部、發(fā)改委、人民報行等多部門發(fā)文鼓瞅金融機構(gòu)加大對

PPP項目的融資支持力度。一系列政策文件的出臺為市政基朋設施和公用事業(yè)的

改革和未來的監(jiān)管提供了較為成熟的政策環(huán)境。

2))廣泛的實踐基礎(chǔ)

自去年以來，國內(nèi)眾多城市開展公用事業(yè)領(lǐng)域的市場化改革與探索，為本項目的

實施積累了大量的寶貴經(jīng)聆，并形成了一批具有體育場博項目投資和建設經(jīng)臉的投

資人，其經(jīng)聆可以在本項目中充分借鑒與吸收。

3))有效的政府保障

本項目作為某某市新型PPP項目，得到了市政府的高度重視，并成立PPP領(lǐng)導

小組，負責重要問題的決策與及時處理，確保項目順利推進。另外，市政府將本

項目中政府承擔的付費責任期人中長期財政規(guī)劃，為本項目提供財政保障，增加

了本項目對投資大的吸引力。

4))完備的前期準備工作

為了觸利推進本項目，相關(guān)部門開展了大量的前期工作，項目立項、可研、規(guī)劃、

用地、環(huán)評、勘測、征jf等前期工作已完成，設計等工作穩(wěn)步推進，確保本項目

具備采用PPP模式的前提條件。

5、運作的目標和意義

(1))項目運作的目標

某某市人民政府通過PPP運作模式，擇優(yōu)選擇具有投融資、建段、技術(shù)和運營

優(yōu)勢的社會資本，雙方合資組建的SPV公司將加有本項目的特許經(jīng)營權(quán)，負責

經(jīng)營管理項目資產(chǎn)，并承擔維護和公共服務責任。

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（2））項目運作的意義1）

加快完善公共體育服務體系，提高公共體育服務水平，切實提高全市人民的身

體素質(zhì)和健康水平；

2）加強運動員文仇教育和綜合訓練；

3）為廣大群眾提供體育運動場所及設施；

4）加限青少年強身健體和發(fā)展體育塔基工程；

5）提高人民生活水平，提供演藝、匯演、會展、休閑娛樂、培訓等服務。

6）符進一步提升和推進全市廣電事業(yè)和產(chǎn)業(yè)深層次的發(fā)展，滿足人民群眾的精

神文化需求，帶動某某市區(qū)西部的商業(yè)旅游開發(fā)。

6、實施方案編制的目的

本方案旨在通過對某某市體育中心PPP項目實施的背景、項目概況、邊界條件、

用險分配、運作模式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)、采購方式選擇、支付保

障、資產(chǎn)處置、財務分析、項目的投資回報及價格測算等內(nèi)容的研究，從政府的

角度審慎地分析研究此次PPP運作能夠達到的主要目的、存在的主要問題及相應

的解決方案，為政府決策提供參考，推動本項目PPP的具體實施。

7、實施方案編制的依據(jù)

（1））我國PPP項目合同相關(guān)法律關(guān)系的確立和調(diào)整依據(jù)，主要是現(xiàn)行的民商法、

行政法、經(jīng)濟法和社會法，包括《民法通則》、《合同法》、《預算法》、《體

育法》、《政府采購法》、《公司法》、《擔保法》、《保險法》、《行政許可

法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《民事訴訟法》、《仲裁法》、《行

政訴訟沫》、《會計法》、《土地管理法》、《建筑法》、《環(huán)境保護法》等。

⑵）國家在相關(guān)的政策法規(guī)中也明確了有關(guān)PPP項目的諸多指導意見和辦法:

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I《國務院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設施建設的意見》（國發(fā)[2013]36號）；

I《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）

I《國務院關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)[2014]45號）

I《國務琮關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制被Ml社會投資的指導意見》（國發(fā)

[2014]60號）

I《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府

和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)[2015]42號）；

I《國務院辦公廳關(guān)于進一步做好民間投資有關(guān)工作的通知》（國辦發(fā)明電

〔2016〕12號）；

I《基礎(chǔ)設他和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（穴部委[2015]25號）；

I《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資

[2014]2724號）；

I《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金

[2014]76號）；

I《財政部關(guān)于ED發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南的通知》（財金[2014]113

