公路安全保護(hù)條例解析

公路安全保護(hù)條例解析作者：不詳公路安全保護(hù)條例于今年3月7日公布,7月1日起正式實(shí)施;5月下旬,省公路局組織召開了公路安全保護(hù)條例以下簡(jiǎn)稱條例的學(xué)習(xí)會(huì)議,并邀請(qǐng)到著名的公路法專家張柱庭教授對(duì)該條例進(jìn)行了講解;結(jié)合張教授的講解和工作實(shí)際,筆者將選擇一些條文,對(duì)其內(nèi)涵以及對(duì)公路管理、養(yǎng)護(hù)、執(zhí)法等“公路保護(hù)”工作的影響進(jìn)行粗淺分析;第一章總則;第一條是立法目的和依據(jù);依據(jù)是中華人民共和國(guó)公路法以下簡(jiǎn)稱公路法;公路法和條例的關(guān)系,是法律和行政法規(guī)的關(guān)系,法律是上位法,而行政法規(guī)的制定原因之一就是為了執(zhí)行法律的規(guī)定;因此條例不能違反公路法,只能對(duì)公路法的規(guī)定進(jìn)行充實(shí)和細(xì)化;還有一個(gè)問(wèn)題：條例和廣東省公路條例的關(guān)系如何廣東省公路條例是由省人大制定的,屬于地方法性法規(guī),地方法法規(guī)不能違反行政法規(guī);因此公路安全保護(hù)條例是省公路條例的上位法,兩者有不同規(guī)定的情況下,以公路安全保護(hù)條例為準(zhǔn);第三條是規(guī)定公路保護(hù)的主體;第二款中規(guī)定了屬地主義管轄的原則,但職責(zé)內(nèi)容又必須由省一級(jí)部門來(lái)確定;第三款則明確授權(quán)“公路管理機(jī)構(gòu)”是具體負(fù)責(zé)公路保護(hù)的監(jiān)督管理;由此,公路管理機(jī)構(gòu)對(duì)公路的保護(hù)、管理職責(zé),其權(quán)力來(lái)源明確是行政法規(guī)授權(quán);第四條擴(kuò)大了公路保護(hù)工作的責(zé)任部門范圍;以往的觀念是公路就是公路部門或交通部門的事,現(xiàn)在明確規(guī)定多個(gè)部門負(fù)有相關(guān)責(zé)任;防止了公路部門孤軍奮戰(zhàn)甚至四處求人的窘境;第五條明確公路管理、養(yǎng)護(hù)和公路管理機(jī)構(gòu)的行政經(jīng)費(fèi)應(yīng)納入本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算;第七條規(guī)定各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門必須制定公路突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案;同時(shí)也將該種預(yù)案界定為專項(xiàng)預(yù)案,區(qū)別于部門預(yù)案;兩者的不同之處在于,專項(xiàng)預(yù)案是需經(jīng)本級(jí)政府批準(zhǔn),涉及到要?jiǎng)佑闷渌块T或下級(jí)政府的力量;而部門預(yù)案意味著動(dòng)用本部門的力量就能解決;從近幾年公路突發(fā)事件來(lái)看,如08年的冰災(zāi),多部門聯(lián)合更能搶險(xiǎn)應(yīng)急,更能保障公路的安全暢通;第九條規(guī)定公路保護(hù)責(zé)任是一種公共責(zé)任;理由是公路是一種公共產(chǎn)品;第二章公路線路;主要規(guī)定公路建筑控制區(qū)、各類保護(hù)區(qū)以及除超限超載之外的公路管理、許可事項(xiàng);第十條規(guī)定的是路產(chǎn)登記制度;路產(chǎn)登記工作在我省乃至全國(guó)都做得不好,這次公路安全保護(hù)條例對(duì)此提出了明確要求;路產(chǎn)登記首先是具有檔案效力,從證據(jù)效力而言,比普通的證據(jù)要高;這種登記和物權(quán)法中的不動(dòng)產(chǎn)登記還有距離,盡管公路屬于不動(dòng)產(chǎn);因?yàn)槲餀?quán)法中規(guī)定“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅,經(jīng)依法登記,發(fā)生效力；未經(jīng)登記,不發(fā)生效力,但法律另有規(guī)定的除外;”由于我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記制