作為協(xié)同手段的英國城市邊緣行動規(guī)劃及啟示

【摘要】在對英國城市邊緣行動規(guī)劃產(chǎn)生背景進行介紹的基礎(chǔ)上，對英國南溫斯頓城市邊緣行動規(guī)劃案例進行研究。從編制背景、編制主體、編制過程、規(guī)劃框架和主要內(nèi)容等方面分析城市邊緣行動規(guī)劃的主要內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，總結(jié)城市邊緣行動規(guī)劃所具有的特點，即作為協(xié)同手段的規(guī)劃定位，整合的規(guī)劃政策制定過程，基于全盤考慮的規(guī)劃實施。并從城市邊緣區(qū)的發(fā)展目標、城市邊緣區(qū)規(guī)劃的定位、規(guī)劃編制的參與方和編制流程、規(guī)劃的實施手段和政策配套等方面探討英國邊緣區(qū)行動規(guī)劃的啟示。幾乎沒有城市居民住宅及非農(nóng)土地利用的純農(nóng)業(yè)腹地之間，兼具有城市與鄉(xiāng)村兩方面的特征，人口密度低于中心城區(qū)，但高于周圍的農(nóng)村地區(qū)。［1］在我國目前的快邊城市化進程中，城市邊緣區(qū)面臨著管理錯位、生態(tài)環(huán)境脆落、土地權(quán)屬復雜等許多問題，亟需采取有效的措施來協(xié)2004展轉(zhuǎn)折的地區(qū)或需要保護的地區(qū)而編制的地區(qū)規(guī)劃。英國鄉(xiāng)村署為了充分發(fā)揮新的規(guī)劃體系在協(xié)調(diào)和整合城市邊緣區(qū)不同空間發(fā)展和利益訴求方面的能力，促進了城市邊緣行動規(guī)劃1.英國城市邊緣行動規(guī)劃概述1.1英國2004年之后的規(guī)劃體系構(gòu)成2004年9月，展文件兩類組成。其中，地方發(fā)展文件包括發(fā)展規(guī)劃文件CDPDs）和補充規(guī)劃文件CSPDs）兩種展劃件一系空文的場地途置CSiteSeci規(guī)CAAeaAtionPans補規(guī)文SPSuplemntayPlnnigDocmens）構(gòu)成。其中，地區(qū)行動規(guī)劃CAAP：AcrePlans）用于面臨重大發(fā)展轉(zhuǎn)折的地區(qū)或需要保護的地區(qū)要編制地區(qū)行動規(guī)劃，以明確地區(qū)規(guī)劃框架。地區(qū)行動規(guī)劃最為顯著的特征是1.2城市邊緣行動規(guī)劃的產(chǎn)生2004布了一個政策文件，該政策文件突出顯示了城市邊緣區(qū)在協(xié)助創(chuàng)造更加可持續(xù)的社區(qū)方面所1082005inand市邊緣區(qū)的社會C娛樂和教育）、環(huán)境C景觀強化和生態(tài)提升）、經(jīng)濟C綠色經(jīng)濟引導的復興）潛力沒有充分發(fā)揮，旨在對城市邊緣區(qū)進行更有效地利用的地方發(fā)展計劃往往只關(guān)注了經(jīng)濟發(fā)展或景觀提升，而沒有整體考慮各類需求，他們共同倡議采取整合和包容的方法來規(guī)英格蘭的規(guī)劃體系改革，為城市邊緣區(qū)的各種不同利益訴求和空間需求提供了整合的途徑新發(fā)規(guī)文CD旨跨域整協(xié)成于持社Susainble規(guī)劃不再是僅被規(guī)劃部門所“擁有”，而是成為基于更廣泛利益相關(guān)者參與的過程和成果。規(guī)劃不僅僅是關(guān)于土地利用和空間功能，而是關(guān)于醫(yī)療服務(wù)、教育、社會融合和參與、環(huán)境2.英國城市邊緣行動規(guī)劃案例分析2.1案例背景of東距敦30k據(jù)201年的計據(jù)人為09萬鎮(zhèn)面約0公里國192斯溫頓是英國增長最快的城市之一，建成區(qū)逐漸向周邊鄉(xiāng)村地域擴展。南側(cè)建成區(qū)與北威塞克斯丘陵杰出自然風景區(qū)之間的距離越來越近，相互之間面臨沖突，但同時也帶來了發(fā)展機會。