試論我國小額貸款公司法律制度的完善

試論我國小額貸款公司法律制度的完善（碩士論文摘要）小額貸款公司是主要為農(nóng)村居民和中小企業(yè)提供小額信貸服務(wù)的重要組織形式。小額貸款公司自試點以來取得了良好的經(jīng)濟(jì)和社會效果，然而，在其經(jīng)營過程中卻遇到了諸多法律問題亟待解決，比如身份定位問題、市場準(zhǔn)入問題、資金來源問題、監(jiān)督管理問題等。這些問題的存在直接影響到小額貸款公司依法規(guī)范經(jīng)營和健康長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，有必要對小額貸款公司進(jìn)行專門立法，對小額貸款公司相關(guān)法律制度進(jìn)行完善。本文從我國小額貸款公司法律制度現(xiàn)狀出發(fā)，介紹了小額貸款公司目前所面臨的相關(guān)法律問題并對這些問題的成因進(jìn)行分析。外國比較成功的小額信貸模式對完善我國小額貸款公司法律制度具有重要借鑒意義。筆者認(rèn)為對小額貸款公司進(jìn)行立法必須堅持可持續(xù)發(fā)展和審慎監(jiān)管的理念。本文主體內(nèi)容分為四個部分：第一部分，我國小額貸款公司法律制度現(xiàn)狀。此部分主要闡述了小額貸款公司的概念、產(chǎn)生與發(fā)展，小額的款公司存在的理論基礎(chǔ)，并分析了小額貸款公司的性質(zhì)。筆者認(rèn)為，小額貸款公司是經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)的非銀行金融機(jī)構(gòu)。在本部分的最后，筆者對小額貸款公司適用《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》、《公司法》、《合同法》等相關(guān)法律法規(guī)的情況進(jìn)行介紹，從而使我們對我國小額貸款公司法律制度的現(xiàn)狀有一個整體的認(rèn)識。第二部分，我國小額貸款公司制度存在的法律問題及成因分析。筆者認(rèn)為目前我國小額貸款公司法律制度存在的法律問題包括外部環(huán)境、法律規(guī)范和監(jiān)管制度等三個方面。造成這些問題的原因是多方面的，筆者認(rèn)為主要是由于對小額貸款公司的法律定位不夠準(zhǔn)確、清晰和法律限制過多造成的。第三部分，國外小額信貸機(jī)構(gòu)法律制度安排及啟示。此部分主要闡述了當(dāng)前小額信貸運作比較成功的孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式和印尼人民銀行模式，并對美國小額信貸體系進(jìn)行了介紹。不同的小額信貸模式分別對應(yīng)著不同的法律制度安排，對這些國家的小額信貸法律制度進(jìn)行介紹對完善我國小額貸款公司法律制度具有重要的啟示。第四部分，完善我國小額貸款公司法律制度的建議。筆者認(rèn)為，完善我國小額貸款公司法律制度應(yīng)當(dāng)采取制定《小額貸款公司法》這種專門立法的形式。在制定《小額貸款公司法》時，我們應(yīng)當(dāng)貫徹可持續(xù)發(fā)展理念和審慎監(jiān)管理念。小額貸款公司立法應(yīng)當(dāng)堅持立足于滿足“三農(nóng)”和中小企業(yè)的貸款需求，不斷擴(kuò)大小額貸款公司的資金來源，逐步減少對小額貸款公司的經(jīng)營限制，并采取審慎監(jiān)管以防范金融風(fēng)險的原則，從小額貸款公司的性質(zhì)、宗旨、設(shè)立、資金來源與運用、小額貸款公司的監(jiān)管以及接管與終止等方面進(jìn)行完善。[關(guān)鍵詞]小額貸款公司法律制度問題建議ImprovementsintheMicro-creditCompanyRegulationsinChina(Abstractofdissertationsformaster'sdegree)TheMicro-creditCompanyisoneofthemostimportantorganizationswhichprovidemicro-creditservicesforruralresidentsandsmallandmedium-sized.Sinceitsbeginning,themicro-creditpilotprojecthasachievedgoodeconomicandsocialeffects.However,inthecourseoftheirbusinesstheyhaveexperiencedanumberoflegalquestionswhichneedtoberesolved,suchastheproblemofidentity,accessestomarket,thesourcesoffunding,financialsupervisionandsoon.Thesequestionsdirectlyaffecttheoperationinaccordancewiththelawandregulationsandhealthlong-termdevelopmentofthemicro-creditcompany.Therefore,itisnecessaryforustodrawupaspecificlaw,inordertoimprovetheMicro-creditCompanyRegulations.Istartthispaperwithpresentsituationsofthelegalsystem.ThenIintroducelegalissuesandtheirCausesofthemicro-creditcompany.ItisalsoimportanttoimproveChina'slegalsystemtocomprehendthesuccessfulmicro-creditmodelsofoverseas.IbelievethatwemustadheretothePhilosophiesofsustainabledevelopmentandsupervisionwhendraftingthelawofthemicro-creditcompany.Thispaperisdividedintofourparts:Thefirstpartisaboutthepresentsituationsofthelegalsystemofthecompany.Thissectionfocusesontheconceptofthemicro-creditcompany,itsgenerationanddevelopment,itstheoreticalbasisandanalysisofthenatureofmicro-creditcompanies.Ibelievethatthemicro-creditcompanybelongstonon-bankfinancialinstitutions.Intheconclusionofthispart,Iintroducedtheapplicationtothemicro-creditcompanyof"onthepilotmicro-creditcompanyguidance,""CompanyLaw","ContractLaw"andotherrelatedlawsandregulations,sothatwecanbewellawareoftheMicro-creditCompanyRegulationsinChina.Thesecondpartisaboutlegalissuesandcausesofthemicro-creditcompany.Ibelievethatlegalissuesofthemicro-creditcompanyinChinaincludetheexternalenvironmentoflaw,thesystemofnormsandthefinancialsupervisionandmanagement.Theremaybemanyreasonsoftheseproblems.ButIthinkthattheyaremainlyduetoindefinitelegalpositionofthemicro-creditcompany,andtoomanylegalrestrictions.Thethirdpartisaboutthelegalsystemsofmicro-creditinstitutionsoverseas.Thissectionfocusesonthesuccessfulmicro-creditmodelofGrameenBankofBangladesh,thePeople'sBankofIndonesia,andthemicro-creditsystemoftheUnitedStates.Differentmicro-creditmodelscorrespondtodifferentlegalsystemofthesecountries.AnditisinspiredforimprovingtheMicro-creditCompanyRegulationstointroducethelegalsystemsofmicro-creditinstitutionsoverseas.ThefourthpartisabouttheproposalsofimprovingtheMicro-creditCompanyRegulationsinChina.Ibelievethatweshoulddrawup"micro-creditcompanylaw",soastoimprovetheMicro-creditCompanyRegulations.Whendrafting"micro-creditcompanylaw",weshouldadheretothePhilosophiesofsustainabledevelopmentandsupervision.Thelegislationshouldbaseontheneedsof"threerural"andsmallandmedium-sized,expandthesourcesofmicro-creditcompany'sfunding,insistonthemicro-creditcompany"managingtheirownbusiness",andtakeprudentialregulationinordertopreventfinancialrisks.AndIthinkthattheImprovementsshouldincludethenature,purpose,settingup,fundingsourcesanduses,supervisionandtheterminationofthemicro-creditcompany.