公租房運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)方案（技術(shù)方案）

公租房運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)方案

目錄

第一章項(xiàng)目背景和需求分析.........................16

第一節(jié)公租房現(xiàn)實(shí)意義和前景分析...............16

一、公共租賃住房的基本概念與主要特征.......16

二、發(fā)展公共租賃住房的必要性...............17

三、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的借鑒意義.............20

四、當(dāng)前公共租賃住房存在的主要問(wèn)題.........24

五、公共租賃住房的發(fā)展前景.................25

第二節(jié)公租房小區(qū)管理的國(guó)內(nèi)外借鑒.............29

一、國(guó)外社區(qū)管理模式.......................29

二、我國(guó)社區(qū)管理模式.......................31

三、我國(guó)公租房小區(qū)管理情況.................34

四、對(duì)XX市公租房小區(qū)管理的借鑒.............36

第三節(jié)項(xiàng)目需求分析...........................40

第四節(jié)公租房管理存在的問(wèn)題及解決措施.........59

一、大型公租房建設(shè)管理中存在的問(wèn)題.........59

二、解決公租房建設(shè)管理問(wèn)題的應(yīng)對(duì)措施.......61

三、結(jié)語(yǔ).....................................65

第二章項(xiàng)目整體設(shè)想與策劃.........................66

第一節(jié)運(yùn)營(yíng)管理整體設(shè)想與策劃.................66

一、運(yùn)營(yíng)管理的意義.........................66

二、運(yùn)營(yíng)管理的機(jī)制.........................66

三、運(yùn)營(yíng)管理的機(jī)制設(shè)置.....................67

1

四、運(yùn)營(yíng)管理中的管理辦法...................71

第二節(jié)擬采取的管理方式和工作計(jì)劃.............72

一、擬采取的管理方式.......................72

二、擬采取的工作計(jì)劃.......................77

三、管理人員的培訓(xùn)及管理...................83

四、管理規(guī)章制度的建立.....................85

五、檔案建立與管理.........................87

六、其他工作...............................89

第三章項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)及人員配備.....................90

第一節(jié)項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)...........................90

第二節(jié)人員配備原則...........................91

一、具有較高專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和敬業(yè)精神.............91

二、高效率的組織架構(gòu)和崗位配置.............92

第三節(jié)崗位設(shè)置和人員配備情況.................93

一、組織架構(gòu)設(shè)置和人員配備.................93

二、項(xiàng)目管理人員配備.......................93

三、架構(gòu)解析...............................94

四、人員素質(zhì)要求和工作職責(zé).................99

第四節(jié)員工培訓(xùn)...............................109

一、培訓(xùn)目標(biāo)...............................109

二、培訓(xùn)管理...............................109

三、培訓(xùn)方式...............................111

四、培訓(xùn)實(shí)施...............................112

第五節(jié)員工管理...............................121

2

一、員工管理的原則........................121

二、項(xiàng)目新人考核...........................124

三、員工績(jī)效考核方案.......................125

四、廉政制度...............................127

第六節(jié)員工守則...............................127

一、嚴(yán)于職守...............................127

二、工作態(tài)度...............................127

三、員工儀容儀表...........................128

四、服務(wù)要求...............................132

五、電話(huà)...................................133

六、對(duì)講機(jī).................................134

七、維修操作...............................135

八、服務(wù)的六個(gè)基本技能.....................135

九、員工的集中特殊服務(wù)制度.................135

十、對(duì)業(yè)主服務(wù)時(shí)應(yīng)注意.....................136

第四章承接查驗(yàn)及資產(chǎn)管理檔案建立...............138

第一節(jié)承接查驗(yàn)...............................138

一、承接查驗(yàn)條件...........................138

二、現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收主要項(xiàng)目......................139

三、資料交接...............................140

四、其他交接...............................140

五、承接查驗(yàn)注意事項(xiàng).......................141

六、承接查驗(yàn)程序...........................141

七、承接查驗(yàn)所發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的處理及時(shí)限.........143

3

八、承接查驗(yàn)后物業(yè)的移交及相關(guān)責(zé)任.......144

九、承接查驗(yàn)備案..........................145

第二節(jié)資產(chǎn)管理檔案建立.......................145

一、固定資產(chǎn)接管...........................145

二、固定資產(chǎn)的驗(yàn)收程序.....................146

三、固定資產(chǎn)的管理.......................150

第三節(jié)前期管理工作方案.......................151

一、前期管理工作安排......................151

二、常規(guī)性便民服務(wù)項(xiàng)目.....................152

第五章入住及續(xù)租管理方案.......................157

第一節(jié)入住公約...............................157

第二節(jié)入住管理方案...........................163

一、簽約入住流程..........................163

二、管理方案...............................164

第三節(jié)租戶(hù)續(xù)租工作方案.....................171

一、開(kāi)展審核工作，分類(lèi)續(xù)租...............171

二、租金執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)...........................172

三、職責(zé)分工...............................173

第四節(jié)公租房房屋租賃細(xì)則.....................174

一、總則...................................174

二、申請(qǐng)和審核.............................175

三、配租與輪候............................183

四、租賃管理...............................185

五、退出與監(jiān)管.............................188

4

六、相關(guān)責(zé)任...............................190

七、其他...................................191

第六章房屋及公共設(shè)施的運(yùn)行養(yǎng)護(hù).................192

第一節(jié)整體工作設(shè)想..........................192

一、共用部位維修養(yǎng)護(hù)管理工作流程.........192

二、共用部位維修養(yǎng)護(hù)管理工作流程..........192

第二節(jié)共用部位維修養(yǎng)護(hù).......................194

一、共用部位日常維修養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn).............194

二、共用部位維修養(yǎng)護(hù)管理要點(diǎn)...............195

第七章機(jī)電設(shè)備的維護(hù)管理.......................197

第一節(jié)總體工作設(shè)想.........................197

一、共用設(shè)施設(shè)備運(yùn)行管理與維護(hù)保養(yǎng).........197

二、共用設(shè)施設(shè)備管理工作流程.............209

三、共用設(shè)施設(shè)備養(yǎng)護(hù)計(jì)劃...................211

第二節(jié)其他管理事項(xiàng)...........................214

一、電梯外包服務(wù)供方監(jiān)督管理...............214

二、節(jié)能管理...............................216

三、設(shè)備房開(kāi)放制度.........................217

第三節(jié)智能化系統(tǒng)的維護(hù)管理.................218

一、門(mén)禁對(duì)講系統(tǒng)...........................218

二、閉路監(jiān)控...............................222

三、電子巡更系統(tǒng).........................226

四、智能化系統(tǒng)保養(yǎng)計(jì)劃...................227

第八章公共秩序安全、消防等管理..................232

5

第一節(jié)安全管理...............................232

一、人員安排及崗位設(shè)置.....................232

二、日常秩序服務(wù)...........................233

三、工作標(biāo)準(zhǔn)...............................234

四、檢查標(biāo)準(zhǔn)...............................239

第二節(jié)交通車(chē)輛管理...........................242

一、工作內(nèi)容和要點(diǎn).........................242

二、交通車(chē)輛管理的工作標(biāo)準(zhǔn).................242

三、車(chē)輛管理工作檢查標(biāo)準(zhǔn)...................244

第三節(jié)消防管理...............................248

一、消防工作組織架構(gòu)及體系建立............248

二、消防宣傳教育能力建設(shè).................254

三、撲救初期火災(zāi)能力建設(shè).................256

四、組織疏散能力建設(shè).......................259

第九章環(huán)境衛(wèi)生管理方案.........................261

第一節(jié)保潔管理方案...........................261

一、管理要求...............................261

二、管理目標(biāo)...............................261

三、管理措施...............................261

四、加強(qiáng)內(nèi)部培訓(xùn)...........................265

五、具體工作要求..........................266

第二節(jié)保潔服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)流程.................268

