現(xiàn)行主要投融資政策及項目實操培訓課件

現(xiàn)行主要投融資政策及項目實操

第一部分

現(xiàn)行主要投融資政策（一）關于政府債務管控關于加強地方政府性債務管理的意見（國務院〔2014〕43號文）中華人民共和國預算法（2015年1月1日起施行）中華人民共和國預算法實施條例（2020年10月1日起施行）關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知（財預〔2017〕50號）關于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知（財預〔2017〕89號）關于進一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見（財庫〔2020〕36號）《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》（銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕15號）（二）關于政府和社會資本合作中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見（中發(fā)〔2016〕18號）關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知（財預〔2017〕50號）關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知（財預〔2017〕87號）關于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務風險管控的通知（國資發(fā)財管〔2017〕192號）關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知（財辦金〔2017〕92號）財政部關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見（財金〔2019〕10號）（三）關于投資管理《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》（中華人民共和國國務院令第673號）為了規(guī)范政府對企業(yè)投資項目的核準和備案行為，加快轉變政府的投資管理職能，落實企業(yè)投資自主權，制定本條例。對關系國家安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目，實行核準管理。實行備案管理的項目按照屬地原則備案，備案機關及其權限由省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市人民政府規(guī)定?！墩顿Y條例》（中華人民共和國國務院令第712號）早在2001年便開始起草，2010年國務院法制辦公開征求意見，但只至2019年5月才正式公布。前后歷時20載，背后的爭議、博弈絕非一般。專門規(guī)范政府投資行為，解決了我國政府投資管理缺乏上位法，現(xiàn)有規(guī)章、規(guī)范性文件權威性不足、指導性不夠、約束性不強的問題。思考與建議自2016年以來，國家加快了對投融資體制改革，并圍繞防范政府債務風險，規(guī)范政府投融資行為，厘清政府與國有平臺公司之間關系等作了很多制度頂層設計和規(guī)范，近幾年投融資可以歸納為“筑高墻、開前門、堵后門”幾個關鍵詞，既規(guī)范了融資端、又規(guī)范了投資端，形成了投融資兩端的有效閉合，新的時期、新的形勢下，對投融資工作提出了更高的要求，投融資工作變成了“技術活”，甚至可以說“投資有風險，做項目需謹慎”。為此，建議做項目樹立“先學習、后工作”的理念！第二部分

當前幾種投融資模式利弊分析（一）投融資模式的“前世今生”43號文預算法25號令87號文50號文政府性投資項目必須遵守“先預算、后支出”的原則。提出了政府債券、PPP模式，厘清了政府與企業(yè)之間的債權債務關系。明確BOT、BOOT、BTO等特許經(jīng)營方式、經(jīng)營期限及相關程序等。嚴禁政府購買工程等行為。厘清政府平臺公司由政府的“左口袋、右口袋”轉變?yōu)檎摹白笫趾陀沂帧?，并明確政府與政府平臺公司的權責關系、包括銀行融資的相應關系。（二）政府和社會資本合作（PPP）

