基于科學(xué)高于科學(xué)：公海保護(hù)區(qū)建設(shè)的協(xié)商程序 2024

本報告是由上海交通大學(xué)海洋學(xué)院牽頭的“公海保護(hù)區(qū)建設(shè)”項目的成心完成并發(fā)布，感謝以下專家（排名不分先后）在審稿過程分享北京綠研公益發(fā)展中心（簡稱：綠研）登記注冊于北京市民政局，是一家扎根國內(nèi)、放眼全球的環(huán)境智庫型社會組織。機(jī)構(gòu)致力于全球視野下的政策研究與多方對話，聚焦可持續(xù)領(lǐng)域的前沿問題與創(chuàng)新解決方案，助力中國高質(zhì)量地實現(xiàn)“碳中和”目標(biāo)并推進(jìn)綠色、開放、共贏的國際合作，共促全球邁向零碳commercialuse.Astheyourpublication.PleasecontactauthorforcitheviewsofG:HUB.PleasecontactAcknowledgementsSchoolofOceanography,ShanGreenovationInstituteforPublicWelfafollowingexperts(innoparticularorder)forsharingtheisuggestionsduringChinaInstituteforMaritiOceanUniversityofChinaSchoolofInter-WangJinpeng,AssocTheleadauthorofthisreportisCHENYANGShuai.AboutG:HUBGreenovationHub(GHub)isaindependentenvironresearchandpolicydiscussionandinnovationforfuture.GHubadvancesthepolicydevelopmentandddevelopment,seeksinnovativesolutiChinaandbeyond,contributingtoanet-zero i執(zhí)行摘要 1背景：國家管轄范圍以外保護(hù)區(qū)談判的焦點問題 12國家管轄范圍以外保護(hù)區(qū)的設(shè)立程序 3 4 7 Summary:TasksandResp 3討論：從“人類命運共同體”的角度 Understanding"CommunityofSharedF iExecutiveSummarybiologicaldiversityofareasbeyondnationaljurisdiction(theBBadoptedonJune20.Thisagreembiodiversity,includingproceduresforestablishingmtheagreement,proposalsforhidecideduponthroughaprocessinvolvingthoverviewofthedecision-makingprocessesforeximplementationoftheBBNJAgreementaAccordingtotheBBNJAgreement,theCOPdinstrumentsandbodieendorsingthemeasulevelofmanagement,theCOPcanadotheBBNJandregionalorganregionalorganizationsthatareappliesinthebroadestrangeofscenarremainsveryimportantfortheimplThisreportcomparestheprocepracticeofhighseasMPAsprocessisdescribedanddiscussedsinformation,i.e.,theidentificationofprMPAmeasurebasedontheconservationoproposedmanagementmeasuresthroughinternationalprotectedareamanagementthroughinternationalcomtheeffectivenessoftheprotectedareastoinformfumeasures.Inaddition,thereportalsBasedonthisreviewoftheprdesignationofMPAsinareasbeyondinternationalenvironmentalcooperationandthatsucpromoteglobalgovernanceandmuenvironment.China,togetherwithothercountries,hascontribugovernancesteadilymovesforwardinthestormyinperspectiveofbuildingfollowingsuggestionsforChina’sparticipatio1)Establishacross-governmentalcoordReduction,tocomprehensivelyassessrelevantsciedifferentsea-relatedsectors,coordinatethedomesticandinternationalgoalsofdifandclarifymechanismsfordecision-makingon2)Publishinga“polielaboratesChina’scorepositionsstrategyforengagementinglobalgovernancebeyondnationaljurisdictiomulti-stakeholderdiscussions,includingidentificationofpriorityoprinciplesofengagement.Thisnotonlylayingabasisforc3)Design“safeguardocumentsmentionedabove.Theoversimplifiedreducedbyclarifyingtheflexibilityinthemanagementmeasures.Depcommunicationbasedongoodwill,thuscontributingtoconsensus-based4)Enhancetheunderstandingofthediffecoordinatethepositionsofdevintereststoformanthedisadvantageddevelopingcountrieswillnotonlyhedevelopingcountriesbutalgreatpowersandfocusonthedistributionofrearoundplanningfortheconservationandmscientificresearchanconsensuswhileseekingtogaiscientificcooperation)attheearlystageoftheproposaldevelopment.Aconsmakingprocessisaguaranteetoavoidthefadvantagesofaconsensusdecision-makingprocessrequireaconsisaneffectiveinterpretationofthe“6)Theflexibiliprogramdesign.Limitedscientificiareaswherescientificuncertaintyilinkagesbetweenhumconservationprogram7)Providethepublicgoodofscientificresearchandmonitoringdata,andinternationalclawenforcement.Encourageandsupportresearchandlawenforcem“communitiesofaction”withintheirownmandates.Thescopeandactivitylimitsofprotectedareasneedtobeeffectivdismissedasa“paperparmanner.Toachievemeaningfulchangewithinalimcapablecountries,includingbearingmoreofunderstandingofmarineecosystemsandachievesignificantdevelopmentfortmajorpowerwithglobalinflopenanewchapterinthegoverna執(zhí)行摘要定為公海生物多樣性的治理提供了一套規(guī)則，其中包括在公海上設(shè)立包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具等措施的程序。協(xié)定生效之后，協(xié)定的秘書處、科學(xué)和技術(shù)機(jī)構(gòu)和締約方大會將按照這一程序?qū)１Ｗo(hù)區(qū)的提案進(jìn)行審議，提出建議并且做出決定。本報告通過對已有公海保護(hù)區(qū)決策程序的梳理，為作為一種綜合的養(yǎng)護(hù)工具，海洋保護(hù)區(qū)需要以對于特定區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)的描述為基礎(chǔ)，綜合人類發(fā)展的護(hù)區(qū)的定義反映了這一共識。在國家管轄范圍以外區(qū)域，海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)不僅需要符合國際法，也需要符合從科學(xué)基礎(chǔ)到保護(hù)措施在邏輯上的連貫性。在實踐中，基間國際組織的協(xié)商過程中充分融合不同國家的多元利益和價值才能獲得通過?！禕BN程提供了法律依據(jù)和制度保障。在海洋管理政策中，尤其是大尺度海洋管理，科學(xué)上存在一定的不確定性是常態(tài)，這就需要治理機(jī)制展現(xiàn)靈活性和前瞻性來實現(xiàn)合理的管理目標(biāo)。這也就是“基于科學(xué)、高于區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具可以做出三種決定：對于沒有區(qū)域或者行業(yè)機(jī)制覆蓋的海域，B會可以直接設(shè)立劃區(qū)管理工具或者海洋保護(hù)區(qū)；對于已有相關(guān)機(jī)制而且已經(jīng)采取了合適的管理措施的地方，BBNJ締約方大會可以通過決定來采取與關(guān)機(jī)制但是管理程度不同的地方，締約方大會可以通過一些建議，由既是BB員的國家在這些區(qū)域組織中推動符合BBNJ管理要求的管理措施的通過。本報告基于地中海、東北大西洋和南大洋的公海保護(hù)區(qū)的實踐，梳理了設(shè)立和管理保護(hù)區(qū)的程序。本報告將這一程序分為四個步驟進(jìn)行了分別的描述和討論：第一步是科學(xué)信息的準(zhǔn)備，也就是重點區(qū)域和保護(hù)目標(biāo)的識別，第二步是基于保護(hù)目標(biāo)設(shè)計保護(hù)區(qū)方案，第三步是通過國際談判對提議的管理措施進(jìn)行調(diào)整和決策，并通過國際履約機(jī)制落實保護(hù)區(qū)的管理，第四步是對保護(hù)區(qū)成效的研究、評估以支持未來保護(hù)區(qū)措施的調(diào)整。此外，本報告也對各步驟所涉及的提案國、科學(xué)機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、締約國等主體的基于對保護(hù)區(qū)設(shè)立程序的梳理，本報告認(rèn)為國家管轄范圍以外區(qū)域的保護(hù)區(qū)建設(shè)可以成為推進(jìn)國際環(huán)境v1)建立跨政府部門的海洋治理協(xié)調(diào)機(jī)制，參照國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，綜合評估來自于不同涉海部門的相關(guān)科學(xué)信息和建議，對不同部門的國內(nèi)和國際目標(biāo)進(jìn)行協(xié)調(diào)，為國家管轄充分的解釋。