行政訴訟法中舉證責(zé)任探討的論文

行政訴訟法中舉證責(zé)任探討的論文

訴訟離不開證據(jù),而證據(jù)要靠當(dāng)事人來提供,而由何方當(dāng)事人提供,是原告、被告還是第三人,不同的訴訟有不同的規(guī)定,民事訴訟法規(guī)定的是“誰主張誰舉證”,而行政訴訟法則規(guī)定“被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任”。從表面上看,似乎對被告行政機(jī)關(guān)苛刻了一些,但實質(zhì)上體現(xiàn)的正是法制公平。之所以有上述規(guī)定,是由行政訴訟的性質(zhì)決定的,行政訴訟是對行政機(jī)關(guān)是否濫用權(quán)利的一種司法審查,一種限制。因為行政訴訟是審查被告行為的合法性,而不是原告行為的合法性,這就要求行政機(jī)關(guān)在作出裁決時要依法辦事,不能任意憑空裁決,裁決之前應(yīng)先調(diào)查事實真相,即廣泛收集證據(jù),有了充足的證據(jù),才能裁決,只有這樣才能保證裁決的合法性、公正性。才能建設(shè)好社會主義法治國家,維護(hù)人民群眾的利益,即然舉證責(zé)任由被告承擔(dān),作為被告的行政機(jī)關(guān)在訴訟中應(yīng)當(dāng)舉出證據(jù)證明其具體行政行為的正確,否則將承擔(dān)敗訴的后果。同時,舉證不是隨意舉證,應(yīng)遵守一定的規(guī)則,比如被告承擔(dān)應(yīng)當(dāng)舉證的范圍,即提供證據(jù)的范圍,被告舉證的期限一般情況下應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之后十日內(nèi)提供。在訴訟中被告及其訴訟代理人不得自行向原告和證人收集證據(jù),在某些情況下,原告應(yīng)當(dāng)負(fù)舉證責(zé)任。

一、行政訴訟的目的是為了實現(xiàn)依法行政

行政訴訟是指法院在雙方當(dāng)事人和其他訴訟參與人(第三人代理人等)參加下,審理的行政案件的活動。

行政訴訟是解決行政爭議的活動,行政爭議地區(qū)是在行政管理過程中行政機(jī)關(guān)和相對人之間、行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員之間以及行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生的各種爭執(zhí),行政爭議地區(qū)的范圍廣、種類多,行政訴訟解決的只是行政爭議的一部分,主要是行政機(jī)關(guān)在對外管理中和相對人之間因具體行政行為的合法性發(fā)生的證據(jù),其他行政爭議則依法由別的途徑解決。

行政訴訟是人民法院運(yùn)用國家審判權(quán)解決行政爭議的活動,行政訴訟在人民法院的主持下展開,人民法院運(yùn)用國家審判權(quán)對引起爭議的具體行政行為進(jìn)行合法性審查并作出裁判,從而達(dá)到解決行政爭議的目的。

行政訴訟的原告恒定為相對人的公民、法人和其他組織,行政訴訟的被告恒定為作行政主體的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。行政訴訟的核心是對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查,行政訴訟圍繞著具體行政行為及其合法性展開,相對人訴訟的是具體行政行為違法侵犯其合法權(quán)益,人民法院審查的重心是具體行政行為是否合法。行政訴訟的根本目的是通過司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督確保行政機(jī)關(guān)依法行政,保障相對人的合法權(quán)益,雖然在表面上,行政訴訟的直接目的是為了解決行政爭議,但更深層的意義在于建立權(quán)力制約機(jī)制,以真正實現(xiàn)依法行政并保護(hù)相對人的權(quán)益。