1.PPP模式的概念政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監(jiān)管，以保證公共利益最大化?！斀稹?014〕76號政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。——發(fā)改投資〔2014〕2724號政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據(jù)公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。——國辦發(fā)〔2015〕42號2.PPP模式的利弊分析優(yōu)點缺點①是目前管理最規(guī)范、信息最透明、被金融機構廣泛認可的，引入社會資本提供公共服務產(chǎn)品供給的模式。②對于PPP模式應當如何運作實施，有清晰的政策指導。③具有更高的經(jīng)濟效率和時間效率，實現(xiàn)物有所值。④有助于增加基礎設施項目的投資資金來源，緩解政府財政支出壓力。⑤分散項目建設運營過程中的部分風險，實現(xiàn)風險共擔、利益共享。⑥使基礎設施/公共服務的品質得到改善。①存在不超一般公共預算支出10%的上限控制。②普遍采用的特許經(jīng)營制度可能導致壟斷。③融資成本相對較高。④審批、決策周期長以及復雜的交易結構可能降低效率。⑤公眾使用公共產(chǎn)品/服務的成本表面上可能提高。3.PPP模式的適用領域PPP項目主要資料一方案兩報告，即實施方案、財政承受能力論證報告、物有所值評價報告。適用范圍廣泛，主要是能源、交通運輸、市政工程、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、科技、文化、體育、旅游等公共服務領域。4.PPP模式交易結構5.PPP項目開展情況——全國從財政部政府和社會資本合作中心最新公布數(shù)據(jù)來看，截至2021年10月12日，全國入庫PPP項目共10103個，其中市政工程類項目占比最大，有4125個；社會保障類項目最少，僅33個。在庫PPP項目總投資金額為158553億元，示范項目912個，示范項目金額為20510億元。從2021年初至8月以來，增加新入庫項目405個，投資額8,076億元；簽約落地項目406個，投資額8,853億元；開工建設項目329個，投資額5,446億元。6.PPP模式發(fā)展歷程（2015-2020年）2015年2016年2017年2018年2019年2020年政策多，項目多，資金多。規(guī)范PPP項目運作，加強PPP領域風險管控，為PPP領域去杠桿。投資落地速度放緩，投資風險初顯，爭議增多。政策迅速推進，聚焦于資本推出和金融創(chuàng)新。一系列規(guī)范PPP業(yè)務的規(guī)定陸續(xù)出臺，對PPP野蠻生長做出了限制，規(guī)范的PPP市場將逐步形成。PPP推廣進入規(guī)范發(fā)展，PPP績效從模糊考核走向制度管理。思考與建議PPP模式經(jīng)歷了開始、繁榮、泛化的過程，事物發(fā)展大概都需要經(jīng)歷規(guī)范到成熟的階段，理性看待PPP發(fā)展過程，不“否定”，也不“迷信”，科學辯證看待。就目前而言PPP在全國、全省、全市投資中發(fā)揮了關鍵作用，當前現(xiàn)行投融資政策下其它模式難以替代，在采用PPP模式時堅持采取“肥瘦搭配”“行業(yè)領域分配均衡”“先保障民生項目、后基礎設施項目，再其它項目”的原則來實施PPP項目，結合實際，分輕重緩急推進項目建設，助推當?shù)仨椖拷ㄔO和經(jīng)濟發(fā)展。建議：科學合理把10%的財政承受能力用盡、用好，發(fā)揮好金融工具對項目建設和縣域經(jīng)濟發(fā)展的作用！(二)專項債券

1.專項債券的概念省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級政府批準自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。——財庫〔2015〕83號是地方政府為了籌集資金建設某專項具體工程而發(fā)行的債券，緩解資金緊張或解決臨時經(jīng)費不足。2.專項債券融資方式的利弊分析優(yōu)點缺點①融資成本相對較低，較銀行貸款與政府融資平臺等融資途徑有明顯成本優(yōu)勢，是彌補項目建設資金不足的有益補充。②稅收優(yōu)惠對投資者有吸引力。企業(yè)和個人取得的專項債券利息收入，按照財稅〔2013〕5號規(guī)定，免征企業(yè)所得稅和個人所得稅。③要求項目收益與融資自求平衡，專款專用，能夠保障重點領域公益性項目合理融資需求，提高資金使用效率。④運作規(guī)范透明，益于防范債務風險。①專項債券發(fā)行門檻高，限制條件多且嚴格，最終是否能成功發(fā)行具有不確定性。②政府專項債券受額度限制，可能不足以支撐項目建設。③可能出現(xiàn)“借、用、還”各環(huán)節(jié)的非規(guī)范性操作，容易引發(fā)政府債務風險。3.專項債券的重點支持領域正面清單：“10大領域、28個具體專項”。交通基礎設施；能源領域；農(nóng)林水利領域；生態(tài)環(huán)保領域；社會事業(yè)領域；城鄉(xiāng)冷鏈物流設施領域；市政領域；國家重大戰(zhàn)略項目；保障性安居工程領域；新基建（目前XX暫不支持）。負面清單：不安排用于租賃住房建設以外的土地儲備項目、一般房地產(chǎn)項目、產(chǎn)業(yè)項目；嚴禁專項債券用于經(jīng)常性支出、發(fā)放工資、單位運行經(jīng)費、發(fā)放養(yǎng)老金、支付利息、企業(yè)補貼等；嚴禁專項債券資金用于置換存量債務，作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類股權資金的來源；不得通過設立殼公司、多級子公司等中間環(huán)節(jié)注資，避免層層嵌套層層放大杠桿。主要申報材料：一方案兩書，即項目實施方案、法律意見書、會計事務所意見書。4.近兩年債券發(fā)行情況2020年、2021年全國、全省、全市債券發(fā)行情況全國（億元）全?。▋|元）全市（億元）2020年37500149031.92021年36500122655.94思考與建議近年來，在消費、出口不能對經(jīng)濟有效拉動的情況下，專項債券發(fā)行較好地拉動了投資，也是拉動經(jīng)濟發(fā)展的“關鍵一招”，尤其是發(fā)行專項債券與往年直接增加貨幣供應量（M2）增加投資不同，專項債券方法措施更具體、更精準，把資金的供給到了每一個項目上，并要求項目能達到收益自求平衡，在增加投資的同時還有效防范了金融風險，達到“一石二鳥”的效果。（三）特許經(jīng)營（BOT）