需要對該地區(qū)采取行動規(guī)劃來管理其未來發(fā)展。規(guī)劃目標包括兩方面：一是解決城市邊緣區(qū)現(xiàn)存的問題，例如邊緣區(qū)的垃圾污染、缺乏管理的路網(wǎng)、不可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)等：斯溫頓南部城市邊緣區(qū)規(guī)劃的規(guī)劃區(qū)與大西部社區(qū)森林CGreatFores鄰并很部分北塞斯陵出自風NorhWsexDonsANB）M41）圖1（圖片來源：參考文獻8）根據(jù)面臨的發(fā)展狀況差異，規(guī)劃區(qū)被進一步分為三個部分。與斯溫頓建成區(qū)緊密相連，并己有開發(fā)項目獲得批準的地區(qū)，即開發(fā)地區(qū)CDevelopmentArea）：與斯溫頓相鄰，受到開發(fā)項目巨大影響的區(qū)域，同時也是未來休閑和娛樂活動最可能集中的區(qū)域，即內(nèi)邊緣區(qū)Cnear圖2城市邊緣區(qū)劃分8）2.2行動規(guī)劃的編制主體城市邊緣行動規(guī)劃的編制是一個相互協(xié)作的行為，編制過程中的參與方包括規(guī)劃區(qū)所涉及到的四個地方政府、相關(guān)的全國和區(qū)域性機構(gòu)、行政教區(qū)議會及其他地方團體，規(guī)劃的編2.3行動規(guī)劃的編制過程規(guī)劃的編制過程包括了前期準備階段和規(guī)劃成果編制階段。其中，前期準備包括工作坊2.3.1工作坊階段50多個各方相關(guān)者參與其中，探討城市邊緣區(qū)所面臨的問題。工作坊的舉辦使各方在加強城市邊2.3.2工作組會議階段在這之后，編制方組織了三次工作組會議來為城市邊緣行動規(guī)劃的編制做準備。工作組會議的組織是基于以下認識：行動規(guī)劃所要解決的問題應(yīng)該由使用該地區(qū)的人們所提出，即那些生活和工作與該片區(qū)相關(guān)的人們：由于行動規(guī)劃的實施需要基于相關(guān)各方之間的協(xié)同和整合措施，因而這些相關(guān)各方在一開始就應(yīng)該參與進來。但工作組會議的參與方數(shù)量少于第一階段工作坊的參與方數(shù)量，這是因為工作組會議的目的是有效地推進前期工作，因而需要第一次工作組會議的內(nèi)容包括：明確前一階段工作坊中提出的問題，尋找表明這些問題的相關(guān)證據(jù)，明確邊緣區(qū)面臨的機遇和挑戰(zhàn)，提出邊緣區(qū)發(fā)展愿景的主要內(nèi)容，考慮所要采第二次工作會議的內(nèi)容包括：確定城市邊緣行動規(guī)劃的愿景和目標，整理前一次工作會第三次工作會議的主要內(nèi)容包括：明確所需采取的所有行動，考慮各個行動所承擔的責2.3.3規(guī)劃成果編制階段愿景、規(guī)劃行動及執(zhí)行順序等問題都得到了明確，繼而著手進行規(guī)劃成果的編制，相關(guān)方開2.4規(guī)劃的框架和主要內(nèi)容第一部分為概述CSynopsis），對城市邊緣區(qū)規(guī)劃的目標、面臨的開發(fā)情況、交通狀況and方面的愿景內(nèi)容和目標。愿景包括四個方面：景觀、自然和文化環(huán)境，農(nóng)業(yè)和森林，可達性行動所采取的實施手段進行分類，實施手段包括6類：信息收集與項目開發(fā)CInformation）、具體和綜合項目Candprojet針性勵機Taretedincntve合示和intgradand表1 行動規(guī)劃策略表行動名稱責任1地段。性復核識路的：2345C表格來源：作者根據(jù)參考文獻7自繪）第四部分提出了行動規(guī)劃的實施手段CActionofdelivery）。行動規(guī)劃行動規(guī)劃中提到的政策包括區(qū)域政策、次區(qū)域政策、地方政策等多個層面，并對各政策應(yīng)該如何對待城市邊緣區(qū)提出了詳細要求。