[Keywords]themicro-creditcompany,thelegalsystem,questions,proposals目錄TOC\o"1-3"\u導(dǎo)言 1第一章我國小額貸款公司法律制度現(xiàn)狀 1第一節(jié)小額貸款公司一般問題 1一、小額貸款公司的概念 1二、我國小額貸款公司的產(chǎn)生與發(fā)展 2三、小額貸款公司產(chǎn)生的理論基礎(chǔ) 4第二節(jié)小額貸款公司的性質(zhì) 6一、《指導(dǎo)意見》關(guān)于小額貸款公司性質(zhì)的規(guī)定 6二、學(xué)術(shù)界關(guān)于小額貸款公司性質(zhì)問題的觀點 6三、小額貸款公司是經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)的非銀行金融機(jī)構(gòu) 7第三節(jié)當(dāng)前我國小額貸款公司的法律適用 9一、《指導(dǎo)意見》關(guān)于小額貸款公司的規(guī)定 9二、小額貸款公司適用公司法和合同法規(guī)定的情況 12第二章我國小額貸款公司制度存在的法律問題及成因分析 13第一節(jié)我國小額貸款公司制度存在的法律問題 13一、外部環(huán)境問題 13二、法律規(guī)范問題 16三、監(jiān)管制度問題 18第二節(jié)相關(guān)法律問題成因分析 19一、我國小額貸款公司的法律定位――身份的尷尬 19二、我國小額貸款公司受到的法律限制――緊箍咒的煩惱 21第三章國外小額信貸法律制度安排及啟示 23第一節(jié)國外小額信貸模式 23一、小額信貸的類型 23二、目前國際上比較成功的小額信貸模式 24第二節(jié)國外小額信貸法律制度安排 27一、孟加拉國《鄉(xiāng)村銀行法》 27二、印尼《人民銀行法》 28三、美國小額信貸法律體系 29第三節(jié)對不同小額信貸模式的比較及對我國的啟示 30一、GB模式與BRI－UD模式比較 31二、美國小額信貸體系的借鑒意義 32三、國外小額信貸法律制度對我國的啟示 33第四章完善我國小額貸款公司法律制度的建議 36第一節(jié)小額貸款公司立法的理念 36一、可持續(xù)發(fā)展理念 36二、審慎監(jiān)管理念 38第二節(jié)小額貸款公司立法的具體建議 39一、小額貸款公司立法的原則 39二、小額貸款公司立法的具體建議 41結(jié)論 43參考文獻(xiàn) 45在讀期間發(fā)表的學(xué)術(shù)論文與研究成果 47后記 48試論我國小額貸款公司法律制度的完善導(dǎo)言小額貸款公司是為了滿足農(nóng)村居民和農(nóng)村微型企業(yè)的貸款需求而發(fā)展起來的。由于我國金融體系不夠健全，廣大農(nóng)村居民無法得到基本的金融服務(wù)，貸款需求長期得不到滿足。這種現(xiàn)象嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成為農(nóng)村居民增收緩慢的重要原因。中小企業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，特別是在就業(yè)方面發(fā)揮著非常重要的作用。然而，“貸款難”卻成為了制約其發(fā)展壯大的資金瓶頸。在當(dāng)前環(huán)球金融危機(jī)背景下，中小企業(yè)的融資環(huán)境進(jìn)一步惡化，甚至出現(xiàn)“生存危機(jī)”。農(nóng)村及中小企業(yè)的金融需求也造成了民間金融的畸形發(fā)展，引發(fā)一系列的社會問題。為了滿足農(nóng)村居民和農(nóng)村微型企業(yè)以及廣大中小企業(yè)的貸款需求，引導(dǎo)和促進(jìn)民間金融規(guī)范化發(fā)展，中國人民銀行主導(dǎo)下的小額貸款公司應(yīng)運而生。小額貸款公司自誕生以來便呈現(xiàn)出勃勃生機(jī)。然而，小額貸款公司也面臨著身份定位不清晰，政策限制過多等問題。完善小額貸款公司法律制度對于滿足農(nóng)村居民和中小企業(yè)的貸款需求，維護(hù)和保障小額貸款公司合法權(quán)益，促進(jìn)小額貸款公司規(guī)范運行和長遠(yuǎn)發(fā)展具有重要的意義。筆者認(rèn)為，通過制定《小額貸款公司法》對其法律制度進(jìn)行完善，一方面有利于明確小額貸款公司的法律性質(zhì)，確立其非銀行金融機(jī)構(gòu)的金融主體地位，另一方面也可以充分考慮小額貸款公司經(jīng)營模式的特殊性，結(jié)合小額貸款公司的特定法律需求，予以專門規(guī)范。第一章我國小額貸款公司法律制度現(xiàn)狀第一節(jié)小額貸款公司一般問題一、小額貸款公司的概念小額貸款公司是小額信貸組織的一種組織形式。從國際流行觀點定義，小額信貸是指向低收入群體和微型企業(yè)提供的額度較小的持續(xù)信貸服務(wù)，其基本特征是額度較小、無擔(dān)保、無抵押、服務(wù)于貧困人口。杜曉山、劉文璞：《小額信貸原理與運作》，上海財經(jīng)大學(xué)出版社2001年版。根據(jù)小額信貸組織的概念要素，我們可以從服務(wù)對象和服務(wù)內(nèi)容兩個方面對小額貸款公司進(jìn)行界定。從服務(wù)對象的角度，根據(jù)國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于小額信貸及小額信貸組織的研究，小額信貸是在總結(jié)國際反貧困經(jīng)驗的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，是為低收入家庭提供的金融服務(wù)。根據(jù)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國人民銀行聯(lián)合頒布的《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）規(guī)定“小額貸款公司堅持為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的原則下自主選擇貸款對象……鼓勵小額貸款公司面向農(nóng)戶和微型企業(yè)提供信貸服務(wù)?！币虼耍瑹o論是國內(nèi)外學(xué)者的觀點，還是《指導(dǎo)意見》規(guī)定，小額貸款公司的服務(wù)對象的重點都在“三農(nóng)”。從服務(wù)內(nèi)容角度，小額信貸（microfinance）主要是指小額度的貸款和儲蓄業(yè)務(wù)，支付服務(wù)、保險和咨詢等也屬于小額信貸的范疇。而《指導(dǎo)意見》規(guī)定小額貸款公司“不吸收公眾存款，經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)”杜曉山、劉文璞：《小額信貸原理與運作》，上海財經(jīng)大學(xué)出版社2001年版。筆者認(rèn)為，對小額貸款公司的認(rèn)識，應(yīng)當(dāng)從中國的國情出發(fā)。應(yīng)當(dāng)看到“融資難”問題不僅存在于農(nóng)村居民等中低收入群體，而且還廣泛存在于廣大中小企業(yè)等具有一定經(jīng)濟(jì)實力和擔(dān)保能力的企業(yè)組織中。因此，基于完善我國金融體系，使不同群體能夠平等獲取個性化金融服務(wù)，維護(hù)金融平等權(quán)的立場，筆者認(rèn)為，小額貸款公司的服務(wù)對象應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)村居民、城市低收入群體和中小企業(yè)。同時，從小額貸款公司的長遠(yuǎn)發(fā)展和培育中國未來“貸款零售商”目的出發(fā)，小額貸款公司的服務(wù)內(nèi)容主要是小額貸款服務(wù)以及與貸款相關(guān)的其他服務(wù)。因此，小額貸款公司可以定義為“由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，為農(nóng)村居民、城市低收入群體和中小企業(yè)提供小額貸款服務(wù)以及其他服務(wù)的商事組織，其組織形式包括有限責(zé)任公司和股份有限公司?！倍⑽覈☆~貸款公司的產(chǎn)生與發(fā)展小額貸款公司的產(chǎn)生是我國小額信貸運動發(fā)展的必然結(jié)果。國內(nèi)外實踐經(jīng)驗表明，福利主義小額信貸不具有可持續(xù)性，并且存在逆向選擇、道德風(fēng)險、金融抑制和權(quán)力尋租等諸多問題。（一）2005年小額貸款公司試點之前1993年，以“扶貧經(jīng)濟(jì)合作社”的成立為標(biāo)志我國開始了小額信貸實驗。1996年9月中央扶貧開發(fā)工作會議之后，我國政府開始主導(dǎo)小額信貸運作，政府機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)銀行（包括農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）的“政策性小額信貸扶貧項目”成為小額信貸重要形式。2000年之后，作為正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村信用合作社在人民銀行支農(nóng)再貸款支持下開始在全國試行并推廣小額貸款活動。2005年之前的小額信貸項目的主要特征包括：（1）組織形式包括扶貧合作社、農(nóng)村信用合作社和農(nóng)業(yè)銀行（包括農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）下的政策性小額信貸扶貧項目等；（2）資金來源方面，主要有國際援助和軟貸款、政府財政資金和扶貧貼息貸款、人民銀行支農(nóng)再貸款等。（3）政策目標(biāo)以扶貧為主，社會發(fā)展目標(biāo)優(yōu)先于機(jī)構(gòu)可持續(xù)性目標(biāo)。小額貸款公司試點之前的小額信貸項目存在的問題主要包括：（1）逆向選擇問題，小額信貸項目的初衷在于扶貧，但最終是農(nóng)村中的非窮人獲得了更大份額的貸款；（2）權(quán)力尋租問題，大量扶貧資金被挪占和截留，資金到達(dá)率低；（3）還款率低，據(jù)某地有關(guān)資料統(tǒng)計，當(dāng)?shù)刭J款回收率只達(dá)12.19％，回收情況最好的縣也只有21.35％；（4）金融抑制現(xiàn)象嚴(yán)重，合法商業(yè)性金融難以立足，客觀上造成了地下金融的畸形發(fā)展。參考文獻(xiàn)：黃建新《反貧困與農(nóng)村金融制度安排》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2008年4月版。參考文獻(xiàn)：黃建新《反貧困與農(nóng)村金融制度安排》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2008年4月版。（二）小額貸款公司試點情況 2005年6月以后，我國小額信貸進(jìn)入探索“商業(yè)性小額信貸模式”的全新階段。在中國人民銀行的主導(dǎo)下全國五個省區(qū)開始了由民營資本投資組建的商業(yè)性小額貸款公司實驗。2008年5月4日，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國人民銀行聯(lián)合頒布《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》，這標(biāo)志著小額貸款公司試點進(jìn)入規(guī)范化運作階段。之后，全國各地陸續(xù)頒布了開展小額貸款公司試點工作的實施辦法，小額貸款公司信貸模式開始在全國推行。小額貸款公司信貸模式的主要特征包括：（1）只貸不存。小額貸款公司不能吸收公眾存款，只能以自有資金和不超過資本凈額50％的來源于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融入資金提供信貸服務(wù)。（2）市場化經(jīng)營。小額貸款公司可以在國家限定的范圍內(nèi)根據(jù)市場原則自行確定貸款利率。（3）主要針對農(nóng)村居民和微型企業(yè)。（4）經(jīng)營地域受限。小額貸款公司只能在縣域范圍內(nèi)開展小額信貸服務(wù)。小額貸款公司自試點以來取得了良好的效果，表現(xiàn)在：（1）貸款手續(xù)簡便，效率高。小額貸款公司貸款審批時間一般在1到3天，大大超過其它金融機(jī)構(gòu)的審批速度。（2）貸款到達(dá)率高。