公共管理概論（第二版）課件：公共組織

公共管理概（第二版）

2組織是指在一定的社會環(huán)境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識，并為了實現(xiàn)某一特定目標而按一定的方式聯(lián)合起來的有機整體。在組織的若干特征中，組織目標與行為是組織的本質(zhì)性特征。尤其是組織目標，往往被許多學者作為對組織進行系統(tǒng)研究的邏輯起點。2.1.1組織的含義2.1公共組織概述3如果從廣義角度而言，可以將公共組織理解為以管理社會公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織，它既包括政府組織，也包括第三部門組織。而狹義的公共組織指的就是國家機關(guān)組織。2.1.2公共組織的含義2.1公共組織概述4公共組織的構(gòu)成要素主要包括以下12個方面：（1）人員。（2）目標。（3）職能。（4）機構(gòu)。（5）職位。（6）職權(quán)。（7）權(quán)責。（8）規(guī)章制度。（9）團體意識。（10）組織設(shè)計。（11）支持硬件。（12）技術(shù)和信息。2.1.3公共組織的構(gòu)成要素2.1公共組織概述5（1）按財務(wù)—會計標準分類對公共組織按財務(wù)—會計標準分類，有利于加強審計和對公共組織的監(jiān)督。政府或非營利組織的會計準則與營利性公司的會計準則是不相同的，在政府或非營利組織中也存在著一定的會計差異?？傮w上，公共組織大體可分為六種類型：政府機構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織、基金會。2.1.4公共組織的類型2.1公共組織概述6（2）按公共權(quán)力標準分類第一，強制型公共組織。第二，半強制型公共組織。第三，非強制型公共組織。2.1.4公共組織的類型2.1公共組織概述7（3）按權(quán)威與等級結(jié)構(gòu)標準分類第一，古典模型。第二，官僚模型。第三，第三部門行政模型。2.1.4公共組織的類型2.1公共組織概述8管理層次是指在組織系統(tǒng)中劃分管理級差的數(shù)額。比如一個部級機關(guān)，從最高行政首長到一般工作人員，有部、局、處、科、一般工作人員五級,級差是四,則管理層次為四。管理幅度是指直接管轄的下屬機構(gòu)或人員的數(shù)額。比如國務(wù)院管多少個部委辦及直屬機構(gòu)，部委管多少個司局，局管多少個處，各級行政首長直接管多少個下級領(lǐng)導，基層領(lǐng)導直接管多少個工作人員等。2.2.1管理層次和管理幅度2.2公共組織的結(jié)構(gòu)91．直線結(jié)構(gòu)直線結(jié)構(gòu)的特點是單一垂直領(lǐng)導，其結(jié)構(gòu)簡單，領(lǐng)導隸屬關(guān)系明確，結(jié)構(gòu)中每一層級的個人或組織只有一個直接領(lǐng)導，不與相鄰個人或組織及其領(lǐng)導發(fā)生任何命令與服從關(guān)系。2．職能結(jié)構(gòu)職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部門在水平方向依職能不同進行分工，再分別對下級部門實施領(lǐng)導的結(jié)構(gòu)。2.2.2公共組織的結(jié)構(gòu)形式2.2公共組織的結(jié)構(gòu)103．直線—職能結(jié)構(gòu)直線—職能結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式。各級部門間既有垂直領(lǐng)導關(guān)系，又有水平領(lǐng)導關(guān)系。4．矩陣結(jié)構(gòu)矩陣結(jié)構(gòu)是以完成某項工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時機構(gòu)來履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)。矩陣結(jié)構(gòu)既保持了組織成員構(gòu)成的穩(wěn)定性，又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢，組織效率相對較高。2.2.2公共組織的結(jié)構(gòu)形式2.2公共組織的結(jié)構(gòu)111．縱向結(jié)構(gòu)縱向結(jié)構(gòu)也稱為層次結(jié)構(gòu)，它反映行政組織內(nèi)若干層次中特別是上下層次之間的領(lǐng)導與服從關(guān)系?？