二、從實物角度看行政訴訟證據(jù)的種類

行政訴訟證據(jù)是用以證明案件事實的材料,行政訴訟所涉及的事實有案件事實與證據(jù)事實之分,前者是產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)、爭議的客觀事實,后者則是用以證明案件事實的,是訴訟參與人提供或?qū)徟腥藛T調(diào)查得來的、證人的思維加工的,對客觀案件事實的反映和再現(xiàn),是第二性的,故要對其進(jìn)行審查。審查的過程就是證明的過程,即證明第二性的證據(jù)事實是否正確反映第一性的案件事實,司法實踐中的證據(jù)是個中性詞,凡可證明案件事實的材料,均可稱為證據(jù),而無論其屬實與否,從實務(wù)角度劃分,證據(jù)分為書證、物證、視聽材料、證人證言、當(dāng)事人陳述、鑒定結(jié)論、勘驗筆錄和現(xiàn)場筆錄等。2法律是從實務(wù)角度對證據(jù)進(jìn)行劃分的。

行政程序的特點(diǎn)之一是,行政機(jī)關(guān)有權(quán)單方面對行政相對人是否違法作出判斷,進(jìn)而考慮是否追究其法律責(zé)任,而行政相對人如不服行政機(jī)關(guān)的處理,則可在事后提起行政訴訟,請求人民法院對引起爭議的具體行政行為進(jìn)行合法性審查,撤銷違法的具體行政行為,行政訴訟是在行政程序的基礎(chǔ)上進(jìn)行的,因而,行政訴訟的證據(jù)絕大多數(shù)是在(而且應(yīng)該在)行政執(zhí)法或行

政司法程序中由行政機(jī)關(guān)取得,并已通過了審查的,這一點(diǎn)導(dǎo)致了行政訴訟證據(jù)與民事訴訟證據(jù)的兩個基本差異,行政訴訟中,由被訴行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任,而不同于民事訴訟中的誰主張,誰舉證,人民法院主要承擔(dān)審查證據(jù)的責(zé)任,而不同于民事訴訟中人民法院要承擔(dān)較多的收集證據(jù)的責(zé)任。

在任何訴訟中,只要當(dāng)事人提出主張,就應(yīng)當(dāng)負(fù)有舉證責(zé)任,舉證就是在訴訟過程中提供證據(jù),證據(jù)是用來證明案件事實情況的材料,是當(dāng)事人維護(hù)自己合法權(quán)益的有力工具,行政訴訟證據(jù)是保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益以及維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的重要手段,在訴訟中誰提出主張,誰舉證是法律賦予當(dāng)事人權(quán)利及要求當(dāng)事人履行的義務(wù),否則,他的主張得不到支持,而舉證責(zé)任則是一種法律規(guī)定的風(fēng)險,是指當(dāng)承擔(dān)該責(zé)任的當(dāng)事人不能舉出證據(jù)證明自已所主張的事實時應(yīng)承擔(dān)敗訴的后果。

但是,行政訴訟中承擔(dān)舉證責(zé)任與民事訴訟中主體是有所不同的,舉證責(zé)任是行政訴訟特有的證據(jù)制度,我國《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》都沒具體行政行為合法而法院又無法查明案件的事實真相時,則由被告承擔(dān)敗訴后果,而原告并不因為舉不出證據(jù)證明具體行政行為的違法性而敗訴?！缎姓V訟法》這所以規(guī)定行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任,是由以下原因決定的:

(一)行政訴訟審查的是行政機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性,而不是公民、法人或其他組織行為的合法性。行政行為的構(gòu)成要件要求具體行政行為符合法定程序的一個最基本規(guī)則是先取證后裁決。即行政機(jī)關(guān)作出裁決前應(yīng)當(dāng)充分收集證據(jù)。然后根據(jù)事實,對照法律作出裁定,而不能在毫無證據(jù)的情況下,對公民、法人或其他組織作出行政行為。因此,當(dāng)行政機(jī)關(guān)作出行政行為被訴訟至法院時,應(yīng)當(dāng)能夠有充分的事實材料證明其行政行為的合法性,這是被告承擔(dān)舉證責(zé)任的基礎(chǔ)。

