行政組織法(行政主體)

行政組織法2012.9目錄一、行政組織法的相關定義二、行政機關三、派出機關四、行政機構五、非政府組織六、行政組織與行政主體的關系一、行政組織、行政主體的定義行政組織法行政組織公務員行政機關授權組織被委托組織中央行政機關（國務院、下屬部門與機構）地方行政機關（地方各級政府、下屬部門與機構）公務員身份公民身份行政編制法行政主體

行政組織法:關于行政組織法的含義，有狹義和廣義兩說。狹義的行政組織法，僅指有關規(guī)定行政機關的結構、組成、權限等的法律規(guī)范的總稱。廣義的行政組織法，除了行政機關組織法外，還包括構成行政組織的人的要素即國家公務員的法和供行政目的使用的物的要素即公物的法。在中國，有學者認為，行政組織法大致由行政機關組織法、行政機關編制法和公務員法構成，即為傳統(tǒng)上廣義的行政組織法。

行政組織:行使國家行政權力、管理國家行政事務和社會公共事務的機構體系。即能夠行使行政權的組織，行政行為時行政組織做出的，但責任是由行政主體承擔的。包括：1、行政機關；2、法律、法規(guī)或規(guī)章授權的組織；3、被行政機關委托的組織。

行政主體：指享有行政權力，能以自己的名義行使行政權，做出影響行政相對人權利義務的行政行為，并能獨立承擔由此產(chǎn)生的相應法律責任的社會組織。

行政主體具有下列三個特征（判斷標準）：在中國，行政主體包括國家行政機關和法律、法規(guī)授權的組織。權自己享有并行使行政職權；名以自己名義實施行政活動；責必須能夠獨立承擔因行政活動而產(chǎn)生的法律責任

（一）行政機關：按照國家憲法和有關組織法的規(guī)定而設立的，代表國家依法行使行政權，組織和管理國家行政事務的國家機關，是國家權力機關的執(zhí)行機關，也是國家機構的重要組成部分。它執(zhí)行代議機關制定的法律和決定，管理國家內(nèi)政、外交、軍事等方面的行政事務。行政機關與行政機構的概念容易混淆，可以這樣辨析：行政機關是一個獨立的行政組織，必然具有行政主體資格；而行政機構是這個組織的分支，一般不具備主體資格，除非他獲得了法律、法規(guī)、規(guī)章的特別授權，如公安局是一個行政機關，而公安局的內(nèi)設機構公安消防大隊、公安交警大隊、或者派出機構派出所，則是行政機構。二、行政機關行政組織行政機關行政機構非政府組織中央行政機關地方行政機關派出機關內(nèi)設機構派出機構法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織行政機關委托的組織（二）中央行政機關

是指國務院和國務院所屬各工作部門的總稱。中央行政機關代表整個國家行使國家行政權力，執(zhí)行全國性公務。它有權依據(jù)憲法與法律，管理全國范圍內(nèi)的一切政治、經(jīng)濟、文化和社會事務，國務院是我國的中央行政機關，其職權主要有以下七項：1、根據(jù)憲法與法律，制定行政法規(guī)、發(fā)布決定與命令；2、規(guī)定各部、要的職能，統(tǒng)一領導各部、委及地方各級行政機關的工作；3、向全國人民代表大會及其常委會提出議案；4、規(guī)定中央與省、自治區(qū)、直轄市國家行政機關的職權劃分，批準省、自治區(qū)位轄市的區(qū)域劃分以及自治州、縣、市的建置與區(qū)域劃分；5、審查行政機關的編制，依法任免、培訓與獎懲行政工作人員；6、領導和管理全國范圍內(nèi)的政治、經(jīng)濟、外交、國防、教育、科學、民政、公安等各項事務；7、改變或撤消各部、委及地方各級行政機關不適當?shù)拿?、決議與決定。

1、國務院國務院即中央人民政府，它的法律性質(zhì)是最高國家權力機關的執(zhí)行機關，是最高國家行政機關，當然幾倍行政主體資格。國務院是最重要的國家行政機關，同地方國家行政機關有很大不同。它可以代表國家處理外交、國防事務，領導全國各級各類行政機關和全國性行政工作。（1）國務院的組成人員（八大金剛）總理、副總理、國務委員、秘書長、各部部長、各委員會主任、審計長、行長、