度還未公布,而條例又不是法律而是行政法規(guī),因此這種登記還不具備物權(quán)效力,但可以為以后不動(dòng)產(chǎn)登記制度出臺(tái)后打下伏筆或基礎(chǔ);此外,路產(chǎn)登記制度不同于土地登記制度,土地登記制度由國(guó)土部門依法完成;第十一條規(guī)定公路建筑控制區(qū)的范圍;首先,是在公路法規(guī)定的縣級(jí)以上政府的基礎(chǔ)上明確了由交通運(yùn)輸、國(guó)土資源等部門具體負(fù)責(zé)劃定工作;其次,一個(gè)重大的變化是建筑控制區(qū)起算的位置發(fā)生了改變,從原來(lái)公路法第34條的邊溝外緣變成了現(xiàn)在的公路用地外緣,而公路用地就是從邊溝外緣起算往公路外一米的范圍;因此,實(shí)際上建筑控制區(qū)的范圍比原來(lái)擴(kuò)大了一米;其次,對(duì)公路彎道內(nèi)側(cè)、互通立交以及平面交叉道口的建筑控制區(qū)范圍的劃定也作了指引,即“根據(jù)安全視距等要求確定”;所謂“安全視距”即公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)JTGB01—2003中的停車視距、會(huì)車視距和超車視距;第十二條第一款規(guī)定公路建筑控制區(qū)劃定的時(shí)間;公路法并沒(méi)有明確規(guī)定劃定的時(shí)間,條例將劃定時(shí)間規(guī)定在“自公路初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)之日起30日內(nèi)”;這樣立法是為了解決普遍存在的拆遷前搶建、搶種的問(wèn)題;第十三條第一款表明條例對(duì)“歷史遺留問(wèn)題”的態(tài)度：規(guī)定公路建筑控制區(qū)劃定前已經(jīng)合法修建的建筑物和構(gòu)筑物“不得擴(kuò)建”;第二款是增加了建筑控制區(qū)以外的管理,即建筑控制區(qū)外的建筑物、構(gòu)筑物不得遮擋公路標(biāo)志;第十三條這個(gè)條文對(duì)建筑控制區(qū)的保護(hù)比公路法有明顯加強(qiáng);第十四條規(guī)定公路規(guī)劃控制區(qū);在公路法第18條的基礎(chǔ)上一是增加了對(duì)學(xué)校、貨物集散地、大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的規(guī)劃要求,二是明確了與公路之間應(yīng)保持的距離;第十五條規(guī)定了公路與城市道路、鐵路、通信交叉時(shí),新建、擴(kuò)建的線路承擔(dān)建設(shè)費(fèi)用;即公路提出擴(kuò)建,由公路部門承擔(dān)費(fèi)用,或城市道路擴(kuò)建,由城市道路管理部門承擔(dān)費(fèi)用;這樣立法是考慮到只有建設(shè)單位才有編制預(yù)算的權(quán)利;第十六條第一款規(guī)定了禁止任何單位或個(gè)人把公路當(dāng)做試車場(chǎng)地;第二款在公路法第46條的基礎(chǔ)上增加了一些公路違法行為的列舉,如打谷曬糧、種植作物、焚燒物品等;第十七條規(guī)定了公路安全保護(hù)區(qū);在公路法第47條的基礎(chǔ)上,本條第一款第一項(xiàng)明確了國(guó)、省、縣、鄉(xiāng)道的安全保護(hù)范圍;第十八條規(guī)定了重大危險(xiǎn)源安全距離區(qū);本條的安全距離與第十七條的幾乎一樣,但是內(nèi)容不同：第十七條是針對(duì)危險(xiǎn)作業(yè),本條是針對(duì)危險(xiǎn)物品;此外,本條的法律責(zé)任在條例的第57條,第57條規(guī)定違反第18條的由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依法處理;第十九條規(guī)定了抽取地下水、架設(shè)浮橋控制區(qū);公路法中并沒(méi)有這項(xiàng)內(nèi)容;這是為了加強(qiáng)對(duì)公路橋梁的保護(hù),立法背景是近些年了公路橋梁的斷裂、塌陷事故明顯增多;同時(shí),本條還規(guī)定了公路管理機(jī)構(gòu)與水行政部門、流域管理機(jī)構(gòu)的串聯(lián)審批制度;同時(shí),條例第57條規(guī)定,違反第19條規(guī)定的,由水行政部門、流域管理機(jī)構(gòu)依法處理;第二十條規(guī)定了禁止采砂區(qū