第四章-環(huán)境管理制度

第四章環(huán)境管理制度第一節(jié)環(huán)境管理制度概述第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）第一節(jié)環(huán)境管理制度概述一、概述二、環(huán)境管理制度體系三、中國環(huán)境管理制度的發(fā)展趨勢第一節(jié)環(huán)境管理制度概述一、概述

（一）老三項制度的作用

環(huán)境管理八項制度中的老三項制度是指：環(huán)境影響評價、“三同時”和排污收費制度。這些制度對我國20世紀70年代初以來，預防和控制污染，加強環(huán)境管理和環(huán)保隊伍的自身建設等起到了十分重要的作用。這些作用主要表現(xiàn)在：1、環(huán)境影響評價制度的作用

一是體現(xiàn)了預防為主的環(huán)境保護戰(zhàn)略方針；二是基本保證了新建項目的合理選址、布局；三是對建設項目提出了超前的防治污染要求；四是強化了對建設項目的環(huán)境管理；五是促進了我國環(huán)境科學、監(jiān)測技術的發(fā)展。第一節(jié)環(huán)境管理制度概述一、概述

（一）老三項制度的作用

2、“三同時”制度的作用

一是體現(xiàn)了預防為主的環(huán)境保護戰(zhàn)略方針；二是通過將環(huán)境保護納入基本建設程序，建設項目主體工程與污染防治設施同時設計、同時施工、同時投產，實現(xiàn)了經濟與環(huán)保的協(xié)調發(fā)展；三是取得了較好的實效，對控制環(huán)境污染的發(fā)展起到了明顯的作用。3、排污收費制度的作用

一是提高了企業(yè)的環(huán)境意識，促進了企業(yè)加強環(huán)境管理；二是開辟了一條可靠的污染治理資金渠道；三是促進了環(huán)境保護事業(yè)自身建設的發(fā)展，保證了環(huán)保事業(yè)穩(wěn)定的資金渠道。第一節(jié)環(huán)境管理制度概述一、概述

（二）新五項制度的作用1、新五項制度是社會實踐的產物

中國的環(huán)境問題既有歷史的原因，又有不斷發(fā)展的經濟建設帶來的新問題，要解決這些新老問題，靠大量的資金投入和先進的工藝技術顯然是不符合中國的基本國情的。隨著改革開放的不斷深入，新的環(huán)境問題不斷出現(xiàn)，中國的環(huán)境管理顯然不能停留在過去的水平上，要上新臺階，這就需要有具體的制度和措施，新五項制度正是在這種背景下應運而生的，新五項制度是指：環(huán)境保護目標責任制，城市環(huán)境綜合整治定量考核，排污許可證制度，污染集中控制和限期治理制度。第一節(jié)環(huán)境管理制度概述一、概述

（二）新五項制度的作用

2、新五項制度適應了我國的國情

我國環(huán)境問題的產生、發(fā)展和解決，既有國際間相似的共性，又有本國的特殊性。環(huán)境問題總是與經濟和社會問題相互依存、互相制約的。

3、推行五項制度，是強化環(huán)境管理的客觀要求

環(huán)境管理涉及國民經濟各個部門，牽扯社會各個方面，是一個復雜的管理系統(tǒng)，必須有綜合的對策，多種的手段，不斷完善和強化的管理方法和配套的制度來保證。從這種意義上來說，新的五項制度的推行和確立，是強化環(huán)境管理的客觀要求和新發(fā)展。第一節(jié)環(huán)境管理制度概述一、概述

（二）新五項制度的作用

4、推行五項制度，是環(huán)保部門自身建設的重大改革

推行五項制度不只是為了約束管理對象，也是環(huán)保部門自身建設的重大改革。

5、推行五項制度標志著我國的環(huán)境管理已跨入實行定量和優(yōu)化管理的新階段

多年來，我國在環(huán)境管理上，一直處于點源治理和定性管理的水平上，污染集中控制、城市環(huán)境綜合整治定量考核和污染限期治理、排污許可證，都是由點源防治向區(qū)域的綜合整治邁出了重要的一步，都包含了豐富的由定性管理向定量管理轉變的內容和具體指標。這種變化是我國環(huán)境管理的一大飛躍，標志著我國的環(huán)境管理開始步入規(guī)范化和優(yōu)化管理的新階段。第一節(jié)環(huán)境管理制度概述一、概述