一、范圍...................................268

二、基本要求...............................268

6

三、保潔服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)...........................269

四、服務(wù)流程...............................275

五、保潔操作規(guī)程...........................278

第三節(jié)衛(wèi)生消殺工作方案.....................292

一、“消殺”服務(wù)工作要求...................292

二、“消殺”工作設(shè)想.......................293

第四節(jié)公共場(chǎng)所、物業(yè)共用部位的環(huán)境衛(wèi)生管理.299

一、清潔衛(wèi)生服務(wù)內(nèi)容與基本方法.............299

二、清潔衛(wèi)生的日常管理.....................304

三、垃圾處理...............................305

四、環(huán)境消殺...............................305

第四節(jié)保潔員行為規(guī)范.........................306

一、保潔員著裝要求.........................306

二、行為舉止要求...........................307

三、服務(wù)態(tài)度...............................307

四、行走...................................307

五、員工工作操作時(shí)的行為舉止...............308

六、語(yǔ)言...................................308

第五節(jié)保潔員崗位職責(zé).........................310

一、保潔主管崗位職責(zé).......................310

二、保潔員崗位職責(zé).........................312

三、當(dāng)值主管交接班制度.....................313

四、工具交接制度...........................313

五、保潔物品申購(gòu)領(lǐng)用、使用制度.............314

7

六、保潔部考勤制度.........................314

七、保潔人員的培訓(xùn).........................315

第六節(jié)突發(fā)事件保潔應(yīng)急措施...................317

第十章公租房商業(yè)管理方案.......................319

第一節(jié)商業(yè)秩序維護(hù)...........................319

一、安全服務(wù)目標(biāo)...........................319

二、安全管理...............................320

三、安全管理的實(shí)施措施.....................321

第二節(jié)業(yè)態(tài)監(jiān)管...............................324

一、規(guī)劃布局..............................324

二、業(yè)態(tài)組合...............................325

第三節(jié)商鋪店招管理...........................326

一、租戶(hù)店招設(shè)計(jì)控制區(qū)的定義..............326

二、租戶(hù)標(biāo)識(shí)的審核原則...................327

三、租戶(hù)標(biāo)識(shí)的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn).....................327

四、店面閉合方式...........................328

第四節(jié)公共資源宣傳項(xiàng)目的監(jiān)管.................329

一、小區(qū)資源定義及分類(lèi).....................329

二、小區(qū)資源的登記管理.....................333

三、小區(qū)資源的經(jīng)營(yíng)管理.....................333

四、社區(qū)資源經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)場(chǎng)操作風(fēng)險(xiǎn)管理.........337