接受總理委托來負責某個專門事務，如孟建柱國務委員負責公安負責國務院的日常工作國務院工作部門（27）：各部、委、審計署和中國人民銀行

國務院直屬機構（19）：海關總署、稅務總局、工商行政管理局等；國務院辦事機構（4）：如僑務辦、法制辦等。直屬事業(yè)單位（14）：銀監(jiān)會、證監(jiān)會、新華社、中科院、社科院、氣象局等。部委管理的國家局（10）：外匯管理局、國家海洋局、煙草專賣局、國家糧食局、國家信訪局、國家郵政局等。（2）國務院所屬的工作部門（1）國務院組成部門

包括國務院各部、委員會。國務院組成部門一共是27個，包括：

外交部、國防部、國家發(fā)展和改革委員會（發(fā)改委）、教育部、科學技術部、國家民族事務委員會（民委）、公安部、國家安全部、監(jiān)察部、民政部、司法部、財政部、國土資源部、鐵道部、水利部、農(nóng)業(yè)部、商務部、文化部、衛(wèi)生部、工業(yè)和信息化部、人力資源和社會保障部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、國家人口和計劃生育委員會（計生委）、中國人民銀行、審計署。

國務院各部委是行政主體，其職權主要包括制定行政規(guī)章，對本部門所轄事務有管理權經(jīng)濟對爭議的裁決權等。設立、撤銷、合并的批準機關是全國人大或全國人大常委會。（2）國務院直屬特設機構

國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，簡稱國資委，比一般的委員會地位要高，設立、撤銷、合并的批準機關只能是全國人大。（3）國務院直屬機構（局有兩種，一種是與各部委一樣，一種是部管局）中華人民共和國海關總署、國家稅務總局、國家工商行政管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家廣播電影電視總局、國家新聞出版總署(國家版權局)、國家體育總局、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國家統(tǒng)計局、國家林業(yè)局、國家知識產(chǎn)權局、國家旅游局、國家宗教事務局、國務院參事室、國務院機關事務管理局、國家預防腐敗局。設立、撤銷、合并的批準機關只能是國務院。

順口溜：一群參事機關坐，國家盜版腐敗多，少林和尚搞理由，統(tǒng)計工作是作秀。

（4）國務院部委管理的國家局

這些國家局包括：國家信訪局、國家糧食局、國家煙草專賣局、國家外國專家局、國家海洋局、國家測繪局（國土資源部）、國家郵政局、國家文物局（文化部）、國家中醫(yī)藥管理局、國家外匯管理局（中國人民銀行）、國家煤礦安全監(jiān)察局、國家能源局（發(fā)改委）、國家國防科技工業(yè)局、國家公務員局、中國民用航空局、國家食品藥品監(jiān)督管理局。設立、撤銷、合并的批準機關只能是國務院。（5）國務院工作機構

國務院辦公廳，負責人就是國務院秘書長。

設立、撤銷、合并的批準機關只能是國務院。不具備行政主體資格。（6）國務院辦事機構

包括：國務院僑務辦公室、國務院港澳事務辦公室、國務院法制辦公室、國務院研究室。

原則上屬于內(nèi)部機構，不具有行政主體資格。設立、撤銷、合并的批準機關只能是國務院。（七）國務院議事協(xié)調(diào)機構（協(xié)調(diào)各部委的工作，有些事情是跨部委的）