（三）其他五項制度的形成

老三項和新五項制度頒布實施后，我國環(huán)境管理邁上了一個新的臺階。但是，隨著我國環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展，環(huán)境監(jiān)管的力度不斷加強，在實際工作中又建立了污染事故報告制度、現(xiàn)場檢查制度、排污申報制度、環(huán)境信訪制度和環(huán)境保護舉報制度五項新制度。第一節(jié)環(huán)境管理制度概述二、環(huán)境管理制度體系

（一）層次關系

從總體上看，現(xiàn)階段中國環(huán)境管理制度體系構成了四個層次的金字塔形：

塔頂層：由目標責任制構成。這是制度體系的最高層，是各項管理制度的“龍頭”。一方面它是實施其他各項制度的保證，另一方面，其他制度的實施又為目標責任制創(chuàng)造了條件。

塔身層：又可分為上、下兩層，分別有綜合整治定量考核、集中控制制度與分散治理措施（未確立為制度）組成。這是因為這兩項制度和一項措施體現(xiàn)了環(huán)境質量保護與改善的客觀規(guī)律，必須從綜合戰(zhàn)略、集中戰(zhàn)略與策略（該分散的要分散，以有效地利用環(huán)境容量）角度采取強有力的制度措施才能解決。第一節(jié)環(huán)境管理制度概述二、環(huán)境管理制度體系

（一）層次關系

塔底層：分別由環(huán)境影響評價、“三同時”制度、限期治理制度、排污許可證制度及排污收費制度等5項環(huán)境管理制度組成，體現(xiàn)了污染源的系統(tǒng)控制關系，控制新、老污染源兩條技術走路，并作為綜合、集中、分散控制的管理手段?；A不配套、不完善，也不可能建起塔身和塔頂，也組成不起來中國環(huán)境管理制度體系，所以必須切實打好基礎。第一節(jié)環(huán)境管理制度概述二、環(huán)境管理制度體系

（二）包含關系

從上述層次關系，可看出包含關系，如集中控制制度與分散控制措施中就包含了環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、限期治理制度、排污許可證制度及排污收費制度；而綜合整治制度中包含了集中控制制度及分散控制措施。

（三）系統(tǒng)關系

從基礎層中的5項制度來看，是分別對新、老污染源的系統(tǒng)控制技術路線的，體現(xiàn)了系統(tǒng)控制的思想。環(huán)境影響評價是超前控制；“三同時”是生產前控制；限期治理則是對老污染源的控制；排污許可證是生產后控制制度并與環(huán)境容量相結合的總量控制制度；排污收費也是生產后控制制度并與濃度標準相結合。第一節(jié)環(huán)境管理制度概述二、環(huán)境管理制度體系

（四）網絡關系

綜合分析八項制度和一項措施組成的4個層次之間還存在正向聯(lián)系與反饋聯(lián)系的網絡關系，這種聯(lián)絡關系顯示出中國環(huán)境管理制度體系的運行機制，這是各級政府、各級環(huán)保部門的負責人應該十分清楚地理解與統(tǒng)籌規(guī)劃、巧妙運用的規(guī)律。第一節(jié)環(huán)境管理制度概述三、中國環(huán)境管理制度的發(fā)展趨勢

（一）協(xié)調好“四種情況”

由于歷史背景的差異，在推行制度的過程中必然會出現(xiàn)新、老制度間的一些矛盾、交叉與銜接問題，需要加以研究解決。其中應主要協(xié)調好“四種情況”：

1、一是要協(xié)調法規(guī)上的不協(xié)調情況。

出現(xiàn)這種情況應本著子法服從母法，小法服從大法，平級之間老的服從新的原則。

2、二是要協(xié)調標準上的不協(xié)調情況。

一般來說，濃度標準應服從總量標準，低標準應服從高標準，行業(yè)標準應服從地區(qū)標準，但環(huán)境問題復雜，情況千差萬別，以上只能是原則，還必須切合實際。第一節(jié)環(huán)境管理制度概述三、中國環(huán)境管理制度的發(fā)展趨勢

（一）協(xié)調好“四種情況”