這里所述的政策不僅有空間規(guī)劃體系內(nèi)的各類政境規(guī)劃、生物多樣性規(guī)劃、區(qū)域森林框架、區(qū)域旅游戰(zhàn)略、區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略等。地方政策中，對地方的各相關(guān)部門和規(guī)劃提出了詳細而具體的要求。如行動規(guī)劃所涉及到的三個區(qū)的地方議會、地方交通規(guī)劃、社區(qū)戰(zhàn)略、地方經(jīng)濟戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村戰(zhàn)略等。地方發(fā)展框架CLDFs）的核導。6跟蹤行動規(guī)劃中所列出的一系列具有明確期限的實施行動，來監(jiān)測規(guī)劃的實施情況。行動規(guī)劃中提出的愿景和目標具有較長的有效期，而一些具體行動的期限則較短。因而，一般情況下，規(guī)劃的反饋應(yīng)該是片段式和滾動式進行，以便及時對行動進行評價：而全面的反饋只在年）。3.城市邊緣行動規(guī)劃特點解讀3.1作為協(xié)同手段的規(guī)劃定位從城市邊緣行動規(guī)劃編制的最初階段開始，編制參與方就是由城市邊緣區(qū)所涉及到的多個相關(guān)的機構(gòu)或組織所共同構(gòu)成?？v觀整個規(guī)劃，它將需要執(zhí)行的內(nèi)容分配到了相關(guān)各方的政策和具體行動當中。因此，城市邊緣行動規(guī)劃實際上是一個協(xié)調(diào)性質(zhì)的規(guī)劃，是各方共同參與制定和協(xié)商而形成的城市邊緣區(qū)發(fā)展愿景和發(fā)展計劃。該規(guī)劃本身的存在意義在于協(xié)調(diào)相關(guān)方對城市邊緣區(qū)的不同需求，并使規(guī)劃提出的政策要求融入到各相關(guān)方的政策中。正如規(guī)劃案例文本中的最后部分所提到的，“如果城市邊緣區(qū)的各種要求被很好地融入到了更廣3.2整合的規(guī)劃政策制定過程向的整合C在政策執(zhí)行者，組織者和各層次的管泊之間）。整合的層次，最低層是簡單的合政策整合制定Cintegratedmaking），組織者們共同努力來形成政策，這些政策由多個面同式有它們實及持要方之的動圖3同層的合有著不同的結(jié)果。最高層次的政策整合包括了三個基本的標準：全面性C考慮到更廣泛的政策結(jié)果），聚合性C從整體的視角評價政策的可替代性），一致性C融入到與政策實施相關(guān)的政策整合協(xié)調(diào)合作

共同形成新的政策調(diào)適＋更有效的部門政策更有效的部門政策圖3政策整合的層次 9自繪）城市邊緣區(qū)的行動規(guī)劃由各方共同參與制定。規(guī)劃將涉及到城市邊緣區(qū)各個方面的問題和需求進行整合、協(xié)調(diào)之后，提出具體的愿景、目標，并進一步細分為不同的目標和政策手段，之后將所需采取的措施進行統(tǒng)一的分配。這種“分-總-分”式的規(guī)劃運作過程，使得最聚性一的整式Cinegrtdpolcymkin）3.3基于全盤考慮的規(guī)劃實施城市邊緣區(qū)作為城鄉(xiāng)之間的重要地區(qū)，與其相關(guān)的政策不僅在地方層面，而且包含在其他各個層面。在行動規(guī)劃的制定過程中涉及到不同層次、不同方面的政策機構(gòu)，規(guī)劃將所需采取的措施反饋到這些不同層面的機構(gòu)中。從這個角度看，城市邊緣行動規(guī)劃可以看作是一個規(guī)劃研究，它向各個機構(gòu)和組織提出了政策要求和建議。這些建議是基于對地方發(fā)展的全作為一個協(xié)作式規(guī)劃過程，城市邊緣行動規(guī)劃不僅達到了程序上的公正，調(diào)動了各方的積極性，使實施過程中所受到的阻力大大減少，也使得規(guī)劃本身充分考慮了城市邊緣區(qū)發(fā)展4.