委員會+領導小組+指揮部+糾風辦

（七）國務院議事協(xié)調(diào)機構（協(xié)調(diào)各部委的工作，有些事情是跨部委的）1、委員會：國家國防動員委員會、國家邊海防委員會、國務院中央軍委空中交通管制委員會、全國愛國衛(wèi)生運動委員會、全國綠化委員會、國務院學位委員會、國務院婦女兒童工作委員會、國務院殘疾人工作委員會、國務院關稅稅則委員會、國家減災委員會、國家禁毒委員會、全國老齡工作委員會、國家能源委員會、國務院安全生產(chǎn)委員會、國務院防治艾滋病工作委員會、國務院三峽工程建設委員會、國務院南水北調(diào)工程建設委員會。（不是國務院組成部門那三個委員會，不是國資委剩下的就是國務院議事協(xié)調(diào)機構）2、指揮部：國家防汛抗旱總指揮部、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部。3、領導小組：全國擁軍優(yōu)屬擁政愛民工作領導小組、國務院扶貧開發(fā)領導小組、國家科技教育領導小組、國務院軍隊轉業(yè)干部安置工作小組、國務院西部地區(qū)開發(fā)領導小組、國務院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領導小組、國家信息化領導小組、國家應對氣候變化及節(jié)能減排工作領導小組。（只要是名稱后面帶“指揮部”和“領導小組”的都是國務議事協(xié)調(diào)機構）4、辦公室：國務院糾正行業(yè)不正之風辦公室保留名義（糾風辦）。

有的議事協(xié)調(diào)機構經(jīng)過授權后有行政主體資格，有的沒有，設立、撤銷、合并的批準機關只能是國務院。（8）國務院直屬事業(yè)單位是指：以增進社會福利，滿足社會文化、教育、科學、衛(wèi)生等方面需要，提供各種社會服務為直接目的由國務院直接領導的社會組織。國務院直屬事業(yè)單位不以盈利（或積累資本）為直接目的，其工作成果與價值不直接表現(xiàn)或主要不表現(xiàn)為可以估量的物質(zhì)形態(tài)或貨幣形態(tài)。是國家機構的分支。

包括：新華通訊社、中國科學院、中國社會科學院、中國工程院、國務院發(fā)展研究中心、國家行政學院、中國地震局、中國氣象局、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會主席：尚福林中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會、國家電力監(jiān)管委員會、全國社會保障基金理事會、國家自然科學基金委員會?？梢越?jīng)過授權獲得行政主體資格。1.省、自治區(qū)、直轄市較大的市：省會城市、計劃單列市、經(jīng)濟特區(qū)所在的市地級市（設區(qū)的市）、自治州縣、縣級市、區(qū)、自治縣鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政公署區(qū)公所街道辦事處（二）地方行政機關（二）地方行政機關1、地方各級政府的組成人員包括：政府正副職首長、秘書長（縣鄉(xiāng)級沒有）、所屬工作部門的正職首長（鄉(xiāng)級沒有）2、地方各級政府所屬的工作部門（鄉(xiāng)級政府沒有）廳（省）、局（地級、縣級）、委員會三、派出機關

定義：根據(jù)有關法律、法規(guī)的規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府可以根據(jù)工作需要，在一定區(qū)域內(nèi)設立派出機關。派出機關是人民政府派出的國家行政機關，具備行政主體資格。我國地方人民政府的派出機關主要有三種類型：（1）省、自治區(qū)人民政府經(jīng)國務院批準設立的行政公署；（2）縣、自治縣人民政府經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準設立的區(qū)公所；（3）市轄區(qū)、不設區(qū)的市人民政府經(jīng)上一級人民政府批準設立的街道辦事處。派出機關設立機關（上一級）批準機關（再上一級，有例外）地區(qū)行政行政公署省、自治區(qū)政府國務院區(qū)公所縣、自治縣政府省級政府街道辦事處市轄區(qū)、縣級市政府上一級政府地區(qū)行政公署：相當于省里的一個廳。區(qū)公所：相當于縣里的一個局，與縣里的局不同在于縣里的局域政府在一個城市辦公，而區(qū)公所在縣鄉(xiāng)之間，不在一個城市辦公。街道辦事處，設在城市里，相當于鎮(zhèn)。（一）內(nèi)設機構（部:司、處、科、辦公室）系指獨立機構的內(nèi)部組織，又稱內(nèi)部機構。內(nèi)設機構一般不能單獨用本機構的名義對外行使職權，通過所從屬的獨立機構的名義來行使所賦予的職權。注意：國務院工作部門（外交部、財政部等）內(nèi)設的司的設立、撤銷與合并，由國務院批準。縣級以上地方政府工作部門的設立、撤銷、合并、更名（不分處、科、室），由本級政府機構編制管理機關批準。