號）；

I《關(guān)于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》（財金

[2016]32號）；

I《關(guān)于在公共服務領(lǐng)幀深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金

[2016]90號）;

I《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金[2016]92號）；

I《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫[2014]214號）；

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I《某某市人民政府關(guān)于推進政府和社會資本合作的實施意見》（穴政〔2015

7號）；

I《政府和社會資本合作項目政府采購管理亦深》（財庫[2014]215號）；

I《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部18號令）；

I《建設項目經(jīng)濟評價與參數(shù)》（第三版）；

I《市政公用設施建設項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)》；

I《可行性研究報告》；

I其他與項目相關(guān)的文件資料；

本項目依據(jù)以上相關(guān)法律和政策意見設計并實施。

8、項目進展及進度安排

或止目前，本項目規(guī)劃設計工作已基本完成，前期工作進度如下（表1-1）：

表14本項目前期工作進度

序

前期工作內(nèi)容賓成情況

1項目立項枇復已元成

2項目可行性研究報告及批

已靠成

I

3壩目JI洋批復已完成

A項目規(guī)劃選址、規(guī)劃用地

匚兒雙

許可

5用地預審H完成

6項目初步段計批M進行中

7施_L圖我計及審查口仃甲

8~1E地柝遷-----------------jrmp

當前，本項目整儡實施推進計劃如下（表1-2）：

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表1-2項目整體實施計劃

ff完成/機完成時

項目實施主要階段主要工作節(jié)點

口同

整編定項目操作

1擬定項目以PPP模式實靦2016年5月

完成枷有所值論證和財政可承受

2項目識刖2016年10月

力論證

項目準備完成實施方案審批2016年10月

3

項目采購選定項目合作伙伴2016年11月

4

項目開工2016年12月

1111

5工程竣工2019年12月

項目竣工驗收合格移交2019年12月

項目移交

6合作期滿移交2031年12月

二、經(jīng)濟技術(shù)指標

1、項目區(qū)位

項目位于某某市渭河西岸赤壁路大橋?qū)奈鞅碧幍貕K340畝（河西縱三路以

東、河西縱四相以西、河西三環(huán)以南、景觀大道以北），以及河西三環(huán)以路以北、

河西縱四潞以西交叉處地塊30畝。

2、建設運營內(nèi)容

（1））建設內(nèi)容

體育中心項目總用地面積370畝，總建筑面積合計為9.4萬平方米。

1）體育場

設座席30000個，規(guī)劃建筑面積5.5萬平方米，定位于全省綜合性比賽中型甲

級體育場。包括：8條道400米環(huán)形胞道；8-10條西直逋；跳高、跳遠、撐桿

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跳場地個2個；標槍、錯球、鐵餅、捱球投摭區(qū)各2個；障礙水池1個；同時，

體育場含天然草坪足球場、標槍、鐵餅、鏈球投擲區(qū)；運動員公寓28間；餐廳

500平方米左右；配備運動員、首長貴賓、賽事管理、場館運營、媒體記者等多

功能用房等。

2）體育館

設座席6000個（固定加活動），建筑面積為2.7平方米，定位于全國單項比賽

的小型乙級體育館。主要用于籃球、排球、乒乓球、手球、體操等體育比賽項目

和訓練場所；同時賽后可作為文化交流、培訓、演藝、展示的場所，用于大型集

會、商業(yè)文藝演出和各類會展等。

3）體育運動學校

設計容納在校運動員約500人，建筑面積為1.2萬平方米，其中配置教學和宿

舍面積0.8萬平方米，并建設綜合性訓練館和食堂等設施為0.4萬平方米

⑵）運營內(nèi)容1）

項目設施維護：紅線范圍內(nèi)房屋建筑（體育場、體育館）附屬公共設施（供

排水、隕弱電、暖通等）配套設施（廣場、景觀綠化等）室內(nèi)外體育設靦（田徑、

場地、器材等體育段施）的管養(yǎng)與維護和物業(yè)管理服務；2）

項目運營：全民健身、競技體育、體育旅游、施育會展、體育商貿(mào)、康體休

閑、場地開放、健身服務、競賽表演、體育培訓、運動指導、健康管理、冠名和

廣告等無形資產(chǎn)開發(fā)、演藝事業(yè)、會展、商業(yè)開發(fā)、物業(yè)管理等。3）

體育運動學校不在本次運營范圍內(nèi)（但需負責質(zhì)保期內(nèi)工程建設質(zhì)量）。

3、投資規(guī)模

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項目總投資狗7.3億元（不含征if費、戶外公共體育設施），其中體育場投資

