調(diào)研報(bào)告：基層食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管存在問(wèn)題及對(duì)策建議

調(diào)研報(bào)告：基層食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管存在問(wèn)題及對(duì)策建議一、現(xiàn)狀寧波市蔬菜副食品批發(fā)交易市場(chǎng)共有424個(gè)農(nóng)產(chǎn)品攤位，市場(chǎng)內(nèi)商品豐富、貨源充足、交易活躍，2015年、2016年、2017年的成交量分別為9.3億公斤、9.45億公斤、9.67億公斤，成交額分別為18.8億元、17.8億元、17.08億元，日平均成交量達(dá)2500余噸。該市場(chǎng)擔(dān)負(fù)著寧波市區(qū)80%以上的蔬菜供應(yīng)，是浙東地區(qū)最大的蔬菜副食品輸出集散和信息服務(wù)中心。該市場(chǎng)自設(shè)有蔬菜質(zhì)量衛(wèi)生安全檢測(cè)中心，2018年1月至8月，共自檢農(nóng)產(chǎn)品34497批次，發(fā)現(xiàn)不合格產(chǎn)品172批次，全部在入場(chǎng)前銷(xiāo)毀。今年國(guó)家食品安全抽樣檢驗(yàn)、浙江省食品安全監(jiān)督抽檢已抽查該市場(chǎng)內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品113批次，共發(fā)現(xiàn)10個(gè)批次不合格，涉及9個(gè)攤位、6個(gè)農(nóng)產(chǎn)品品種，多為韭菜、芹菜；涉及不合格項(xiàng)目13項(xiàng)、9個(gè)種類(lèi)，以農(nóng)藥殘留超標(biāo)居多，其他為重金屬超標(biāo)?；鶎邮秤棉r(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管困境及對(duì)策建議二、問(wèn)題第一，場(chǎng)內(nèi)產(chǎn)品證明文件、憑證較少。目前涉及食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管的法律法規(guī)主要有《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》《食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷(xiāo)售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》（下面簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）和新修訂的《食品安全法》。2016年出臺(tái)的《辦法》對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的含義以及集中交易市場(chǎng)開(kāi)辦者、銷(xiāo)售者的義務(wù)等方面作了進(jìn)一步明確和細(xì)化，而新《食品安全法》也對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行確認(rèn)。但在實(shí)際監(jiān)管中，由于籠統(tǒng)地將離開(kāi)種植、養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的都?xì)w屬于流通領(lǐng)域，而《辦法》第二十六條中雖明確“銷(xiāo)售者采購(gòu)食用農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定查驗(yàn)相關(guān)證明材料”，但對(duì)于“證明材料”具體包含哪些內(nèi)容沒(méi)有明確，這使得源頭和流通兩大領(lǐng)域的監(jiān)管存在空隙。同時(shí)《辦法》第十二條規(guī)定集中交易市場(chǎng)開(kāi)辦者應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)入場(chǎng)“食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地證明或者購(gòu)貨憑證、合格證明文件”，無(wú)法提供的應(yīng)當(dāng)“抽樣檢驗(yàn)或者快速檢測(cè)”。但在日常監(jiān)管中執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)，不同于普通食品的出廠自檢流程，食用農(nóng)產(chǎn)品基本沒(méi)有合格證明文件，能夠提供產(chǎn)地證明或購(gòu)貨憑證的也比較少。如果對(duì)于沒(méi)有產(chǎn)地證明或者購(gòu)貨憑證的都要進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)或者快速檢測(cè)，有些不切實(shí)際。第二，經(jīng)營(yíng)主體法律意識(shí)薄弱。從事食用農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售的經(jīng)營(yíng)者大部分文化程度較低，安全意識(shí)、法律意識(shí)薄弱。以上述寧波蔬菜副食品批發(fā)交易市場(chǎng)為例，場(chǎng)內(nèi)經(jīng)營(yíng)戶(hù)多以中學(xué)文化為主，普遍不具備較高文化水平和素質(zhì)。在這種情況下，基本無(wú)法顧及進(jìn)貨查驗(yàn)、保存憑證、銷(xiāo)售記錄等法律要求。同時(shí)市場(chǎng)內(nèi)設(shè)有農(nóng)民自產(chǎn)自銷(xiāo)交易區(qū)，流動(dòng)性大、季節(jié)性強(qiáng)、人員不固定，要留存交易記錄更是難上加難。