1.特許經(jīng)營模式的相關概念基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務。——六部委令第25號特許經(jīng)營權，是指經(jīng)特定程序而獲得的對有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入權；特許經(jīng)營權出讓，是指政府將特許經(jīng)營權在一定期限內授予經(jīng)營者的行為；特許經(jīng)營權轉讓，是指經(jīng)營者在特許經(jīng)營期內將特許經(jīng)營權轉讓給其他經(jīng)營者或投資者的行為?！猉X市人民政府公告**號BOT模式（建設-經(jīng)營-轉讓），指在一定期限內，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、運營基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府。——六部委令第25號2.特許經(jīng)營（BOT）模式的利弊分析優(yōu)點缺點①有效解決項目建設資金短缺問題。能夠吸引社會資本解決建設資金的缺口問題，項目融資由社會資本承擔，政府不需要對項目債務擔保或簽署，減輕政府的債務負擔。②基礎設施項目的建設運營周期長、規(guī)模大、風險高，BOT模式能有效將項目建設運營風險轉移給投資者。③引入社會資本有助于提高基礎設施項目的建設與經(jīng)營效率，確保項目的建設質量并加快項目的建設進度。④項目所有權仍屬于政府，在特許經(jīng)營期內，授予投資人特許經(jīng)營權，特許經(jīng)營期滿后需將項目無償移交給政府。①適用范圍有一定局限，較適用于具有盈利性的公共產(chǎn)品和基礎設施建設項目。②在特許經(jīng)營期限內，特許經(jīng)營權將全權交由項目公司去建設和經(jīng)營，政府對項目的影響力和控制力可能較弱。③投資額大、投資期長、收益具有不確定性。④融資成本較高，因此投資人要求的投資回報率也相應較高。3.BOT模式的重點使用領域重點用于具有盈利性的基礎設施和公用事業(yè)，其主要行業(yè)范圍包括：能源項目；公共交通運輸項目；水利項目；生態(tài)環(huán)境保護項目；市政工程項目；郵電通訊項目；城市設施項目；科技、教育、文化、體育、旅游、衛(wèi)生、社會福利等項目。4.特許經(jīng)營（BOT）模式的流程前期開發(fā)為BOT項目建設準備條件，編制各項文件、確定項目法人和特許協(xié)議條款、確定項目資金來源等。實施籌備完成項目公司組建、正式簽訂各項合同、辦理建設手續(xù)等。建設實施項目建設，開工直到工程竣工驗收為止。運營維護項目運營，項目驗收（或試運營）直到項目移交。移交過渡進行項目評價，各自總結經(jīng)驗和啟示。5.特許經(jīng)營（BOT）模式的交易結構（四）EPC模式