);第二十一條規(guī)定了疏浚作業(yè)控制區(qū);第二十二條新增了幾項(xiàng)危害橋梁、隧道、涵洞的禁止行為;需注意的是,這些行為是條例明文規(guī)定禁止的,不能辦理行政許可;如果申請(qǐng)人提出申請(qǐng),應(yīng)直接出具不予受理決定書;第二十三條規(guī)定通航河流的橋區(qū);本條吸取了近年來(lái)船撞橋事故的教訓(xùn),規(guī)定了應(yīng)在橋區(qū)范圍內(nèi)設(shè)置相應(yīng)的航標(biāo)、橋標(biāo)、橋墩防撞裝置等,以加強(qiáng)對(duì)橋梁的保護(hù),這也是公路法里面沒(méi)有的新增規(guī)定;違反本條規(guī)定的,根據(jù)條例第57條,由海事管理機(jī)構(gòu)處罰;第二十四條規(guī)定了重要的公路橋梁和隧道由武警部隊(duì)進(jìn)行守護(hù);重要鐵路、港口、機(jī)場(chǎng)都有武警參與守護(hù),且從實(shí)踐效果來(lái)看也頗佳;因此公路有必要參照引進(jìn)這一項(xiàng)制度;第二十五條是在公路法第52條規(guī)定的基礎(chǔ)上增加了“遮擋公路附屬設(shè)施”和“利用公路設(shè)施架設(shè)管道、懸掛物品”的禁止行為;第二十六條規(guī)定了路樹的砍伐應(yīng)經(jīng)公路管理機(jī)構(gòu)審批許可;關(guān)于路樹砍伐的審批權(quán)問(wèn)題,之前存在爭(zhēng)議,爭(zhēng)議的內(nèi)容是究竟是由公路部門審批還是由林業(yè)部門審批;根據(jù)公路法第42條的規(guī)定“公路用地上的樹木,不得任意砍伐；需要更新砍伐的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門同意后,依照中華人民共和國(guó)森林法的規(guī)定辦理審批手續(xù),并完成更新補(bǔ)種任務(wù);”廣東省公路條例第32條對(duì)此也作了幾乎一樣的規(guī)定“公路用地上的樹木不得任意砍伐；確需更新砍伐的,必須經(jīng)公路管理機(jī)構(gòu)同意,按照中華人民共和國(guó)森林法的規(guī)定辦理審批手續(xù),并完成更新補(bǔ)種任務(wù);”支持由林業(yè)部門審批的,理由無(wú)非有二：一是無(wú)論是公路法還是廣東省公路條例,都把路樹砍伐的內(nèi)容放在了“公路養(yǎng)護(hù)”的章節(jié),而沒(méi)有放在“路政管理”的章節(jié)；二是公路部門只是“同意”,而“審批”必須按森林法辦理;此次條例的出臺(tái)已經(jīng)將此問(wèn)題明確,由公路部門審批;森林法第32條第三款規(guī)定“鐵路、公路的護(hù)路林和城鎮(zhèn)林木的更新采伐,由有關(guān)主管部門依照有關(guān)規(guī)定審核發(fā)放采伐許可證”,“有關(guān)主管部門”是指林業(yè)部門還是公路、鐵路管理部門把森林法第32條總共六款內(nèi)容全部看完,答案就很明顯了：凡是需由林業(yè)部門來(lái)審批的,都非常明確地寫明了由林業(yè)主管部門核發(fā)采伐許可證;那為什么把路樹砍伐的審批放在“公路養(yǎng)護(hù)”的章節(jié)呢?zé)o論是公路法第42條還是廣東省公路條例第32條,第一款都規(guī)定的是公路綠化工作的組織實(shí)施的問(wèn)題——“公路綠化工作,由公路管理機(jī)構(gòu)按照公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)組織實(shí)施”,因此放在“公路養(yǎng)護(hù)”的章節(jié)是因?yàn)橄氚崖窐涞姆N植、保養(yǎng)和砍伐等“路樹類”問(wèn)題統(tǒng)一放在一起;條例出臺(tái),從此再無(wú)爭(zhēng)議;路樹的砍伐應(yīng)該作為路政許可的事項(xiàng)之一,由公路管理機(jī)構(gòu)審批,并且是單獨(dú)審批;第二十七條將路政許可的審批項(xiàng)目進(jìn)一步明確;其中的第四、五、六項(xiàng)為條例對(duì)公路法進(jìn)行補(bǔ)充完善的內(nèi)容,第四項(xiàng)針對(duì)管線掛橋行為,第五項(xiàng)針對(duì)龍門架、人行天橋上設(shè)廣告行為,第六項(xiàng)針對(duì)舊路口擴(kuò)建行為;需要注意的是第四項(xiàng)“利用公路橋梁、公路隧道、