第五節(jié)商戶(hù)的進(jìn)駐與離場(chǎng)監(jiān)管...................340

一、進(jìn)場(chǎng)管理規(guī)定..........................340

二、撤場(chǎng)管理規(guī)定...........................341

8

三、撤場(chǎng)工作流程.........................342

第十一章商業(yè)裝修規(guī)范性監(jiān)管與服務(wù)...............343

第一節(jié)裝修流程...............................343

一、裝修流程圖............................343

二、裝修服務(wù)流程說(shuō)明.....................344

第二節(jié)裝修管理規(guī)定..........................352

一、裝修施工管理..........................352

二、施工現(xiàn)場(chǎng)施工行為規(guī)范.................353

三、消防工作要求..........................355

四、其他注意事項(xiàng)...........................356

第三節(jié)裝修過(guò)程監(jiān)管.........................357

一、裝修過(guò)程監(jiān)管.........................357

二、裝修現(xiàn)場(chǎng)巡查..........................357

三、裝修違章處理.........................361

第四節(jié)商戶(hù)裝修驗(yàn)收管理制度.................362

一、隱蔽工程驗(yàn)收.........................362

二、竣工驗(yàn)收..............................362

三、維保說(shuō)明.............................363

四、商戶(hù)裝修驗(yàn)收工作流程：.................364

五、裝修費(fèi)用退款流程......................364

第五節(jié)報(bào)修服務(wù).............................365

一、職責(zé)劃分..............................366

二、報(bào)修處理規(guī)定.........................366

三、業(yè)戶(hù)回訪(fǎng).............................368

9

四、報(bào)修服務(wù)要求...........................369

五、報(bào)修服務(wù)流程...........................369

第十二章環(huán)境綠化養(yǎng)護(hù)管理.......................370

第一節(jié)綠化養(yǎng)護(hù)要求和方法.....................370

一、草坪修剪...............................370

二、條喬木修剪、整形.......................371

三、條灌木修剪.............................372

四、條地被修剪.............................373

五、綠化澆灌類(lèi).............................375

六、喬木澆灌...............................376

七、灌木澆水...............................376

八、地被植物澆灌...........................377

九、花壇花境澆灌...........................378

十、綠化施肥類(lèi).............................379

十一、喬木施肥............................380

十二、灌木施肥.............................380

十三、地被植物的施肥.......................381

十四、病蟲(chóng)害防治原則.......................382

十五、草坪病蟲(chóng)害防治.......................383

十六、喬木病蟲(chóng)害防治.......................383

十七、灌木病蟲(chóng)害防治......................384

十八、地被植物的病蟲(chóng)害防治................385

十九、花壇花境病蟲(chóng)害防治...................386

第二節(jié)綠化養(yǎng)護(hù)管理制度.......................387

10

一、范圍...................................387

二、綜合綠化管理規(guī)定......................387

三、外圍綠化管理規(guī)定.......................388

四、外圍園林綠化管理過(guò)程中注意事項(xiàng)........389

五、室內(nèi)租擺綠植管理規(guī)定...................389

六、室內(nèi)租擺綠植的管理.....................390

七、綠化養(yǎng)護(hù)人員和監(jiān)督管理人員職責(zé).........390

第三節(jié)綠化養(yǎng)護(hù)機(jī)械管理.......................392

一、草坪剪草機(jī)維修保養(yǎng)及儲(chǔ)存...............392

二、綠籬機(jī)維修保養(yǎng)及儲(chǔ)存...................393

三、割灌機(jī)維修保養(yǎng)及儲(chǔ)存...................394

第四節(jié)綠化服務(wù)工作重點(diǎn)和措施...............395

一、室內(nèi)綠化和盆花擺放.....................395

二、室外綠化...............................396

三、重大活動(dòng)或節(jié)日擺花.....................397

四、綠化垃圾處理...........................398

五、綠化管理應(yīng)急搶險(xiǎn)方案...................398

第十三章客戶(hù)服務(wù)管理...........................400

第一節(jié)服務(wù)方式和內(nèi)容.........................400

一、客戶(hù)服務(wù)工作內(nèi)容......................400

二、服務(wù)方式...............................401

三、服務(wù)關(guān)注點(diǎn).............................402

第二節(jié)客戶(hù)服務(wù)流程...........................404

一、物管中心部門(mén)對(duì)接工作流程...............404

11

二、客戶(hù)需求處理流程.......................404

三、客戶(hù)投訴處理流程.....................405

四、清潔、消殺監(jiān)管工作流程.................406

五、綠化管理流程..........................407

第三節(jié)客戶(hù)服務(wù)評(píng)價(jià)..........................408

一、客戶(hù)滿(mǎn)意度調(diào)查.........................408

二、客戶(hù)服務(wù)評(píng)價(jià)體系.......................410

第十四章社區(qū)文化建設(shè)方案.......................413

第一節(jié)社區(qū)文化建設(shè)構(gòu)想.......................413

一、文化建設(shè)構(gòu)想...........................413

二、文化建設(shè)的總思路.....................414

三、社區(qū)文化建設(shè)的保障體系...............415

四、社區(qū)文化活動(dòng)精彩展現(xiàn)...................416

五、社區(qū)文化建設(shè)的效果評(píng)估.................417

第二節(jié)文化建設(shè)工作方案.....................418

一、宗旨...................................418

二、效果..................................419

三、制度..................................419

第三節(jié)社區(qū)文化活動(dòng)計(jì)劃.......................421

一、社區(qū)文化建設(shè)目標(biāo).......................421

二、社區(qū)文化的特點(diǎn).........................421

三、社區(qū)文化活動(dòng)流程圖.....................423

四、社區(qū)文化活動(dòng)規(guī)劃.......................423

五、社區(qū)文化活動(dòng)實(shí)施計(jì)劃...................424

12

第十五章公租房服務(wù)管理制度.....................437

第一節(jié)管理宗旨與行為規(guī)范.....................437

一、管理宗旨...............................437

二、職工行為道德規(guī)范.......................437

第二節(jié)各級(jí)職責(zé)..............................438

第三節(jié)各項(xiàng)管理制度...........................442

一、安全管理制度...........................442

二、巡視制度...............................443

三、值班制度...............................444

四、交接班制度.............................445

五、接待來(lái)訪(fǎng)和回訪(fǎng)制度.....................446

六、用戶(hù)投訴處理制度.......................446

七、監(jiān)控系統(tǒng)使用管理制度...................451

八、請(qǐng)示匯報(bào)制度...........................453

九、工作制度...............................453

十、有償服務(wù)收費(fèi)制度.......................454

十一、零維修管理制度.....................455

十二、消防制度.............................456

十三、物業(yè)檔案管理制度.....................457

十四、維修工具及材料管理制度...............457

十五、對(duì)講機(jī)的使用管理規(guī)定.................459

十六、獎(jiǎng)懲制度............................460

十七、獎(jiǎng)懲細(xì)則.............................462

第十六章應(yīng)急事件處理預(yù)案.......................469

13

第一節(jié)應(yīng)急疏散預(yù)案...........................469

第二節(jié)火警處理應(yīng)急預(yù)案.......................473

第三節(jié)水浸/跑水應(yīng)急預(yù)案.....................482

第四節(jié)突發(fā)停電應(yīng)急處理預(yù)案...................487

第五節(jié)停水應(yīng)急預(yù)案.........................493

第六節(jié)燃?xì)庑孤?yīng)急預(yù)案.......................497

第七節(jié)電梯困人應(yīng)急預(yù)案.......................502

第八節(jié)高空墜物應(yīng)急預(yù)案.......................506

第九節(jié)地震應(yīng)急處理預(yù)案.......................512

第十節(jié)防疫應(yīng)急處理預(yù)案.......................518

第十一節(jié)防汛(暴雨)防強(qiáng)風(fēng)應(yīng)急處理預(yù)案......524

第十二節(jié)掃雪除冰應(yīng)急預(yù)案.....................530

第十三節(jié)觸電應(yīng)急處理預(yù)案.....................533

第十四節(jié)有限空間事故應(yīng)急預(yù)案.................538

第十五節(jié)噪音污染應(yīng)急處理預(yù)案.................544

第十六節(jié)停車(chē)收費(fèi)系統(tǒng)故障應(yīng)急處理預(yù)案.........547

第十七節(jié)門(mén)禁道閘系統(tǒng)使用異常應(yīng)急處理預(yù)案....550

第十八節(jié)交通意外應(yīng)急處理預(yù)案.................554

第十九節(jié)發(fā)現(xiàn)可疑物品、爆炸物品應(yīng)急處理預(yù)案..559

第二十節(jié)發(fā)生盜竊、搶劫事件應(yīng)急處理預(yù)案......564

第二十一節(jié)發(fā)生打架、斗毆事件應(yīng)急處理預(yù)案....568

第二十二節(jié)爆炸恐嚇應(yīng)急處理預(yù)案...............572

第二十三節(jié)發(fā)生自殺或企圖自殺應(yīng)急處理預(yù)案....579

第二十四節(jié)發(fā)生精神病人、醉酒滋事應(yīng)急處理預(yù)案.584

14

第二十五節(jié)集體上訪(fǎng)、示威、靜坐應(yīng)急方案…………588

第二十六節(jié)對(duì)散發(fā)反動(dòng)傳單、宣傳品應(yīng)急處理預(yù)案.592

15

第一章項(xiàng)目背景和需求分析

第一節(jié)公租房現(xiàn)實(shí)意義和前景分析

當(dāng)前，解決好廣大低收入家庭的住房問(wèn)題已成為各級(jí)政

府工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。尤其是2008年以來(lái)，國(guó)家投入了大

量的資金建設(shè)保障性住房，各級(jí)地方政府積極探索適合本地

實(shí)際情況的住房保障模式，加大力度改善城鎮(zhèn)低收入家庭的

住房困難狀況，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的和諧健康發(fā)展。公共租賃住

房正是伴隨著中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展、住房保障制度的不

斷完善而興起的一種有效解決低收入家庭住房問(wèn)題的保障

性住房。

一、公共租賃住房的基本概念與主要特征

公共租賃住房是指投資者(政府或企業(yè)等)持有房源，

并將這些房屋以低于市場(chǎng)價(jià)的方式租給特定人群。其租金水

平高于廉租住房，低于商品房。公共租賃住房屬于保障性住

房，但又不同于福利制度下的低房租公房，也不同于企業(yè)的

職工宿舍，從共性來(lái)看，屬于廉租住房的一種形式，只是保

障范圍更廣泛。

公共租賃住房與其他以銷(xiāo)售為主的保障性住房最大的

區(qū)別在于產(chǎn)權(quán)歸屬性不同。公共租賃住房的產(chǎn)權(quán)歸政府或相

關(guān)機(jī)構(gòu)、企業(yè)所有，不歸居民個(gè)人所有。其目的是用低于市

場(chǎng)價(jià)或者承租者承受起的價(jià)格，向低收入家庭出租住房，以

改善這部分群體的住房困難狀況。當(dāng)?shù)褪杖爰彝ナ杖氚l(fā)展變

16

化時(shí)，有嚴(yán)格的退出機(jī)制。從各地的實(shí)踐看，目前的公共租

賃住房的保障對(duì)象以城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口中的中低收入家庭為主，

包括新就業(yè)職工，特別是新畢業(yè)的大學(xué)生以及一些特殊群體

等。其未來(lái)發(fā)展目標(biāo)將涵蓋城市的各類(lèi)夾心層家庭和外來(lái)流

動(dòng)人口。

公共租賃住房具有五大基本特征：一是體現(xiàn)出政府的干

預(yù)性，公共租賃住房是在政府的公共政策下，由政府直接負(fù)

責(zé)提供或政府主導(dǎo)下的公共機(jī)構(gòu)、企業(yè)提供的保障性住房；

其二是需求對(duì)象的限制性，因其是保障性住房，其保障

對(duì)象具有嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；

三是非營(yíng)利性，不論是政府直接負(fù)責(zé)建設(shè)還是企業(yè)承擔(dān)

開(kāi)發(fā)建設(shè)，都不以營(yíng)利為目的；

四是租賃價(jià)格的優(yōu)惠性，公共租賃住房的出租價(jià)格低于

一般的市場(chǎng)價(jià)；

五是退出的靈活性，當(dāng)中低收入家庭住房和收入水平發(fā)