四、行政機構（二）派出機構

設立機關類別職能公安局、公安分局（區(qū)里設）派出所警告、500塊以下的罰款工商局、工商分局工商所（1）對個體工商戶違法行為的處罰（2）對集市貿(mào)易中違法行為的處罰。但不包括吊銷執(zhí)照。稅務局、稅務分局稅務所2000元以下的罰款。內(nèi)設機構與派出機構設立方式不同，內(nèi)設機構往往沒有獨立的職權，而派出機構有自己獨立的職權，內(nèi)設機構是在替所在機關行使職權，是以所在機關的名義行使職權的，所以沒有行政主體資格，派出機構是以自己的名義行使職權，在自己職權范圍內(nèi)具備行政主體資格?！纠}·多選題】以下不屬于政府職能部門設立的派出機構的是（）。

A.財政所

B.審計署駐各地辦事處

C.工商所

D.區(qū)公所

E.街道辦事處『正確答案』DE

『答案解析』本題考核派出機構。選項D、E屬于派出機關。【例題2·單選題】在我國，地方人民政府的派出機關是()。（2006年）A.職權行政主體B.憲法、法律規(guī)定的一級人民政府C.不具有行政主體資格的行政機構D.法律、法規(guī)授權的組織【答案】A【解析】地方人民政府的派出機關并不是一級人民政府，但實際上卻履行著一級人民政府的職能，有行政主體資格。行政主體分為職權行政主體和授權行政主體。職權性行政主體是指行使行政管理職能的國家機關；授權性行政主體是指法律法規(guī)授權而行使特定行政職能的組織，地方人民政府的派出機關屬于職權行政主體。五、非政府組織1、企業(yè)單位

（1）公用企業(yè)，如郵電局、鐵路運輸部門、煤氣、自來水公司等；

（2）金融企業(yè)；

（3）專業(yè)公司，如煤炭、中石化、中國船舶總公司等。

2、事業(yè)單位

（1）教學科研單位，在學籍、學位、教師職稱評定等方面被授權。

（2）技術單位，如衛(wèi)生防疫站、食品衛(wèi)生檢驗所等。3、社會團體與中介組織常見被授權的有律協(xié)、消協(xié)、工會等。4、基層群眾性自治組織如村委會、居委會，在調(diào)解糾紛、協(xié)助收費、計生管理、公共衛(wèi)生等方面被授權。

（一）法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體、基層群眾自治組織，不是為了專門行使行政權來設立的，他們天生是沒有行政權的，是有了法律法規(guī)的規(guī)定后，才取得行政權的。比如：學校本身是沒有行政權的，它之所以能管理學生，能警告、記過甚至開除本校的學生，就是因為教育法授予了學校這種權利，經(jīng)過教育法的授權，學校就成了行政組織，具備行政主體資格。中國足協(xié)是社會組織，是中華人民共和國境內(nèi)從事足球運動的單位和個人自愿結成的唯一的全國性的非營利性社會團體法人。它可以處罰俱樂部（廣東恒大、大連實德），是體育法對它的授權，俱樂部不符處罰，可以對中國足協(xié)提前行政訴訟。注意：（1）行使行政處罰和行政許可的是法律、法規(guī)授權的組織，規(guī)章不能授行政處罰權和行政許可權給非政府組織。但可授予處罰權和許可權之外的其它權給非政府組織。（2）區(qū)分法律、法規(guī)、規(guī)章的授權于行政機關的委托。行政機關的授權是夠成立，關鍵還是看是否有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，如果沒有，視為委托。