通過由多利益相關(guān)方參與的充分討論，制定參與國家管轄范圍以外區(qū)域全球治理的戰(zhàn)“長期禁止利用”的片面定義使得國內(nèi)有關(guān)討論被附加了額外的政治敏感性。而通過澄清保護(hù)區(qū)的4)深刻理解發(fā)展中國家在國家管轄范圍以外區(qū)域利益的交集與沖突，在發(fā)展中國家共同的長遠(yuǎn)的利益的高度來開展發(fā)展中國家的立場協(xié)調(diào)，形成命運共同體的內(nèi)層核心。對處于弱勢的發(fā)展中國家的關(guān)注不僅有助于提升發(fā)展中國家的集體話語權(quán)，也有助于減緩大國在國家管轄范圍以外區(qū)域政治利益5)在方案設(shè)計上可以更加主動?？梢試@中國具有科研基礎(chǔ)的生態(tài)熱點區(qū)域的保護(hù)與管理規(guī)劃工作，優(yōu)先開展國際科研合作，爭取率先提出具有初步共識的管理目標(biāo)，同時爭取在提案初期就獲得部分6)在方案設(shè)計上，可以用管理措施的靈活性去回應(yīng)科學(xué)上的不確定性。科學(xué)信息有限是海洋治理決策面臨的常態(tài)。對于科學(xué)上存在較大不確定性但是生態(tài)學(xué)上意義重大的區(qū)域，例如人類活動對生境影響之間的關(guān)聯(lián)尚不確定的區(qū)域，可以把加強(qiáng)研究以識別管理目標(biāo)作為臨時保護(hù)措施的目標(biāo)，基于這7)提供力所能及的海洋治理所需的公共產(chǎn)品，包括科研和監(jiān)測數(shù)據(jù)的共享，海上和海岸執(zhí)法的國際合得到有效的監(jiān)管和執(zhí)行才有可能實現(xiàn)其保護(hù)目標(biāo)。當(dāng)管理需求和現(xiàn)有資源之間存在矛盾的時候，也國家管轄范圍以外區(qū)域的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的問題，需要全人類共同應(yīng)對與解決，而由此產(chǎn)生的利益也應(yīng)該公平惠及全球所有國家和群體。要在有限的時間窗口內(nèi)實現(xiàn)有意義的改變，在海洋領(lǐng)域具有較先進(jìn)技術(shù)能力的國家需要成為相關(guān)事項的先驅(qū)者。大國的率先行動，包括承擔(dān)更多行動成本和風(fēng)險，有助于加速人類社會提升對海洋生態(tài)系統(tǒng)的認(rèn)識，在公平公正的法律規(guī)制下，實現(xiàn)人類共同利益的長足發(fā)展。中國提出了“海洋強(qiáng)國”與“人類命運共同體”的發(fā)展理念，作為一個具有全球影響力的大國，同時也是發(fā)展中國家的一部分，這樣一個特殊地位給了中國特別的機(jī)遇，來彌合南北之間在國家管轄范圍以外背景：國家管轄范圍以外保護(hù)區(qū)談判的焦點問題12當(dāng)前國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的國際進(jìn)程中，最受關(guān)注的應(yīng)該是在南極海洋生物委員會（CCAMLR）的談判，不僅因為其1)法律制度是否明確？俄羅斯曾經(jīng)質(zhì)疑CCAMLR作為一個僅僅管理漁業(yè)的組織是否有充分的法律授權(quán)來設(shè)立綜合保護(hù)的海洋保護(hù)區(qū)。各方對CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)是否需要一個明確的定義也持不同的意見。2)政治上有否存在除保護(hù)以外的其他目的？由于南極大陸上凍結(jié)的領(lǐng)土主張依然存在，領(lǐng)土主張國提4)研究和管理方案是否可行？保護(hù)區(qū)的巨大面積與有限的監(jiān)測能力、科研預(yù)算之間存在矛盾。監(jiān)管遙遠(yuǎn)而且廣袤的區(qū)域?qū)?zhí)法的可行性和有效性提出了挑戰(zhàn)。管理工作預(yù)算的不足可能導(dǎo)致大型海洋保5)養(yǎng)護(hù)與合理利用如何協(xié)調(diào)？或者說，為了養(yǎng)護(hù)的目標(biāo)，對利用的限制在多大程度上是可以接受的？以上爭論存在于法律、政治、科學(xué)和管理的層面。這些爭論所體現(xiàn)出的是不同國家在理念和利益上的分面的分歧可以通過管理上的技術(shù)手段進(jìn)行處理。下文將對國家管轄范圍以外海洋保護(hù)區(qū)從提案到通過的doi:10.1080/2154896x.2014.913242.1研究案例簡介IntroductiontotheCaseStudiesa)派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)（PelagosSanctuary） 6僅有法語和意大利語版本，獲得地址：/en/7崔華潔.我國公海保護(hù)區(qū)與海洋制度的對比分析[J].法制博覽,2018(29http://www.cetacea510OSPAR委員會評估門戶網(wǎng)站，/en/ospar-assessments/committee-assessments/biodiversity-committee/status-ospar-network-marine-protected-areas/assessment-reports-mpa/mpa-26c)《CAMLR公約》海洋保理養(yǎng)護(hù)海洋生物資源。由于南極的主權(quán)申索被《南極條約》凍結(jié)，環(huán)繞南極的海洋處于國家管轄范圍以外。自2005年起，CCAMLR開始了“在公約區(qū)域內(nèi)建立大型的區(qū)。