生變化時(shí)，政府可隨時(shí)停止發(fā)放補(bǔ)貼，退出程序簡(jiǎn)便易操作。

公共租賃住房的房源主要來(lái)自新建和收購(gòu)兩種方式。即

各級(jí)地方政府組織新建一些公共租賃住房，同時(shí)，也可以在

已開(kāi)發(fā)的商品房中或存量住房中收購(gòu)一些房源。

二、發(fā)展公共租賃住房的必要性

從世界各國(guó)的住房保障經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，租賃型公共住房將成

為我國(guó)公共住房政策的重要組成部分，有效解決當(dāng)前住房制

度所面臨的階段性困境。目前，已有北京、天津、深圳、

17

廈門(mén)和常州等城市進(jìn)行公共租賃住房試點(diǎn)工作。公共租賃住

房的最大優(yōu)點(diǎn)是覆蓋人群廣泛，可根據(jù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)靈活調(diào)整，

并且補(bǔ)貼對(duì)象明確、操作透明，適于建立退出機(jī)制。

大力發(fā)展公共租賃住房有利于盡快緩解保障性住房供

應(yīng)不足的突出問(wèn)題。我國(guó)目前的住房市場(chǎng)發(fā)育尚不完全，尤

其是保障性住房的供應(yīng)結(jié)構(gòu)與需求存在較大偏差。存量住房

中的中小戶(hù)型大部分為上個(gè)世紀(jì)留存的平房、簡(jiǎn)易樓房和舊

樓房，隨著各地危改拆遷的不斷推進(jìn)，這部分價(jià)位房源日益

減少。與此同時(shí)，我國(guó)每年城市化新增城市人口約1000萬(wàn)

左右，而城市新增建設(shè)用地又受到嚴(yán)格控制。

在這種人多地少的矛盾沖突下，如果將所有中低收入群

體都推向市場(chǎng)，將必然導(dǎo)致住房市場(chǎng)價(jià)格的進(jìn)一步提升，帶

來(lái)更多的人買(mǎi)不到房、住不起房。因此，在房?jī)r(jià)上漲，住房

短缺的時(shí)期，加大力度供應(yīng)實(shí)物形式的保障房是非常必要

的。增加租賃型公共住房比重將是有效解決住房短缺問(wèn)題的

有效途徑之一。可以說(shuō)，租賃型公共住房更符合我國(guó)現(xiàn)階段

低收人群體的住房需求。

大力發(fā)展公共租賃住房有利于多層次解決各類(lèi)低收入

群體的住房需求。當(dāng)前，保障性住房的需求潛力較大：隨著

土地市場(chǎng)化配置進(jìn)程下住房?jī)r(jià)格的上漲，許多低收人群體窮

其一生也不可能買(mǎi)得起房，只能以較低的租金價(jià)格支付住房

使用權(quán)；低收人群體中有相當(dāng)比重的人群職業(yè)特征為產(chǎn)業(yè)工

人、商業(yè)服務(wù)業(yè)人員和個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶(hù)，這部分群體對(duì)居住場(chǎng)所

的選擇往往跟隨工作地點(diǎn)的變動(dòng)而遷移，體現(xiàn)出較強(qiáng)的流動(dòng)

18

性，因而中短期的租賃型公共住房更符合其住房要求，并有

助于減少生活、出行的附加成本；部分住房困難的低收入群

體是剛進(jìn)入社會(huì)的畢業(yè)學(xué)生或打工自領(lǐng)，這部分群體處于暫

時(shí)性的購(gòu)買(mǎi)力不足階段，需要過(guò)渡性的租賃型公共住房以滿(mǎn)

足短期內(nèi)的居住需求。

因此，作為完善的住房市場(chǎng)，建立健全一個(gè)穩(wěn)定的、規(guī)

?；墓沧赓U市場(chǎng)是非常必要的。如上海浦東張江科技園

推出了面向就業(yè)者的青年公寓，只要是大專(zhuān)以上學(xué)歷、與科

技園內(nèi)企業(yè)簽訂一年以上勞動(dòng)合同且在上海無(wú)住房的年輕

人，就可申請(qǐng)租房。每人在公寓最多只能住3年，單房租金

888元。南京也針對(duì)大學(xué)畢業(yè)生推出了青年公寓。

大力發(fā)展公共租賃住房有利于彌補(bǔ)租賃市場(chǎng)發(fā)展滯后

的問(wèn)題。當(dāng)前，城鎮(zhèn)居民在改善住房條件時(shí)，都選擇了購(gòu)房

而非租房。這雖然有中國(guó)傳統(tǒng)習(xí)俗因素影響，但還有一個(gè)重

要原因就是租賃市場(chǎng)缺乏穩(wěn)定性保障。低收入家庭僅靠市場(chǎng)

個(gè)體提供的租房市場(chǎng)在租金和租賃期限等方面都存在很大

的隨意性。因此，需要政府以制度化的模式提供租賃型的公

共住房彌補(bǔ)中長(zhǎng)期租賃市場(chǎng)的空缺。

公共租賃住房概念的提出，現(xiàn)實(shí)意義在于幫助“夾心層”

家庭解決了住房難的問(wèn)題，而其更廣泛的意義，則在于國(guó)家

保障體系將同時(shí)向“非低收入群體”和流動(dòng)人口理念的轉(zhuǎn)變。

這樣的轉(zhuǎn)變，其出發(fā)點(diǎn)是政府把保障范圍擴(kuò)展到所有不能通

過(guò)市場(chǎng)解決住房問(wèn)題的家庭，包括已成為城市常住人口的外

來(lái)務(wù)工人員。即，致力于通過(guò)公共租賃住房幫助各類(lèi)群體解

19

決住房難題。

三、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的借鑒意義

從各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，幾乎所有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，包括英國(guó)、

美國(guó)、瑞典、新加坡等不同類(lèi)型的國(guó)家，都按照“市場(chǎng)-—

救濟(jì)型”,或按“市場(chǎng)——福利型”的二元政策導(dǎo)向來(lái)實(shí)現(xiàn)

“居者有其屋”的住房發(fā)展目標(biāo)。即在經(jīng)濟(jì)起飛的初期，住

房嚴(yán)重短缺，主要由政府主導(dǎo)來(lái)解決住房問(wèn)題；當(dāng)社會(huì)主要

群體的住房問(wèn)題解決之后，實(shí)施市場(chǎng)化為主渠道，但對(duì)低收

人家庭的住房保障一直存在并形成穩(wěn)定的社會(huì)制度。雖然中

國(guó)的國(guó)情和當(dāng)前的發(fā)展背景與其他國(guó)家存在較大差異，不適

宜簡(jiǎn)單地照搬國(guó)外的公共住房政策，但從一些國(guó)家的住房保

障實(shí)踐和相對(duì)成熟的公共住房制度中，可以在公共住房模式

選擇、建設(shè)方式、分配以及管理制度等方面獲得很多值得借

鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

(一)國(guó)外的主要住房保障形式

國(guó)外住房保障形式主要有三種：一是政府直接投資建設(shè)

出租房，即公共住房；二是政府通過(guò)干預(yù)房?jī)r(jià)，保證低價(jià)位

住房供應(yīng)；三是政府直接分配住房保障資金，提供中低收入

者的住房消費(fèi)資金。

不僅各國(guó)住房保障形式不同，即使同一國(guó)家，在不同時(shí)

期、不同發(fā)展階段，所實(shí)施的保障政策也不同；這種差異根

源于不同的社會(huì)歷史環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，是由政府干預(yù)目

標(biāo)、住房供求環(huán)境和政府財(cái)政支持能力決定的。不同的方式

20

各有利弊，可交替使用，并且需要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況和住房

供需關(guān)系的變化不斷進(jìn)行調(diào)整。

(二)通過(guò)公共租賃住房實(shí)現(xiàn)“人人有房住”的發(fā)展目

標(biāo)