3、三是協(xié)調技術經濟上的不協(xié)調情況。

既使合法又達標，但不符合技術經濟，可行合理也是不妥的，還必須堅持技術可行，經濟合理的原則。

4、四是協(xié)調經濟、社會、環(huán)境三效益不協(xié)調情況。

當環(huán)境效益跟不上經濟、社會效益時，環(huán)境政策與制度就需要強化；當經濟、社會效益不如環(huán)境效益時，在一定程度和范圍內應采取適當?shù)淖尣秸吲c策略。第一節(jié)環(huán)境管理制度概述三、中國環(huán)境管理制度的發(fā)展趨勢

（二）完善制度體系的運行機制

1、進一步發(fā)掘和調動環(huán)保工作的動力。

除了繼續(xù)深入發(fā)掘和調動行政負責人的動力外，還應進一步發(fā)掘和依靠人大、政協(xié)、人民團體等機構的權威作用和巨大的推動力；深入發(fā)掘和解放廣大人民群眾直接參與監(jiān)督的巨大潛能。

2、進一步探索已建立的各項制度的科學內涵、運行規(guī)律、機制和程序，使之科學化、規(guī)范化。

3、進一步完善制度之間的協(xié)調配合，保證新老各項制度的順利運行。第一節(jié)環(huán)境管理制度概述三、中國環(huán)境管理制度的發(fā)展趨勢

（三）完善制度體系的配套基礎工作

1、完善與制度體系推行有關的法規(guī)、技術、政策、標準、規(guī)范、規(guī)程、指南、手冊、教材等的建設。2、有計劃、多層次、全方位地進行環(huán)保系統(tǒng)崗位培訓，提高人員素質，實現(xiàn)合格上崗。3、加強科學決策、管理、支持系統(tǒng)的建設，加強建立健全環(huán)境決策信息庫、數(shù)據(jù)庫、模型庫、方法庫、專家?guī)旒白稍兙W絡。4、建立全國環(huán)境監(jiān)測網絡，提高監(jiān)測人員的素質和業(yè)務水平。第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）一、環(huán)境影響評價制度二、“三同時”制度三、排污收費制度四、老三項制度的局限性第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）一、環(huán)境影響評價制度

（一）環(huán)境影響評價制度的意義

環(huán)境影響評價制度是環(huán)境影響評價在法律上的表現(xiàn)。我國這方面的法規(guī)有：1998年頒布的《建設項目環(huán)境保護管理條例》以及1989年國家環(huán)保局發(fā)布的《建設項目環(huán)境影響評價證書管理辦法》。

實行環(huán)境影響評價制度有如下重要的意義：一是可以把經濟建設與環(huán)境保護協(xié)調起來。二是可以真正把各種建設開發(fā)活動的經濟效益和環(huán)境效益統(tǒng)一起來，把經濟發(fā)展和環(huán)境保護協(xié)調起來。三是體現(xiàn)了公眾參與原則。第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）一、環(huán)境影響評價制度

（二）環(huán)境影響評價的形式

1、環(huán)境影響報告書

環(huán)境影響報告書是由開發(fā)建設單位依法向保護行政主管部門提交的關于開發(fā)建設項目環(huán)境影響預斷評價的書面文件。環(huán)境影響報告書的適用對象是大中型基本建設項目和限額以上技術改造項目，縣級或縣級以上環(huán)境保護部門認為對環(huán)境有較大影響的小型基本建設項目和限額以下技術改造項目。

2、環(huán)境影響報告表

環(huán)境影響報告表是由建設單位向環(huán)境保護行政主管部門填報的關于建設項目概況及其環(huán)境影響的表格。環(huán)境影響報告表的適用對象是小型建設項目和限額以下技術改造項目，以及對環(huán)境影響較小的大中型基本建設項目和限額以上技術改造項目。第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）一、環(huán)境影響評價制度

（三）環(huán)境影響評價和審批的程序

首先由建設單位負責或主管部門采取招標的方式簽訂合同委托評價單位進行調查和評價工作。

其次，評價單位通過調查和評價，編制《環(huán)境影響報告書（表）》。評價工作要在項目的可行性研究階段完成和報批。鐵路、交通等建設項目經主管環(huán)保部門同意后，可以在初步設計完成前報批。

再次，建設項目的主管部門負責對建設項目的環(huán)境影響報告書（表）進行預審。最后，報告書經由有審批權的環(huán)保部門審查批準后，提交設計和施工。第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）二、“三同時”制度

