第五章第五節(jié)中國金融監(jiān)管體制的發(fā)展

第五節(jié)中國金融監(jiān)管體制的發(fā)展演變一、中國金融監(jiān)管體制概述二、中國金融監(jiān)管體制的發(fā)展演變?nèi)?、中國金融監(jiān)管體制的改革與完善一、我國的金融監(jiān)管體制概述(一)集中單一的金融監(jiān)管體制1984年以前，在“大一統(tǒng)”的金融體制下，我國并沒有現(xiàn)代意義上的金融監(jiān)管。1984~1992年，中央銀行行使金融監(jiān)管職能的初始階段，屬于集中單一的金融監(jiān)管體制。從1984年開始，中國形成中央銀行、專業(yè)銀行的二級銀行體制，中國人民銀行行使中央銀行職能，履行對銀行、證券、保險、信托業(yè)的綜合監(jiān)管。這一階段是中國人民銀行專門行使中央銀行職能的初期，主要依靠行政手段管理金融。(二)從集中單一的體制走向分業(yè)監(jiān)管體制1993~1997年，我國從集中單一的金融監(jiān)管體制走向分業(yè)監(jiān)管體制。1992年8月，國務院決定成立國務院證券管理委員會（以下簡稱國務院證券委）和中國證券監(jiān)督管理委員會（以下簡稱中國證監(jiān)會），將證券業(yè)的監(jiān)管職能從中國人民銀行分離出去，中國人民銀行主要負責對銀行、保險、信托業(yè)的監(jiān)管。隨后，相繼頒布了若干金融法律法規(guī)。1994年，我國先后頒布《外資金融機構(gòu)管理條例》、《金融機構(gòu)管理規(guī)定》等金融監(jiān)管法規(guī)。1995年，全國人大先后通過了《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《票據(jù)法》、《保險法》、《擔保法》和《全國人大關(guān)于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》等金融法律?？梢哉f，從1994年到1995年的兩年時間是我國金融法制建設大發(fā)展的時期。

2003年3月10日第十屆全國人大一次會議第三次會議決定成立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，并在2003年12月27日正式通過了《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《關(guān)于修改〈中華人民共和國中國人民銀行法〉的決定》和《關(guān)于修改〈中華人民共和國商業(yè)銀行法〉的決定》。2006年10月31日中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議于通過了《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法〉的決定》，自2007年１月１日起施行。2007年1月19日至20日，第三次全國金融工作會議在北京召開，會議確定要繼續(xù)完善金融分業(yè)監(jiān)管體制，加強金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合，要強化金融監(jiān)管手段，健全金融法制，加強對跨境短期資本流動特別是投機資本的有效監(jiān)控，加大反洗錢工作的力度，繼續(xù)深入整頓規(guī)范金融秩序。在實行“一行三會”聯(lián)席會議的基礎上，增加財政部、國家發(fā)展與改革委員會等相關(guān)部門的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。二、中國金融監(jiān)管體制的發(fā)展演變(一)1984~1992年，集中監(jiān)管體制階段改革開放以前，與計劃經(jīng)濟體制相適應，我國實行的是高度集中的金融管理體制，因而也就沒有必要實施金融監(jiān)督，管理體制以行政隸屬關(guān)系為準當時全國基本上只有一家金融機構(gòu)，即中國人民銀行，而中國人民保險公司和中國銀行以及關(guān)停兩次的中國農(nóng)業(yè)銀行都是中國人民銀行的一個部門，中國建設銀行是財政部的內(nèi)部機構(gòu)。改革開放以后，1979~1984年，我國先后恢復了中國銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國建設銀行以及中國人民保險公司的業(yè)務，外資金融機構(gòu)也開始在北京等城市設立代表處。1983年9月，國務院決定由中國人民銀行專門履行中央銀行職能。1984年中國工商銀行成立，中國人民銀行成為現(xiàn)代意義上的中央銀行，負責貨幣政策的制定和金融監(jiān)管。從此，銀行、信托、保險、證券等所有金融業(yè)務都歸中國人民銀行監(jiān)管，形成了初步的集中監(jiān)管體制。(二)1992~2003年，分業(yè)監(jiān)管體制階段1990年和1991年上海和深圳兩大證券交易所的建立大大推動了中國證券業(yè)的發(fā)展。1992年10月，國務院決定成立國務院證券委員會和中國證券監(jiān)督管理委員會，負責股票發(fā)行上市的監(jiān)管，中國人民銀行仍然對債券和基金實施監(jiān)管。1995年頒布的《中華人民共和國中國人民銀行法》第2條規(guī)定：中國人民銀行在國務院領(lǐng)導下，制定和實施貨幣政策，對金融業(yè)實施監(jiān)督和管理。這是我國第一次從立法角度明確了金融監(jiān)管的主體。1997年受亞洲金融危機的影響，全國金融工作會議提前召開，并決定健全證券市場的“集中統(tǒng)一”監(jiān)管體制。1998年6月，國務院決定將證券委員會并入中國證券監(jiān)督管理委員會，將中國人民銀行的證券監(jiān)管權(quán)全部移交中國證監(jiān)會。同年11月，國務院決定成立中國保險監(jiān)督管理委員會（以下簡稱中國保監(jiān)會），將中國人民銀行的保險監(jiān)管權(quán)分離出來，由中國保監(jiān)會統(tǒng)一行使。中國人民銀行專門負責貨幣政策和對銀行業(yè)的監(jiān)管。2003年3月10日，關(guān)于組建“中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會”的方案被十屆全國人大一次會議審議通過，4月28日中國銀監(jiān)會正式掛牌運作，標志著中國金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管體制的最終形成。(三)我國現(xiàn)階段的金融監(jiān)管目標