38156萬元，體育值投資22513萬元，體育學校投資12332月元?？偼队晒こ?/p>

費用62249萬元、工程建設其他費5344萬元、預備費5407萬元構(gòu)成。

4、主要產(chǎn)出說明

（1））項目主要產(chǎn)出物

30000座體育場一座，6000座體育館一座，容納500大體育運動學校一所。滿足

全民健身、競技體育、體育文化培訓、體育訓練、演藝產(chǎn)業(yè)、會展、休閑娛樂、文

化交流等服務需要。

表1-3體育中心技術(shù)經(jīng)濟指標______________________________

分頂技術(shù)珞濟指標

-豐L密女技J乂術(shù)，1、絳，工濟VI指114標1Tn次大'卜紅vl7UIT

24666859998

總用地面積主體育場

rnITi

37438

體育場主體

總建筑面積9.4月H2

in

其22560

地上建筑面79100m體育大平臺

xn2

苴枳申rn

地下建筑面30000

14900mIt音曲座位卻A

積1

19800

建筑占地面積30366m體育館

m

年知理1312輛IU弱6000f

地上停車數(shù)活動座位

R17輛其2200個

量T

中

地下停車數(shù)固定座位

495輛3800個

量數(shù)

23900

建筑密度13%體育運動學校

rrl

容積蟀0：35或―1并間

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綠地率29%宿舍250間

（2））產(chǎn)出物的質(zhì)量標準

工程設施符合《建筑工程施工質(zhì)量驗收統(tǒng)一標準》、《室內(nèi)體育場館臉收規(guī)范》、

《園林綠化工程施工及臉收規(guī)范》等國家相關(guān)質(zhì)量標準；

體育中心運營符合《體育場館運營管理辦法》、《大里體育場管基本公共服務規(guī)

范》、《大型體育場館運營管理綜合評價體系》等國家及地方相關(guān)標準。

4、資金來源

I資金來源：財政資金

I資金性質(zhì)：一般性公共預算支出

I用途：政府購買服務

三、項目公司股權(quán)情況

1、是否要設立項目公司

本項目PPP模式運作下將設立有限責任項目公司，政府授權(quán)某某城投一某某市

城市建設投資有限公司（以下簡稱“某某城投”）作為政府方出資代表，與社會

資本共同出資組建項目公司。項目公司資本金為項目總投資的20%,資本金隨

項目需求到位，項目公司的資本金專門用于本項目的投資、建段、運營及維護等。

2、公司股權(quán)結(jié)構(gòu)

根據(jù)町政部和國家發(fā)改委關(guān)于政府和社會資本合作（PPP）模式推廣的相關(guān)政策，

在本項目中，政府可以直接參股PPP項目公司，通過政府與社會資本進行股權(quán)合

作，以更好地實現(xiàn)PPP“貝險共擔、利麗共享”機制，這主要基于以下考慮:

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(1))降低社會資本投資負擔一政府出資參股，有助于降低社會資本的總體資

金負擔，有效提高項目公司的資本金實力，保修項目公司的資金支付能力，使得

項目抗貝險能力大大增強。

(2))|尤化項目帆調(diào)機制一政府參股可以提升項目公司的透明度，降低社會資

本對政府或第三方的梆調(diào)難度，優(yōu)化項目內(nèi)外部胡調(diào)機制;