v向結(jié)構(gòu)有宏觀與微觀之分。宏觀上的縱向結(jié)構(gòu)是指各級行政組織間的層級關(guān)系，我國的行政組織可分為中央行政組織和地方行政組織兩大層次。微觀上的縱向結(jié)構(gòu)是指行政組織內(nèi)部的工作層次關(guān)系，如國務(wù)院各部委下設(shè)的司局級、處級和科級層次，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府的廳局下設(shè)處級、科級等層次。2.2.3我國政府組織的結(jié)構(gòu)2.2公共組織的結(jié)構(gòu)122．橫向結(jié)構(gòu)橫向結(jié)構(gòu)又稱分部結(jié)構(gòu)，它反映的是同級行政組織之間和各行政組織構(gòu)成部門之間分工協(xié)作的來往關(guān)系。橫向結(jié)構(gòu)中的各部門都有明確的工作范圍和相應(yīng)的權(quán)責劃分，各部門之間是一種平行關(guān)系。2.2.3我國政府組織的結(jié)構(gòu)2.2公共組織的結(jié)構(gòu)13我國的行政管理部門按職能大體可分為業(yè)務(wù)部門和輔助部門。行政組織活動的復(fù)雜性決定了僅僅按職能方式設(shè)置部門是不夠的，還應(yīng)結(jié)合其他方式來進行分部。主要有：按地區(qū)劃分、按服務(wù)對象劃分、按行業(yè)與產(chǎn)品類型劃分。2.2.3我國政府組織的結(jié)構(gòu)2.2公共組織的結(jié)構(gòu)141.首長制與委員制首長制，又稱一長制，或獨立制，或首長負責制。它是指在行政系統(tǒng)中，最高行政決策權(quán)、指揮權(quán)由行政首長一人執(zhí)掌，對所管轄領(lǐng)域內(nèi)的行政管理事務(wù)進行統(tǒng)一領(lǐng)導，并全權(quán)負責的一種領(lǐng)導體制。委員制，又稱合議制。它是指在行政系統(tǒng)中，最高的法定決策權(quán)和指揮權(quán)由兩個以上的人員共同執(zhí)掌的行政領(lǐng)導體制。瑞士的聯(lián)邦委員會是典型的委員制，行政權(quán)由合議機構(gòu)行使，政府由行政委員會組成，共同執(zhí)政。2.2.4行政體制的基本類型2.2公共組織的結(jié)構(gòu)152．層級制與職能制層級制又稱分級制，指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。職能制又稱分職制，指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平行劃分若干部門，每個部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。2.2.4行政體制的基本類型2.2公共組織的結(jié)構(gòu)163．集權(quán)制與分權(quán)制集權(quán)制又稱為中央集權(quán)制，它是指一切行政權(quán)力均集中于中央政府或上級機關(guān)，中央或上級對地方或下級有直接指揮管理權(quán)，地方政府或下級依據(jù)上級命令、指令，在中央授權(quán)范圍內(nèi)處理公務(wù)的行政體制。分權(quán)制，亦稱地方分權(quán)制，它是指中央政府或上級機關(guān)將行政權(quán)力授予地方政府或下級機關(guān)，中央或上級僅處在監(jiān)督地位，地方政府或下級在其權(quán)力范圍內(nèi)，有完全的自決權(quán)，中央或上級不得隨意干預(yù)的行政體制。2.2.4行政體制的基本類型2.2公共組織的結(jié)構(gòu)174．完整制與分離制完整制又稱集約制或一元統(tǒng)屬制，是指行政組織中同一層級的各個機關(guān)受一個機關(guān)或一位行政首長指揮、監(jiān)督的組織體制。分離制又稱獨立制或多元統(tǒng)屬制，是指同一層級的各機關(guān)，受兩個以上的機關(guān)或行政首長的指揮、監(jiān)督的組織體制。在分離制之下，各機關(guān)彼此獨立，不存在隸屬關(guān)系。2.2.4行政體制的基本類型2.2公共組織的結(jié)構(gòu)181．古典組織理論這是西方早期的組織理論，主要包括：以泰勒為代表的科學管理組織理論；以法約爾、古利克為代表的行政管理組織理論；以韋伯為代表的科層組織理論。它們的共同特點是：從制度規(guī)范的角度研究組織現(xiàn)象，提出了一系列具有規(guī)范性的組織建設(shè)原則；側(cè)重于對組織內(nèi)部的靜態(tài)研究，但忽視了社會環(huán)境對組織的影響和組織的動態(tài)變化以及組織成員的社會需求。