2012年以來，CCAMLR針對新西蘭和美國提出的11CM91-05,CCAMLR獲得地址：/sites/default/files/207以上是世界上僅有的三處建立國家管轄范圍以外保護(hù)區(qū)的成功案例，下文將對其保護(hù)區(qū)設(shè)立的程序進(jìn)行2.2第一步：科學(xué)信息準(zhǔn)備科學(xué)數(shù)據(jù)是建立海洋保護(hù)區(qū)的依據(jù)，與保護(hù)區(qū)的目標(biāo)和措施都有直接的邏輯關(guān)系?，F(xiàn)有的海洋保護(hù)區(qū)在設(shè)立之前，都經(jīng)歷了長期的科學(xué)信息的準(zhǔn)備。這一點上國家管轄范圍以外保護(hù)區(qū)和國家管轄范圍內(nèi)的海地中海派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)是第一個包括國家管轄范圍以外海域在內(nèi)的海洋保護(hù)區(qū)。這一保護(hù)區(qū)最早的密集的區(qū)域，調(diào)查數(shù)據(jù)比較充足，在科學(xué)基礎(chǔ)上似乎沒有太大的爭議前，OSPAR委員會已經(jīng)為海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立13派拉格斯保護(hù)區(qū)2014年申報《聯(lián)合國生物多樣性公約》生態(tài)或者生物重要區(qū)03-submission-monaco-en.pdfareas/mpas-in-areas-beyond-national-jurisdic8表2-2《OSPAR海洋保護(hù)區(qū)識別和選址指南》中海生態(tài)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)/考慮因素實用標(biāo)準(zhǔn)/考慮因素在這些文件的指引下，作為OSPAR公約觀察員的世界自然基金會（WWF）在2006年10月率先在《OSPAR公約》的海洋保護(hù)區(qū)物種和生境工作組（MASH）提出了查理-吉布斯斷裂帶的海洋保護(hù)區(qū)（CGFZ保護(hù)區(qū)）提案16。作為一個完整提案，這份提案包括了海洋保護(hù)區(qū)的目標(biāo)、生物多樣性現(xiàn)狀和風(fēng)險與威脅的描述，但不包括管理和執(zhí)法措施方面的內(nèi)容。這份文件的現(xiàn)狀描述部分簡要綜述了現(xiàn)有的科學(xué)文獻(xiàn)對于這個區(qū)域的了解，包括不同物種的分布等，并且按照《海洋保護(hù)區(qū)識別和選址指南》中的標(biāo)準(zhǔn)對這些信息進(jìn)行了總結(jié)歸納。該提案的科學(xué)信息準(zhǔn)備工作就此初步完成。此后該提案在海洋保護(hù)區(qū)的會間磋商小組（ICG-MPA）、生物多樣性委員會（BDC）、委員會會議和代表團(tuán)團(tuán)長會議中被討論。2007年，為了趕上OSPAR自身設(shè)定的在2020年建立海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的進(jìn)度，德國作為ICG-MPA的牽頭國家委托英國約克大學(xué)完成一份范圍界定的報告。約克大學(xué)的團(tuán)隊通過文獻(xiàn)研究、專家訪談、脆弱性和威脅分析識別出了8處潛在的保護(hù)區(qū)地點，CGFZ也包括在內(nèi)17。經(jīng)過幾次更新和Website/Publication/subm.htm9進(jìn)一步的批判性審查，OSPAR委員會在2008年審議了當(dāng)時由荷蘭、法國和葡萄牙共同支持的CGFZ保護(hù)區(qū)提案，并商定了一個“路線圖”，在各方的努力下，2010年的OSPAR部長級會議最終通過了查理-吉布斯南部海洋保護(hù)區(qū)18。其科學(xué)委員會（SC-CAMLR）和下設(shè)的工作組（WGs）的討論后形成建議，由作為決策機(jī)構(gòu)的委員會（CCAMLR）進(jìn)行審議。有些措施還會2005年和2011年分別召開了兩次研討會，第一次研討會是通析識別南大洋的海洋生態(tài)系統(tǒng)的分布，并開始討論海洋保護(hù)區(qū)設(shè)計和CCAMLR的管轄海域劃分為九個海洋保護(hù)區(qū)規(guī)劃區(qū)域20。20的研討會21，此后英國科學(xué)家嘗試在南奧克尼群島海域開展應(yīng)用系統(tǒng)化養(yǎng)護(hù)規(guī)劃（Systematic和管理工作組（WG-EMM）作為一個設(shè)想進(jìn)行討論22。2009年英國正式洲羅斯?！钡墓ぷ魑募?4，正式開啟了保護(hù)to1September2005).WorkingPaperSubmittedtotheCCAMLR20CCAMLR網(wǎng)站/en/science/mpa-planning-domains在以上國家管轄范圍以外保護(hù)區(qū)進(jìn)程中的科學(xué)信息準(zhǔn)備中發(fā)揮了引領(lǐng)的作用。他們開展的公益性工3)國際組織構(gòu)成的復(fù)雜性可能會導(dǎo)致科學(xué)討論和政治談判時間的延長。參與派拉格斯保護(hù)區(qū)建設(shè)的主2.3第二步：基于科學(xué)的保護(hù)區(qū)方案設(shè)計從現(xiàn)有最佳科學(xué)信息到提出海洋保護(hù)區(qū)的規(guī)劃方案是保護(hù)區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵步驟。保護(hù)區(qū)的規(guī)劃方案一般包政策性的討論往往會和科學(xué)性的討論交織在一起。尤其是在一些海域現(xiàn)有信息比較有限的情景下，如何合理應(yīng)用風(fēng)險預(yù)防原則，就成為這一過程的關(guān)鍵問題，但是提案設(shè)計的過程一般不會有很多國家參與，派拉格斯保護(hù)區(qū)所處海域獨特的洋流系統(tǒng)和水下地形是地中海地區(qū)特殊的生物生產(chǎn)力的來源，并支持著數(shù)量和多樣性豐富的物種，保護(hù)區(qū)主要保護(hù)對象的棲息地和生活史都比較清楚。