丘陵地區(qū)縣域國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)劃定研究-以安徽省滁州市全椒縣為例

丘陵地區(qū)縣域國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)劃定研究--以安徽省滁州市全椒縣為例摘要《市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南》提出以規(guī)劃評(píng)價(jià)、評(píng)估為基礎(chǔ)，指南將主導(dǎo)功能作為分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的最主要因素，在丘陵地區(qū)的縣域國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)中的適用匹配度夠高，也缺乏較系統(tǒng)明確的規(guī)劃分區(qū)技術(shù)流程；近幾年，各省份僅針對(duì)下轄市、縣發(fā)布地方性的指南、規(guī)程，缺乏對(duì)于丘陵地區(qū)地貌特征的分區(qū)指導(dǎo)。介此，筆者結(jié)合滁州市“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果與丘陵地區(qū)在農(nóng)業(yè)生態(tài)生產(chǎn)適宜性、生態(tài)保護(hù)重要性、城鎮(zhèn)開發(fā)適宜性偏差內(nèi)容，結(jié)合指南概述滁州市全椒縣縣域規(guī)劃分區(qū)劃定路徑及分區(qū)形成結(jié)果。關(guān)鍵詞：丘陵地區(qū)；縣域規(guī)劃分區(qū)；縣域規(guī)劃分區(qū)的概念縣域規(guī)劃分區(qū)是縣級(jí)國(guó)空間總體規(guī)劃傳導(dǎo)和落實(shí)上位規(guī)劃省、市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的分區(qū)要求，結(jié)合轄區(qū)內(nèi)資源稟賦條件，進(jìn)一步細(xì)化規(guī)劃分區(qū)及制定相關(guān)管控要求?？h域規(guī)劃分區(qū)的規(guī)定縣域規(guī)劃分區(qū)目標(biāo)縣域規(guī)劃分區(qū),當(dāng)遵循上級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的要求，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口分布以及國(guó)土利用情況，進(jìn)行綜合性的規(guī)劃和安排，以確保本行政區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展[[1]]。（1）堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、地上地下空間統(tǒng)籌的原則，以國(guó)土空間的保護(hù)與保留、開發(fā)與利用兩大功能屬性作為規(guī)劃分區(qū)的基本取向。（2）規(guī)劃分區(qū)劃定應(yīng)在制定規(guī)劃時(shí)，應(yīng)該注重科學(xué)性、簡(jiǎn)潔性和可操作性，確保全域覆蓋，避免交叉和重疊，并且必須遵守以下基本原則[[2]]?？h域規(guī)劃分區(qū)原則堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、地上地下空間統(tǒng)籌的原則，以國(guó)土空間的保護(hù)與保留、開發(fā)與利用兩大功能屬性為規(guī)劃分區(qū)的基本取向[[3]]。（1）以主體功能定位為基礎(chǔ)，體現(xiàn)規(guī)劃意圖，配套管控要求；（2）當(dāng)出現(xiàn)多重使用功能時(shí)，應(yīng)突出主導(dǎo)功能，選擇更有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)劃意圖的規(guī)劃分區(qū)類型；（3）如縣域內(nèi)存在本指南未列出的特殊政策管控要求，可在規(guī)劃分區(qū)建議的基礎(chǔ)上，疊加歷史文化保護(hù)、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控等管控區(qū)域，形成復(fù)合控制區(qū)[[4]]。縣域規(guī)劃分區(qū)類型參考《安徽省縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》及各省下發(fā)規(guī)劃指南，針對(duì)丘陵地區(qū)提出以下生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、農(nóng)田保護(hù)區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)、礦產(chǎn)能源發(fā)展區(qū)共計(jì)6類一級(jí)縣域規(guī)劃分區(qū)?？