“三同時”制度，是指一切新建、改建和擴建的基本建設項目（包括小型建設項目）、技術改造項目、自然開發(fā)項目，以及可能對環(huán)境造成影響的其它工程項目，其中防治污染和其它公害的設施和其它環(huán)境保護設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產。一般簡稱之為“三同時”制度。它是我國環(huán)境管理的基本制度之一，也是我國所獨創(chuàng)的一項環(huán)境法律制度，同時也是控制新污染源的產生，實現(xiàn)預防為主原則的一條重要途徑。第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）二、“三同時”制度

（一）

“三同時”制度的適用范圍

1、新建、擴建、改建項目

新建項目，是指原來沒有任何基礎，而從無到有，開始建設的項目。擴建項目，是指為擴大產品生產能力或提高經濟效益，在原有建設的基礎上而又建設的項目。改建項目，是指在原有設施的基礎上，為了改變生產工藝、產品種類或者為了提高產品產量、質量，在不擴大原有建設規(guī)模的情況下而建設的項目。2、技術改造項目

它是指利用更新改造資金進行挖潛、革新、改造的建設項目。第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）二、“三同時”制度

（一）

“三同時”制度的適用范圍

3、一切可能對環(huán)境造成污染和破壞的工程建設項目

這方面的項目包括的范圍特別廣，幾乎不分建設項目的大小、類別，也不管是新建、擴建或改建，只要可能對環(huán)境造成污染和破壞，就要執(zhí)行“三同時”。4、確有經濟效益的綜合利用項目1985年國家經委《關于開展資源綜合利用若干問題的暫行規(guī)定》規(guī)定：“對于確有經濟效益的綜合利用項目，應當同治理環(huán)境污染一樣，與主體工程同時設計、同時施工、同時投產?！边@是對原有“三同時”規(guī)定的一大發(fā)展。第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）二、“三同時”制度

（二）違反“三同時”制度的法律后果

1998年新頒布的《建設項目環(huán)境管理條例》中具體規(guī)定了違反“三同時”的下列法律責任：

試生產建設項目其環(huán)保設施未與主體工程同時投放試運行的，主管部門責令其限期改正，逾期不改正的責令停止試生產，可以處5萬元以下罰款；試生產超過三個月，未申請環(huán)保設施竣工驗收的，責令其限期辦理驗收手續(xù)，逾期未辦理的，責令停止試生產，可處5萬元以下罰款；環(huán)保設施未建成、未驗收或驗收不合格，而主體工程正式投入生產使用的，責令其停止生產或使用，可處10萬元以下罰款。因違反“三同時”制度而造成環(huán)境污染破壞和其它公害的，除承擔賠償責任外，環(huán)境保護行政主管部門還可以對其給予行政處罰。第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）三、排污收費制度

排污收費制度是世界各國通行的做法，又叫征收排污費制度，是對于向環(huán)境排放污染或超過國家排放標準排放污染物的排污者，按照污染物的種類、數(shù)量和濃度，按規(guī)定征收一定的費用。

（一）征收排污費的對象

直接向環(huán)境排放污染物的單位和個體工商戶（以下簡稱排污者），應當依照本條例的規(guī)定繳納排污費。

排污者向城市污水集中處理設施排放污水、繳納污水處理費用的，不再繳納排污費。排污者建成工業(yè)固體廢物貯存或者處置設施、場所并符合環(huán)境保護標準，或者其原有工業(yè)固體廢物貯存或者處置設施、場所經改造符合環(huán)境保護標準的，自建成或者改造完成之日起，不再繳納排污費。第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）三、排污收費制度

（二）征收排污費的范圍和標準

排污者應當按照下列規(guī)定繳納排污費：1、依照大氣污染防治法、海洋環(huán)境保護法的規(guī)定，向大氣、海洋排放污染物的，按照排放污染物的種類、數(shù)量繳納排污費。2、依照水污染防治法的規(guī)定，向水體排放污染物的，按照排放污染物的種類、數(shù)量繳納排污費；向水體排放污染物超過國家或者地方規(guī)定的排放標準的，按照排放污染物的種類、數(shù)量加倍繳納排污費。