2.2.5公共組織理論2.2公共組織的結(jié)構(gòu)192．新古典組織理論新古典組織理論又稱為行為科學組織理論，主要包括：以梅奧為代表的人際關(guān)系組織理論；以巴納德為代表的組織平衡理論；以西蒙為代表的決策過程組織理論。它們的共同特點是：以組織中人的問題為中心，從動態(tài)的角度研究人的行為對組織的影響及其相互關(guān)系。2.2.5公共組織理論2.2公共組織的結(jié)構(gòu)203．現(xiàn)代組織理論20世紀60年代以后，組織理論的研究引進系統(tǒng)論、控制論、信息論的成果，使西方組織理論進入了一個新的發(fā)展階段。主要包括：以卡斯特、羅森茨韋克為代表的系統(tǒng)分析組織理論；以勞倫斯、洛西、伍德沃德為代表的權(quán)變組織理論。2.2.5公共組織理論2.2公共組織的結(jié)構(gòu)21組織之間（組織內(nèi)的部門、機構(gòu)之間）的沖突與協(xié)調(diào)問題，是組織過程中所遇到的最基本的問題之一。個組織都具有自己的特性，因此組織沖突無法避免，但為了實現(xiàn)組織目標，組織之間必須消除沖突，實現(xiàn)相互協(xié)調(diào)。（1）目標與顧客的沖突。（2）功能與領(lǐng)域的沖突。（3）目標間的沖突。2.3.1組織沖突與協(xié)調(diào)2.3公共組織的過程與行為22組織協(xié)調(diào)主要涉及縱向和橫向兩個方面，因此可分為水平協(xié)調(diào)與垂直協(xié)調(diào)兩類。（1）水平協(xié)調(diào)（2）垂直協(xié)調(diào)2.3.1組織沖突與協(xié)調(diào)2.3公共組織的過程與行為231．個體行為公共組織成員尤其是行政組織中的人的行為方式有其特別之處，有三種基本模型可以幫助我們認識公共行政人員的行為。（1）成人發(fā)展模型。（2）文化行為模型。（3）政治行為模型。2.3.2個體行為、群體行為與組織行為2.3公共組織的過程與行為242.群體行為非正式群體與組織管理。在任何組織和社會的構(gòu)成中，都存在著非正式群體，許多組織的職能都是通過非正式群體來完成的，特別是在正式群體的溝通和指揮協(xié)調(diào)遇到障礙時，更是如此。非正式群體打破了正式組織層次與部門的限制,使正式組織的溝通、指揮、控制與協(xié)調(diào)按照特殊形式，通過專門渠道發(fā)揮作用。早在著名的霍桑實驗期間，梅奧等人就注意到了以情感為紐帶的非正式群體的活動。2.3.2個體行為、群體行為與組織行為2.3公共組織的過程與行為253.群體壓力與從眾行為每個人在群體中都不可能我行我素，只有當行為符合群體目標時，才會感受到來自群體的支持。群體總是或多或少地表現(xiàn)出對個體行為的約束，這種力量就表現(xiàn)為群體壓力，它的大小與個體目標和群體目標的距離遠近成正比。（1）“光點漂移”實驗。（2）“線條對比”實驗。2.3.2個體行為、群體行為與組織行為2.3公共組織的過程與行為264．組織行為用以解釋組織行為的理論非常多，如控制論、系統(tǒng)論、政治理論、交換和技術(shù)理論、博弈論、決策理論等，但大多數(shù)分析家用來解釋組織行為的主導理論是公共選擇理論或理性選擇理論。公共選擇理論假定組織中的個體是“經(jīng)濟人。2.3.2個體行為、群體行為與組織行為2.3公共組織的過程與行為27有的行政生態(tài)學家認為，公共組織的生態(tài)環(huán)境包括三個方面：微觀環(huán)境、中介環(huán)境和宏觀環(huán)境。按照現(xiàn)代組織理論，組織環(huán)境可分為一般環(huán)境和具體環(huán)境。一般環(huán)境影響社會中一切組織，具體環(huán)境則直接地影響個別組織，指那些與具體組織活動過程相關(guān)的特殊環(huán)境因素。2.4.1公共組織的生態(tài)環(huán)境2.4公共組織環(huán)境28（1）政治環(huán)境。（2）經(jīng)濟環(huán)境。（3）文化環(huán)境。（4）技術(shù)環(huán)境。在理解公共組織環(huán)境方面，公共輿論環(huán)境長期以來沒有得到應(yīng)有的重視。公共輿論因素滲透于上述各種環(huán)境因素之中，并形成了相對獨立的公共輿論環(huán)境。2.4.2公共組織環(huán)境的基本構(gòu)成因素2.4公共組織環(huán)境關(guān)鍵術(shù)語組織公共組織管理層次管理幅度行政體制行政組織理論組