h域規(guī)劃分區(qū)的技術(shù)路徑結(jié)合丘陵地區(qū)縣域規(guī)劃分區(qū)不同于其他,在最初期在數(shù)據(jù)庫(kù)資料整理納入時(shí),首先納入部下發(fā)的“三區(qū)三線”數(shù)據(jù)，疊加縣域地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)，將《全椒縣礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃（2016-2025年）》矢量數(shù)據(jù)加載進(jìn)去。結(jié)合“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果,以及下發(fā)的生態(tài)保護(hù)地、國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)等悉數(shù)加載進(jìn)數(shù)據(jù)庫(kù)，后續(xù)分區(qū)按圖示劃分(圖1)。圖1：縣域規(guī)劃分區(qū)類型及技術(shù)路徑基于丘陵地區(qū)的全椒縣縣域規(guī)劃分區(qū)實(shí)踐本次論文研究范圍為地處丘陵地區(qū)的全椒縣行政轄區(qū)范圍內(nèi)的全部國(guó)土面積，共10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總面積156878.52公頃。國(guó)土空間現(xiàn)狀格局（1）全椒縣國(guó)土空間底圖底數(shù)根據(jù)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果，全面分析三調(diào)底數(shù)底圖，相應(yīng)地類占比見圖表。將三調(diào)土地利用現(xiàn)狀分類和我國(guó)《土地管理法》土地按用途三大地類對(duì)應(yīng)，農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地。其中農(nóng)用地141301.62公頃，占土地總面積的90.07%；建設(shè)用地13768.63公頃，占土地總面積的8.78%；未利用地1808.28公頃，占土地總面積的1.15%。（2）全椒縣國(guó)土空間用地用?，F(xiàn)狀根據(jù)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果轉(zhuǎn)國(guó)土空間用地用海分類顯示（以下簡(jiǎn)稱“用地用?！保?，相應(yīng)地類占比見圖表。全椒縣國(guó)土總面積156878.52公頃。用地用?，F(xiàn)狀用地規(guī)模予以明確認(rèn)定為農(nóng)用地、建設(shè)用地、生態(tài)用地三大類。其中農(nóng)用地76053.82公頃，占土地總面積的48.48%；建設(shè)用地16427.44公頃，占土地總面積的10.47%；生態(tài)用地64397.25公頃，占土地總面積的41.05%。(圖2)（3）結(jié)合“雙評(píng)價(jià)”成果分析依據(jù)滁州市“雙評(píng)價(jià)”的階段性成果，對(duì)全椒縣整個(gè)縣域進(jìn)行簡(jiǎn)單分析。全椒縣生態(tài)相對(duì)好的區(qū)域主要分布在縣域的北部，生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)主要分布在六鎮(zhèn)鎮(zhèn)、馬廠鎮(zhèn)、石沛鎮(zhèn)、西王鎮(zhèn)等四鄉(xiāng)鎮(zhèn)，占極重要區(qū)面積的98.78%。生態(tài)保護(hù)重要區(qū)主要分布在馬廠鎮(zhèn)、石沛鎮(zhèn)、西王鎮(zhèn)等三鄉(xiāng)鎮(zhèn)，占重要區(qū)面積的65.92%。生態(tài)保護(hù)一般重要區(qū)主要分布在大墅鎮(zhèn)、二郎口鎮(zhèn)、古河鎮(zhèn)、六鎮(zhèn)鎮(zhèn)、十字鎮(zhèn)、武崗鎮(zhèn)、襄河鎮(zhèn)等七鄉(xiāng)鎮(zhèn)，占一般重要區(qū)面積的88.22%。由此可見，規(guī)劃分區(qū)的生態(tài)保護(hù)區(qū)在這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也比占有較大的比例。全椒縣農(nóng)業(yè)適宜較好的區(qū)域主要分布在縣域的南部及東部地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)主要分布在大墅鎮(zhèn)、二郎口鎮(zhèn)、六鎮(zhèn)鎮(zhèn)、十字鎮(zhèn)等四鎮(zhèn)，占適宜區(qū)面積的48.96%。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一般適宜區(qū)主要分布在馬廠鎮(zhèn)，占一般適宜區(qū)面積的53.27%。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不適宜區(qū)主要分布在馬廠鎮(zhèn)、石沛鎮(zhèn)兩鎮(zhèn)，占不適宜區(qū)面積的83.01%。