第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）三、排污收費制度

（二）征收排污費的范圍和標準3、依照固體廢物污染環(huán)境防治法的規(guī)定，沒有建設工業(yè)固體廢物貯存或者處置的設施、場所，或者工業(yè)固體廢物貯存或者處置的設施、場所不符合環(huán)境保護標準的，按照排放污染物的種類、數(shù)量繳納排污費；以填埋方式處置危險廢物不符合國家有關規(guī)定的，按照排放污染物的種類、數(shù)量繳納危險廢物排污費。4、依照環(huán)境噪聲污染防治法的規(guī)定，產生環(huán)境噪聲污染超過國家環(huán)境噪聲標準的，按照排放噪聲的超標聲級繳納排污費。排污者繳納排污費，不免除其防治污染、賠償污染損害的責任和法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他責任。第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）三、排污收費制度

（二）征收排污費的范圍和標準5、負責污染物排放核定工作的環(huán)境保護行政主管部門，應當根據(jù)排污費征收標準和排污者排放的污染物種類、數(shù)量，確定排污者應當繳納的排污費數(shù)額，并予以公告。6、排污費數(shù)額確定后，由負責污染物排放核定工作的環(huán)境保護行政主管部門向排污者送達排污費繳納通知單。第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）三、排污收費制度

（三）排污費的減繳、免繳、緩繳的條件

排污者因不可抗力遭受重大經濟損失的，可以申請減半繳納排污費或者免繳排污費。

排污者因未及時采取有效措施，造成環(huán)境污染的，不得申請減半繳納排污費或者免繳排污費。

排污費減繳、免繳的具體辦法由國務院財政部門、國務院價格主管部門會同國務院環(huán)境保護行政主管部門制定。

排污者因有特殊困難不能按期繳納排污費的，自接到排污費繳納通知單之日起7日內，可以向發(fā)出繳費通知單的環(huán)境保護行政主管部門申請緩繳排污費；環(huán)境保護行政主管部門應當自接到申請之日起7日內，作出書面決定；期滿未作出決定的，視為同意。排污費的緩繳期限最長不超過3個月。第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）三、排污收費制度

（四）排污費的管理和使用

排污費必須納入財政預算，列入環(huán)境保護專項資金進行管理，主要用于下列項目的撥款補助或者貸款貼息：

重點污染源防治；

區(qū)域性污染防治；

污染防治新技術、新工藝的開發(fā)、示范和應用；

國務院規(guī)定的其它污染防治項目。

具體使用辦法由國務院財政部門會同國務院環(huán)境保護行政主管部門征求其他有關部門意見后制定。

縣級以上人民政府財政部門、環(huán)境保護行政主管部門應當加強對環(huán)境保護專項資金使用的管理和監(jiān)督。使用環(huán)境保護專項資金的單位和個人，必須按照批準的用途使用。第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）四、老三項制度的局限性

從健全中國環(huán)境管理制度體系來看，老三項制度還存在著如下局限性：

一是強調了預防新污染源，而強調控制老污染源不夠；

二是強調了濃度標準，而強調控制流失總量不夠；

三是強調了單項、點源、分散控制，而強調綜合、區(qū)域、集中控制不夠；

四是強調了定性管理，而強調定量管理不夠；

五是強調了全國一個標準，而強調因排污及環(huán)境實際情況制宜不夠；

六是強調了環(huán)境保護部門的積極性，而強調各個部門的積極性不夠，尤其是強調各級政府首長的環(huán)境保護職責不夠。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）一、環(huán)境保護目標責任制二、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度三、排污許可證制度四、污染集中控制制度五、限期治理制度第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）一、環(huán)境保護目標責任制

（一）環(huán)境保護目標責任制的概念

環(huán)境保護目標責任制就是規(guī)定各級政府的行政首長對當?shù)氐沫h(huán)境質量負責，企業(yè)的領導人對本單位的污染防治負責，規(guī)定他們的任務目標，列為政績進行考核的一項環(huán)境管理制度。

環(huán)境保護目標責任制經過不斷充實和完善，逐步形成了下列特點：

1、有明確的時間和空間界限；2、有明確的環(huán)境質量目標、定量要求和可分解的質量目標；3、有明確的年度工作指標；4、有配套的措施、支持保證系統(tǒng)和考核獎懲辦法；5、有定量化的監(jiān)測和控制手段。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）一、環(huán)境保護目標責任制

（二）實施目標責任制的功能

實施環(huán)境保護目標責任制的具體作用是：它加強了各級政府和單位對環(huán)境保護的重視和領導，把環(huán)境保護納入國民經濟和社會發(fā)展計劃；有利于協(xié)調環(huán)保部門和政府各部門共同抓好環(huán)保工作；有利于把環(huán)保工作從過去的軟任務變成硬指標，把過去單項分散治理變成區(qū)域綜合防治。