山西平遙兩家貸款公司貸款余額4487.32萬元，農(nóng)戶貸款率達(dá)81.69％，小額貸款公司新增貸款占平遙縣新增貸款的25.18％。（3）信用意識普遍增強(qiáng)。5家試點小額貸款公司實現(xiàn)了本息回收率100％，不良貸款為0。（4）民間高利借貸明顯減少。來自平遙的調(diào)查顯示，當(dāng)?shù)孛耖g借貸利率基本上參照小額貸款公司的利率水平，平均利率水平較上年度下降了3個百分點。謝小軍：《五省區(qū)小額貸款公司試點效果分析》，《西部金融》2007年第9期。小額貸款公司試點的成功意味著以機(jī)構(gòu)的可持續(xù)性為首要目標(biāo)，達(dá)致“雙贏”結(jié)果的制度主義小額信貸符合中國國情，能夠滿足我國農(nóng)村居民和中小企業(yè)的貸款需要謝小軍：《五省區(qū)小額貸款公司試點效果分析》，《西部金融》2007年第9期。三、小額貸款公司產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)小額貸款公司是在福利主義小額信貸模式實踐失敗的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，反映出人們在理念、觀念上的深刻變化。作為制度主義小額信貸模式之一的小額貸款公司正是這種理念、觀念變化的結(jié)果。（一）小額貸款公司產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)觀念認(rèn)為，農(nóng)村居民居住分散、缺少抵押和擔(dān)保，不能承擔(dān)高利率，農(nóng)村地區(qū)信用生態(tài)差，在農(nóng)村地區(qū)開展貸款業(yè)務(wù)經(jīng)營成本較高，風(fēng)險大，不具備規(guī)模經(jīng)濟(jì)，因此，傳統(tǒng)商業(yè)銀行不愿進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)。其實，這是對中低收入居民或者說對窮人的誤解。諾貝爾和平獎獲得者、孟加拉窮人銀行家穆罕默德·尤納斯認(rèn)為，“貧困是人為造成的，貧困是由別人強(qiáng)加給某些人的，貧困是設(shè)計失誤的結(jié)果，是機(jī)制失敗的結(jié)果，所以才會有窮人。窮人是受害者，窮人不是貧困的原因。窮人是值得信任的，窮人也能夠承擔(dān)高利率?！蹦潞蹦隆び燃{斯：《小額信貸與反貧困以及小額信貸對世界的發(fā)展影響問題》，北大演講，2006年10月。穆罕默德·尤納斯：《小額信貸與反貧困以及小額信貸對世界的發(fā)展影響問題》，北大演講，2006年10月。（二）小額貸款公司產(chǎn)生的社會基礎(chǔ)小額貸款公司的產(chǎn)生也是社會反貧困的現(xiàn)實需要。社會公平，尤其是社會財富分配結(jié)果的公平一直是人們追求的社會理想。然而，傳統(tǒng)“授之以魚”的救助方式必然會帶來效率的損失。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·奧肯的“漏桶”實驗表明，通過簡單再分配的救助方式必然會發(fā)生行政管理成本和貧困激勵損失，這還不包括一些列中間環(huán)節(jié)中可能發(fā)生的腐敗損失和其它損失。保羅保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》第十七版，人民郵電出版社2004版。（三）小額貸款公司產(chǎn)生的法律基礎(chǔ)小額貸款公司的產(chǎn)生也是經(jīng)濟(jì)民主原則的貫徹和體現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)民主原則要求我們給予經(jīng)濟(jì)主體充分的經(jīng)濟(jì)平等和盡可能多的經(jīng)濟(jì)自由。顧功耘主編：《經(jīng)濟(jì)法教程》，上海人民出版社2002年3月版，第58頁。顧功耘主編：《經(jīng)濟(jì)法教程》，上海人民出版社2002年3月版，第58頁。第二節(jié)小額貸款公司的性質(zhì)小額貸款公司自誕生以來，一直無法擺脫身份的困擾。根據(jù)《指導(dǎo)意見》規(guī)定，小額貸款公司的審批由省級相關(guān)主管機(jī)關(guān)（金融辦）負(fù)責(zé)，并依省級主管機(jī)關(guān)的批文履行工商登記手續(xù)。而根據(jù)《貸款通則》規(guī)定，貸款人必須經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)，持有中國人民銀行頒發(fā)的《金融機(jī)構(gòu)法人許可證》或《金融機(jī)構(gòu)營業(yè)許可證》，并經(jīng)工商行政管理部門核準(zhǔn)登記。小額貸款公司作為貸款人并未取得《金融機(jī)構(gòu)法人許可證》或《金融機(jī)構(gòu)營業(yè)許可證》。因此，小額貸款公司經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)處于“無照經(jīng)營”、“非法經(jīng)營”的狀態(tài)。明確小額貸款公司的性質(zhì)對于小額貸款公司規(guī)范運行和長遠(yuǎn)發(fā)展具有重要的意義。一、《指導(dǎo)意見》關(guān)于小額貸款公司性質(zhì)的規(guī)定中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國人民銀行聯(lián)合頒布的《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》關(guān)于小額貸款公司的性質(zhì)，規(guī)定“小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。小額貸款公司是企業(yè)法人，有獨立的法人財產(chǎn)，享有法人財產(chǎn)權(quán)，以全部財產(chǎn)對其債務(wù)承擔(dān)民事責(zé)任。小額貸款公司股東依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等權(quán)利，以其認(rèn)繳的出資額或認(rèn)購的股份為限對公司承擔(dān)責(zé)任。”由此可知，《指導(dǎo)意見》并未明確小額貸款公司金融主體的性質(zhì)。而小額貸款公司的審批主管機(jī)關(guān)（金融辦）并無頒發(fā)金融許可證的權(quán)力，小額貸款公司也便不能擁有金融主體資格。因此，根據(jù)《指導(dǎo)意見》規(guī)定，小額貸款公司只是經(jīng)營“小額貸款”這一特殊業(yè)務(wù)的一般商業(yè)性機(jī)構(gòu)。二、學(xué)術(shù)界關(guān)于小額貸款公司性質(zhì)問題的觀點小額貸款公司試點以來，學(xué)術(shù)界關(guān)于小額貸款公司的性質(zhì)問題，一直存在爭議。2006年3月召開的亞太地區(qū)小額信貸論壇上，中國人民銀行副行長吳曉靈指出“小額信貸組織不會成為農(nóng)村金融的重要組成部分，但它的確是激活農(nóng)村金融的催化劑。對于擬議中的小額貸款公司，我們不允許它吸收公眾存款，而是只能運用來自有限幾個股東的自有資金和來自一個機(jī)構(gòu)的批發(fā)性融資開展相關(guān)業(yè)務(wù)，而與資金運用相關(guān)的風(fēng)險，要由小額貸款公司的股東和資金批發(fā)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。這樣，即使運作失敗，也不會給社會帶來外部危害。而一個運作良好的小額貸款公司，將會贏得社會的信任，他的融資渠道最終也可望逐步拓寬，或為設(shè)立某種新的金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)造條件?！眳菚粤幔骸睹耖g融資走向規(guī)范的現(xiàn)實選擇》，在亞太地區(qū)小額信貸論壇的演講，2006年3月23日。吳曉玲作為小額貸款公司政策主要制定者的學(xué)者，她的觀點是，小額貸款公司只是民間金融走向合法金融的過度形式，其存在的意義在于激活農(nóng)村金融市場，在于“為設(shè)立某種新的金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)造條件”。有的學(xué)者從小額貸款公司身份定位所引發(fā)的問題角度，說明明確小額貸款公司身份定位的必要性，認(rèn)為身份上的困惑給小額貸款公司進(jìn)一步的發(fā)展壯大帶來諸如“法律適用、監(jiān)督管理、資金短缺等一系列的問題?！崩钴牵骸对囌撔☆~貸款公司的出路――兼論其身份問題》，《商場現(xiàn)代化》2007年6月(下旬刊)總第507期。有的學(xué)者從小額貸款公司長遠(yuǎn)發(fā)展的角度指出“吳曉玲：《民間融資走向規(guī)范的現(xiàn)實選擇》，在亞太地區(qū)小額信貸論壇的演講，2006年3月23日。李芮：《試論小額貸款公司的出路――兼論其身份問題》，《商場現(xiàn)代化》2007年6月(下旬刊)總第507期。余羚：《關(guān)于小額信貸組織的法律問題研究》，《社科縱橫》2008年6月總第23卷。三、小額貸款公司是經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)的非銀行金融機(jī)構(gòu)筆者認(rèn)為，雖然《指導(dǎo)意見》將小額貸款公司界定為一般商業(yè)性機(jī)構(gòu)，但從小額貸款公司合法經(jīng)營和長遠(yuǎn)發(fā)展角度考量，這種定位有欠妥當(dāng)。從法律角度講，在未取得《金融機(jī)構(gòu)法人許可證》或《金融機(jī)構(gòu)營業(yè)許可證》的情況下，小額貸款公司經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)與民間借貸并無本質(zhì)區(qū)別。因此，有必要對小額貸款公司的性質(zhì)進(jìn)行重新定位，明確其非銀行金融機(jī)構(gòu)的金融主體地位，從而使小額貸款公司能夠在現(xiàn)行法律框架下合法經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)，為重新確定監(jiān)管主體和解決資金短缺問題理清身份困惑。將小額貸款公司界定為非銀行金融機(jī)構(gòu)，理由如下：首先，貸款業(yè)務(wù)的金融性質(zhì)是界定小額貸款公司金融主體地位的根本依據(jù)。金融，顧名思義就是資金的融通，是貨幣流通和信用活動以及與之相聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)活動的總稱。金融的內(nèi)容主要包括貨幣的發(fā)行與回籠，存款的吸收與付出，貸款的發(fā)放與回收，金銀、外匯的買賣，有價證券的發(fā)行與轉(zhuǎn)讓，保險、信托、國內(nèi)、國際的貨幣結(jié)算等。小額貸款公司的貸款業(yè)務(wù)當(dāng)然屬于金融的范疇。一方面，廣大農(nóng)戶、個體工商戶、中小企業(yè)作為資金的需求者從資金的供給者小額貸款公司取得貸款，實現(xiàn)資金供求的交易，這表現(xiàn)為貨幣的流通；另一方面，貸款行為這種“以收回為條件的付出，或以歸還為義務(wù)的取得”的行為其存在的前提是信任和誠信度，是一種典型的信用活動。因此，貸款業(yè)務(wù)的金融性質(zhì)客觀上需要小額貸款公司作為金融主體的身份對應(yīng)。