規(guī)劃分區(qū)的農(nóng)田保護(hù)區(qū)及鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)也向南部及東部?jī)A斜。城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)主要分布在大墅鎮(zhèn)、二郎口鎮(zhèn)、六鎮(zhèn)鎮(zhèn)、十字鎮(zhèn)、石沛鎮(zhèn)、襄河鎮(zhèn)六鎮(zhèn)，占適宜區(qū)面積的76.64%。城鎮(zhèn)建設(shè)一般適宜區(qū)主要分布在馬廠鎮(zhèn)、石沛鎮(zhèn)、西王鎮(zhèn)三鎮(zhèn)，占一般適宜區(qū)面積的77.36%。城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)主要分布在馬廠鎮(zhèn)、石沛鎮(zhèn)、武崗鎮(zhèn)三鎮(zhèn)，占不適宜區(qū)面積的76.26%。具體占比及圖示，見圖3。（4）“三線”劃定（三條控制線）1）生態(tài)保護(hù)紅線全椒縣陸域生態(tài)保護(hù)紅線共8847.42公頃，占全縣國(guó)土總面積的5.64%，全椒縣生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)主要包括省級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)：神山國(guó)家森林公園、南屏山省級(jí)森林公園、黃栗樹水庫(kù)、岱山水庫(kù)、三灣水庫(kù)、土橋水庫(kù)水源保護(hù)地，荒草圩蓄洪區(qū)滁河段。2）永久基本農(nóng)田全椒縣永久基本農(nóng)田共62060.93公頃，占全縣國(guó)土總面積的39.56%，主要分布在二郎口鎮(zhèn)鎮(zhèn)、六鎮(zhèn)鎮(zhèn)、大墅鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)。全椒縣屬于低山丘陵區(qū)，西北部屬于山區(qū)，全縣永久基本農(nóng)田劃定比例高，保護(hù)任務(wù)重。3）城鎮(zhèn)開發(fā)邊界全椒縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界共8203.45公頃，占全縣國(guó)土總面積的5.23%，十個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有分布。圖2：縣域土地利用現(xiàn)狀、國(guó)土空間現(xiàn)狀圖及“雙評(píng)價(jià)”分級(jí)圖縣域規(guī)劃分區(qū)劃定（1）生態(tài)保護(hù)區(qū)根據(jù)下發(fā)的全椒縣陸域生態(tài)保護(hù)紅線，將生態(tài)保護(hù)區(qū)劃分為自然保護(hù)地區(qū)、其他紅線區(qū)2個(gè)二級(jí)分區(qū)。生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)的范圍劃定為自然保護(hù)地區(qū)，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)自然保護(hù)地之外的其他區(qū)域劃定為其他紅線區(qū)。生態(tài)保護(hù)區(qū)主要集中在大野鎮(zhèn)、六鎮(zhèn)鎮(zhèn)、馬廠鎮(zhèn)、十字鎮(zhèn)、石沛鎮(zhèn)、武崗鎮(zhèn)、西王鎮(zhèn)、襄河鎮(zhèn)等8個(gè)鎮(zhèn)。其中，生態(tài)保護(hù)區(qū)主要集中在石沛鎮(zhèn)，其次六鎮(zhèn)鎮(zhèn)，十字鎮(zhèn)分布最少。生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)二級(jí)規(guī)劃分區(qū)，自然保護(hù)地區(qū)和其他紅線區(qū)。自然保護(hù)地區(qū)的瑯琊山國(guó)家級(jí)森林自然公園，位于石沛鎮(zhèn)和十字鎮(zhèn)境內(nèi)；安徽神山國(guó)家森林自然公園，位于六鎮(zhèn)鎮(zhèn)和馬廠鎮(zhèn)境內(nèi)；碧云湖省級(jí)濕地自然公園，位于石沛鎮(zhèn)和馬廠鎮(zhèn)境內(nèi)；南屏山省級(jí)森林自然公園，位于襄河鎮(zhèn)境內(nèi)。其他紅線區(qū)主要分布在石沛鎮(zhèn)境內(nèi)。（2）生態(tài)控制區(qū)依據(jù)全椒縣公益林?jǐn)?shù)據(jù)為依據(jù)，擦除生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田后劃分森林生態(tài)控制區(qū)。以全椒縣生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外三調(diào)中河流、湖泊、水庫(kù)、濕地地類為基礎(chǔ)，劃分為水體和濕地生態(tài)控制區(qū)。