首先，它明確了保護環(huán)境的主要責任者、責任目標和責任范圍，解決了“誰對環(huán)境質量負責”這一首要問題。其次，責任制的容量很大，各地可以根據(jù)本地區(qū)的實際情況，確定責任制的指標體系和考核辦法，既可以有質量指標，也可以有為達到質量所要完成的工作指標；既可以將老三項制度的執(zhí)行納入責任制，也可以將其他四項新制度的實施包容進來。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）一、環(huán)境保護目標責任制

（三）

實施目標責任制的程序

實施環(huán)境保護目標責任制，是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，政策性和技術性強，任務十分繁重。其工作程序大致要經過4個階段，即責任書的制定、責任書的下達、責任書的實施、責任書的考核。

（四）責任書的制定

目標責任書的制定原則，主要是確定地方行政首長和企業(yè)法人對本地區(qū)、本企業(yè)環(huán)境質量應負的責任，本著積極穩(wěn)妥的原則，確定具體的責任目標。這個目標既要有一定的難度，又要科學合理，實事求是，要根據(jù)國家要求和本地區(qū)、本行業(yè)的實際情況，抓住重點，兼顧一般。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）二、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度

（一）城市環(huán)境綜合整治定量考核的目的和意義

城市環(huán)境綜合整治定量考核制度是一項主要的環(huán)境管理制度。省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責對本轄區(qū)的城市環(huán)境綜合整治工作進行定期考核，公布結果，直轄市、省會城市和重點風景旅游城市的環(huán)境綜合整治定量考核結果，由國家環(huán)境保護總局核定后公布。城市環(huán)境綜合整治定量考核的結果作為各城市政府進行城市發(fā)展決策，制定環(huán)境保護規(guī)劃的重要依據(jù)，對不斷改善城市的投資環(huán)境，促進城市的可持續(xù)發(fā)展，具有重要的意義。這項制度的實施，對于不斷深化城市環(huán)境綜合整治，健全和完善城市環(huán)境綜合整治的管理體制，調動各部門參與城市環(huán)境保護的積極性，提高廣大群眾的環(huán)境意識都有重要作用。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）二、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度

（二）考核的對象和范圍

根據(jù)市長應對城市的環(huán)境質量負責這一原則，城市環(huán)境綜合整治定量考核的主要對象是城市政府。因此，考核的范圍和內容都是把城市作為一個總體來考慮的。

考核分為兩級：1、國家級考核。是國家直接對部分城市政府在開展城市環(huán)境綜合整治方面的工作情況進行的考核。2、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級考核。各省、自治區(qū)、直轄市考核的城市由省、自治區(qū)、直轄市人民政府自行確定。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）二、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度

（三）考核的內容和指標體系

城市環(huán)境綜合整治定量考核制度在“九五”期間，具體分為城市環(huán)境質量、污染控制、環(huán)境建設和環(huán)境管理方面共計27項具體指標對城市環(huán)境進行綜合考核，分值的多少，不僅代表城市考核成績，而且標志著城市環(huán)境保護的綜合實力。

定量考核的內容包括城市環(huán)境質量（30分）、污染控制（34分）、環(huán)境建設（20分）、環(huán)境管理（16分）四個方面，共27項指標，總計100分。

其中，考核城市環(huán)境質量的指標有7項，包括：大氣總懸浮微粒年日平均值、二氧化硫年日平均值、氮氧化物年日平均值、飲用水源水質達標率、城市地面水水質達標率、區(qū)域環(huán)境噪聲平均值和交通干線噪聲平均值。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）二、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度

（三）考核的內容和指標體系

考核城市污染控制能力的指標有9項，包括：水污染物排放總量削減率、大氣污染物排放總量削減率、煙塵控制區(qū)覆蓋率、城市噪聲達標區(qū)覆蓋率、工業(yè)廢水排放達標率、民用型煤普及率、汽車尾氣達標率、工業(yè)固體廢物綜合利用率和危險廢物處置率。