1.EPC適用領域招標人對建設范圍、建設規(guī)模、建設標準、功能需求有明確需求的下列項目，可采用EPC工程總承包模式：使用國有企事業(yè)單位自有（融資、貸款）資金，工程規(guī)模達到大中型的工程項目；使用財政性資金的建設工程項目（例如新建改擴建學校、保障性安居房等房建工程，市政道路、市政配套設施等市政工程）；對建設周期有特殊要求的專業(yè)工程項目（例如園林綠化、照明等工程）；應用BIM技術建造的工程項目或采用裝配式建造方式的建筑。2.EPC模式的概念工程總承包，指公司受業(yè)主委托，按照合同約定對工程建設項目的設計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包。通常公司在總價合同條件下，對其所承包工程的質量、安全、費用和進度進行負責。在現(xiàn)實操作中，EPC往往與承包商一定范圍一定期限內的墊資聯(lián)系使用，即EPC＋F。政府投資項目采用EPC要謹慎。3.EPC模式的利弊分析優(yōu)點缺點①有效克服設計、采購、施工相互制約和相互脫節(jié)的矛盾，有利于設計、采購、施工各階段工作的合理銜接，有效控制項目的建設進度、成本和質量。②建設工程質量責任主體明確，工程出現(xiàn)質量責任時更好追責，減少業(yè)主多頭管理的負擔。③EPC總承包一般在包干總費用及總工期上非常明確，有助于業(yè)主提前掌握相對確定的總造價及總工期。④強調和發(fā)揮設計在整個工程建設過程中的主導作用，有助于調動總承包商的主要能動性，有利于工程項目建設整體方案的不斷優(yōu)化。①確定定義建設項目功能、規(guī)模、標準和工期等要求難度大，合同管理難度大。②工程款支付時間通常來說是固定的，一般按工程進度分期支付或竣工后一次性結清，政府資金壓力較大（需政府項目資金到位）。③對項目設計的控制力降低。④總承包包干費用難以確定。⑤融資成本較高，因此投資人要求的投資回報率也相應較高。4.EPC模式的流程思考與總結嚴禁開展“F+EPC”墊資、“EPC+F”延遲支付（分期支付）。兩種模式在穿透性審查看均為“BT”的變種，涉及違規(guī)舉債，均是不合法的項目建設模式。綜上分析，PPP模式受到10%財政承受能力限制，專項債券受到地方債務限額的限制，二種工具均可以達到融資的目的，PPP模式是投融建管運全生命周期對項目進行管理，專項債券僅實現(xiàn)項目融資并非項目建設模式，BOT也是項目建設模式與PPP雷同但不受10%財政承受能力限制，從政府投資角度考慮PPP、BOT均是將政府收益通過一定期限（15年、20年、30年）讓渡給了社會資本方，其二者投資屬性依然可以歸為政府性投資行為，二者支出責任必須納入財政年度預算或中長期規(guī)劃。結論：在具體項目實操中，采用哪種模式建設應綜合考量，不要“拿了一項工具，又丟了一項工具”“流行一項工具，忘記了另一項工具”，多種建設模式共同施行可能達到“百花齊放”的效果。(二)片區(qū)開發(fā)模式TOD模式：以公共交通為主導的土地、產(chǎn)業(yè)、生活等系統(tǒng)片區(qū)綜合開發(fā)模式。EOD模式：以生態(tài)保護和環(huán)境治理為主導的土地、產(chǎn)業(yè)、生活等系統(tǒng)片區(qū)綜合開發(fā)模式。SOD模式：以社會服務設施建設為主導的土地、產(chǎn)業(yè)、生活等系統(tǒng)片區(qū)綜合開發(fā)模式。AOD模式：以預期規(guī)劃為先導，引導土地、產(chǎn)業(yè)、生活等系統(tǒng)片區(qū)綜合開發(fā)模式。IOD模式：以產(chǎn)業(yè)為先導，引導土地、產(chǎn)業(yè)、生活等系統(tǒng)片區(qū)綜合開發(fā)模式。片區(qū)開發(fā)幾種主要模式：1.片區(qū)開發(fā)方法路徑——以TOD為例原則：肥瘦搭配，以強補弱。開發(fā)三部曲：一是基礎設施先行（水、電、路、氣等）表示政府對該片區(qū)開發(fā)的信心和決心；二是片區(qū)開發(fā)聯(lián)動（商業(yè)、學校、醫(yī)院等配合設施跟進），緊緊圍繞國土空間規(guī)劃中規(guī)劃布局業(yè)態(tài)，其目的是做足周邊土地收益；三是招商引資跟進，快速集聚“人、地、財”要素，形成新的商業(yè)聚集地和“價值洼地”。2.片區(qū)開發(fā)方法——以TOD為例（續(xù)）注意問題：片區(qū)開發(fā)中應事先注重測算片區(qū)收益做好“數(shù)學題”，爾后再根據(jù)不同項目選擇不同的建設模式做好“選擇題”。不能盲目而上，缺乏系統(tǒng)規(guī)劃、系統(tǒng)開發(fā)。片區(qū)開發(fā)全生命周期：規(guī)劃策劃、整體開發(fā)、資源導入、城市運營、產(chǎn)業(yè)發(fā)展。資金保障：資本金+建設資金+金融資金運作主體：政府方+央企（國企）+地方國企+金融機構+產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟投融資模式：政府投資、企業(yè)投資、ABO（授權模式）、PPP、BOT、EPC等均可，具體采用哪種模式需要就具體項目而言。第三部分