城市邊緣行動規(guī)劃的啟示雖然我國城市的發(fā)展階段、城市邊緣區(qū)面臨的問題、規(guī)劃體系等與英國有較大的區(qū)別，4.1城市邊緣區(qū)的發(fā)展目標業(yè)、居住、農(nóng)業(yè)、交通等用地互相交錯，社會、經(jīng)濟狀況復雜。我國城市邊緣區(qū)的政策比較多的關(guān)注于建設(shè)用地布局、基本農(nóng)田保護、農(nóng)村居民點整理等內(nèi)容，而英國的城市邊緣區(qū)政策較多地將城市邊緣區(qū)作為一個極具潛力、聯(lián)系城鄉(xiāng)、能夠為人們提供多樣化空間體驗的區(qū)促進邊緣區(qū)的多樣化使用，為城市居民提供良好的生態(tài)郊野空間，將有助于城市直居性的提升。4.2城市邊緣區(qū)規(guī)劃的定位我國現(xiàn)有的城市邊緣區(qū)的相關(guān)規(guī)劃往往只關(guān)注于單方面的規(guī)劃內(nèi)容，如城市建設(shè)和土地利用安排。面對城市邊緣區(qū)各種錯綜復雜的狀況，卻沒有一種規(guī)劃來綜合協(xié)調(diào)這些矛盾，也比較缺乏其他類似的協(xié)商機制，缺少對城市邊緣區(qū)問題進行通盤考慮基礎(chǔ)上而提出的對策措施。在有條件的城市邊緣區(qū)，可以嘗試借鑒城市邊緣行動規(guī)劃的模式。這種規(guī)劃可以僅僅是作為一種協(xié)同手段而非建設(shè)性規(guī)劃，通過建立一種各相關(guān)方的協(xié)調(diào)機制，共同應(yīng)對邊緣區(qū)所4.3規(guī)劃編制的參與方和編制流程我國前部的劃制過中公參往是屬規(guī)編后階的工于城市邊緣區(qū)這種矛盾沖突復雜的地區(qū)，需要從規(guī)劃的一開始就引入公眾參與機制。從問題的識別、規(guī)劃目標的提出到規(guī)劃措施的制定，各個步驟都應(yīng)包含各相關(guān)方的參與。參與方包括了與邊緣區(qū)相關(guān)的各個層面的不同機構(gòu)及民眾。這不僅是為了規(guī)劃過程的公正，也是為了使各個階段的規(guī)劃工作和決策都盡可能全面和精確地反映現(xiàn)實問題。通過各方參與，使得規(guī)劃在規(guī)劃編制的流程方面，在編制之前需做好充分的準備工作。而不同階段的準備工作，其公眾參與目標和參與主體應(yīng)該有所差別。如案例中那樣，前期準備工作的公眾參與分階段進行。第一階段的參與方比較廣泛，第二階段工作組會議參與方精簡而有效，從而既保證了4.4規(guī)劃的實施手段與政策配套我國城市邊緣區(qū)相關(guān)規(guī)劃的實施主體往往較單一。然而，應(yīng)對邊緣區(qū)復雜的問題，僅有少數(shù)個方來執(zhí)行規(guī)是不的。案例所現(xiàn)的樣，要有同面政的配，在規(guī)劃行動和措施的表達內(nèi)容上，需要具體提出各個相關(guān)規(guī)劃或政策所應(yīng)考慮的方面或采取的措施，明確實施行動的主導者和參與者、行動的期限、行動的要求等。這不僅可以使規(guī)劃措施有明確的目的性，而且有利于各行動之間的統(tǒng)籌安排和協(xié)調(diào)，便于規(guī)劃實施的后續(xù)5.結(jié)語城市邊緣行動規(guī)劃的概念和經(jīng)驗提供了一種基于整合和協(xié)同的規(guī)劃模式，這種規(guī)劃模式從其目的、所采取的規(guī)劃制定和實施手段上都始終貫徹著整合協(xié)同的思想。它為所涉及到的相關(guān)各方提供了一個協(xié)同的平臺，并從規(guī)劃編制組織、規(guī)劃編制程序、規(guī)劃政策制定、規(guī)劃中國快邊城鎮(zhèn)化進程中，面臨著大量的協(xié)同問題，可能可以從此獲得啟發(fā)，除了各個單項的規(guī)劃外，通過建立類似的規(guī)劃平臺，結(jié)合相應(yīng)的制度安排，協(xié)同和整合相關(guān)各方的問題和需求，進而提出具體的策略，并反饋到相關(guān)各方的政策、規(guī)劃或行動中去實施，從而實現(xiàn)圖4規(guī)劃協(xié)同平臺示意圖 （圖片來源：作者自繪）參