考核城市環(huán)境建設的指標有6項，包括：城市污水處理率、城市集中供熱率、城市氣化率、生活垃圾處理率、建成區(qū)綠化覆蓋率、自然保護區(qū)覆蓋率。

考核城市環(huán)境管理的指標有5項，包括：環(huán)境保護機構建設、城市環(huán)境保護投資指數(shù)、“三同時”合格執(zhí)行率、排污費征收面和征收率、污染防治設施運行率。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）三、排污許可證制度

（一）排污許可證制度的基本特點

1、申請的普遍性與強制性

傳統(tǒng)的許可證通常是愿者申請，并有強烈的職業(yè)行業(yè)限制。而排污許可證則不分行業(yè)與職業(yè)，均需強制某些甚至是全部排污單位對排污行為程度進行申請，并規(guī)定時限。有些排污單位必須同時對排污行為進行申請。否則污染物排放總量控制政策將無法貫徹執(zhí)行。

2、排污許可證制度的可操作性

實施排污許可證制度最基礎也是最重要的工作就是制定出合理的、可行的污染源排污限值。在制定過程中要充分考慮多方面的因素，如技術上的可行性、經濟上的合理性、方法上的科學性、政策上的配套性、監(jiān)督管理上的可操作性和環(huán)境質量要求的強制性等。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）三、排污許可證制度

（一）排污許可證制度的基本特點

3、行為程度許可的階段性

許可證通常是對行為權利的階段性許可或長期許可，相對人只要在履行義務中沒有過錯，并沒有放棄權利的表示，則其權利享受就不會中斷。排污許可證注重于排污行為程度的許可。隨著環(huán)境保護工作的深入，環(huán)境質量目標要求的提高，對排污行為程度的限制也越來越嚴重。

4、“排污許可證”限制對污染物排放行為程度

由于單位的排污活動至少是目前企業(yè)經濟生產活動中不可缺少的一種行為活動，不論是否“許可”均會有污染物排放，并不因為沒有許可證而不排污。因此排污許可證并不注重排污行為的許可，而是注重于對排污行為程度的許可，這是它與其他許可證制度的根本區(qū)別。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）三、排污許可證制度

（一）排污許可證制度的基本特點5、許可證制度具有經濟屬性

由于排污許可證規(guī)定了排污者在一定時間內和允許的范圍內最大允許排污量，代表了對資源使用的合理分配，因而使它具有了經濟價值，可以在一定條件下進入市場進行交易，也就是象其他商品一樣進行買賣。

6、排污許可證制度以污染物排放總量限制為前提

排污許可證制度中的一系列行為過程都是圍繞總量控制進行的，它的行為規(guī)范是以限制排放總量為前提，它的任務是為實現(xiàn)總量控制目標服務。

7、排污許可證管理以行為程度為核心

排污單位申請排污許可證不僅是對排污權利的申請，更關鍵的是對排污行為程度即污染物排放量的申請，這與其他許可證制度有區(qū)別。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）三、排污許可證制度

（一）排污許可證制度的基本特點8、容量總量控制和目標總量控制并舉

我國的排污許可證制度，是以總量控制為基礎的，而總量控制則是以實現(xiàn)水環(huán)境質量標準的區(qū)域智力投資最小為決策目標。它有兩類約束條件，即以水質目標為約束條件和以排污總量為約束條件。9、突出重點區(qū)域、重點污染源和重點污染物

中國的排污許可證制度不是一項普遍實行的制度，而是有選擇地在重點區(qū)域對重點污染源的重點污染物實施的特殊管理制度，這也是有別于其他許可證制度的特點之一。10、環(huán)境目標和污染源削減的統(tǒng)一

我國的排污許可證制度的最重要的特點之一，就是通過排污許可證制度的實施，將環(huán)境目標（或水質目標）和污染源的削減聯(lián)系起來了。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）三、排污許可證制度

（二）排污許可證制度推行的作用

1、促進了“三同時”；2、增強總量控制觀念；3、深化環(huán)境管理工作；4、促進環(huán)境保護部門自身管理素質的全面提高；5、促使老污染源的改造，實現(xiàn)污染負荷的消減。

第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）三、排污許可證制度

（三）排污許可證制度對管理的要求

1、實施總量控制和許可證制度要以科研為基礎；2、管理人員要求做到技術業(yè)務素質和行政管理素質方面雙提高；3、制定相應的配套政策；4、建立相應的管理機構；5、具有地方的管理規(guī)定；6、具有先進的技術措施；7、需要更完善的監(jiān)測力量。