其次，審慎經(jīng)營的業(yè)務(wù)規(guī)則是小額貸款公司區(qū)別于一般商業(yè)性機(jī)構(gòu)的顯著標(biāo)志。小額貸款公司經(jīng)營業(yè)務(wù)的特殊性要求其在經(jīng)營運作時必須把控制風(fēng)險置于業(yè)務(wù)運作的中心地位，制定穩(wěn)健有效的議事規(guī)則、決策程序和內(nèi)審制度，建立健全的貸款管理制度，明確貸前調(diào)查、貸時審查和貸后檢查業(yè)務(wù)流程和操作規(guī)范，并按照國家有關(guān)建立健全企業(yè)財務(wù)會計制度的規(guī)定，真實記錄和全面反應(yīng)其業(yè)務(wù)活動和財務(wù)活動，以不斷加強(qiáng)內(nèi)部控制。小額貸款公司還應(yīng)當(dāng)建立審慎規(guī)范的資產(chǎn)分類制度和撥備制度，準(zhǔn)確進(jìn)行資產(chǎn)分類，充分計提呆壞賬準(zhǔn)備金，確保資產(chǎn)損失準(zhǔn)備充足率始終保持在100％以上，從而全面覆蓋業(yè)務(wù)風(fēng)險。這些特殊的經(jīng)營規(guī)則明顯區(qū)別于一般商業(yè)性機(jī)構(gòu)在經(jīng)營管理和業(yè)務(wù)運作方面的規(guī)則，因此需要特別立法予以規(guī)范。審慎經(jīng)營的業(yè)務(wù)規(guī)則是將小額貸款公司界定為金融主體的內(nèi)在需要。最后，特殊的監(jiān)管需求是界定小額貸款公司金融主體地位的必然選擇。由于貸款業(yè)務(wù)具有風(fēng)險性，對小額貸款公司的監(jiān)管不可或缺。究竟由一般行政部門負(fù)責(zé)小額貸款公司的監(jiān)管，還是由專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管，一直是學(xué)術(shù)界爭論的焦點。筆者認(rèn)為貸款業(yè)務(wù)所特有的風(fēng)險性和技術(shù)性特征決定了其由專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管更有利于提高監(jiān)管的專業(yè)化水平，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率，也更加有利于實現(xiàn)與其它金融領(lǐng)域監(jiān)管的銜接和統(tǒng)一，實現(xiàn)監(jiān)管資源和信息資源的共享。小額貸款公司的監(jiān)管需求也是界定其金融主體地位的重要因素?？傊☆~貸款公司是經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)的非銀行金融機(jī)構(gòu)。從法律上明確小額貸款公司的金融主體地位對于小額貸款公司的合法規(guī)范經(jīng)營，健康長遠(yuǎn)發(fā)展具有重要的意義。第三節(jié)當(dāng)前我國小額貸款公司的法律適用當(dāng)前，《指導(dǎo)意見》并未將小額貸款公司界定為金融機(jī)構(gòu)，因此，在法律適用上，除《指導(dǎo)意見》之外，小額貸款公司只能適用公司法、合同法等相關(guān)法律關(guān)于公司設(shè)立、合同借貸等方面的一般法律規(guī)定。而有關(guān)金融機(jī)構(gòu)方面的法律法規(guī)除中國人民銀行和銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會有特別規(guī)定外，不適用于小額貸款公司。研究小額貸款公司的法律適用對于我們發(fā)現(xiàn)問題，全面認(rèn)識小額貸款公司具有重要的意義。一、《指導(dǎo)意見》關(guān)于小額貸款公司的規(guī)定《指導(dǎo)意見》關(guān)于小額貸款公司的規(guī)范主要包括小額貸款公司的性質(zhì)、設(shè)立、資金來源、資金運用、監(jiān)督管理、終止等方面。（一）小額貸款公司的性質(zhì)《指導(dǎo)意見》關(guān)于小額貸款公司性質(zhì)的規(guī)定，前文已述。小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的一般商業(yè)性機(jī)構(gòu)。（二）小額貸款公司的設(shè)立《指導(dǎo)意見》關(guān)于小額貸款公司設(shè)立方面的規(guī)定主要有小額貸款公司的名稱、股東、注冊資本、審批登記手續(xù)、股東資格等方面。需要注意的是，單一股東及其關(guān)聯(lián)方的持股比例不得超過小額貸款公司注冊資本總額的10%，這樣的股權(quán)設(shè)置必然造成小額貸款公司股權(quán)結(jié)構(gòu)的高度分散化，不利于調(diào)動股東參與公司治理的積極性，公司僵局和“搭便車”的現(xiàn)象不可避免。而關(guān)于小額貸款公司“應(yīng)在五個工作日內(nèi)（領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照之后）向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會派出機(jī)構(gòu)和中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)報送相關(guān)資料”的規(guī)定主要是為了防止違法追償貸款（比如雇傭黑惡勢力）、變相吸收存款等違法違規(guī)行為的出現(xiàn)，這也從一個側(cè)面反映出對小額貸款公司進(jìn)行監(jiān)管的必要性。（三）小額貸款公司的資金來源《指導(dǎo)意見》規(guī)定“小額貸款公司的主要資金來源為股東繳納的資本金、捐贈資金，以及來自不超過兩個銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融入資金?！倍遥靶☆~貸款公司從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲得融入資金的余額，不得超過資本凈額的50%。”關(guān)于小額貸款公司資金來源的規(guī)定固然有穩(wěn)健經(jīng)營、防范金融風(fēng)險的考慮，但是50%的融資限制明顯降低了小額貸款公司的財務(wù)杠桿,增加了融資難度,在財務(wù)杠桿和利率的雙重限制下,加上稅務(wù)負(fù)擔(dān),小額貸款公司長期的利潤率不可能很高。這極大的限制了小額貸款公司的盈利前景和發(fā)展前景，挫傷了投資者的投資積極性，不利于小額貸款公司的持續(xù)長遠(yuǎn)發(fā)展。（四）小額貸款公司的資金運用《指導(dǎo)意見》一方面尊重小額貸款公司的自主經(jīng)營權(quán)，允許小額貸款公司“自主選擇貸款對象”，另一方面又鼓勵“小額貸款公司面向農(nóng)戶和微型企業(yè)提供信貸服務(wù)，著力擴(kuò)大客戶數(shù)量和服務(wù)覆蓋面?！边@反映出國家在小額貸款業(yè)務(wù)商業(yè)性取向與政策性扶貧之間搖擺的矛盾心態(tài)。同時，在單一借款人貸款余額限制上，《指導(dǎo)意見》借鑒了商業(yè)銀行法的做法，并作出了更加嚴(yán)格的規(guī)定，“同一借款人的貸款余額不得超過小額貸款公司資本凈額的5%”。小額貸款公司在資金運用上區(qū)別于商業(yè)銀行最突出的標(biāo)志在于貸款利率方面。小額貸款公司可以按照市場化原則自主確定貸款利率，同時，貸款利率不得超過司法部門規(guī)定的上限，即不得超過法定利率的4倍。這一方面保證了小額貸款公司的貸款利率能夠覆蓋其管理成本、風(fēng)險成本和合理的利潤要求，另一方面也能夠防止高利貸的出現(xiàn)，對于引導(dǎo)民間金融走向合法化具有重要的意義。（五）小額貸款公司的監(jiān)督管理《指導(dǎo)意見》關(guān)于小額貸款公司監(jiān)管的規(guī)定包括監(jiān)管主體、監(jiān)管方式、資產(chǎn)分類和撥備、信息披露、社會監(jiān)督和信貸征信等方面。小額貸款公司的監(jiān)管主體是省級政府確定的主管部門（一般是金融辦）。這說明對小額貸款公司的監(jiān)管采取由一般行政部門進(jìn)行監(jiān)管的方針。發(fā)起人承諾制度是小額貸款公司監(jiān)管方式方面最具特色的制度安排。然而，在公司股權(quán)高度分散化的情況下公司股東是否有動力參與管理并承擔(dān)風(fēng)險值得我們認(rèn)真思考。資產(chǎn)分類制度和撥備制度、信息披露制度都是借鑒對商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的經(jīng)驗所采取的制度安排，然而省政府確定的主管部門（金融辦）是否有足夠的監(jiān)管能力和手段來保證這些制度的貫徹執(zhí)行值得我們認(rèn)真研究。對小額貸款公司進(jìn)行社會監(jiān)督的規(guī)定過于籠統(tǒng)，不具有可操作性。中國人民銀行作為小額貸款公司的試點主導(dǎo)部門將小額貸款公司納入信貸征信系統(tǒng)是實現(xiàn)對小額貸款公司有效監(jiān)管的有益嘗試，對于規(guī)范小額貸款公司的信貸經(jīng)營，并最終將小額貸款公司引入銀行間債券市場具有重要的意義。（六）小額貸款公司的終止小額貸款公司法人資格的終止包括解散和破產(chǎn)兩種情況。關(guān)于小額貸款公司的解散原因，《指導(dǎo)意見》與公司法的規(guī)定基本一致，主要包括章程規(guī)定的解散事由出現(xiàn)、股東會或股東大會決議解散、公司合并與分立、依法被吊銷營業(yè)執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉或者被撤銷和人民法院依法宣告解散等方面。小額貸款公司在破產(chǎn)方面的規(guī)定與其它金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的區(qū)別非常明顯：沒有信用危機(jī)情況下的接管程序，并且不需要監(jiān)管主管部門的同意這一前置條件?！吨笇?dǎo)意見》為小額貸款公司指明的未來出路是在“依法合規(guī)經(jīng)營，沒有不良信用記錄的，可在股東自愿的基礎(chǔ)上，按照《村鎮(zhèn)銀行組建審批指引》和《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》規(guī)范改造為村鎮(zhèn)銀行?！比欢?，根據(jù)《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》的規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行最大股東或惟一股東必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。最大銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)股東持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額的20%，單個自然人股東及關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%，單一非銀行金融機(jī)構(gòu)或單一非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人及其關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%。