由于其位于重度利用的27Ball,I.R.,H.P.Possi派拉格斯保護(hù)區(qū)倡議借助這種形勢迅速取得進(jìn)展28。當(dāng)時針對民間圖2-4派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)原有的沿岸保護(hù)區(qū)分布29planning.ConservationLetters，5:90ecosystem-wideman30該提案提出后2009年葡萄牙海鳥工作組按照OSPAR的《海洋保護(hù)區(qū)識別和選址指南》研究項目的成果產(chǎn)出后進(jìn)一步調(diào)整保護(hù)區(qū)的方案。而提案方也通過不斷修改提案回應(yīng)來自各方的意見。對保護(hù)區(qū)設(shè)計的科學(xué)性沒有太大的質(zhì)疑。從約克大學(xué)的范圍界定報告發(fā)布到建立第一批國家管轄范圍以外保護(hù)區(qū)只經(jīng)過了三年時間，可見整個過程無論在科學(xué)上還是政治上都比較順利。不過保護(hù)區(qū)的科學(xué)工）：32AtlanticRidge/theCharlieGibbsFractureZoneAtlanticRidge/theCharlieGibbsFractureZone[EB/OL].https://www.ices.dk/sites/pub/Publication%20Reports/Advice/2008/Special%20Requests/OSPAR%20Mid%20Atlantic%20Ridge%20MPA%20advice.pdf，在CCAMLR的海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)程中，2011了“科學(xué)基礎(chǔ)-保護(hù)目標(biāo)-保護(hù)范圍-管理措施-科研與監(jiān)測”的基本邏輯框架。從提案方式來看，出現(xiàn)了以下第一種是提案國獨立完成提案的設(shè)計。上文論及的英國提出的南奧克尼群島南大陸架保護(hù)區(qū)的提案和由法國和澳大利亞聯(lián)合提出的東南極海洋保護(hù)區(qū)提案都屬于這種方式。這是比較傳統(tǒng)的方式：先根據(jù)科學(xué)捕魚國新西蘭提出的，一份是非捕魚國美國提出的。因為捕魚國有保護(hù)漁業(yè)利益的需求，在保護(hù)位置的第三種是兩國合作提案，但是故意延長推動討論到提國參與到提案設(shè)計的討論中。阿根廷和智利聯(lián)合提出的西南極半島保護(hù)區(qū)提案就是這種方式，在提出提案之前邀請多方組成聯(lián)合專家組33。也因為南極半島是科考活動的熱管國際組織的程序可能允許不同國家在提案設(shè)計前期就參與到討論中去，但是實質(zhì)上開展研究少的國家就會發(fā)現(xiàn)提案設(shè)計時無從參與，等到提案提出后又認(rèn)為方案不能代表自己的利益。這個矛盾在案的設(shè)計具有指導(dǎo)作用，有助于參與討論的國家對提案的理解。不過對于此類框架的詳盡程度存在不同的意見。日本曾經(jīng)在CCAMLR提出過一個更細(xì)致的“檢查清單”（checklist3)基于科學(xué)的保護(hù)區(qū)提案從科學(xué)的角度很難提出修改意見。無論是方法的應(yīng)用有兩個階段，第一階段是由國家團(tuán)隊在方案設(shè)計環(huán)節(jié)完成的，第二階段是在國際談判中完成的。國際組織的科學(xué)層面對保護(hù)區(qū)提案的討論夾在這兩個階段之間，很難為第二階段提出指向度進(jìn)行審議，后者與管理措施的靈活性有一定的關(guān)聯(lián)。阿根廷和智利把兩個階段混合起來的方式是2.4第三步：管理措施的決策和落實國家管轄范圍內(nèi)海域的保護(hù)區(qū)的決策是一個多利益相關(guān)方的協(xié)商過程，而國家管轄范圍以外保護(hù)區(qū)管理措施的決策是多邊談判的過程，目的就是為了針對不同的利益和觀點（包括應(yīng)用風(fēng)險預(yù)防方法的方式）調(diào)整保護(hù)區(qū)的設(shè)計，包括空間分布、限制活動等等，使之能夠協(xié)調(diào)所有參與方之間的利益關(guān)切。在傳統(tǒng)的程序設(shè)計中，這部分工作發(fā)生在保護(hù)區(qū)提案的科學(xué)基礎(chǔ)經(jīng)過科學(xué)討論確認(rèn)后，由決策者而不是科學(xué)家來進(jìn)行談判。在國家管轄范圍以外保護(hù)區(qū)的談判中，保護(hù)區(qū)法律上和空間上的邊界是最主要的挑戰(zhàn)。定》的缺位，個別國家或者區(qū)域性的、行業(yè)性的國際組織是否有權(quán)力在國區(qū)是幾個不同的談判中共同的焦點。這個問題中最核心的矛盾在于：海洋保護(hù)區(qū)被認(rèn)為是一種提供長期綜合性保護(hù)的政策工具，現(xiàn)有的國際組織都是從部分行業(yè)的角度開展管理，沒有權(quán)力制定在自己的行業(yè)領(lǐng)域之外的政策。參與派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立的三個國家開始時也不確定自身是否有權(quán)力對自己管轄范圍以外的海域設(shè)立措施35。最終的結(jié)果顯示出，基于生態(tài)系統(tǒng)的管理方法的1999年11月25日，由法國、意大利、摩納哥三國共同簽署《建立地中海海洋哺乳動物保護(hù)區(qū)協(xié)議》36，地中海派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)由此設(shè)立，2002年正式生效?！秴f(xié)議》的第六條和第七條分別明確了保護(hù)區(qū)通過污染控制和生物資源獲取方面的限制來實現(xiàn)其保護(hù)目標(biāo)。在管理責(zé)任分擔(dān)上，按照《協(xié)議》第14條，三國在各自的管轄海域內(nèi)實施《協(xié)議》所規(guī)定的管理措施，在國家管轄范圍外的區(qū)域，三國對懸掛各自國旗的船舶實施管轄，并在國際法規(guī)則規(guī)定的范圍內(nèi)適用于其他國家的船舶，以實現(xiàn)保護(hù)區(qū)的目標(biāo)。