實現(xiàn)既定的金融監(jiān)管最終目標，需要運用一系列監(jiān)管工具和手段，對金融監(jiān)管的中間目標加以調(diào)控和管理。由于監(jiān)管目標和監(jiān)管工具具有多樣性，不同國家往往采用不同的監(jiān)管手段來實現(xiàn)既定的監(jiān)管目標。金融監(jiān)管目標與金融監(jiān)管手段之間可以有許多不同的組合?，F(xiàn)階段，我國可以將金融監(jiān)管目標分為三個不同層次：一是最終目標，即金融監(jiān)管要達到的社會目標，金融監(jiān)管的最終目標是由金融業(yè)在國民經(jīng)濟發(fā)展中的地位所決定的；二是中間目標，即金融監(jiān)管當局為了實現(xiàn)監(jiān)管的最終目標，而對金融機構(gòu)的經(jīng)營規(guī)定一些可度量、可控制的指標體系，如資本充足率、風險資本評估、金融機構(gòu)結(jié)構(gòu)、市場結(jié)構(gòu)、競爭實力等，以此作為金融監(jiān)管的監(jiān)測指標；三是操作目標，即金融監(jiān)管當局制定的管理制度和工具，主要包括監(jiān)管規(guī)則、現(xiàn)場監(jiān)管、業(yè)務審批、市場干預、違規(guī)處罰等一些具有操作性的規(guī)定和細則。三、中國金融監(jiān)管體制的進一步改革與完善2007年1月召開的中央金融工作會議，是繼1997年11月、2002年2月后的第三次有關(guān)金融改革發(fā)展的重要會議。本次會議的重要議題之一是有關(guān)我國金融監(jiān)管體制的問題。金融業(yè)的綜合經(jīng)營已是大勢所趨，且漸行漸寬。從監(jiān)管體制的效力分析，分業(yè)經(jīng)營體制下分業(yè)監(jiān)管的單業(yè)監(jiān)管效率最高，責任明晰。但隨著中國加入世界貿(mào)易組織后過渡期的結(jié)束，金融對外開放程度越來越深。國際大型金融控股公司的進入對我國金融機構(gòu)的發(fā)展和金融監(jiān)管是重大的挑戰(zhàn)。中國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營是歷史的必然選擇，中國控股集團、光大控股集團等金融控股公司的組建已經(jīng)拉開了中國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的序幕。以2003年中國銀監(jiān)會的成立為標志，中國的金融監(jiān)管體制最終形成了“一行三會”的現(xiàn)有金融分業(yè)監(jiān)管格局。然而，隨著改革的深化，我國金融監(jiān)管領(lǐng)域的問題漸漸顯現(xiàn)。不同部門之間的利益糾葛、矛盾日益凸顯，金融發(fā)展戰(zhàn)略定位不清的后果也令人不安。在這種格局下，我們是通過不定期的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)工作會議來實現(xiàn)的跨行業(yè)的協(xié)調(diào)監(jiān)管，但該體制在加強專業(yè)監(jiān)管力量的同時，也出現(xiàn)了新的現(xiàn)實問題，其主要表現(xiàn)是相關(guān)監(jiān)管部門各行其是，難以應對日趨混業(yè)后的金融監(jiān)管，重復監(jiān)管和真空監(jiān)管成為問題之首。這說明，必須通過改革來發(fā)展和完善金融監(jiān)管體制。當前，我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的建設應當在信息共享程度、風險傳遞的控制程度、監(jiān)管標準一致性、監(jiān)管的外部性、監(jiān)管重復（或真空）程度、監(jiān)管成本、監(jiān)管效率、監(jiān)管機構(gòu)官僚程度、單業(yè)監(jiān)管的效力等指標方面加大建設力量，提高金融監(jiān)管水平，為促進經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展作出貢獻?？v觀各國金融監(jiān)管體制的歷史變化可以看出，金融監(jiān)管體制沒有恒定不變的形式，不同國家、甚至同一國家不同時期金融監(jiān)管體制都處于不斷發(fā)展變化過程中。然而，金融監(jiān)管體制是各國歷史和國情的產(chǎn)物，與各國的政治、社會經(jīng)濟制度、歷史等有著密切的聯(lián)系，因此，只有建立、健全適合本國國情的金融監(jiān)管體制，才能提高金融監(jiān)管效率，確保金融市場公平、高效、有序地競爭，維護整個金融體系的穩(wěn)健運行。目前，我國金融監(jiān)管相關(guān)部門內(nèi)部還遠未做到信息充分共享，強行組合到一起也很難實現(xiàn)綜合監(jiān)管的目標。從現(xiàn)實因素分析，綜合監(jiān)管機構(gòu)的建立，將意味著現(xiàn)有金融監(jiān)管行政體系的再次改變和精簡，這對于我國剛性的行政體系來說難度頗大，實非易事。綜上所述，在我國當前金融監(jiān)管體制方面，重要的是在現(xiàn)有的政治、經(jīng)濟、文化和歷史等因素的作用下，根據(jù)我國的實際情況來架構(gòu)符合我國特色的金融監(jiān)管體系。同時，我們也要積極借鑒和吸收國外成熟的金融監(jiān)管體制的建設經(jīng)驗，對之