這對于渴望獲得金融牌照的民營資本來說，改造成村鎮(zhèn)銀行即意味著必須放棄控制權(quán)。因此，改組為村鎮(zhèn)銀行對于小額貸款公司并無吸引力。而解決小額貸款公司未來的出路問題對于小額貸款公司的長遠(yuǎn)發(fā)展具有重要的意義。二、小額貸款公司適用公司法和合同法規(guī)定的情況《指導(dǎo)意見》將小額貸款公司界定為一般商業(yè)性機(jī)構(gòu)，這意味著在《指導(dǎo)意見》未作規(guī)定或規(guī)定不明確的情況下，小額貸款公司應(yīng)適用公司法和合同法的一般法律規(guī)定?！吨笇?dǎo)意見》也明確規(guī)定“本指導(dǎo)意見未盡事宜，按照《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國合同法》等法律法規(guī)執(zhí)行?！毙☆~貸款公司適用公司法規(guī)定的情況主要表現(xiàn)在公司公司治理結(jié)構(gòu)方面。《指導(dǎo)意見》明確規(guī)定，“小額貸款公司應(yīng)按照《公司法》要求建立健全公司治理結(jié)構(gòu)，明確股東、董事、監(jiān)事和經(jīng)理之間的權(quán)責(zé)關(guān)系…”與其它相關(guān)金融機(jī)構(gòu)，比如銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會主導(dǎo)的貸款公司以及村鎮(zhèn)銀行相比，小額貸款公司在股東資格，董事、監(jiān)事和高級管理人員的任職資格以及公司治理結(jié)構(gòu)等方面存在明顯的區(qū)別，這反映出立法者的不同立法態(tài)度。小額貸款公司適用合同法規(guī)定的情況主要是合同法關(guān)于借款合同的內(nèi)容。小額貸款公司從事貸款業(yè)務(wù)與商業(yè)銀行以及其它可以從事貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)之間的主要區(qū)別表現(xiàn)在擔(dān)保要求、貸款利率、資產(chǎn)負(fù)債表、關(guān)系人貸款等方面。根據(jù)合同法借貸合同的相關(guān)規(guī)定，小額貸款公司可以發(fā)放信用貸款或擔(dān)保貸款，決定貸款利率，《指導(dǎo)意見》也無關(guān)系人貸款的限制規(guī)定。由于《指導(dǎo)意見》規(guī)定小額貸款公司不得吸收存款，并且其批發(fā)貸款的額度為不超過注冊資本的50％，因此小額貸款公司的資產(chǎn)負(fù)債表并無特別要求。另外，根據(jù)《中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》和《關(guān)于小額貸款公司執(zhí)行<金融企業(yè)財務(wù)規(guī)則>的通知》相關(guān)政策精神，在支付清算管理、會計管理、金融統(tǒng)計和監(jiān)管報表、征信管理、現(xiàn)金管理，以及企業(yè)財務(wù)管理等方面，中國人民銀行和銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會采取了有關(guān)金融企業(yè)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。這反映出國家在小額貸款公司政策方面的矛盾心態(tài)：一方面不承認(rèn)小額貸款公司金融機(jī)構(gòu)的法律地位，另一方面在政策上又要執(zhí)行相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的規(guī)定，這進(jìn)一步造成了小額貸款公司身份上的尷尬?？傊?，小額貸款公司在法律適用上主要適用《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，同時，對于《指導(dǎo)意見》未規(guī)定或規(guī)定不明確的事項適用公司法和合同法的相關(guān)內(nèi)容。在相關(guān)政策方面，小額貸款公司也需要按照中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》和《關(guān)于小額貸款公司執(zhí)行<金融企業(yè)財務(wù)規(guī)則>的通知》相關(guān)政策精神執(zhí)行。對小額貸款公司法律適用的研究對于我們?nèi)嬲J(rèn)識小額貸款公司所存在的問題，并進(jìn)一步完善小額貸款公司相關(guān)法律制度具有重要的意義。第二章我國小額貸款公司制度存在的

法律問題及成因分析通過第一章關(guān)于小額貸款公司法律制度現(xiàn)狀的分析可知，小額貸款公司這種制度主義的小額信貸模式能夠?qū)崿F(xiàn)機(jī)構(gòu)的可持續(xù)性，并能夠達(dá)致“雙贏”結(jié)果。然而，由于在性質(zhì)定位和法律適用方面存在錯位和限制過多的原因，小額貸款公司在發(fā)展中尚存在諸多問題。這些問題的存在直接影響了小額貸款公司的穩(wěn)健經(jīng)營和長遠(yuǎn)發(fā)展，需要引起我們足夠的重視和注意。第一節(jié)我國小額貸款公司制度存在的法律問題小額貸款公司自試點以來一直受到人們的關(guān)注。然而，其在發(fā)展過程中也遇到了很多問題，表現(xiàn)在外部環(huán)境、法律規(guī)范、監(jiān)管制度等方面。一、外部環(huán)境問題小額貸款公司能否成長壯大，并成為可以借鑒和推廣的小額信貸模式，關(guān)鍵在于其是否適合中國的國情，能否適應(yīng)我國所特有的制度環(huán)境和法律環(huán)境。小額貸款公司所面臨的外部環(huán)境問題主要表現(xiàn)在社會信用體系不健全、人們法律意識淡薄、擔(dān)保物品匱乏、政策環(huán)境不理想等方面。（一）我國社會信用體系不健全社會信用體系主要由社會信用制度、信用市場體系和信用意識三部分構(gòu)成。社會信用制度是對信用主體施加的第三方強(qiáng)制約束，信用市場體系是私人第三方非強(qiáng)制約束，而信用意識則是對信用主體的內(nèi)在約束。李曉紅：《中國轉(zhuǎn)型期社會信用環(huán)境研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2008年4月第一版。當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，正在從身份社會向契約社會轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)身份社會的信用關(guān)系依然發(fā)揮作用，而契約社會信用體系尚未完全建立。我國目前的社會信用體系很不健全，難以真正發(fā)揮對債務(wù)人進(jìn)行信用約束的作用，造成了失信行為擴(kuò)張、信用意識普遍降低、社會信用環(huán)境總體惡化的嚴(yán)重問題。在這樣的信用環(huán)境下，小額貸款公司只能依賴于傳統(tǒng)身份社會的信用關(guān)系開展信貸經(jīng)營。而傳統(tǒng)信用關(guān)系的“屬人化”特征意味著小額貸款公司必然要面對信息搜集成本高昂，違約風(fēng)險巨大等問題，對小額貸款公司的穩(wěn)健經(jīng)營造成了非常不利的影響。如何建立健全我國的信用法律制度，形成適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實需要的現(xiàn)代李曉紅：《中國轉(zhuǎn)型期社會信用環(huán)境研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2008年4月第一版。（二）人們的法律意識普遍淡薄改革開放三十年來，我國在法律制度建設(shè)方面取得了巨大的成就，基本形成了具有中國特色的社會主義法律體系，然而受傳統(tǒng)觀念的影響，人們的守法意識并未得到同步提高，有法不依，知法犯法的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。特別是廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村居民尚未受到市場經(jīng)濟(jì)的充分洗禮，對法律的認(rèn)識仍然存在較大的偏差，權(quán)利觀念普遍淡薄。“雖然自20世紀(jì)80年代以來，國家正式的法律制度開始大規(guī)模地進(jìn)入鄉(xiāng)村社會，即所謂的‘送法下鄉(xiāng)’。但是，現(xiàn)實的情況并未達(dá)到發(fā)起這場運動的人們所設(shè)想的理想狀態(tài)，相反倒處于一種十分尷尬的境地。在很多情況下，原有的社會控制手段（指在改革以前社會中的主要控制手段，除了民間法、習(xí)慣法以外，還應(yīng)包括政府的行政控制手段。）仍然發(fā)揮著重要作用，人們往往規(guī)避法律或者干脆按照習(xí)俗行事?！惫侨A、王平：《中國農(nóng)村的糾紛與解決途徑－－關(guān)于中國農(nóng)村法律意識與法律行為的實證研究》，《江蘇社會科學(xué)》2004年第2期。根據(jù)《指導(dǎo)意見》規(guī)定，小額貸款公司主要為廣大農(nóng)村居民和微型企業(yè)提供貸款服務(wù)。由于法律意識淡薄，貸款對象往往難以真正理解貸款合同的內(nèi)容，并郭星華、王平：《中國農(nóng)村的糾紛與解決途徑－－關(guān)于中國農(nóng)村法律意識與法律行為的實證研究》，《江蘇社會科學(xué)》2004年第2期。（三）貸款對象擔(dān)保物品匱乏根據(jù)小額貸款公司制度設(shè)計的初衷，小額貸款公司主要面向“三農(nóng)”提供金融服務(wù)。參見2004、2005、2006年中央一號文件：中發(fā)［2004］1號、中發(fā)［2005］1號、中發(fā)［2006］1號.小額貸款公司的貸款對象多屬于經(jīng)濟(jì)能力有限、缺乏必要擔(dān)保物品的群體。由于歷史和體制的原因，我國城鄉(xiāng)收入差距較大，廣大農(nóng)村居民大多處于“溫飽有余，富裕不足”的狀態(tài)，承受經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的能力較弱。而根據(jù)我國現(xiàn)行法律制度，農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民擁有土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)?！稉?dān)保法》規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”。我國《物權(quán)法》也明確規(guī)定，除買賣、公開協(xié)商等方式承包的四荒地等農(nóng)村土地可以抵押外，其他方式承包的農(nóng)村土地不得抵押。參見2004、2005、2006年中央一號文件：中發(fā)［2004］1號、中發(fā)［2005］1號、中發(fā)［2006］1號.農(nóng)地金融一種以土地所有權(quán)（或使用權(quán)）為抵押的旨在為農(nóng)業(yè)提供長期貸款的資金融通形式，其對于農(nóng)村金融制度的完善具有重要的意義。（四）當(dāng)前政策環(huán)境不夠理想根據(jù)現(xiàn)行政策關(guān)于小額貸款公司的定位，小額貸款公司只是農(nóng)村金融的催化劑，是民間金融走向正規(guī)金融的過度形式，無法獲得金融援助（非金融機(jī)構(gòu)，不具有向中國人民銀行申請再貸款的資格）。