(3))強化政府監(jiān)管職能一作為股東角色參與項目公司的投資、運維、管理等

決策，有助于在行政監(jiān)管之外增強政府方在股東管理、貝險控制等監(jiān)管方面的作

用，引導項目公司注重公眾利益。

根據(jù)財政部《PPP項目合同指南》的說明，為了充分發(fā)揮社會資本的積極性，政

府及其所屬機構(gòu)在項目公司的股權(quán)比例處于參股地位，對項目公司的運苜管理不

具有實際控制力及管理權(quán)。HUt,本項目以政府直接投資參股的形式，建議占股

比例不超過10%(占項目公司資本金比例)，僅作為政府管理便利與合作行為，

主要考慮以下幾點內(nèi)容：

1)本項目政期占股超過10%,則不利于提高社會資本對本項目的投資意愿。

2)本項目雖然在采購文件中明確了政府向項目公司支付的所有規(guī)則，但項目公

司內(nèi)部仍然涉及大量社會資本方關(guān)聯(lián)交易，政府在項目公司的股權(quán)收益難以有效

保障，因此考慮政府持股比例為5%,利余由社會資本方持股。

第二章貝險分配基本框架

一、風險分配基本原則

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“風險共擔、利相共享”是PPP項目運作的基本原則，而傳統(tǒng)觀點或為"采用

PPP模式就是要把盡量多的貝險轉(zhuǎn)移給社會資本”和"承擔較多的貝險就可以獲

得較多的回報（從而把承擔風險看成是獲得高額回報的機會）"是不合理的。在現(xiàn)

實操作中，讓社會資本承擔其無法承擔的凡險，一旦風險發(fā)生時又缺乏控制能力，

必然會降低社會資本提供公共設施或服務的效率和噌加控制貝險的總成本。由此

可見，最優(yōu)的貝險分配并不是《所有風險都轉(zhuǎn)移給社會資本方，而是尋求一種方

案實現(xiàn)政府方和社會資本力的總管理成本最小仇。因此，在PPP實際運作中必

須合理分擔項目風險。

根據(jù)財政部《PPP項目合同指南》（試行）說明，PPP項目應當按照凡險分配

優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報

機制和布場用險管理能力等要素，在政府和社會資本同合理分配項目貝險。

本項目中,風險分配應遵循下列基本原則：

（1））承擔風險的一方應該對該風險具有控制力、最有效率；

（2））承擔風險的一方能夠招該風險有效應對（例如通過購買相應保險）；

（3））承擔風險的一方對于控制該風險有更大的經(jīng)濟利益或司機；

（4））如果風險最終發(fā)生，承擔風險的一方不應將由此產(chǎn)生的費用和損失轉(zhuǎn)移

給合同相對方。

二、網(wǎng)險分配基本框架

根據(jù)《PPP項目合同指南》（試行），按照網(wǎng)險分配優(yōu)化、尺險收益對等和同險

可控等原則，綜合考慮政府貝險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等

要素，在政府和社會資本之間合理分配項目網(wǎng)險。

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按照“用險由最適宜的一方來承擔"的原則，在本項目中，項目設計、建造、財

務和維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策等風險由政府承擔，不可抗力

等網(wǎng)險由政府和項目公司合理共擔。

腳險分配方案以風險最優(yōu)分配原則為核心，按照風險分配優(yōu)仇、風險收益對等和

風除可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制、市場風險預測能

力、社會資本用險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。

本項目的風險分配框架如下表：

表2-1項目風險分配柩架及電對措施

風除

風險類刖承擔貝險防范措靦

方

經(jīng)營權(quán)收回/

征用/公有化

法律法律變更------

和政

稅收變更------政府政府應通過PPP合同為定該那分風險出現(xiàn)時應給予

策風承擔社會資本的補償形式及金額。

險規(guī)費調(diào)整------

審批獲得/延

-----------

i-in?■?■?而

IT叱觀止變化

本項目設計工作由社會資本負責，如因設計不當導

社會致社會資本損失，應由社會資本自己承擔；政府期

設計不當

資本加強對設計文件的審核、優(yōu)化,要求項目提供必要

的設計審查。

建設

負責征地拆if的那門應向市政府提交工作計劃書，

風除政府

十冊使用嚴格將時完成十地析HT作°加田未楊期完成十此

力

拆jf,應順延項目合作期限并補償。

定額人T費卜政府政府福誦河PPP合同夕宇該部分風腌出現(xiàn)時應給予

漲方社會資本的補償形式及金額。

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風除

貝險類刖承擔用險防范措施

方

承包商通鄉(xiāng)1

工程質(zhì)量

工地安全

勞資/設備的

獲取

勞工爭端/罷

I

社會資本應加強自身項目管理能力，按照PPP合同

社會

效率低/材料規(guī)定的服務質(zhì)量標準提供服務，并自行承擔由此產(chǎn)