涵洞鋪設(shè)電纜等設(shè)施”的許可事項(xiàng)與條例第22條“禁止利用公路橋梁含橋下空間、公路隧道、涵洞堆放物品,搭建設(shè)施以及鋪設(shè)高壓電線和輸送易燃、易爆或者其他有毒有害氣體、液體的管道”的禁令行為的關(guān)系;屬于第22條高壓、易燃易爆、有毒有害的管線設(shè)施,是不能申請(qǐng)審批的,這是明確禁止的行為;如果是一般的電纜、水管、光纜等,是可以依照第27條第四項(xiàng)提出申請(qǐng)的;第二十八條是對(duì)路政許可的一些完善;一是申請(qǐng)材料中增加了第一款第二項(xiàng)的“安全技術(shù)評(píng)價(jià)報(bào)告”和第三項(xiàng)的“應(yīng)急預(yù)案”；二是第二款規(guī)定涉及經(jīng)營(yíng)性公路的審批應(yīng)該征求公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)的意見;“報(bào)告”和“預(yù)案”都是為了防范涉路施工中出現(xiàn)一些安全事故,其中有資格出具安全技術(shù)評(píng)價(jià)報(bào)告的單位為公路勘察設(shè)計(jì)院;基實(shí)這種做法在廣州市的路政許可實(shí)踐中早已存在,比如一些大型涉路污水管道工程或跨越公路建跨線橋、人行天橋等重大涉路工程,路政審批部門都會(huì)要求公路勘察設(shè)計(jì)院對(duì)該工程對(duì)公路的安全性影響出具書面意見,并以此作為許可的依據(jù)之一;至于第二款征求公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)意見,是由于近年來(lái)公路尤其是高速公路的經(jīng)營(yíng)單位往往是企業(yè),而不是交通或公路部門,為了符合政企分開、事企分開的現(xiàn)狀,以及盡量避免許可項(xiàng)目、涉路工程與經(jīng)營(yíng)性公路的管理、養(yǎng)護(hù)、發(fā)展規(guī)劃產(chǎn)生沖突,加強(qiáng)溝通是很有必要的;第二十九條規(guī)定了涉路工程施工完畢后的驗(yàn)收制度;以前的制度或做法,是公路管理機(jī)構(gòu)對(duì)于許可項(xiàng)目完工后或者對(duì)養(yǎng)護(hù)工程完工后的驗(yàn)收工作普遍不到位;將來(lái)公路管理機(jī)構(gòu)對(duì)涉路施工完畢后必須對(duì)公路、公路附屬設(shè)施是否達(dá)到規(guī)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及施工是否符合保障公路、公路附屬設(shè)施質(zhì)量和安全的要求進(jìn)行驗(yàn)收;這種驗(yàn)收,應(yīng)該由路政部門牽頭,會(huì)同養(yǎng)護(hù)單位、公路勘察設(shè)計(jì)部門,以及工程的監(jiān)理單位聯(lián)合進(jìn)行;本條還規(guī)定,影響交通安全的,還得經(jīng)交警部門驗(yàn)收;第三章公路通行;本章重點(diǎn)在于對(duì)超限車輛的治理;“超限”的界定見超限運(yùn)輸車輛行駛公路管理規(guī)定交通部2000年2號(hào)令和中華人民共和國(guó)道路交通安全法實(shí)施條例第54條;第三十條從汽車生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)治理超限;這是從源頭上對(duì)“大噸小標(biāo)”車輛進(jìn)行了限制;本條中提到的“機(jī)動(dòng)車安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”參見國(guó)標(biāo)道路車輛外廓尺寸、軸荷及質(zhì)量限值國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)GB1589-2004;第三十一條從機(jī)動(dòng)車登記環(huán)節(jié)治理超限;本條規(guī)定公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)查驗(yàn)機(jī)動(dòng)車,符合條例第30條的標(biāo)準(zhǔn)的才可予以登記;“當(dāng)場(chǎng)查驗(yàn)”是一種實(shí)質(zhì)審查,即使車輛取得了車輛檢測(cè)站的合