例:1993年12月20日，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工李某攜帶一箱酒精乘坐火車，為躲避檢查，將其裝在一裝酒的紙箱中。在乘車途中，恰巧被列車員王某發(fā)現(xiàn)，隨即要求開箱檢查。李某不從，列車員王某便叫來列車長等人強行將紙箱打開。經(jīng)檢查紙箱內(nèi)所裝卻系酒精。列車長認為李某所為違反國家《鐵路運輸安全保護條例》中“禁止攜帶易燃、易爆和其他危險品乘車”的規(guī)定，遂作出決定，將該箱酒精全部沒收。李某不服，遂以某市鐵路局為被告向某市人民法院提起訴訟。市法院受理此案后，對與鐵路局能否做被告曾產(chǎn)生爭議。一種意見認為，鐵路局是運輸企業(yè)，不具有行政主體資格，不能作為本案的被告；另一種意見認為，依照《中華人民共和國鐵路法》第3條規(guī)定：“國家鐵路運輸企業(yè)行使法律、法規(guī)授予的行政管理職能”，《鐵路運輸安全保護條例》第10條規(guī)定：“為保證運輸安全，鐵路車站和列車工作人員可以對旅客攜帶或拖運物品實行檢查”。據(jù)此，鐵路運輸企業(yè)具有行政主體資格，因此，應以鐵路局作被告。

本案的關鍵就是作為非行政機關的鐵路運輸企業(yè)即鐵路局是否具有行政主體的資格。所謂被授權的組織，是指依照行政法規(guī)范的明文規(guī)定，經(jīng)有權機關的授權而取得行政主體資格的社會組織。這里的授權應當以法律、法規(guī)的形式進行。也就是說有關社會組織，只有依據(jù)法律、法規(guī)的明文授權而取得了行政權，才能成為行政主體。顯然，本案中的鐵路運輸企業(yè)即鐵路局已經(jīng)《中華人民共和國鐵路法》和《鐵路運輸安全保護條例》的明確授權，據(jù)此，它具有相關的行政管理職能，成為被授權的組織，具有行政主體的資格。(二)委托的組織1、概念：被委托組織指的是受行政機關委托行使一定行政職能的非國家機關社會組織。2、行政委托的條件限制（1）委托必須要有法定依據(jù)，也即需要有法律、法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定方能委托；（2）委托必須在法定權限內(nèi)，即委托機關只能在自己的職權范圍內(nèi)委托他人行使職權；（3）必須履行書面委托手續(xù)；（4）應對被委托組織的行為加強監(jiān)督外部委托：行政機關委托非政府組織?！缎姓幜P法》

第十八條行政機關依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實施行政處罰。行政機關不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。委托行政機關對受委托的組織實施行政處罰的行為應當負責監(jiān)督，并對該行為的后果承擔法律責任。受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機關名義實施行政處罰；不得再委托其他任何組織或者個人實施行政處罰。

第十九條受委托組織必須符合以下條件：（一）依法成立的管理公共事務的事業(yè)組織；（二）具有熟悉有關法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務的工作人員；（三）對違法行為需要進行技術檢查或者技術鑒定的，應當有條件組織進行相應的技術檢查或者技術鑒定。

內(nèi)部委托：行政機關委托行政機關?！缎姓S可法》第二十四條行政機關在其法定職權范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機關實施行政許可。委托機關應當將受委托行政機關和受委托實施行政許可的內(nèi)容予以公告。委托行政機關對受委托行政機關實施行政許可的行為應當負責監(jiān)督，并對該行為的后果承擔法律責任。受委托行政機關在委托范圍內(nèi)，以委托行政機關名義實施行政許可；不得再委托其他組織或者個人實施行政許可。（2）被委托的組織和機關都不能轉委托不管是內(nèi)部委托還是外部委托，都不能轉委托。授權于委托的區(qū)別：授權是把這個權利永遠的給這個非政府組織，它以自己的名義行使權利，自己承擔相應的法律責任；委托只是把權利的使用權暫時給非政府組織，所有權沒有轉移，它是以委托機關的名義行使，替委托機關行使，由委托機關承擔法律責任，而不是由被委托機關承擔責任?！纠}·多選題】下列關于行政委托和行政授權的表述中正確的是（）。

A.行政授權必須以法律、法規(guī)和規(guī)章的明文規(guī)定為依據(jù)，行政委托不需要法律、法規(guī)或規(guī)章上的依據(jù)

B.行政委托通常是要式的，在某些情況下可以口頭委托

C.法律、法規(guī)授權的組織不是行政機關而是行政主體

D.行政授權的法律后果由被授權方承擔，行政委托的法律后果由委托的行政機關承擔正