項目謀劃與實施（一）項目謀劃原則：“四個有利于”的原則，即有利于黨委政府意圖實現(xiàn)、有利于帶動經(jīng)濟發(fā)展、有利于產(chǎn)業(yè)結構調整、有利于保障和改善民生。兩方面工作：

“接天線”一是對標國家、省政策導向；二是國家重大戰(zhàn)略；三是中央、省資金重點支持領域；四是其它。

“接地氣”一是市縣十四五規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、各種專項規(guī)劃；二是補短板、拉長板等；三是財政承受能力等。四是其它工作需要。負面清單：

生態(tài)紅線、國家級自然保護區(qū)、重點水源保護區(qū)、生物多樣性等敏感區(qū)域，是否占用基本農(nóng)田、項目是否符合規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)類項目是否符合園區(qū)規(guī)劃等。項目謀劃最終成功以否衡量標準要體現(xiàn)在項目合規(guī)性、可融性、可實施、有效益。（二）項目識別PPP項目實施流程（5個階段，19個步驟）（三）項目識別（續(xù)）從PPP項目發(fā)起至結束，我們可以從中得到一些啟發(fā)，項目識別非常重要，項目識別對于我們下步穩(wěn)步實施項目奠定很好的基礎，也為項目采用何種模式實施提供依據(jù)。實操中的項目就像雜亂無章的珠子，項目涉及基礎設施、社會民生、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、商貿(mào)服務等不同領域散落在我們身邊，如何將項目分類識別，將散落的“珠子”串起來需要熟悉項目、需要多個部門協(xié)同配合，甚至需要付出艱辛的工作努力?。ㄋ模╉椖糠诸惏错椖繉傩苑诸悾赫顿Y、企業(yè)投資按項目收益分類：弱收益、強收益、無收益按項目建設時序分類：近期、中期、遠期或急、特急等按照項目建設模式分類：PPP、BOT、EPC等按照爭取上級資金分類：專債、一般債券、中央和省預算內資金、銀行貸款等無論采取什么分類，總體就是按需分類，有利于實現(xiàn)項目建設全生命周期即可。（五）項目儲備項目分類后，就是通過項目審查過濾儲備項目“水分”以提高項目質量，項目審查借助第三方力量讓專業(yè)的人做專業(yè)的事情，如專項債券可以邀請工程咨詢機構、銀行、律所、會所一并對項目審核把關，又如，中央預算內項目申報可借助市發(fā)改科室力量一并審核把關；尤其是要注重加大項目前期工作，對重點早晚都要干的項目規(guī)劃、土地、可研、環(huán)評“四要件”要提前介入，可研務必實事求是、客觀真實做到數(shù)出有據(jù)。項目儲備至少要建立“十四五”項目儲備、地方政府專項債券項目儲備、申報中央和省預算內資金項目儲備等實現(xiàn)品種齊全、領域豐富，要什么有什么。（六）建設項目全流程程序項目建議書可行性研究報告初步設計施工圖設計施工準備工程實施生產(chǎn)準備竣工驗收后評價（七）項目準備項目前期三階段：項目建議-項目可研-項目初設在此期間涉及：規(guī)劃選址、土地預審、水土保持、礦產(chǎn)壓覆、不可避讓論證報告、社會風險穩(wěn)定評估報告、地質勘察、項目審批（核準、備案）、環(huán)評等在項目準備階段注重與潛在資本方多溝通，加大市場測試力度，反復修改項目擬實施方案，針對潛在投資人、社會資本方提出的修改意見建議反復修改項目建設方案，需“抬頭做項目”、“開放做項目”，尤其重要的是加大與金融機構洽談，提前溝通，銀行才是真正老板，不能“一廂情愿”，也不能“低頭做項目”。（八）立項項目建設單位向發(fā)改部門報送項目建議書，提出立項申請，發(fā)改部門審查通過后下達項目建議書批復文件（發(fā)改部門批復項目建議書即視為立項）。存檔資料①項目建設單位向發(fā)改部門提出的立項申請文件；②附項目建議書；③發(fā)改部門對項目建議書的批復文件。（九）可行性研究前置審批程序項目建設單位依據(jù)發(fā)改部門出具的項目建議書批復文件，分別向建設規(guī)劃、