為保障無(wú)力購(gòu)房者的住房需求，國(guó)外在制定公共住房政

策時(shí)普遍重視公共租賃住房的發(fā)展，為最低收人者提供“托

底性”保障。普遍面對(duì)的是低收入群體，還有一些特殊崗位

群體，如公務(wù)員、警察、消防隊(duì)員等。一般采取輪候制，是

一種過(guò)渡性的保障方式。各國(guó)租賃住房的比例都相當(dāng)可觀(guān)。

以英國(guó)為例，在比例約30%的租賃住房中，20%左右是

政府提供的公共租賃住房，10%為私人租賃住房。英國(guó)政府

把持續(xù)供應(yīng)可負(fù)擔(dān)住宅列為重要的施政目標(biāo)，在倫敦2004

年的新規(guī)劃中，要求中心區(qū)新增房屋的1/4為可負(fù)擔(dān)用房。

美國(guó)的一些州政府對(duì)申請(qǐng)房租補(bǔ)貼的低收入家庭限定的房

屋租金標(biāo)準(zhǔn)為700美元以下。根據(jù)法律規(guī)定租房家庭只需

支付其收入的1/3左右作為房租，剩余部分由政府付給房

東。

法國(guó)則是依靠企業(yè)(組織)聯(lián)合體(主要是HLM)提供

廉租住房。HLM組織內(nèi)共有850多個(gè)單位，其中有低租金住

房機(jī)構(gòu)293家，低租金住房股份有限公司324家。HLM主要

職責(zé)是直接建設(shè)住房和改建舊房為公共住房后再低價(jià)出租。

法國(guó)國(guó)會(huì)每年通過(guò)預(yù)算安排住房資金，支持“低租金住房”

建設(shè)，在每套“低租金住房”中政府資金占5%;其余95%

21

建資金，由加入HLM的企業(yè)從住房基金中以?xún)?yōu)惠利率

(4.2%,商業(yè)貸款利率則高達(dá)10%)貸款開(kāi)發(fā)建設(shè)。HLM

房屋開(kāi)發(fā)商所交的稅僅為5%,低于一般房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，這

樣建造的低租金住房，按3s年返還計(jì)算，其租金水平為市場(chǎng)

租金1/3-1/2。法國(guó)規(guī)定低低租金住房最低標(biāo)準(zhǔn)為建筑面

積35平方米，HLM的房屋租金僅為家庭收入的10%。

(三)建立行之有效的公共租賃住房管理體系

在公共住房制度比較成熟的國(guó)家，都有一套行之有效的

專(zhuān)業(yè)管理體系，這個(gè)管理體系由不同的機(jī)構(gòu)組成，這些機(jī)構(gòu)

從功能上可以劃分為決策層和執(zhí)行層。決策層指負(fù)責(zé)制定政

策和長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃，負(fù)責(zé)與計(jì)劃、財(cái)政、金融、土地、法律、

建設(shè)等部門(mén)的協(xié)調(diào)運(yùn)作。執(zhí)行層來(lái)具體落實(shí)公共住房建設(shè)和

運(yùn)行。例如，韓國(guó)設(shè)立了國(guó)家住房政策審議委員會(huì)，作為公

共住房的決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。執(zhí)行層為建設(shè)交通部，下設(shè)韓國(guó)住

房住宅公社和大韓土地開(kāi)發(fā)公社，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)建造面向中低收

入階層的出租公房。

(四)通過(guò)完善的制度確保公共住房分配的公平性

公共住房屬于社會(huì)公共資源，是政府福利的表現(xiàn)形式其

能否公平合理地分配，直接關(guān)系到公共住房政策實(shí)施的效

果，國(guó)外在公共住房分配方面有兩點(diǎn)很重要的經(jīng)驗(yàn)：一是明

確公共住房是為最需要的人提供的住房保障；二是只有建立

科學(xué)、完善的準(zhǔn)人和退出機(jī)制，才能保證公共住房分配的公

22

平性。國(guó)外的公共住房政策基本都是以法律形式出現(xiàn)的，

公共住房體系的建立也得益于法律的強(qiáng)力保障。在美國(guó)、日

本、新加坡等國(guó)家，公共住房立法都是國(guó)家大法。

(五)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，大力發(fā)展公共租賃住房

很多國(guó)家在制定住房目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃時(shí)，都把中低收人

群體的住房問(wèn)題放在突出位置；在政策的制定上，重視對(duì)需

求人群的市場(chǎng)細(xì)分，針對(duì)不同的人群實(shí)施相應(yīng)的策略，從而

在最大程度上實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的相統(tǒng)一；在相關(guān)住

房政策頒布時(shí)，一旦缺乏法律上的支持，立法機(jī)關(guān)就會(huì)迅速

地進(jìn)行相關(guān)立法工作，細(xì)化政府的貴任、義務(wù)和權(quán)力，同時(shí)

也明確了住房政策的具體操作規(guī)則，使得政策有法可依、有

法可行。

西方國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，政府傾向于在現(xiàn)有的市場(chǎng)

框架下尋求解決住房問(wèn)題的最優(yōu)方法，并且在這個(gè)過(guò)程中，

政府利用多種手段多管齊下，從不同方面來(lái)支持制定的住房

發(fā)展戰(zhàn)略，如普遍運(yùn)用了稅收、補(bǔ)貼、配套設(shè)施建設(shè)等措施，

而從結(jié)果上看，這些措施的運(yùn)用對(duì)該國(guó)住房市場(chǎng)的發(fā)展可謂

起到了良好的推動(dòng)作用；重視租賃方式在解決住房問(wèn)題中的

作用。對(duì)社會(huì)出租住房的需求程度，本質(zhì)上依賴(lài)于住房存量

如何恰當(dāng)?shù)貪M(mǎn)足社會(huì)住房的需求。缺乏租賃價(jià)格合理的房屋

是提供社會(huì)租賃住房的一個(gè)重要原因。因此，與住房補(bǔ)貼制

度相比，許多國(guó)家已將社會(huì)出租住房作為一項(xiàng)重要的住房保

障措施。但國(guó)外有完善的準(zhǔn)人審查和退出制度，家庭收入誠(chéng)

23

信公開(kāi)透明，這些都是實(shí)施公共租賃住房的關(guān)鍵。

四、當(dāng)前公共租賃住房存在的主要問(wèn)題

由于我國(guó)公共租賃住房剛剛起步，在不斷完善的進(jìn)程中

也顯現(xiàn)出一些突出問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下三點(diǎn)：

(一)制度法規(guī)體系尚不健全

目前國(guó)內(nèi)僅深圳、廈門(mén)等幾個(gè)城市推出了公共租賃住房

管理辦法，從國(guó)家層面上來(lái)看，還缺乏統(tǒng)一規(guī)范的法規(guī)制度

或指導(dǎo)意見(jiàn)。而公共租賃住房的資格審核和后續(xù)管理將是一

項(xiàng)非常復(fù)雜的工程，即使從目前各地已出臺(tái)的相關(guān)管理辦法

也有許多需要改進(jìn)的地方。另外，各地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)差異較大，