資本

浪費生的費用及損失。

建浩施本招點

1T價格上麻

材料、機械費

_卜L滯｛明

冗M_TL網(wǎng)訊阻臉

括#1T；力主

校不小U天

考百又韌保護

柏席名杜

JE網(wǎng)像IT

場地可用性/

'ftAr

任ur政府

政府與社會資本應友好協(xié)商，合理共擔損失。

政府方許可的方

工程/運營變

更

公共設備服務

提很

融資失敢

融負成本局

財務社會資本應加強財務管理、合理運用財務管理技

利率變化社會

貝險木，預防財務貝險，并自行承擔由此產(chǎn)生的費用及

資本

外匯風險損失。

償債風險/流

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風險

貝險類刖承擔用險防范措施

方

動性風險

社會資本破產(chǎn)

融資機構(gòu)介入

權(quán)行使

運營成本超支

維護貝險

服務質(zhì)量不達

標

社會資本應加限自身運營服務的管理與考核，按照

運營移交前設施狀社會

況未達標合同規(guī)定的服務質(zhì)量標準提供服務，并自行承

凡險資本PPP

擔由此產(chǎn)生的費用及損失。

移交后設肺狀

況未達標（缺

購責仟期內(nèi)）

人工、材料價

格上漲

共同

合同文件沖突政府與社會資本應友好桃商，合理共擔損失。

法

律語朋坦ffl

風

險

第三方延誤/委托

聲

X違E約外n

分別

其他不可抗力按照工程建段不可抗力承擔的相關(guān)原則分刖承擔

其他冰曲finfl

風

險

共同按照PPP合同規(guī)定，政府與社會資本合理共擔損失，

剩余風險

“A.-U士nn士fitA4rtarIL-

泰坦升口刀兄服手什、取反心IF。

第三章項目運作方式

所謂項目運作方式，是指對政府與社會資本在PPP項目全壽命周期內(nèi)權(quán)利義務

的安排，具體選擇主要取決于收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本

框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素。

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一、運作方式簡介

PPP是'*Public-Private-Partnerships”的簡寫，譯為“公私合作制”，是公共

部門通過與私人部門建立一種伙伴關(guān)系來提供公共產(chǎn)品或服務的一種方式。對

PPP內(nèi)涵的界定有廣義和狹義之分。廣義的PPPi乏指公共部門與私人部門為提

供公共產(chǎn)品或服務而建立的各種合作關(guān)系；而挾義的PPP理解為一系列項目融

資模式的總稱，是指公共部門與私人部門共同參與生產(chǎn)和提供物品和服務的制度安

排，是一種項目融資方式，如特許經(jīng)營、租賃合同模式、管理合同模式等。具體

運作模式如下:

I委托運營(Operations&Maintenance,O&M)：

是指政府將存量公共資產(chǎn)的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本

或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式。政府保留資產(chǎn)所

有權(quán)，只向社會資本或項目公司支付委托運營費。

I管理合同(ManagementContract,MC)：

是指政府將存量公共資產(chǎn)的運苜、維護及用戶服務取責授權(quán)給社會資本或項目公

司的項目運作方式。政癇保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項目公司支付管理費。

I建設-運苜-移交(Build-Operate-Transfer,BOT)：

是指由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶

服務取責，合同期滿后項目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項目運作方式。

I建設-擁有-運營(Build-Own-Operate,BOO)：

由BOT方式演變而來，二者區(qū)刖主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有

項目所有權(quán)，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿

移交。

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I建設-擁有-運營-移交(Build-Own-Operate-Transfer,BOOT)：

由BOT方式演變而來，二者區(qū)刖主要是BOOT方式下社會資本或項目公司在運

營期擁有項目所有權(quán)，但必須在合同中注明保證公益性的劣束條款。

I轉(zhuǎn)it-運營-移交(Transfer-Operate-Transfer,TOT)：

是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、

維護和用戶服務，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項目運作方式。

I改建-運營-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer,ROT)：

是指政府在TOT模式的基冊上，增加改擴建內(nèi)容的項目運作方式。

I租賃-運營-移交(Lease-Operate-Transfer,LOT)：

是一種將存量及新建公共資產(chǎn)的運營管理職責、維護職責以及用戶服務職責轉(zhuǎn)移

給社會資本的PPP運作模式，政府仍然承擔公共資產(chǎn)投資的職責并保留公共資產(chǎn)