第三，檢驗(yàn)檢測(cè)時(shí)間較長(zhǎng)。今年來(lái)，國(guó)家和地方各級(jí)政府層面越來(lái)越重視食用農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)設(shè)備及人員方面的投入，加強(qiáng)了“農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)雙體系建設(shè)”，進(jìn)行實(shí)驗(yàn)室人員充實(shí)和快檢能力提升，也加大了食用農(nóng)產(chǎn)品的抽檢力度，但由于部分地區(qū)設(shè)施設(shè)備仍相對(duì)落后，檢測(cè)項(xiàng)目有限，比如蔬菜類(lèi)僅限于常規(guī)農(nóng)殘檢測(cè)，理化指標(biāo)項(xiàng)目缺失，單項(xiàng)檢測(cè)一般需要40分鐘，在等待結(jié)果的時(shí)間里產(chǎn)品可能已經(jīng)銷(xiāo)售出去。常規(guī)的定量檢測(cè)時(shí)間跨度更長(zhǎng)，一般要一個(gè)月的時(shí)間才出檢驗(yàn)結(jié)果。這種情況下，即使發(fā)現(xiàn)有檢測(cè)不合格的批次，由于時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，食用農(nóng)產(chǎn)品要么庫(kù)存已清，要么由于腐爛變質(zhì)被自行清理，后續(xù)的召回措施難以實(shí)施。再者由于蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品易腐爛保存難的特性，當(dāng)事人無(wú)法申請(qǐng)復(fù)檢，一定程度上剝奪了當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)利。第四，低小散戶(hù)索證索票普遍不健全。目前基層監(jiān)管人員對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管僅限于查看證照和檢查索證索票，除了集中交易市場(chǎng)內(nèi)的大戶(hù)，大部分入場(chǎng)銷(xiāo)售者都是低小散戶(hù)，索證索票不全，特別是查驗(yàn)憑證、證明文件這一項(xiàng)，操作難度系數(shù)高。如蔬批市場(chǎng)內(nèi)一攤主對(duì)外銷(xiāo)售的大白菜來(lái)自山東，而山東的供應(yīng)商是通過(guò)從產(chǎn)地農(nóng)民手中分散收購(gòu)后再集中批發(fā)到寧波，由于無(wú)法要求每個(gè)農(nóng)戶(hù)都提供相應(yīng)的證明、憑證，即使收購(gòu)后予以快速檢測(cè)，檢測(cè)結(jié)果也不能代表所有大白菜的質(zhì)量安全狀況。當(dāng)前較為先進(jìn)的技術(shù)手段為依托定量檢測(cè)，但如果發(fā)現(xiàn)檢測(cè)不合格再進(jìn)行倒追，予以事后處理，不僅行政成本高，且達(dá)不到應(yīng)有的效果。三、建議首先，細(xì)化查驗(yàn)項(xiàng)目，明確標(biāo)準(zhǔn)。建議在現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品源頭環(huán)節(jié)和流通領(lǐng)域的要求進(jìn)行具體細(xì)化。比如對(duì)于銷(xiāo)售者需要查驗(yàn)的證明材料具體包含哪些、需要索取的合格證明文件有沒(méi)有可替代的材料或者操作性更強(qiáng)的辦法、對(duì)于集中交易市場(chǎng)開(kāi)辦者入場(chǎng)前食用農(nóng)產(chǎn)品的抽樣檢驗(yàn)或者快速檢測(cè)的必要項(xiàng)目具體包括哪些內(nèi)容等。其次，提升檢測(cè)能力水平，縮短檢測(cè)周期。建議鼓勵(lì)食用農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)扶持的集團(tuán)產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作，增加在農(nóng)產(chǎn)品實(shí)驗(yàn)室設(shè)施設(shè)備以及檢測(cè)能力方面的資金技術(shù)和專(zhuān)業(yè)人才投入，提升檢測(cè)水平，縮短檢測(cè)周期，以便對(duì)檢測(cè)不合格情況及時(shí)處理。加深農(nóng)批市場(chǎng)與監(jiān)管部門(mén)的信息互通，定期通報(bào)市場(chǎng)快檢結(jié)果，加強(qiáng)定性檢測(cè)與定量檢測(cè)的交叉覆蓋，進(jìn)一步提高食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全。同時(shí)加大對(duì)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)快檢設(shè)備人員投入，提升快檢的靈敏度和準(zhǔn)確度，增強(qiáng)監(jiān)管人員的技術(shù)裝備，拓寬技術(shù)執(zhí)法手段。再次，強(qiáng)化源頭監(jiān)管，建立健全食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場(chǎng)準(zhǔn)入銜接機(jī)制。建議農(nóng)業(yè)部門(mén)牽頭完善標(biāo)準(zhǔn)、建立追溯體系等措施，加大對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品源頭的日常監(jiān)管力度，大力推行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和全程控制，嚴(yán)格管控化肥、農(nóng)藥獸藥及違禁藥等的投入使用，在源頭環(huán)節(jié)對(duì)危害食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全行為予以預(yù)防，強(qiáng)化后續(xù)監(jiān)管。同時(shí)建立健全食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場(chǎng)準(zhǔn)入管理銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)殖種植環(huán)節(jié)、流通銷(xiāo)售環(huán)節(jié)、終端消費(fèi)環(huán)節(jié)無(wú)縫對(duì)接。針對(duì)流通環(huán)節(jié)，集中交易市場(chǎng)開(kāi)辦者需嚴(yán)格落實(shí)審查義務(wù)，建立入場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者檔案管理和食用農(nóng)產(chǎn)品檢查制度，完善市場(chǎng)食品安全管理制度，建立健全食用農(nóng)產(chǎn)品抽樣檢驗(yàn)結(jié)果以及不合格食用農(nóng)產(chǎn)品處理結(jié)果的公示。通過(guò)政府監(jiān)管、市場(chǎng)自治、經(jīng)營(yíng)戶(hù)自律，實(shí)現(xiàn)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的長(zhǎng)效管理。最后，加強(qiáng)從業(yè)人員教育，增強(qiáng)生產(chǎn)銷(xiāo)售者源頭追溯意識(shí)。加強(qiáng)對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖戶(hù)以及銷(xiāo)售者的食