該協(xié)議內(nèi)容比較簡單，只是劃出了保護(hù)區(qū)的邊界以及保護(hù)的目標(biāo)，具體36僅有法語和意大利語版本，獲得地址：/en的方案和落實都交給了協(xié)議簽訂后的多方協(xié)商機(jī)制。從這點來看，派拉格斯保護(hù)區(qū)的多方協(xié)商機(jī)制從功能上接近于一個區(qū)域性的海洋組織。一位專家起草管理計劃文件，由于文件比較復(fù)雜，官網(wǎng)上公開的是一）；在行政管理架構(gòu)中，管理計劃設(shè)置了一個秘書處和一個進(jìn)行決策37獲得地址:/en/tous-les-telechargements/documents-divers/1608-pelagos-pdg-2004-除了三個締約國按照持續(xù)協(xié)商的決定各自開展國內(nèi)的行動來履約，派拉格斯保護(hù)區(qū)也尋求與其他國際機(jī)海鯨類物種行動計劃》和《保護(hù)地中海海洋環(huán)境和沿海區(qū)域公約》（2001年11月，《巴塞羅那公約》締約方通過了西北地中海的兩個EBSA39中。世界遺產(chǎn)名錄的申請40還有待審核，若獲批準(zhǔn)對于派拉格斯保護(hù)區(qū)的締約國而言，法律上最主要的挑戰(zhàn)是管轄空間的邊界能否延伸至國家管轄范圍之外。而對于OSPAR委員會這個本來就在管理國家管轄范圍以外區(qū)域的國際組織而言，主要的挑OSPAR國家管轄范圍以外保護(hù)區(qū)的設(shè)立過程是基于生態(tài)系統(tǒng)的信息設(shè)立了保護(hù)區(qū)的及OSPAR職能范圍內(nèi)的管理措施，實現(xiàn)目標(biāo)的其他措施是OSPA實現(xiàn)的。OSPAR委員會的職能范圍主要是通過管理人類活動保護(hù)海洋環(huán)境，其管理的人類活動包括科海洋保護(hù)區(qū)的諒解備忘錄》42，2014年補(bǔ)充了海洋保護(hù)區(qū)的管理措施，也豐富了保護(hù)區(qū)的利益相關(guān)方，其他國際組織中非40申請文件見：/en/tentativeli41OSPAR公海保護(hù)區(qū)頁面上可以獲得所有保護(hù)區(qū)的科學(xué)信息描述、設(shè)立決定和管理建議.[EB/OL].https://wwwwork-areas/bdc/marine-protected-areas/mpas-in-areas-beyond-national-jurisdiction42諒解備忘錄獲得地址：/site/assets/files/1357/mou_isa.p43協(xié)議獲得地址：/document在CCAMLR的海洋保護(hù)區(qū)談判中，盡管對于不同保護(hù)區(qū)的提案有質(zhì)疑和反對的意見，但是除了挪威管理內(nèi)容有實質(zhì)性的修改建議。這種情況就是上文所提到的，話語權(quán)較弱的國家在保護(hù)區(qū)提案設(shè)計時無從參與，等到提案提出后認(rèn)為方案不能代表自己的利益又拿不出修改意見，最后可能只能用原則性的理由和一票否決的權(quán)力表達(dá)不滿。對保護(hù)區(qū)提案實質(zhì)性的修改，例如新西蘭和美國的羅斯海保護(hù)區(qū)提案的合并、中國和美國在原有的羅斯海保護(hù)區(qū)提案上增加磷蝦研究區(qū)的討論、以及美國和俄羅斯最后的協(xié)調(diào)都是通過雙邊會談而不是在全會討論中解決的。這顯示出技術(shù)談判的特點，即參與者越少越容易找到妥協(xié)的解決方案。區(qū)和OSPAR委員會是先把保護(hù)目標(biāo)確立下來，具看，其實只要確保保護(hù)目標(biāo)對不同國家的利益和國際社會的整體利益有合理的顧及，保護(hù)措施理論3)美國和新西蘭兩個羅斯海保護(hù)區(qū)提案的快速合并體現(xiàn)出，即使兩方立場差異較大，只要彼此的利益支持。在資源不足以建立額外的監(jiān)管和執(zhí)法能力的情況下，既有的管理和執(zhí)法能力可以讓保護(hù)區(qū)獲5)雙邊溝通是推進(jìn)全人類相關(guān)的事務(wù)決策的重要手段，但是在決策的最后階段通過閉門雙邊會議達(dá)成的共識則難以與人類命運共同體的理念相契合。如果在一些理念上的分歧主要是利益分歧的反映，那么各方就相關(guān)利益提前開展高層級的協(xié)調(diào)就可能比前置“風(fēng)險預(yù)防方法”談判的方法對于形成同利益的“開關(guān)”。當(dāng)一片海域的信息越豐富，這些“開關(guān)”就越明確。例如羅斯海漁獲量的歷史分布就成為漁業(yè)國和非漁業(yè)國談判的基礎(chǔ)，特別研究區(qū)、磷蝦研究區(qū)的設(shè)計中也有很多技術(shù)細(xì)節(jié)平衡了不同的利益。保護(hù)區(qū)期限的設(shè)計則是處理了不同國家在政治利益上的分歧。話語權(quán)相對弱勢的國家需2.5第四步：研究與評估由于海洋的連通性和流動性，以及氣候變化帶來的壓力，海洋保護(hù)區(qū)在管理上態(tài)系統(tǒng)的變化。海洋保護(hù)區(qū)的科學(xué)研究按其目的可以分為兩類，一類是用于支持保護(hù)區(qū)管理決策的科學(xué)研究，另一類是利用保護(hù)區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)開展的為了實現(xiàn)保護(hù)區(qū)科學(xué)目的的研究。由于相對于海洋的廣闊空間，研究預(yù)算往往是有限的，因此兩者往往會結(jié)合在一起。研究預(yù)算的有限性也決定了良好的計劃才上一節(jié)中提到的管理計劃在保護(hù)區(qū)設(shè)立五年后生效，該計劃所涉及的研究47主要是評估人和保護(hù)物種的狀況，目的是為了支持保護(hù)區(qū)后續(xù)決策。