周海林：《小額貸款公司的定位――解讀<關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見>》，《福建行政學(xué)院學(xué)報》2008年第6期。然而，周海林：《小額貸款公司的定位――解讀<關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見>》，《福建行政學(xué)院學(xué)報》2008年第6期。二、法律規(guī)范問題目前，我國小額貸款公司法律適用的主要依據(jù)是《指導(dǎo)意見》。由于小額貸款公司尚處于試點階段，《指導(dǎo)意見》對小額貸款公司的法律規(guī)范很不健全。一方面存在某些制度的盲區(qū)和空白需要填補和完善；另一方面也存在對小額貸款公司干預(yù)過多的問題。筆者擬從市場準(zhǔn)入、市場運營和市場退出三個方面對小額貸款公司在法律規(guī)范方面存在的問題進(jìn)行分析。（一）市場準(zhǔn)入問題在公司設(shè)立方面，小額貸款公司的設(shè)立缺乏法律依據(jù)。《指導(dǎo)意見》關(guān)于小額貸款公司設(shè)立的規(guī)定僅限于名稱、股東、注冊資金來源和審批機(jī)關(guān)等方面，而對小額貸款公司的設(shè)立條件、應(yīng)提交的文件、審批期限、組織結(jié)構(gòu)、公司變更等程序事項卻缺乏必要的法律依據(jù)。股權(quán)結(jié)構(gòu)方面，《指導(dǎo)意見》規(guī)定單一股東的持股比例不得超過公司注冊資本的10％，雖然地方頒布的小額貸款公司指導(dǎo)性文件對持股比例有所放寬，比如上海市的《試點實施辦法》將持股比例放寬至20％，然而其仍然無法滿足大股東關(guān)于公司控制權(quán)的要求。另外，《指導(dǎo)意見》雖未對某一行政區(qū)設(shè)立小額貸款公司的量數(shù)進(jìn)行控制，然而地方的實施辦法均對小額貸款公司的數(shù)量施行配額管理，一般每個縣級行政區(qū)只允許設(shè)立一到兩家，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足當(dāng)?shù)貙π☆~貸款的需求。因此，在市場準(zhǔn)入方面，未來法律對小額貸款公司設(shè)立程序應(yīng)進(jìn)行明確規(guī)范，特別是設(shè)立條件、審批期限、股東資格以及高管人員任職資格等方面的規(guī)范。對大股東的持股比例也不應(yīng)當(dāng)過多限制，甚至應(yīng)當(dāng)允許獨資小額貸款公司的存在。對小額貸款公司的審批應(yīng)采取核準(zhǔn)制的方式，通過市場競爭自發(fā)調(diào)節(jié)小額貸款公司的數(shù)量。（二）市場運營問題在市場運營方面，小額貸款公司在資金來源、資金運用、經(jīng)營范圍、經(jīng)營地域等方面受到《指導(dǎo)意見》的嚴(yán)格控制，而在貸款管理方面卻又缺乏必要的依據(jù)。首先，小額貸款公司的資金來源渠道狹窄。小額貸款公司的資金短缺問題只能通過公司增資擴(kuò)股和不超過公司注冊資本50％的融入資金（批發(fā)貸款）解決，這嚴(yán)重制約了小額貸款公司的盈利能力和積累能力，當(dāng)出現(xiàn)資金流動性缺口時又不能像其它金融機(jī)構(gòu)那樣申請緊急再貸款，這使資金來源問題成為制約小額貸款公司發(fā)展的制度瓶頸。其次，在資金運用、經(jīng)營范圍以及經(jīng)營地域方面，小額貸款公司受到了非常嚴(yán)格的限制?！吨笇?dǎo)意見》鼓勵小額貸款公司面向農(nóng)戶和微型企業(yè)提供貸款服務(wù)，對同一借款人的貸款余額不得超過其注冊資本的5%，并且地方實施辦法可以參考小額貸款公司所在地經(jīng)濟(jì)狀況和人均GDP水平，制定最高貸款額度限制。在經(jīng)營范圍方面，小額貸款公司只能提供貸款服務(wù)這一單一業(yè)務(wù)，對于票據(jù)貼現(xiàn)、辦理結(jié)算等相關(guān)金融服務(wù)卻被禁止經(jīng)營。至于經(jīng)營地域，小額貸款公司只能在縣級行政區(qū)域內(nèi)從事經(jīng)營。在資金運用、經(jīng)營范圍、經(jīng)營地域等方面過多的限制嚴(yán)重制約了小額貸款公司經(jīng)營的自主性和盈利能力。最后，在貸款管理方面，《指導(dǎo)意見》又缺乏必要的規(guī)范依據(jù)。小額貸款公司經(jīng)營狀況、風(fēng)險水平的高低直接取決于其貸款管理狀況。然而，《指導(dǎo)意見》對于小額貸款公司的貸款審批、關(guān)系人貸款、風(fēng)險控制、財務(wù)管理等方面卻沒有進(jìn)行規(guī)范。這不利于小額貸款公司通過內(nèi)部控制的方式實現(xiàn)自身的審慎經(jīng)營和風(fēng)險控制。（三）市場退出問題市場經(jīng)濟(jì)條件下，優(yōu)勝劣汰的競爭法則使得經(jīng)營失敗的小額貸款公司退出市場不可避免。然而，《指導(dǎo)意見》對小額貸款公司有序退出市場的規(guī)范并不完善，只是將公司法關(guān)于公司退出市場的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了羅列，并無新的內(nèi)容。小額貸款公司作為經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)的商事機(jī)構(gòu)，其必然具有不同于一般商業(yè)性公司的特殊性。特別是將來隨著試點經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢酝茝V的普遍化經(jīng)營，小額貸款公司的財務(wù)杠桿比率必將逐步提高，此時小額貸款公司退出市場不僅牽涉到股東利益，更會牽涉到社會公眾的利益。因此，有必要對小額貸款公司的退出機(jī)制進(jìn)行嚴(yán)格具體的規(guī)范，以適應(yīng)未來的需要。完整的市場退出機(jī)制一般包括合并分立、公司解散，危機(jī)情況下的接管以及破產(chǎn)倒閉等方面的內(nèi)容。三、監(jiān)管制度問題在監(jiān)管制度方面，《指導(dǎo)意見》的規(guī)定很不完善，并且存在多方面的問題，表現(xiàn)在監(jiān)管主體、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方式等方面。這些問題能否得到妥善的處理和解決直接關(guān)系到小額貸款公司的穩(wěn)健運營和持續(xù)健康發(fā)展。首先，在監(jiān)管主體方面，《指導(dǎo)意見》規(guī)定由省級政府所確定的主管部門（一般為金融辦）負(fù)責(zé)監(jiān)管。金融辦負(fù)責(zé)小額貸款公司的監(jiān)管固然有在本省范圍內(nèi)貫徹省級政府政策精神方面的優(yōu)勢，但是在監(jiān)管技術(shù)、監(jiān)管手段等方面與專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)相比其劣勢也非常明顯，同時也造成了全國范圍內(nèi)小額貸款公司監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，容易造成管理上的混亂。另外，金融辦在法律地位上只是省級政府辦公廳的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不具有行政主體資格，無法采取有效的監(jiān)管措施，也不能獨立承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。因此，由省級政府確定的主管部門負(fù)責(zé)小額貸款公司的監(jiān)管能否取得良好的監(jiān)管效果有待進(jìn)一步觀察和研究。其次，在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)方面，對小額貸款公司的監(jiān)管屬于靜態(tài)的合規(guī)監(jiān)管?！吨笇?dǎo)意見》也要求小額貸款公司建立審慎規(guī)范的資產(chǎn)分類制度和撥備制度，準(zhǔn)確進(jìn)行資產(chǎn)分類，充分計提呆賬準(zhǔn)備金，以確保資產(chǎn)損失準(zhǔn)備充足率始終保持在100%以上，全面覆蓋風(fēng)險。但是這一描述性條款并無具體可操作的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)相對應(yīng)。在市場準(zhǔn)入、日常運營、風(fēng)險處置等方面也缺少審慎性的標(biāo)準(zhǔn)相對應(yīng)。只要小額貸款公司的經(jīng)營不違反現(xiàn)行法律法規(guī)政策的規(guī)定，即便存在冒險行為，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也無法采取有效的應(yīng)對措施。這種靜態(tài)的合規(guī)監(jiān)管模式難以達(dá)到促進(jìn)穩(wěn)健經(jīng)營，控制金融風(fēng)險的良好效果。第三，在監(jiān)管內(nèi)容方面，《指導(dǎo)意見》的規(guī)定很不完善，存在大量的監(jiān)管空白和監(jiān)管盲區(qū)。內(nèi)容完備的監(jiān)管制度應(yīng)包括市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)經(jīng)營、財務(wù)管理、風(fēng)險處置以及市場退出等方面的內(nèi)容。而《指導(dǎo)意見》關(guān)于小額貸款公司的規(guī)定很不完善，缺少具有可操作性的內(nèi)容。因此，如何對小額貸款公司監(jiān)管的內(nèi)容進(jìn)行完善需要立法者認(rèn)真研究，這對于完善小額貸款公司法律制度具有重要的意義。最后，在監(jiān)管措施方面，《指導(dǎo)意見》只原則規(guī)定了發(fā)起人承諾制度、資產(chǎn)分類制度和撥備制度和信息披露制度等方式。無論是由監(jiān)管人員通過親臨現(xiàn)場對小額貸款公司的會計憑證、賬簿、報表、現(xiàn)金、物資財產(chǎn)和文字資料進(jìn)行檢查、分析、鑒別，直接對有關(guān)人和事進(jìn)行查訪的現(xiàn)場監(jiān)管，還是通過傳送報表、資料、建立信息網(wǎng)絡(luò)等方式進(jìn)行的非現(xiàn)場監(jiān)管，《指導(dǎo)意見》都未做出規(guī)定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)尚缺乏有效的監(jiān)管手段和措施來保證小額貸款公司能夠執(zhí)行相關(guān)的政策規(guī)定。至于通過小額貸款公司的內(nèi)部審計、會計師事務(wù)所的外部審計，通過信用評級機(jī)構(gòu)對小額貸款公司的經(jīng)營狀況進(jìn)行評級等間接監(jiān)管手段，《指導(dǎo)意見》更是沒有提及。因此，《指導(dǎo)意見》關(guān)于小額貸款公司監(jiān)管措施方面的規(guī)定也很不完善。總之，我國小額貸款公司法律制度在外部環(huán)境、法律規(guī)范、監(jiān)管制度等方面尚存在諸多法律問題。造成這些問題的原因是多方面，小額貸款公司某前尚處于試點探索階段，相關(guān)法律制度不夠完善不可避免。