二)在行政法律關(guān)系中,行政機(jī)關(guān)居于主動地位,行政機(jī)關(guān)可以依職權(quán)進(jìn)行各種調(diào)查和檢查,其實施行為時無須征得公民、法人或其他組織的同意。而公民、法人或其他組織當(dāng)事人地位的平等性,就應(yīng)當(dāng)要求被告證明其行為的合法性。否則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)敗訴的后果。而不能要求處于被動地位的原告承擔(dān)舉證責(zé)任,否則將對原告不利。事實上,由于行政法律關(guān)系中雙方當(dāng)事人的這種地位,原告將無法或者很難取到證據(jù),即使收集到,也可能難以保全。而如果當(dāng)原告不能舉證證明自己主張時,由原告承擔(dān)敗訴后果,是有失公允的。

(三)行政機(jī)關(guān)掌握國家權(quán)利和強(qiáng)大的資源。因此,舉證能力比原告要強(qiáng),也應(yīng)能節(jié)省社會成本。在一些特定情況下,原告幾乎沒有舉證能力,有的案件的證據(jù)需要一定的專業(yè)知識、專門技術(shù)、資料乃至于設(shè)備才能取得,而這些又往往是原告所不具備的。如:是否對環(huán)境造成污染、污染的程度多大、某項獨(dú)創(chuàng)是否獲得發(fā)明專利、藥品管理中偽劣藥品的認(rèn)定等等,這些都是原告無法收集、保全的,因而要求原告舉證是超過其承受能力的,即使在某些情況下原告也能舉出證據(jù),但由行政機(jī)關(guān)舉證往往更有效率。

行政訴訟的證據(jù)主要是由被告向人民法院提供,而其所提供的證據(jù)還必須是在行政程序中取得,盡管法院在訴訟過程中,也可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)取證據(jù),但那只是法院認(rèn)為有必要時才調(diào)取。行政機(jī)關(guān)在實施行政行為的過程中,應(yīng)當(dāng)在充分、全面地掌握了證據(jù),并弄清了事實真相之后,才能對照法律、法規(guī)等的規(guī)定作出行政裁決。也就是說,行政機(jī)關(guān)必須遵循先取證,后裁決的規(guī)則。這就是決定了行政機(jī)關(guān)向法院提交的證據(jù)應(yīng)當(dāng)在作出裁決之前就應(yīng)當(dāng)獲得,一旦引起訴訟,應(yīng)當(dāng)向法院提供。

“被告

的負(fù)舉證責(zé)任”只是一個簡單的說法,不能理解為被告在行政訴訟中對一切事實負(fù)舉證責(zé)任,誠然,依照行政訴訟法的規(guī)定:“被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任?！庇辛x務(wù)向法院提供證據(jù)證明其所實施的行政行為建立在充分確鑿的證據(jù)基礎(chǔ)之上。否則,其行政行為將被認(rèn)為是不合法的。然而,在訴訟過程中,原告可能提出某些反駁或者指控。例如:行政機(jī)關(guān)工作人員的行為出于假公濟(jì)私打擊報復(fù)的動機(jī),因而構(gòu)成濫用職權(quán),或者行政機(jī)關(guān)的行為給原告造成了損害,要求賠償,或者起訴行政機(jī)關(guān)不作為等等。對于這些指控,如果被告否認(rèn),原告就有義務(wù)舉證,如果舉不出證據(jù),其指控不能成立。但是,即使原告的上述指控不能成立,被告仍應(yīng)獨(dú)立地證明其實施的具體行政行為所依據(jù)的事實。

探尋合理的舉證責(zé)任分配規(guī)則,不但有助于合理地尋求事實真相,還可以通過舉證責(zé)任的分配及證明標(biāo)準(zhǔn)的確定,公正和效率地分配社會資源,指引當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵循的行為規(guī)則。

六、舉證規(guī)則

《行政訴訟法》在規(guī)定了被告承擔(dān)舉證責(zé)任的同時,還對被告的舉證行為作了一定的規(guī)定,這些規(guī)則是被告舉證時應(yīng)當(dāng)遵循的。