該計劃還涉及保護(hù)區(qū)相關(guān)知識在利益相關(guān)方之間的傳播。按照這個管理計劃，三個國家各自履行相應(yīng)管理責(zé)任，并需要按照管理計劃報告在管理相關(guān)人類活動方面采取的政策。保護(hù)區(qū)的締約國每年會提交各自的行動報告，保護(hù)區(qū)作為一個整體，也會按照管理計劃的邏輯框架每年發(fā)布保護(hù)區(qū)的狀態(tài)報告。除此之外，觀察員組織也會發(fā)布他們對保護(hù)區(qū)運行狀然令人擔(dān)憂。目前這三國的協(xié)作行動有限，尚不足以實現(xiàn)保護(hù)區(qū)的目標(biāo)在設(shè)立國家管轄范圍以外保護(hù)區(qū)之前，OSPAR委員會已經(jīng)通過了一系列關(guān)于海洋保護(hù)區(qū)管理的指導(dǎo)文48世界自然基金會派拉格斯保護(hù)區(qū)頁面：/what_we_do/wildlife/the_pelagos_sa必須在2016年之前到位，或者最遲在提案文提到在設(shè)立時委員會也針對每一個保護(hù)區(qū)通過了對于管理的建議，這個建議是實際上是指導(dǎo)OSPAR公約的締約方根據(jù)保護(hù)區(qū)的管理目標(biāo)調(diào)整各自國內(nèi)政策。保護(hù)區(qū)效果評估方法的開發(fā)依然在進(jìn)行中，最新的方法說明和評估包括在關(guān)于OSPAR海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的兩年期狀提供相關(guān)信息，以支持對OSPAR海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的生態(tài)一致性和管理有的額外指導(dǎo)。但是這些報告僅僅是對于OSPAR所有海洋保護(hù)區(qū)（包括國家管轄范圍內(nèi)外的保護(hù)區(qū)）的一個整體評估，沒有對于單個保護(hù)區(qū)管理狀況的評價。OSPAR委員會有專門的定期評估和監(jiān)測相關(guān)的據(jù)顯示，部分魚類群落在某些地區(qū)顯示出恢復(fù)跡象，大型魚類數(shù)量比例逐步上升54。這些工在CCAMLR框架下，不同的海洋保護(hù)區(qū)提案設(shè)計中架保護(hù)區(qū)在通過時并沒有定下管理、監(jiān)測和科研的計劃，只是要求相關(guān)的研究捕魚活動需要經(jīng)過委員會科學(xué)參考區(qū)，以監(jiān)測自然變化和長期變化，或監(jiān)測捕撈和其他人類活動對南極海洋生物資源及其構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)的影響”，因此要求保護(hù)區(qū)除了管理計劃之外還需要有專門的研究與監(jiān)測計劃（RMP）55。的則認(rèn)為信息不夠充分、無法判斷。對于該保護(hù)區(qū)是否需要按照在其之2012年新西蘭和美國提出的羅斯海區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)提案中都包括了海洋保護(hù)區(qū)的管理計劃和科研與監(jiān)護(hù)區(qū)的科研和監(jiān)測計劃，但是這個計劃不僅當(dāng)年在年會上沒有通過，之后還成為了保護(hù)區(qū)談判的焦點議52最近一份發(fā)布于2018年，獲得地址：/en/ospar-assessments/commicommittee/status-ospar-network-marine-protected-areas/assessment-reports-mpa/53參見OSPAR網(wǎng)站OSPARAss2017年CCAMLR年會上討論的羅斯海保護(hù)區(qū)的科研管理計劃基于養(yǎng)護(hù)措施91-04中的“科研優(yōu)先領(lǐng)域”，按照“基線數(shù)據(jù)、關(guān)鍵指標(biāo)、現(xiàn)有科研項目列表、數(shù)據(jù)管理以及匯報”的邏輯編撰。根據(jù)保護(hù)區(qū)在科學(xué)和保護(hù)上的雙重目標(biāo)，RMP的關(guān)鍵指標(biāo)也分為兩類，一類是評估對科學(xué)研究的促進(jìn)成果，另一類是對生態(tài)系統(tǒng)的影響的指標(biāo)59。1)保護(hù)區(qū)設(shè)立后的管理出發(fā)點是保護(hù)區(qū)設(shè)立的目標(biāo)。南極的海洋保護(hù)區(qū)除了保護(hù)生物多樣性之外，還2)國家管轄范圍以外保護(hù)區(qū)設(shè)立和管理的挑戰(zhàn)主要是海域的偏遠(yuǎn)及廣闊造成的執(zhí)法、監(jiān)測和研究上的3)管理國家管轄范圍以外保護(hù)區(qū)的高額成本也決定了國際合作與合理的責(zé)任分擔(dān)至關(guān)重要。在這種情2.6小結(jié)：從科學(xué)到政策的任務(wù)與分工Summary:TasksandResponsibilities綜上所述，國家管轄范圍以外保護(hù)區(qū)的建設(shè)是一個基于科學(xué)的多邊政策表2-3設(shè)立國家管轄范圍以外保護(hù)區(qū)的提案內(nèi)容和關(guān)鍵程序匯集現(xiàn)有所有相關(guān)的研究和監(jiān)測--識別優(yōu)先保護(hù)物種或生境--1）保護(hù)區(qū)保護(hù)按照科學(xué)信息和國家政策提審查目標(biāo)是否符合既有框架審查保護(hù)目標(biāo)是否與其他利--按照科學(xué)信息和國家政策使用地理生物信息系統(tǒng)的方法討論融合其他落實國內(nèi)政策-按照目標(biāo)給范圍中的不同空間確定活動限制審查限制是否討論融合其他落實國內(nèi)政策按照框架提出-審查是否違背按照框架提出-審查是否違背-按照目標(biāo)和科研資源提出計劃、提出評估審查計劃是否審查計劃是否可行、確認(rèn)評包括開展研究監(jiān)測活動并貢--實施評估根據(jù)保護(hù)目標(biāo)評根據(jù)評估結(jié)果提出保護(hù)區(qū)相-保護(hù)區(qū)的提案工作往往是由少數(shù)甚至單個國家來完成的。