的所有權(quán)。社會資本通過向使用者收費的方式回收運營維護成本，同時將部分

收費返還給政府，作為存量公共資產(chǎn)租賃費用并用于新增資本性支出。LOT模

式的應用目的在于引入先進的運營管理技能和經(jīng)驗改善公共服務水平，進而提高

公共資產(chǎn)經(jīng)營績效，為政府持續(xù)投資提供資金支持。LOT模式在國內(nèi)的獨立應

用較少，通常與BOT等其他運作模式組合應用。

I建設-移交-運營(Build-Operate-Transfer,BTO)：

是指由社會資本或項目公司承擔新建項目融資、設計、建造、運營等職責，建設

完成后先將項目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府，政府將運營管理職責交給社會資

本，政府則向社會資本分期支付回購款、資金占用成本和運營維護費用的項目運

作方式。

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國內(nèi)外常見的PPP項目運作方式主要包括：委托運營（0&M）管理合同（MC）

轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）改建-運苜-移交（ROT）建設-運苜-移交（BOT）和建

設-捌有-運營（BOO）。除此之外，國內(nèi)外PPP項目實踐中應用比較普遍的運作

方式至少還包括：租賃-運營-移交（LOT）建段-租賃-移交（BLT）BTO、區(qū)

幀特許經(jīng)營（Concession）或DBFO（設計-建造-融資-運營）等。

PPP項目運作方式的選擇通常借助于決策樹分析工具，如圖3-1所示。

圖3-1運作方式選擇決策樹

二、運作方式影響因素

針對本項目特點，從以下方面分析運作方式影響因素：

（1）收費定價機制：采用可用性服務費+績效服務費付費形式，體育項目屬于

公用事業(yè)性項目，雖然有一定收益，（K在國內(nèi)體育消費水平難以彌補項目建設和運

營成本，因此由借助社會資本的項目建設管理能力和專業(yè)運營水平，有利于提

高服務質(zhì)量和降低全壽命周期成本。

（2））項目投資收益水平：體育項目投資收益水平一般，運營期收益水平相對較

低，項目投資回收期相對較長，運苜期設計應相對合理。

（3））風險分配基本框架：社會資本承擔財務、設計、建設、運維風險，政府方

承擔政策、法律凡除，雙方共擔不可抗力用險，因此合作期限需要覆蓋建設期和

運營期。

（4））融資需求：本項目由項目公司負責融資，項目公司需要以項目資產(chǎn)或預期

收益為擔保獲得項目融資，目前國內(nèi)金融機構(gòu)對PPP項目融資渠道已得到拓展，

以項目預期現(xiàn)金流為擔保的有限追索或無追索項目融資可得到金融機構(gòu)支持,從

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資產(chǎn)轉(zhuǎn)it項目稅費策劃方面考慮，項目可以選擇不擁有項目資產(chǎn)所有權(quán)，但項目

公司在合作期內(nèi)需要獲得項目特許經(jīng)營權(quán)。

(5))改擴建需求：本項目設計中已適當超前考慮，合作期內(nèi)不考慮改擴建。如

確需實施改擴建，相關(guān)費用由社會資本和政府方按照國家、省市相關(guān)計價規(guī)則經(jīng)審

計后確定。

(6))期滿處置因素：本項目采用運營期滿向政府方移交管理的項目設施的處置

方式。

三、運作方式選擇

綜上影響因素分析和我們所做的調(diào)研及訪談，結(jié)合國家有關(guān)于PPP的政策及類

似體育場靖PPP實務經(jīng)臉，建議本項目采取PPP中的DBFOT的運作方式?？紤]