以全椒縣生態(tài)重要性評(píng)價(jià)中生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)、生態(tài)保護(hù)重要區(qū)為基礎(chǔ)，扣除掉生態(tài)保護(hù)區(qū)、農(nóng)田保護(hù)區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)以及農(nóng)業(yè)發(fā)展以及農(nóng)民集中生活和生產(chǎn)配套的區(qū)域，劃分其他生態(tài)控制區(qū)。生態(tài)控制區(qū)內(nèi)二級(jí)規(guī)劃分區(qū)，森林生態(tài)控制區(qū)、水體和濕地生態(tài)控制區(qū)和其他生態(tài)控制區(qū)。森林生態(tài)控制區(qū)包括，生態(tài)紅線以外的公益林、天然林重點(diǎn)區(qū)域、古樹名木集中分布區(qū)和林木種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)。水體和濕地生態(tài)控制區(qū)為飲用水水源地為重要江河湖泊水庫(kù)等水域用地。（3）農(nóng)田保護(hù)區(qū)根據(jù)下發(fā)的全椒縣永久基本農(nóng)田，將其全部納入永久基本農(nóng)田集中區(qū)。篩選下發(fā)的永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)中集中連片且大于1公頃區(qū)域，將其劃分為為永久基本農(nóng)田集中區(qū)。其他為永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)。（4）城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)根據(jù)下發(fā)的全椒縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，將其劃分為城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)，主要集中在十字鎮(zhèn)和襄河鎮(zhèn)境內(nèi)。城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)內(nèi)細(xì)化8種二級(jí)分區(qū)。（5）鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)核減掉選取農(nóng)田保護(hù)區(qū)外，規(guī)劃重點(diǎn)發(fā)展的村莊用地區(qū)域并細(xì)化二級(jí)分區(qū)。（6）礦產(chǎn)能源發(fā)展區(qū)充分挖掘全椒縣礦產(chǎn)資源，以三調(diào)地類中采礦用地為依據(jù)，結(jié)合《全椒縣礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃（2016-2025年）》，將重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)內(nèi)采礦用地全部作為礦產(chǎn)能源發(fā)展區(qū)。10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有分布，主要集中在十字鎮(zhèn)境內(nèi)。具體分區(qū)見圖3。圖3：縣域規(guī)劃分區(qū)（一級(jí)規(guī)劃分區(qū)、二級(jí)分區(qū)）分區(qū)總結(jié)1)一級(jí)分區(qū)全椒縣域國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)依據(jù)《市縣國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)和用途分類指南》（自然資源部2019.9）劃定，共劃分6類分區(qū)，生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、農(nóng)田保護(hù)區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)以及礦產(chǎn)能源發(fā)展區(qū)。2)二級(jí)分區(qū)全椒縣域國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)共劃分22類二級(jí)分區(qū)，見圖3。圖4縣域規(guī)劃分區(qū)圖（一級(jí)分區(qū)、二級(jí)分區(qū)）及面積結(jié)語(yǔ)研究縣域規(guī)劃分區(qū)是國(guó)土空間協(xié)同與持續(xù)發(fā)展的重要路徑，為縣級(jí)國(guó)土空間的利用和保護(hù)提供新的解決途徑，同時(shí)也為全椒縣國(guó)土空間規(guī)劃的編制實(shí)施提供基礎(chǔ)。參考文獻(xiàn)：[1]王子健.縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)劃定及其管控政策研究[D].華中科技大學(xué)