缺乏統(tǒng)一的約束性，如有些地方規(guī)定只有40平方米，有些

地方建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)則達(dá)到90平方米。

(二)覆蓋人群相對(duì)較窄

以北京市為例，公共租賃住房只限于已通過(guò)政策房審核

的家庭。廣州、深圳和廈門(mén)的覆蓋人群也是針對(duì)城鎮(zhèn)戶(hù)籍人

口。這主要是由于公共租賃住房剛剛起步，正處于摸索，階

段，而最需要住房保障的流動(dòng)人口還被排除在保障之外。如，

常州市對(duì)公共租賃房準(zhǔn)入限制為：符合申請(qǐng)條件的低收入住

房困難家庭必須無(wú)房、具有常州市市區(qū)城市常住戶(hù)口且實(shí)際

居住三年以上、家庭人均年收入低于上年度市區(qū)人均可支配

收入的80%;符合以上條件且年滿(mǎn)35周歲的單身人士也可

申請(qǐng)。同時(shí)，公共租賃住房保障將實(shí)行年審制度，對(duì)已經(jīng)享

24

受公共租賃住房政策的低收入住房困難家庭及新就業(yè)人員

的收入、人口、住房等變動(dòng)情況進(jìn)行年審。年審后不符合公

共租賃住房保障范圍者應(yīng)當(dāng)退出。常州市首批投入試點(diǎn)的公

共租賃住房為200套。

(三)資金短缺，房源供給嚴(yán)重不足

按照廈門(mén)市的規(guī)劃，在未來(lái)幾年將投入136億元建設(shè)

45000套保障性租賃住房，基本解決夾心層無(wú)房戶(hù)的住房難

題。按照覆蓋40%戶(hù)籍人口的目標(biāo)，可以全覆蓋中低收入家

庭。但由于面臨著資金短缺、來(lái)源渠道不明確等問(wèn)題，保障

計(jì)劃難以落實(shí)。在北京市的規(guī)劃中，僅有兩塊公共租賃住房

用地，總建筑面積不足26萬(wàn)m2。由于房源籌集不足，北京

市的公共租賃住房一再延期登記時(shí)間。土地收益流失、資金

來(lái)源不足以及管理復(fù)雜是公共租賃住房供應(yīng)短缺的主要原

因。

(四)維護(hù)成本較高。政府后續(xù)補(bǔ)貼較多

公共租賃住房對(duì)政府的管理效率提出了更高要求，同

時(shí)，由于政府持有房源，后續(xù)的維護(hù)、更新改造以及管理方

面等都需要投入大量的入力、物力和財(cái)力，這些都應(yīng)在公共

租賃住房計(jì)劃中有充分的考慮。

五、公共租賃住房的發(fā)展前景

目前我國(guó)城鄉(xiāng)居民人均住房面積已經(jīng)接近30平米，總

25

體率已超過(guò)70%。但是，房?jī)r(jià)高漲、普通居民支付能力下降，

現(xiàn)有保障性住房無(wú)法滿(mǎn)足各類(lèi)低收入家庭住房需求等問(wèn)題

目益突出。適合各種收人階層的、易靈活調(diào)整的公共租賃

住房具有良好的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展前景。

(一)建立長(zhǎng)效保障機(jī)制。緩解供需矛盾

從過(guò)去量大面廣的以出售為主的經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)房

向公共租賃住房轉(zhuǎn)變，與廉租住房一道，共同構(gòu)成保障性住

房的供應(yīng)體系。

對(duì)于大城市、特別是特大型城市，人口增長(zhǎng)與土地資源

緊缺的矛盾將是長(zhǎng)期共存的。以銷(xiāo)售為主的保障民生住房供

應(yīng)模式，導(dǎo)致政府手中缺乏持續(xù)穩(wěn)定的保障性房源，每年

都要迫于低收入家庭的住房需求壓力大量開(kāi)工建設(shè)保障民

生住房。但隨著中心城區(qū)、近城區(qū)可供土地的日益減少，保

障性住房只能越建越遠(yuǎn)，勢(shì)必會(huì)脫離低收入家庭的實(shí)際需

求，引發(fā)新的社會(huì)矛盾，給政府住房保障造成兩難的境地。

發(fā)展公共租賃住房，可以有效緩解土地供應(yīng)緊張的矛

盾，保證政府擁有大量流動(dòng)性房源，長(zhǎng)期來(lái)看，可形成可持

續(xù)性的住房保障供應(yīng)鏈。

(二)完善保障制度，滿(mǎn)足低收入家庭住房需求

公共租賃住房租金應(yīng)根據(jù)家庭收入水平，住房的地段、

面積和質(zhì)量，分別確定不同的租金標(biāo)準(zhǔn)，在房源之間形成合

理的級(jí)差，確保不同收入家庭享受相應(yīng)的比較公平合理的政

府補(bǔ)貼。收入較高家庭，自身承擔(dān)的房租相對(duì)較高，政府補(bǔ)

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貼較少，收入較低的家庭，自身承擔(dān)的房租較低，享受的政

府的補(bǔ)貼較多。隨著家庭收入的變化，政府可以靈活多變地

調(diào)整補(bǔ)貼額度，重新劃分個(gè)人和政府應(yīng)付擔(dān)的租金標(biāo)準(zhǔn)，有

利于各類(lèi)中低收入家庭享受到住房保障這一惠民政策。

(三)強(qiáng)化政府的調(diào)控作用，促進(jìn)企業(yè)參與市場(chǎng)化運(yùn)作

充分利用政府手中的經(jīng)濟(jì)杠桿，引入企業(yè)參與公共租賃

住房的建設(shè)，通過(guò)稅收、土地、金融等配套政策，鼓勵(lì)并調(diào)

節(jié)參與企業(yè)的利益分配，即建立和完善市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府保障

相結(jié)合的保障性住房供應(yīng)體系。政府也可通過(guò)市場(chǎng)化購(gòu)買(mǎi)、

租賃等方式獲取房源，一方面可減少政府的尋租空間，另一

方面也活躍了住房二級(jí)市場(chǎng)。實(shí)際上，廣州已經(jīng)有開(kāi)發(fā)商開(kāi)

始探索公共租賃住房模式。國(guó)內(nèi)首例由開(kāi)發(fā)商出資、探索解

決低收入人群居住問(wèn)題的項(xiàng)目萬(wàn)匯樓已開(kāi)業(yè)，市民只需要

450元/月就可以租到30～40平方米的公寓，這是廣東省建

設(shè)廳批準(zhǔn)的由廣東省企業(yè)投資面向低收入群體租賃住房試

點(diǎn)項(xiàng)目。

公共租賃住房的后續(xù)管理也是將要面臨的一個(gè)重大難

題。政府成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理容易導(dǎo)致退回到過(guò)去公房管

理模式上，管理效率低，服務(wù)態(tài)度差。完全交給社會(huì)化物業(yè)

管理公司，又容易帶來(lái)雙方的利益沖突。因此，公共租賃住

房的物業(yè)管理宜采取在政府主導(dǎo)和監(jiān)督下，市場(chǎng)化運(yùn)作，政

府監(jiān)督，政府的維修和管理補(bǔ)貼應(yīng)補(bǔ)在明處，接受社會(huì)化來(lái)

看，城鄉(xiāng)住房嚴(yán)重短缺時(shí)代已經(jīng)基本結(jié)束，城鎮(zhèn)住房自有政

27

府機(jī)構(gòu)會(huì)監(jiān)督。

(四)發(fā)展政策性住房金融，拓展資金來(lái)源渠道

在英國(guó)的住房改革中，專(zhuān)業(yè)金融機(jī)構(gòu)即住房協(xié)會(huì)對(duì)為社

會(huì)住房建設(shè)籌集資金方面起到了重要的促進(jìn)作用。在我國(guó)，

不論是調(diào)整住房公積金的定位和資金使用方向，還是新建立

政策性住房金融機(jī)構(gòu)都已日益迫切。未來(lái)的政策性住房金融

機(jī)構(gòu)的主要責(zé)任將是向中低收入居民家庭提供優(yōu)惠的低息

住房貸款，同時(shí)，向公共租賃住房開(kāi)發(fā)建設(shè)單位提供長(zhǎng)期信

貸資金支持，解決資金來(lái)源瓶頸問(wèn)題。

(五)循序漸進(jìn)，做好公共租賃住房的規(guī)劃和前景設(shè)計(jì)