作為提案國，爭取提案的通過就是一個推動共同體形成的過程，因此需要在設(shè)計方案時采取更加包容的方式，一方面充分考慮來自于其他國家的科學(xué)求成本高效的管理手段。在衛(wèi)星和信息技術(shù)的支持下，船旗國、港口國、沿岸國之間有效的信息共享與不同國家利益的協(xié)調(diào)可以在保護(hù)區(qū)方案的談判細(xì)節(jié)中完成。例如在羅斯海保護(hù)區(qū)中的磷蝦研究區(qū)和35年的有效期限的設(shè)置，分別回應(yīng)了調(diào)整資源利益和政治利益的需求。保護(hù)區(qū)方案其他部分也有可以用來調(diào)整利益的細(xì)節(jié)。但是在公域治理中，更多的利益往往伴隨著更多的責(zé)任，例如要獲得更多的管轄和科研利益就要投入更多的管理和科研資源。因此國家在考慮爭取獲得更多國家利益時，也要斟酌隨之而來付出的成本。2.7對《BBNJ協(xié)定》的初步解讀2023年6月20日通過的《BBNJ協(xié)定》的基礎(chǔ)是產(chǎn)生于2019年6月的“零案文zerodraft”（A/CONF.232/2019/6）。該案文是對之后的隨著會議的進(jìn)行不斷更新了幾個版本，在包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具等措施部分的條文的海洋保護(hù)區(qū)的定義中，“具有長期的生物多樣性養(yǎng)護(hù)目標(biāo)”成為區(qū)別海洋保護(hù)區(qū)和其他劃區(qū)管理工具的核心要素。海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)資源的可持續(xù)利用是“可能酌情允許‘而且需要’符合養(yǎng)護(hù)目標(biāo)的”。這一定義應(yīng)該說是反映了海洋保護(hù)政策中對于海洋保護(hù)區(qū)的基本共識，能有效指引保護(hù)區(qū)的設(shè)計，避免由于第一，決策程序。協(xié)商一致的傳統(tǒng)程序?qū)嵸|(zhì)上會導(dǎo)致“一票否決”立保護(hù)區(qū)或者其他劃區(qū)管理工具的國家可以保留自己的反對意見，其管轄下的活動可以不受保護(hù)區(qū)的限綜合考慮現(xiàn)有最佳科學(xué)意見，沿岸國的意見，原住民的意見等不同利益相關(guān)方的意見。在尊重科學(xué)，采取風(fēng)險預(yù)防的態(tài)度的同時，對不同的利益相關(guān)方盡可能做到包容和公平。先考慮科學(xué)意見，再綜合多方區(qū)域、次區(qū)域和行業(yè)機(jī)構(gòu)(RelevantLegalln制”成為進(jìn)程中的老生常談。由于公海存在不同國際管理機(jī)構(gòu)，締約方大會如果作為一個上層機(jī)構(gòu)對其60Conko,G.(2003).Safety,沒有辦法通過其他條款進(jìn)行處理時，可以通過建立為期兩年的特別保護(hù)措施快速的管理措施。與南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會對將冰架崩塌海域的保護(hù)措施相似，這一程序可以幫助避33.1理解“人類命運共同體”的關(guān)注：利益平衡Understanding"Comm度上進(jìn)一步構(gòu)建國際制度，包括提升文化上的包容性65，提升發(fā)展中國家話語權(quán)66，貢獻(xiàn)中國智慧和方生態(tài)相關(guān)的利益分配問題。與之呼應(yīng)的是，中國外交的“義利觀”中對“義”的核心定義69，和正的“共享”。如果現(xiàn)有機(jī)制不能實現(xiàn)這種公平，就需要“共建”國際制度。在全球海62習(xí)近平.共同構(gòu)建人類命運共同體[EB/OL]./dukan/qs/20263在習(xí)近平2017年聯(lián)合國日內(nèi)瓦總部的演講中66張衛(wèi)彬、朱永倩，海洋命運共同體視域下全球海洋生態(tài)環(huán)境治理體系建構(gòu)[J]，太平67段克、余靜，“海洋命運共同體”理念助推中國參與地治理模式優(yōu)化與政策展望，2021；陳秋豐，全球公域治理與人類命運共同體構(gòu)建，第一次正式政府間談判的一般性辯論中，對于“人類命運共同體”的相關(guān)闡述是“BBNJ共同利益為目標(biāo)，人類在養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣不可分割的命運共同體，具有共同利益。新國際文書既要維護(hù)各國之間的共同利益，特別是顧及廣大發(fā)有一片公海屬于全球公域，但是北極的氣候變化具有全球影響，是人類共同的關(guān)切事《北極政策白皮書》72中提及“人類命運共同體”的同時也提出要“尊重北極域外國家依法在北極開展活動的權(quán)利和自由，尊重國際社會在北極的整體利益，要實現(xiàn)各參與方之間的共贏，確保北極國家、域外國家和非國家實體的普惠，并顧及北極居民和土著人群體的利益，實現(xiàn)當(dāng)代人利益與后代人利益的代際公平”。盡管這些立場的表述與《聯(lián)合國里約環(huán)境與發(fā)展宣70施余兵.國家管轄外區(qū)域海洋生物多樣性談判的挑戰(zhàn)與中國方案——以海洋命運共同體為研究視角[J].亞太安全與海洋研究,2022(01):35-50+3.DOI:10.19780/ki.ytaq.201BBNJ國際協(xié)定談判政府間大會第一次會議中國代表團(tuán)發(fā)言[EB/OL]./media2/19408042/201894-item-6-chinese-statement-e72中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室.《中國的北極政策》白皮書[EB/OL]./zfbps/ndhf/37884/Document/1618193/16187