(一)被告承擔(dān)應(yīng)當(dāng)舉證的范圍。首先,被告向人民法院提供證據(jù),即要向法院提交作出具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件。全面證明行政行為的合法性。其次,被告承擔(dān)舉證責(zé)任,只針對具體行政行為的合法性,即當(dāng)不能證明其行為合法時應(yīng)當(dāng)敗訴,而涉及具體行政行為合法性以外的證據(jù),如附帶民事訴訟的民事請求部分則仍應(yīng)遵循“誰主張,誰舉證”的規(guī)則。

(二)被告舉證的期限,根據(jù)最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定,被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴書副本之后起十日內(nèi),提供據(jù)以作出被訴具體行政行為的全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的,視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)的證據(jù),被告因不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當(dāng)事由,不能在前款規(guī)定的期限內(nèi)提供證據(jù)的,應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)向人民法院提出延期提供證據(jù)的書面申請。人民法院準(zhǔn)許延期提供的,被告應(yīng)當(dāng)在正當(dāng)事由消除后十日內(nèi)提供證據(jù)。逾期提供的,視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)的證據(jù),根據(jù)高院若干問題的規(guī)定,原告或者第三人提供其在行政程序中沒有提出反駁理由或者證據(jù)的,經(jīng)人民法院準(zhǔn)許,被告可以在第一審程序中補(bǔ)充相應(yīng)的證據(jù)。

(三)訴訟中,被告及其訴訟代理人不得自行向原告和證人收集證據(jù),這是最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定第三條;根據(jù)行政訴訟法第三十三條的規(guī)定,在訴訟過程中,被告及其訴訟代理人不得自行向原告和證人收集證據(jù),這樣的規(guī)定是因為:根據(jù)實施行政行為的程序,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先取證,后裁決在訴訟中,被告應(yīng)當(dāng)已經(jīng)具備了作出裁決的依據(jù),否則,其在程序上已經(jīng)違法。如果允許被告在訴訟中可以取證,則不等于督促行政機(jī)關(guān)遵循先取證,后裁決的規(guī)定,被告人的訴訟代理人同樣不能在訴訟中收集證據(jù),因為被告的訴訟代理人的代理行為是基于被告的委托,委托人不具有權(quán)利,自然也就不能委托給代理人。因此,代理人自然也就不能享有這項權(quán)利。根據(jù)《行政訴訟法》第三十四條的規(guī)定,人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充證據(jù)。因此,當(dāng)被告舉證后,人民法院認(rèn)為需要補(bǔ)充證據(jù)的,無論在何時均有權(quán)要求其補(bǔ)充,被告應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充。對當(dāng)事人無爭議,但涉及國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實,人民法院可以責(zé)令當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充有關(guān)證據(jù)。

(四)最高人民法院行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定也對原告起訴時的舉證責(zé)任作出了規(guī)定,若干問題第四條規(guī)定:公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時,應(yīng)當(dāng)提供其符合起訴條件相應(yīng)的證據(jù)材料。在起訴被告不作為的案件中,原告應(yīng)當(dāng)提供其在行政過程中曾經(jīng)提出申請的證據(jù)材料。但有下列情形的除外:一被告應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動履行法定職責(zé)的;二原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當(dāng)事由不能提供相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說明的。在第五條規(guī)定:在行政賠償訴訟中,原告應(yīng)當(dāng)對被訴具體行政行為造成損害的事實提供證據(jù)。但是,原告在起訴被告時必須有被訴具體行政行為違法的證據(jù)。如果原告舉不出證據(jù),將得不到法院的支持。而且原告的舉證也必須在法定的期限內(nèi)提供。若干問題第七條規(guī)定:原告或者第三人應(yīng)當(dāng)在開庭審理前或者人民法院指定的交換證據(jù)之日提供證據(jù)。因正當(dāng)事由申請延期提供證據(jù)的,經(jīng)人民法院準(zhǔn)許,可以在法庭調(diào)查中提供。逾期提供證據(jù)的,視為放棄舉證權(quán)利,原告或者第三人在第一審程序中無正當(dāng)事由提供而在第二審理程序

中提供的證據(jù),人民法院不予采納。

在行政訴訟過程中,