我國(guó)當(dāng)前正處于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速發(fā)展階段，公共租

賃住房將有廣闊的發(fā)展空間。在條件成熟時(shí)，逐步把公共租

賃住房的保障范圍擴(kuò)大到城市非戶(hù)籍家庭。但其發(fā)展也應(yīng)本

著循序漸進(jìn)的原則，穩(wěn)步推進(jìn)，避免急于求成帶來(lái)一系列的

后續(xù)問(wèn)題。

首先是在獲取土地上，要對(duì)公共租賃住房用地給以較大

的優(yōu)惠政策，合理選址。因其面向城市低收收入家庭，流動(dòng)

性較強(qiáng)，宜建在交通順達(dá)，位置相對(duì)較方便的區(qū)域。其次應(yīng)

合理規(guī)劃，以建設(shè)小套型住房為主。按照節(jié)約用地的要求，

確定適當(dāng)?shù)淖》拷ㄔO(shè)套型面積、建筑形態(tài)和建筑容積率。在

興建保障性住房小區(qū)時(shí)，力求做到自成體系，同時(shí)做好各項(xiàng)

配套設(shè)施的建設(shè)，如商店、學(xué)校、醫(yī)院以及其他生活服務(wù)設(shè)

28

施，加強(qiáng)小區(qū)的綠化、道路建設(shè)，特別要重視防止出現(xiàn)重建

設(shè)輕管理的問(wèn)題。

第二節(jié)公租房小區(qū)管理的國(guó)內(nèi)外借鑒

發(fā)達(dá)國(guó)家及地區(qū)的社區(qū)管理工作開(kāi)展較早，已形成成熟

的社區(qū)管理模式。雖然我國(guó)社區(qū)管理工作開(kāi)展時(shí)間不長(zhǎng)，但

各地也涌現(xiàn)出一些特定模式。就公租房小區(qū)而言，國(guó)外沒(méi)有

單獨(dú)的類(lèi)似社區(qū)劃分，是將其融于城市社區(qū)一并管理；國(guó)內(nèi)

公租房建設(shè)剛起步，還未形成較完善的公租房小區(qū)管理模

式。所以，本文的借鑒將從兩個(gè)方面入手，一是城市社區(qū)管

理模式，二是個(gè)別地區(qū)公租房小區(qū)管理(含房屋管理)相關(guān)

方式。

一、國(guó)外社區(qū)管理模式

國(guó)外社區(qū)管理代表模式主要有三種，即：以美國(guó)為代表

的社區(qū)自治模式、以新加坡為代表的政府主導(dǎo)模式和以日本

為代表的混合模式。對(duì)社區(qū)管理模式的優(yōu)劣并沒(méi)有統(tǒng)一的判

斷標(biāo)準(zhǔn)，它決定于一個(gè)國(guó)家的政治文化傳統(tǒng)、文化和經(jīng)濟(jì)水

平的影響。但不論哪種模式，事實(shí)上政府均對(duì)社區(qū)管理提供

了政策扶持、資金支持和行政監(jiān)督，都存在著政府對(duì)社區(qū)管

理的調(diào)控與大力支持。由于新加坡80%以上的人居住在組屋

29

里(政府提供的保障房),其社區(qū)管理基本可等同于組屋社

區(qū)管理。因此，新加坡的一些組屋及社區(qū)管理做法可為我們

提供一定借鑒，主要體現(xiàn)在以下方面：

1.組屋建管一體，物業(yè)管理完善并與房屋管理結(jié)合

新加坡建房發(fā)展局在組屋社區(qū)管理中擔(dān)當(dāng)了重要角色。

建房發(fā)展局不僅負(fù)責(zé)實(shí)施政府建房計(jì)劃還負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全國(guó)的

組屋物業(yè)管理。新加坡物業(yè)管理范圍廣，除了買(mǎi)房和轉(zhuǎn)賣(mài)在

建屋發(fā)展局直接申請(qǐng)外，其他業(yè)務(wù)都可以在物業(yè)管理公司辦

理，其業(yè)務(wù)范圍包括：房屋維修養(yǎng)護(hù)、商業(yè)房屋的租賃管理；

出租住宅的租金繳納與售房期款的收??；公共場(chǎng)所的出租服

務(wù)及管理；居住小區(qū)內(nèi)停車(chē)場(chǎng)的管理；居住小區(qū)的環(huán)境清潔、

園藝綠化管理等，此外，還負(fù)責(zé)介紹居民就業(yè)，配合治安部

門(mén)搞好治安工作。物業(yè)管理不僅對(duì)組屋管理起到了極大支

撐，還對(duì)社區(qū)管理提供了幫助。

2.政府提供資金支持，確保組屋正常運(yùn)轉(zhuǎn)

建屋發(fā)展局的經(jīng)濟(jì)實(shí)行獨(dú)立核算、自主經(jīng)營(yíng)的政策，其

財(cái)政預(yù)算納入國(guó)家計(jì)劃。該局的經(jīng)費(fèi)收入主要來(lái)自租售組屋

所得、購(gòu)房者貸款利息、服務(wù)及管理費(fèi)用等。非盈利性質(zhì)使

得建屋發(fā)展局在經(jīng)濟(jì)上入不敷出，每年都有巨額的財(cái)政赤

字。因此，政府每年都會(huì)給建屋發(fā)展局提供巨額津貼，在組

屋運(yùn)作上投入大筆資金。

3.社區(qū)管理的行政指導(dǎo)與民眾廣泛參與相結(jié)合

一是，政府作為主導(dǎo)，統(tǒng)籌全盤(pán)的社區(qū)管理工作。二是，

政府鼓勵(lì)社會(huì)各界積極參與社區(qū)事務(wù)，募集和設(shè)立社區(qū)基

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金，推動(dòng)社區(qū)福利項(xiàng)目。三是充分尊重居民意愿，社區(qū)重大

事項(xiàng)實(shí)行投票表決。

4.居住小區(qū)管理法制化

新加坡對(duì)居民行為、組屋使用、物業(yè)管理等都制定了很

詳細(xì)的規(guī)章制度，并形成法律。在操作中嚴(yán)格按照法規(guī)執(zhí)行。

5.保障社區(qū)管理經(jīng)費(fèi)投入

新加坡社區(qū)經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要有政府撥款和社會(huì)贊助。政府

撥款包括行政經(jīng)費(fèi)、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)以及專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，各項(xiàng)費(fèi)用均有

明確的使用范圍。同時(shí)，大力鼓勵(lì)社會(huì)捐助。政府制定了社

會(huì)捐助經(jīng)費(fèi)配搭計(jì)劃，每收到社會(huì)贊助1新元，政府都會(huì)配

搭3新元，即社區(qū)組織實(shí)際得到4新元。如果社會(huì)贊助的款

項(xiàng)以固定的方式長(zhǎng)期支付，政府則對(duì)每1新元配搭增至4新

元。

6.社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配備有足夠保障

新加坡社區(qū)的設(shè)施配備是城市規(guī)劃和建設(shè)中的重要部

分，屬于公共供給。政府制定了詳細(xì)的城市規(guī)劃設(shè)施配備標(biāo)

準(zhǔn)，在該標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)下，社區(qū)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)在城市建設(shè)之初就完善