到體育市場培育、人氣聚集等因素，建議本項目合作期限為建設期3年+運營

期12年。項目資產(chǎn)所有權(quán)屬于政府方，項目特許經(jīng)營權(quán)屬于項目公司。

本項目DBFOT運作，即由某某市人民政府授權(quán)某某城投與社會投資者共同出資

設立PPP項目公司，某某市人民政府授予項目公司特許經(jīng)苜權(quán)；在授權(quán)期限內(nèi)由

項目公司負責本項目的投資、融資、建設及運維，政府通過支付服務費和允許

部分項目在政府核定價格后面向使用者低收費的方式使項目公司獲取合理的投

資回報。本項目授權(quán)經(jīng)營期為12年(不含建設期3年)，在授權(quán)期限結(jié)束后將管

理的項目整體資產(chǎn)移交給某某市人民政府或其指定的相關(guān)部門。

圖3-2本項目PPP運作方式

第四章交易結(jié)構(gòu)

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PPP項目的交易結(jié)構(gòu)主要包括投融資結(jié)構(gòu)、回報機制和相關(guān)配套安排三方面內(nèi)

容。PPP模式下，政府與社會資本《各自發(fā)揮優(yōu)勢，共同致力于提升項目運作效

率。其中，社會資本充分發(fā)揮其技術(shù)、運營及管理的綜合優(yōu)勢。政府方則在項目

規(guī)劃、前期準備以及項目實施監(jiān)管方面發(fā)揮重要作用。本項目雖然可以向那分用

戶收取一定費用，但前期難以彌補運營成本，宜采用"可行性缺口補助”的回報

機制，即政府補助購買服務。

一、投融資結(jié)構(gòu)

1、投融資結(jié)構(gòu)體系

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圖4-1本項目投融資結(jié)構(gòu)體系

注：虛線柩表示或有。

本項目投融資及回報機制的基本機理如下：

第一，由某某市人民政府授權(quán)某某市文仇廣電新聞出版局（體育局、版權(quán)局）為

本項目實施機構(gòu)。授權(quán)某某城投作為政府出資方，與中標社會資本共同入股項目

公司。

第二，由某某市文化廣電新聞出版局（體育局、版權(quán)局）負責本項目各方面的統(tǒng)

籌帆調(diào)，以保躥項目I項和實施。

第三，在選定社會投資人后，某某市文化廣電新聞出版局（體育局、版權(quán)局）作

為政府方簽為大，與依法選定的社會投資人簽訂PPP項目合同，侍項目公司成

立后，再與項目公司簽署關(guān)于由項目公司承繼PPP項目合同的補充合同。

第四，項目公司要按照PPP項目合同的相關(guān)規(guī)定，盡快完成項目融資及交割工

作。

第五，在即利融資之后，項目公司需嚴格按照PPP項目合同的有關(guān)規(guī)定，負責

進行本項目的投資、建設和運營。

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第六，政府方將項目投融資、建設、運營及維護等工作全部交給項目公司，由政

府向項目公司購買可用性服務（符合驗收標準的公共資產(chǎn)），以及購買為維持項

目可用性所需的運營維護服務（符合績效要求的公共服務）。相應地，政府方需

向社會資本支付可用性服務費和績效服務費。其中，可用性服務費主要包括項目

建設總投資及必要的合理回報?？冃Х召M主要包括本項目實施范圍內(nèi)的運營維

護成本缺口及必要的合理回報。

本項目投融資資金結(jié)構(gòu)如下表所示:

表4-1本項目投融資資金結(jié)構(gòu)__________________

序

口融資方式融資金相備注

14600萬總投資的

1資本金

7Ton%

其中：政府授權(quán)平股權(quán)比例

730萬元

1.1A口

。C.O/0/

13870J]股權(quán)比例

社會資本

兒n;7e0o/0/

58400萬總投資的

2債務融資

?兀

73000萬

合計

兒

2、項目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途

（1））資金來源和性質(zhì)：

1）股權(quán)資金來源和性質(zhì)：本項目PPP模式運作下招設立有限責任項目公司，項

目資本金為項目總投資的20%,政府方和中標社會資本按股權(quán)比例投入資本金。股

權(quán)資金來源主要包括以下方式：

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I社會資本投資，來源于社會資本企業(yè)自主投資資金（現(xiàn)金、企業(yè)債券、公司債

券、定增、基金、信托、IPO等）；

如，社會資本端PPP產(chǎn)業(yè)基金投資模式（投貸結(jié)合）：

圖4-2社會資本端引入PPP產(chǎn)業(yè)基金投資模式

I政府投資，來源