對小額貸款公司法律制度相關(guān)問題的成因做必要的分析對于完善小額貸款公司法律制度意義重大。第二節(jié)相關(guān)法律問題成因分析小額貸款公司自誕生以來便受到眾多的關(guān)注與期許，同時也受到諸多法律問題的困擾。造成這些問題的原因可能很多，但是筆者認(rèn)為主要是由于對小額貸款公司的法律定位偏差和對小額貸款公司的法律限制過多造成的。一、我國小額貸款公司的法律定位――身份的尷尬作為經(jīng)營貸款這一金融業(yè)務(wù)的商事機(jī)構(gòu)，《指導(dǎo)意見》卻將小額貸款公司定位為一般商業(yè)性機(jī)構(gòu)，同時在具體規(guī)范時又多借鑒金融企業(yè)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，這造成了對小額貸款公司的法律定位不夠明確，造成了小額貸款公司身份的尷尬。小額貸款公司身份的尷尬造成的影響是多方面的，是小額貸款公司法律問題存在的主要原因。首先，身份的尷尬造成小額貸款公司法律適用上無章可循。《指導(dǎo)意見》關(guān)于小額貸款公司的規(guī)定屬于政策指導(dǎo)性規(guī)范，缺少法律的可操作性和強(qiáng)制性。在法律位階上，《指導(dǎo)意見》的法律層次較低，缺乏足夠的權(quán)威性和穩(wěn)定性。這樣，我國小額貸款公司的主要法律依據(jù)只能是公司法。但是，在法律性質(zhì)上小額貸款公司屬于非銀行金融機(jī)構(gòu)，公司法的一般法律規(guī)范難以適應(yīng)小額貸款公司這種特殊公司類型的規(guī)范需求。因此，小額貸款公司在現(xiàn)實運行中尚處于法律真空的狀態(tài)，造成了小額貸款公司在市場準(zhǔn)入、市場運行和市場退出等環(huán)節(jié)上處于無法可依的狀況。小額貸款公司身份上的尷尬是小額貸款公司無法實現(xiàn)規(guī)范運行的主要原因。其次，身份的尷尬造成了小額貸款公司融資困難。當(dāng)前小額貸款公司普遍存在融資困難。小額貸款公司只能通過增資擴(kuò)股以及不超過公司注冊資本50％的批發(fā)貸款實現(xiàn)融資。身份的尷尬是造成其融資困難的主要原因。據(jù)第一財經(jīng)日報報道，德意志復(fù)興信貸銀行、國際金融公司多次與我國首家小額貸款公司山西晉源泰小額貸款有限公司洽談參股合作事宜。然而最終都因為小額貸款公司身份不明確，沒有明確的定位，對方確定不了小額貸款公司到底是屬于普通企業(yè)還是金融領(lǐng)域的企業(yè)，而使得投資計劃擱淺。畢竟，外國投資者非常看重公司發(fā)展前景，而目前小額貸款公司只是試點，“只貸不存”的現(xiàn)狀對于投資者來說風(fēng)險和收益不匹配，而且沒有非常清晰的前景，看不清試點結(jié)束之后的發(fā)展方向。霍侃：《首家小額貸款公司引進(jìn)外資“擱淺》，第一財經(jīng)日報2006年10月13日霍侃：《首家小額貸款公司引進(jìn)外資“擱淺》，第一財經(jīng)日報2006年10月13日。第三，身份的尷尬造成了小額貸款公司的監(jiān)管難題。由誰負(fù)責(zé)小額貸款公司的監(jiān)管一直是學(xué)術(shù)界及官方學(xué)者爭議的焦點。試點以來，對于小額貸款公司的監(jiān)管很長一段時間一直處于空白狀態(tài)。由于監(jiān)管的缺失，甚至發(fā)生四川廣元全力小額貸款公司在成立20個月之后因公司存在股東出資不到位、內(nèi)部借款以及財務(wù)管理等問題公司股東之間出現(xiàn)訴訟糾紛的情況。彭戈：《廣元試點糾紛調(diào)查：小額貸款公司監(jiān)管失語》，中國經(jīng)營報2007年11月24日?！吨笇?dǎo)意見》頒布之后，才確定由金融辦負(fù)責(zé)小額貸款公司的監(jiān)督管理。然而，金融辦負(fù)責(zé)監(jiān)管存在監(jiān)管技術(shù)、監(jiān)管手段、監(jiān)管職權(quán)、監(jiān)管責(zé)任等一系列監(jiān)管難題，難以達(dá)到良好的監(jiān)管效果。根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定，“國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對全國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動監(jiān)督管理的工作。對在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、財務(wù)公司、金融租賃公司以及經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的其他金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，適用本法對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的規(guī)定?！庇捎谛☆~貸款公司并非金融機(jī)構(gòu)，銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會甚至中國人民銀行都缺乏彭戈：《廣元試點糾紛調(diào)查：小額貸款公司監(jiān)管失語》，中國經(jīng)營報2007年11月24日。最后，身份的尷尬還造成了小額貸款公司政策的模糊。如前文所述，按照現(xiàn)行小額貸款公司政策，小額貸款公司只是農(nóng)村金融的“催化劑”，是民間金融到正規(guī)金融的過度形式。這樣的發(fā)展定位使得小額貸款公司的發(fā)展前景不明。雖然《指導(dǎo)意見》規(guī)定“小額貸款公司依法合規(guī)經(jīng)營，沒有不良信用記錄的，可在股東自愿的基礎(chǔ)上，按照《村鎮(zhèn)銀行組建審批指引》和《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》規(guī)范改造為村鎮(zhèn)銀行?！比欢?，如前文所述，這樣的發(fā)展前景對小額貸款公司并無吸引力。筆者認(rèn)為，只有明確小額貸款公司金融主體的身份定位，明確小額貸款公司作為我國未來“貸款零售商”的發(fā)展前景，并且采取相應(yīng)的扶持政策（比如營業(yè)稅優(yōu)惠、采取優(yōu)惠批發(fā)貸款利率等），才能夠使得投資者產(chǎn)生良好的前景預(yù)期，從而實現(xiàn)小額貸款公司的持續(xù)健康發(fā)展。二、我國小額貸款公司受到的法律限制――緊箍咒的煩惱《指導(dǎo)意見》以及地方政府頒布的實施辦法對小額貸款公司的設(shè)立、運營以及業(yè)務(wù)范圍都進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。這雖然是基于控制金融風(fēng)險的考慮，然而過多的限制也在很大程度上窒息了小額貸款公司的靈活性，打擊了投資者的投資積極性，不利于小額貸款公司規(guī)模的擴(kuò)張以及長遠(yuǎn)的發(fā)展。正如某學(xué)者關(guān)于小額貸款公司法律限制的評價“目前政府機(jī)構(gòu)推出的各種指導(dǎo)意見或者管理辦法，行政監(jiān)管色彩濃厚，對小額貸款公司貸款行為干預(yù)明顯，這種過度監(jiān)管之下的小額貸款機(jī)制是否能承載哪怕是杯水車薪的功能，都實在令人質(zhì)疑?！睖乜藞裕骸哆^度監(jiān)管下的小額貸款公司》，《西部論叢》2008年11月。對小額貸款公司各種法律限制，就像孫悟空頭上的“緊箍咒”，成為小額貸款公司永遠(yuǎn)的煩惱。溫克堅：《過度監(jiān)管下的小額貸款公司》，《西部論叢》2008年11月。首先，過多的法律限制打擊了投資者的投資積極性。目前，對小額貸款公司的設(shè)立采取配額管理的方式，每個縣級行政區(qū)域只能夠設(shè)立一到兩家小額貸款公司，而且對小額貸款公司主要發(fā)起人的資質(zhì)有著嚴(yán)格的要求。以上海小額貸款公司試點為例，小額貸款公司的主要發(fā)起人必須滿足凈資產(chǎn)不低于5000萬元、資產(chǎn)負(fù)債率不高于70％、連續(xù)三年贏利且利潤總額在1500萬元以上等三項財務(wù)指標(biāo)，并且要求財務(wù)管理規(guī)范，最近三年審計報告無重大保留事項。上海市金融服務(wù)辦公室：《上海市小額貸款公司試點工作指引（試行）》第54頁。另外，對主要發(fā)起人的持股比例限制也過于嚴(yán)格，不利于調(diào)動股東參與公司治理的積極性。過多的法律限制無形中抬高了小額貸款公司的設(shè)立門檻，將眾多潛在的投資者排除在外。據(jù)有關(guān)媒體報道，溫州小額貸款公司正式運營后，一度引起溫州民間借貸機(jī)構(gòu)的極大興趣。他們認(rèn)為，通過小額貸款公司來收編民間借貸資金，將使自己的身份從此變得公開化、合法化。但是，現(xiàn)在他們的熱情已急劇消退，因為浙江省各級政府出臺的具體措施讓他們感到“失望”。他們抱怨說，從省到市再到縣，政府把小額貸款公司的門檻越設(shè)越高，把他們擋在了門外。上海市金融服務(wù)辦公室：《上海市小額貸款公司試點工作指引（試行）》第54頁。溫淑萍：《溫州小額貸款公司試水遇尷尬》，中國商報2008年12月9日。其次，過多的法律限制使得小額貸款公司贏利空間有限?！吨笇?dǎo)意見》對小額貸款公司的資金來源、資金運用、經(jīng)營地域、業(yè)務(wù)范圍等進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。比如對小額貸款公司對外融資比例的限制把小額貸款公司的財務(wù)杠桿比率控制在很低的水平，對貸款發(fā)放對象貸款余額比例、發(fā)放地域等限制直接制約了小額貸款公司的經(jīng)營自主性?！吨笇?dǎo)意見》不允許小額貸款公司從事結(jié)算業(yè)務(wù)，不能從事委托貸款服務(wù)等進(jìn)一步制約了小額貸款公司的贏利空間。另一方面，針對廣大農(nóng)戶、個體工商戶、微型企業(yè)的小額貸款服務(wù)存在管理成本高、違約風(fēng)險大的特征，也使得小額貸款公司的運營成本居高不下?？傊?，“只貸不存”的經(jīng)營模式、對財務(wù)杠桿比率的限制和較高的運營成本對小額貸款公司的贏利空間造成了根本的約束，從而使小額貸款公司的贏利空間非常有限。最后，過多的法律限制也使得小額貸款公司模式難以承擔(dān)收編民間借貸，促使民間金融走向合法化的重任。按照相關(guān)政策規(guī)定，小額貸款公司受到省級政府金融辦及各級政府、中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和工商行政部門的多重監(jiān)管，受到貸款對象、貸款地域和貸款利率等多重限制，其經(jīng)營自主性受到多方面制約。相對于經(jīng)營方式靈活、貸款利率相對較高的民間借貸，小額貸款公司難以真正承擔(dān)起規(guī)范和引導(dǎo)民間融資的功能。有關(guān)媒體甚至得出小額貸款公司“前景暗淡”的結(jié)論。周政華：《溫州小額貸款公司試點前景黯淡》，中國新聞周刊2008年8月5日。第三章國外小額信貸法律制度安排及啟示俗語云：“他山之石，可以攻玉?！睂庑☆~信貸模式，特別是運作比較成功的發(fā)展中國家小額信貸模式及其法律制度安排進(jìn)行介紹，對于完善我國小額貸款公司法律制度具有重要的借鑒意義。第一節(jié)國外小額信貸模式小額信貸的最初嘗試始于20世紀(jì)60年代，一些發(fā)展中國家政府和國際組織開始嘗試為窮人提供信貸服務(wù)。