配備，為此政府投資建設(shè)了民眾聯(lián)絡(luò)所、居委會(huì)活動(dòng)中心、

鄰里居委會(huì)，以及各類(lèi)社區(qū)醫(yī)院、診療所、殘障人工作坊、

收容所、安老院等各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施。

二、我國(guó)社區(qū)管理模式

我國(guó)社區(qū)管理模式需要從兩個(gè)層面來(lái)了解，一是外部層

面，即政府和社區(qū)自治組織的關(guān)系及管理體系；二是內(nèi)部層

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面，即社區(qū)內(nèi)部組織建設(shè)方式及各組織關(guān)系的協(xié)調(diào)方式。

1.外部層面

從政府和社區(qū)自治組織的相互關(guān)系來(lái)看，我國(guó)的政治文

化和經(jīng)濟(jì)水平?jīng)Q定了社區(qū)管理模式主要是行政主導(dǎo)型，只不

過(guò)由于各地在社區(qū)自治建設(shè)中自治水平的發(fā)育程度和實(shí)現(xiàn)

自治目標(biāo)的路徑有所不同，因而在實(shí)踐中形成了三種模式，

即以上海為代表的政府主導(dǎo)型模式、以沈陽(yáng)為代表的社區(qū)自

治型模式、以武漢江漢區(qū)為代表的混合型模式。

從管理縱向體系看，我國(guó)有兩種社區(qū)管理模式，一是“市

-區(qū)-街道-社區(qū)”的四級(jí)管理模式，二是“市-區(qū)-社區(qū)”三級(jí)

管理模式。大多數(shù)城市社區(qū)采用的是四級(jí)管理模式，即在市

一級(jí)組建統(tǒng)領(lǐng)全市社區(qū)建設(shè)管理的組織(如領(lǐng)導(dǎo)小組、指導(dǎo)

委員會(huì)等),區(qū)、街道組建相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)組織。

三級(jí)管理模式又稱(chēng)為“區(qū)直管社區(qū)模式”,主要有兩種

形式：一是不設(shè)立街道辦事處。在城郊結(jié)合部成片開(kāi)發(fā)的居

住區(qū)不再設(shè)立街道辦事處，直接建立社區(qū)，如北京石景山區(qū)

的魯谷社區(qū)、青島市市北區(qū)的浮山后社區(qū)；二是撤銷(xiāo)已有街

道辦事處，如安徽銅陵市銅官山區(qū)、南京市白下區(qū)淮海路街

道等。在三級(jí)管理模式中，各地的共同點(diǎn)是區(qū)委均在社區(qū)派

出機(jī)構(gòu)，同時(shí)在社區(qū)建立行政事務(wù)服務(wù)中心，其中行政事務(wù)

服務(wù)中心一般為區(qū)政府職能部門(mén)派出人員組成，也就是政府

派出機(jī)構(gòu)。

2.內(nèi)部層面

社區(qū)內(nèi)部管理組織一般由社區(qū)自治組織即社區(qū)黨組織、

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社區(qū)成員大會(huì)、居民委員會(huì)等，以及其他組織如物業(yè)公司、

業(yè)主委員會(huì)等構(gòu)成。根據(jù)具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)的不同可分為以居委

會(huì)為核心的議行合一、議行分設(shè)兩種模式，以及以物業(yè)管理

企業(yè)為核心的企業(yè)化管理模式。議行合一模式是較老的傳統(tǒng)

模式，這里不多介紹。議行分設(shè)管理模式是指社區(qū)內(nèi)議事層

(居委會(huì))與執(zhí)行層分開(kāi)的建設(shè)方式，這是目前采用最多的

方式，其中執(zhí)行層一般為社區(qū)工作站(或公共事務(wù)服務(wù)站

等);企業(yè)化管理模式指由物業(yè)公司牽頭，組織居民共同承

擔(dān)社區(qū)綜合管理與服務(wù)職能的做法，社區(qū)居委會(huì)成為輔助組

織，如深圳蓮花北社區(qū)、武漢百步亭小區(qū)，這種模式僅在少

數(shù)小區(qū)采用。議行分設(shè)管理模式根據(jù)執(zhí)行層設(shè)置的不同，又

可分為分設(shè)、下屬、條屬、專(zhuān)干等四種模式。此外，有些社

區(qū)還設(shè)有社區(qū)服務(wù)站，一般為居委會(huì)下屬專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，直接從

事或組織便民的生活性無(wú)償、有償服務(wù)。

按照各組織之間的協(xié)調(diào)合作方式劃分，主要有松散合作

型、一體化合作型兩種。松散合作型指各管理組織一般通過(guò)

召開(kāi)社區(qū)聯(lián)席會(huì)議的形式進(jìn)行事務(wù)協(xié)商與合作，各組織成員

互不交叉，沒(méi)有穩(wěn)定的合作機(jī)制。一體化合作型指通過(guò)制度

形式建立合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理一體化。其方式一般為成

立社區(qū)黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)企業(yè)等各

單位于一體的交叉任職和聯(lián)席會(huì)議工作制度，通過(guò)共享服務(wù)

平臺(tái)(設(shè)施)、共管社區(qū)事務(wù)、共謀社區(qū)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各組織

共同的利益和工作目標(biāo)。一體化合作模式在新建較大居民小

區(qū)探索較多。

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三、我國(guó)公租房小區(qū)管理情況

1.香港公租房小區(qū)管理情況

香港200多萬(wàn)居民(占人口總數(shù)約30%)居住在香港房

屋委員會(huì)提供的公屋中，租住公屋單位約70萬(wàn)套，占全港

房屋單位總數(shù)約三成。香港公屋的社區(qū)管理納入了城市社區(qū)

管理之中，其城市社區(qū)管理采用的是政府引導(dǎo)、非政府機(jī)構(gòu)

唱主角的半行政半自治型的社區(qū)管理模式。公屋及社區(qū)管理

特點(diǎn)如下：

大力培育和使用社會(huì)工作者和義務(wù)工作者。注冊(cè)社會(huì)工

作者是香港社區(qū)工作的骨干力量，是經(jīng)香港社會(huì)工作者注冊(cè)

局注冊(cè)的從事社會(huì)工作的人員，具有較高的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和學(xué)

歷。社區(qū)義務(wù)工作者是社區(qū)建設(shè)的重要輔助力量，義工服務(wù)

機(jī)構(gòu)提供了香港23以上的社區(qū)服務(wù)。專(zhuān)業(yè)的社會(huì)工作者隊(duì)

伍和龐大的義務(wù)工作者群體的組合，成為香港社區(qū)服務(wù)和管

理成功的重要保障。

充分發(fā)揮非政府機(jī)構(gòu)的作用。有大量不同性質(zhì)、不同規(guī)

模的社會(huì)組織，其服務(wù)范圍涵蓋環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、文娛

康體等眾多領(lǐng)域，是社區(qū)服務(wù)的主要組成部分，同時(shí)它們也

是反映社情民意的主要載體，在社區(qū)發(fā)展中發(fā)揮了十分重要

的作用。

公屋管理嚴(yán)格，制度執(zhí)行有力。一是公屋管理的法律、

法規(guī)較完善，對(duì)各方的責(zé)權(quán)利界定明確，管理過(guò)程中發(fā)生的

諸多問(wèn)題均能在法律條文上找到處理辦法，并且強(qiáng)制執(zhí)行力

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度大。二是嚴(yán)格規(guī)范住戶(hù)行為。利用屋村管理“扣分制”糾正

租戶(hù)有損個(gè)人及公眾衛(wèi)生的陋習(xí)。

公屋建管一體，物業(yè)管理與房屋管理適度結(jié)合。香港房

委會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌所有政府公屋建設(shè)供應(yīng)、編配和管