第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）四、污染集中控制制度

（一）污染集中控制制度的概念

污染集中控制是創(chuàng)造一定的條件，形成一定的規(guī)模，實行集中生產或處理以使分散污染源得到集中控制的一項環(huán)境管理制度。

治理污染的根本目的不是追求單個污染源的處理率和達標率，而應當是謀求整個環(huán)境質量的改善，同時講求經濟效益，以盡可能小的投入獲取盡可能大的效益。

集中處理要以分散治理為基礎。各單位分散防治若達不到要求，集中處理便難以正常運行，只有集中與分散相結合，合理分擔，是各單位的分散防治經濟合理，才能把環(huán)境效益和經濟效益統(tǒng)一起來。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）四、污染集中控制制度

（二）廢水污染的集中控制

對廢水污染的集中控制，目前由四種主要形式。

1、以大企業(yè)為骨干，實行企業(yè)聯(lián)合集中處理。2、同等類型工廠互相聯(lián)合對廢水進行集中控制。3、對特殊污染物污染的廢水實行集中控制。4、工廠對廢水進行預處理以后送到城市綜合污水處理場進行進一步處理。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）四、污染集中控制制度

（三）廢氣污染的集中控制

廢氣污染的集中控制是從城市生態(tài)系統(tǒng)整體出發(fā)，合理規(guī)劃，科學地調整產業(yè)結構和布局特別注重改善能源利用形式。

1、城市民用燃料向氣體化方向發(fā)展。我國1998年使用燃氣的人口為1.5億人，城市居民氣化率為70%。隨著我國人民生活水平的提高和環(huán)境保護的需要，加快我國城市燃氣化的速度，調整城市燃料構成，改善城市大氣環(huán)境質量，成為一項十分迫切的任務。

2、回收企業(yè)放空的可燃性氣體，集中起來供居民使用。目前我國工礦企業(yè)有些可燃氣體（高爐煤氣、氨氣、礦井瓦斯等）在放空，或者利用不合理，如果回收和合理利用，既能保護環(huán)境又能節(jié)約能源。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）四、污染集中控制制度

（三）廢氣污染的集中控制

3、實行集中供熱取代分散供熱。1998年全國已有300多個城市建設了集中供熱設施，供熱面積已經達到86540萬平方米，集中供熱的綜合效益主要表現(xiàn)在：節(jié)約能源、改善大氣環(huán)境質量、提高供熱質量、節(jié)省占地面積、緩和當?shù)氐碾娏o張、便于綜合利用灰渣、提高機械化程度，減輕工人勞動強度。

4、改變供暖制度，將間歇供暖改為連續(xù)供暖。連續(xù)供暖的建設投資比間歇供暖減少25%，供暖成本降低25%；節(jié)省能耗20%。連續(xù)供暖與間歇供暖相比，可以減少起火次數(shù)，削減污染源的強度，可避開早晚出現(xiàn)的煤煙型污染高峰，有利于改善大氣環(huán)境質量。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）四、污染集中控制制度

（三）廢氣污染的集中控制

5、合理分配煤炭，把低硫、低揮發(fā)分的煤優(yōu)先供應居民使用，積極推廣和發(fā)展民用型煤。6、加速“煙塵控制區(qū)”建設，對煙塵加強管理和治理。加強對鍋爐廠、爐排廠、除塵器廠的管理。

7、擴大綠化覆蓋率，鋪裝路面，對垃圾坑、廢渣山覆土造林，合理灑水，防止二次揚塵。

除了以上的廢水和廢氣的集中控制之外，還有有害固體廢物的集中控制和噪聲的集中控制等。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）五、限期治理制度

限期治理制度是對嚴重污染環(huán)境的企業(yè)、事業(yè)單位及特殊保護的區(qū)域內超標排污的已有設施，由有關管理機構依法命令其在一定期限內完成治理任務，達到治理目標的法律規(guī)定。

限期治理制度是我國環(huán)境管理中的一項行之有效的措施，它帶有一定的直接強制性，它要求排污單位在特定的“期限”對污染物進行治理，并且達到規(guī)定的指標，否則排污單位就要承擔更嚴重的責任。它是減輕或消除現(xiàn)有污染源的污染，改善環(huán)境質量狀況的一項環(huán)境法律制度，也是我國環(huán)境管理中所普通采用的一項管理制度。第