從20世紀(jì)70年代開始，出現(xiàn)了像孟加拉“鄉(xiāng)村銀行”（GB）等一批較好的實踐，它們覆蓋了大量貧困客戶，并且機(jī)構(gòu)逐步實現(xiàn)制度化和可持續(xù)性。1995年扶貧協(xié)商小組（CGAP）的成立標(biāo)志著小額信貸開始為主流發(fā)展組織所接受。1997年在美國華盛頓舉辦了首屆小額信貸高峰會，標(biāo)志著小額信貸運動達(dá)到了一個新的高潮。為了在世界各地推動小額信貸和小額金融服務(wù)，改善窮人的生活狀況，聯(lián)合國大會指定2005年為“國際小額信貸年”。一、小額信貸的類型由于國情不同，各國開展的小額信貸也是種類多樣，甚至是錯綜復(fù)雜的。概括說來，可以從開展小額信貸的機(jī)構(gòu)、服務(wù)的對象和宗旨以及小額信貸是否可持續(xù)發(fā)展等方面把小額信貸分為以下幾種類型：首先，按照開展小額信貸的主體的不同，小額信貸可以分為政府開辦的小額信貸和非政府組織的小額信貸。政府開辦的小額信貸形式包括政府扶貧貼息貸款、城市就業(yè)再就業(yè)小額信貸擔(dān)?；鸬取７钦M織的小額信貸又包括兩種形式。一種是主要指依靠國際援助和社會捐贈開辦的小額信貸組織；另一種是金融機(jī)構(gòu)自主開辦的小額信貸業(yè)務(wù)，比如信用社、城市商業(yè)銀行、小額貸款公司和個別信托投資公司開辦的小額信貸業(yè)務(wù)等。其次，按服務(wù)對象和宗旨的不同，小額信貸可以分為公益性小額信貸和營利性小額信貸。前者是指以扶貧和就業(yè)為目的，主要是政府和非政府組織的小額信貸。后者是指以營利為目的，主要是金融機(jī)構(gòu)開辦的小額信貸業(yè)務(wù)。這一劃分標(biāo)準(zhǔn)是福利主義小額信貸與制度主義小額信貸最根本的區(qū)別。最后，按照小額信貸是否可持續(xù)發(fā)展，小額信貸可以分為以財務(wù)自負(fù)盈虧為標(biāo)準(zhǔn)的可持續(xù)小額信貸和階段性小額信貸項目，即不追求自負(fù)盈虧，主要依靠政府補貼和捐助。對小額信貸不同類型的分析有利于我們從多角度認(rèn)識不同國家小額貸款公司的類型，有利于準(zhǔn)確定位我國的小額貸款公司模式，對全面認(rèn)識小額貸款公司具有重要的意義。二、目前國際上比較成功的小額信貸模式世界小額信貸運動開展30多年來，由于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展?fàn)顩r的不同，在不同國家形成了不同的發(fā)展模式。其中影響力比較大，發(fā)展比較成功的主要是以下幾種典型的小額信貸機(jī)構(gòu)。（一）孟加拉鄉(xiāng)村銀行（GB）模式孟加拉鄉(xiāng)村銀行是由尤努斯教授于1983年創(chuàng)建的，被譽為世界上規(guī)模最大、效益最好的反貧困手段之一，在國際上受到廣泛的推崇。孟加拉鄉(xiāng)村銀行的特點表現(xiàn)在以下方面：首先，鄉(xiāng)村銀行開展小額信貸活動，其目標(biāo)群體是貧困群體中的最貧困者。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，其380萬借款者中96％是婦女。這說明孟加拉鄉(xiāng)村銀行的主要功能在于扶貧，旨在實現(xiàn)金融服務(wù)的可及性，是普惠制金融體系的重要組成部分。其次，鄉(xiāng)村銀行的組織系統(tǒng)由兩部分組成：一部分是自身組織機(jī)構(gòu)，分為四級，即總行—分行—支行—營業(yè)所；另一部分是借款人組織，分為三級，即會員中心—會員小組—會員。鄉(xiāng)村銀行特殊的組織系統(tǒng)是小額信貸模式的一大創(chuàng)新，可以最大限度的保證信用貸款的按期收回。第三，鄉(xiāng)村銀行的資金來源有三：一是政府的低息貸款，年息在4％－6％；二是向國際機(jī)構(gòu)貸款，年息在2％－4％；三是接受國外慈善機(jī)構(gòu)和基金會的捐款。鄉(xiāng)村銀行自己不設(shè)金庫，貸款而來的資金，首先存入國家銀行，對農(nóng)民貸款時取出，農(nóng)民歸還本息后及時存入國家銀行。這與我國小額貸款公司的運作模式有類似之處，只是小額貸款公司的資金來源更為狹窄。最后，小額貸款的目標(biāo)包括：（1）無須擔(dān)保向窮人提供貸款；（2）消除高利貸剝削；（3）給窮人創(chuàng)造自我發(fā)展的機(jī)會；（4）通過相互支持和持久的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，給予窮人權(quán)利；（5）打破貧困的惡性循環(huán)。目前，孟加拉鄉(xiāng)村銀行已經(jīng)發(fā)展到“廣義推廣模式”的第二代鄉(xiāng)村銀行階段，旨在為客戶提供量身定做的更為周到的金融服務(wù)。通過上述分析可以看出，孟加拉鄉(xiāng)村銀行并非完全商業(yè)化的小額信貸模式，其具有福利性與機(jī)構(gòu)可持續(xù)性兼顧，不以贏利為最終目的并能夠?qū)崿F(xiàn)財務(wù)可持續(xù)性的特性，性質(zhì)上屬于社會服務(wù)信息機(jī)構(gòu)。（二）印度尼西亞人民銀行鄉(xiāng)村信貸部（BRI－UD）模式印度尼西亞人民銀行鄉(xiāng)村信貸部（BRI－UD）（以下簡稱鄉(xiāng)村信貸部）自20世紀(jì)80年代按照商業(yè)規(guī)則運行小額信貸以來，其實施的農(nóng)村金融政策和提供的小額信貸服務(wù)被國際社會公認(rèn)為制度主義小額信貸的典范，在有效向低收入人口提供信貸服務(wù)的同時，也獲得了巨大的商業(yè)成功。其特點包括：第一，鄉(xiāng)村信貸部的服務(wù)對象主要是農(nóng)村中占60％以上的中小農(nóng)戶，它基本排除高收入的10％的農(nóng)戶和最窮的30％的農(nóng)戶。從以上數(shù)字可以看出，鄉(xiāng)村信貸部的服務(wù)對象更主要是市場細(xì)分的結(jié)果，并不以扶貧為經(jīng)營目標(biāo)。第二，在組織結(jié)構(gòu)上，鄉(xiāng)村信貸部建立在高度自治基礎(chǔ)之上。其村行建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村行經(jīng)理擁有貸款決定權(quán)。村行對自然村派出工作站，工作站負(fù)責(zé)吸收儲蓄和回收貸款，但是不發(fā)放貸款。村行要向支行提交報告，支行經(jīng)理對村行提供的報告負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)村信貸總部負(fù)責(zé)開發(fā)、運行和控制村行系統(tǒng)。村行高度自治是鄉(xiāng)村信貸部在組織結(jié)構(gòu)上最顯著的特征。第三，鄉(xiāng)村信貸部以商業(yè)利率提供小額度貸款，并且全部需要抵押擔(dān)保。這是鄉(xiāng)村信貸部模式與孟加拉鄉(xiāng)村銀行最主要的區(qū)別。同時，鄉(xiāng)村信貸部也可以以償付正利率水平吸收自愿存款。這使得鄉(xiāng)村信貸部的資金來源更加廣泛，可以保持較高的財務(wù)杠桿比率，并能夠?qū)崿F(xiàn)較高的商業(yè)利潤。印度尼西亞人民銀行鄉(xiāng)村信貸部（BRI－UD）模式是國家大型商業(yè)銀行提供小額信貸服務(wù)的典范。說明由商業(yè)性機(jī)構(gòu)在市場細(xì)分的基礎(chǔ)上提供小額信貸服務(wù)在理論上和實踐上都是可能的，高度自治權(quán)（自主經(jīng)營權(quán)）是制度主義小額信貸模式取得成功的組織保證。但是，唯一不足的是這種小額信貸模式難以到達(dá)最貧困的社會階層，其扶貧效果大打折扣。（三）美國小額信貸體系美國是世界上最發(fā)達(dá)的資本主義國家，然而其廣大農(nóng)戶（農(nóng)場主）及小型企業(yè)同樣存在融資難題。為解決廣大農(nóng)戶（農(nóng)場主）及小型企業(yè)融資難的問題，自20世紀(jì)二三十年代以來，在聯(lián)邦政府的資助下，美國逐漸形成了以合作金融為基礎(chǔ)，具有政策性的農(nóng)村信貸體系。美國農(nóng)村信貸體系由聯(lián)邦土地銀行、聯(lián)邦中間信用銀行、合作銀行等構(gòu)成。為彌補商業(yè)銀行和農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的不足，聯(lián)邦政府還先后成立了農(nóng)民家計局、商品貸款公司、農(nóng)村電氣化管理局和小型企業(yè)管理局（SBA）等政策性金融機(jī)構(gòu)，對農(nóng)產(chǎn)品銷售、災(zāi)民救濟(jì)以及新創(chuàng)業(yè)農(nóng)民、農(nóng)村社區(qū)發(fā)展和小型企業(yè)發(fā)展提供其它金融機(jī)構(gòu)不愿或不能夠提供的金融服務(wù)。美國合作金融是美國農(nóng)村小額信貸體系的主體，由聯(lián)邦土地銀行和聯(lián)邦土地銀行協(xié)會、聯(lián)邦中間信用銀行和其生產(chǎn)信用協(xié)會以及合作銀行等三類金融機(jī)構(gòu)組成，并由農(nóng)業(yè)信用管理局負(fù)責(zé)管理。聯(lián)邦土地銀行的貸款業(yè)務(wù)經(jīng)過聯(lián)邦土地銀行協(xié)會直接面向借款人。借款人要想獲得貸款必須向聯(lián)邦土地銀行協(xié)會認(rèn)購相當(dāng)于貸款額5％的有投票權(quán)的股票，成為協(xié)會會員。待其全部償還貸款后，可以自愿決定是否退回股金。其運作模式類似于我國的農(nóng)村信用合作社。聯(lián)邦土地銀行的資金主要是提供長期的不動產(chǎn)抵押貸款，其貸款對象包括本地區(qū)的農(nóng)場主、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和與農(nóng)業(yè)直接相關(guān)的借款人。聯(lián)邦中間信用銀行的成立的目的在于溝通城市工商業(yè)金融與農(nóng)村的農(nóng)業(yè)金融，以引導(dǎo)城市資金用于農(nóng)村。合作銀行的資金主要用于貸款，目的在于幫助合作社擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品銷售、存儲、包裝、加工農(nóng)產(chǎn)品，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)和其它與農(nóng)業(yè)有關(guān)的活動。在合作金融之外，美國小額信貸體系還包括由農(nóng)民家計局、商品信貸公司、小型企業(yè)管理局（SBA）和農(nóng)村電氣化管理局等政策性金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)民家計局的貸款對象主要是那些難以從其它金融機(jī)構(gòu)獲得資金的財力薄弱或新創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民，以中長期貸款為主，利率明顯低于市場利率，具有福利性質(zhì)。商品信貸公司的主要職責(zé)是對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行價格支持或?qū)r(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予經(jīng)濟(jì)補貼，