格證,公安機(jī)關(guān)還需另行檢查,這增加了公安機(jī)關(guān)的審查責(zé)任,但使得不符標(biāo)準(zhǔn)的車輛難以上牌,治理超限效果將會(huì)加著;第三十二條從車輛改裝環(huán)節(jié)治理超限;本條規(guī)范了生產(chǎn)廠家的改裝行為,法律責(zé)任在條例的第63條第二款;中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例第31條、第46條規(guī)定了運(yùn)輸企業(yè)、車輛維修企業(yè)不得擅自改裝車輛,但對(duì)汽車生產(chǎn)企業(yè)的改裝行為并沒(méi)有進(jìn)行規(guī)范;本條對(duì)此法律漏洞進(jìn)行了補(bǔ)充;第三十三條第二款規(guī)定了公路管理機(jī)構(gòu)或經(jīng)營(yíng)企業(yè)有明確、變更“限值”標(biāo)志的義務(wù);這需要我們對(duì)自己管轄的路段進(jìn)行全范圍的自查;第三十四條規(guī)定村道可以“設(shè)墩”限行,但不得收費(fèi);第三十六條規(guī)定了超限運(yùn)輸許可的辦理方法;跨省的實(shí)行“一地受理、聯(lián)動(dòng)審批”制度;沙及交通安全的,公路管理機(jī)構(gòu)而非申請(qǐng)人應(yīng)征求交警部門意見;第四十條第一款規(guī)定了超限車輛“定點(diǎn)處理原則”,流動(dòng)查獲后應(yīng)定點(diǎn)處理;這一是為了防止堵塞交通,二是防止腐敗發(fā)生,三是方便攝錄取證;第二、第三款列舉了一些違法行為模式;第四十一條從貨運(yùn)源頭上治理超限;規(guī)定了貨場(chǎng)主和道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)在廣州為運(yùn)管局的義務(wù);第四十二條規(guī)定了危險(xiǎn)品運(yùn)輸許可機(jī)關(guān)公安機(jī)關(guān)的特定部門對(duì)特大型橋梁或隧道管理單位的通知義務(wù);在實(shí)際工作中,這就要求公路管理部門或經(jīng)營(yíng)企業(yè)要主動(dòng)將自己管轄的特大型橋梁和隧道制作清單,上報(bào)給本級(jí)和上級(jí)公安機(jī)關(guān)備案;如果能召開一下專門會(huì)議形成會(huì)議紀(jì)要?jiǎng)t更好;第四十三條規(guī)定了遺灑物的處理問(wèn)題;遺灑物是公路管理中的一大難題,常常由于遺灑物未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)處理而引發(fā)事故;公路管理機(jī)構(gòu)也因此吃過(guò)不少官司;條例對(duì)遺灑物問(wèn)題進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)制;一是增加責(zé)任主體：駕駛?cè)?、押?dòng)人有處理、示警和報(bào)告義務(wù)；交警部門有責(zé)令違法行為的職責(zé)；公路管理者、經(jīng)營(yíng)者發(fā)現(xiàn)或接到報(bào)告后有及時(shí)清除的義務(wù)；任何公眾發(fā)現(xiàn)的也有報(bào)告義務(wù)公共義務(wù);二是明確了事故賠償責(zé)任的主體為運(yùn)輸企業(yè)和駕駛?cè)?第四章公路養(yǎng)護(hù);條例根據(jù)時(shí)代的發(fā)展和社會(huì)需要,對(duì)公路養(yǎng)護(hù)提出了許多切合實(shí)際的新要求;第四十四條解釋了公路法第35條中的“良好的技術(shù)狀況”;根據(jù)此條規(guī)定,公路上存在遺灑物或者其他非公路自身產(chǎn)生的路障,不屬于未達(dá)到良好技術(shù)狀況的情形;這些屬于條例第三章“公路通行”的范疇;第四十六條規(guī)定了養(yǎng)護(hù)作業(yè)單位的資質(zhì)條件;這是為公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化作準(zhǔn)備;其中的第三點(diǎn)要求有“養(yǎng)護(hù)作業(yè)經(jīng)歷”,即工作經(jīng)驗(yàn),是為了維護(hù)原有養(yǎng)護(hù)作業(yè)單位、人員的利益,使改革得以平穩(wěn)進(jìn)行;第四十七條規(guī)定了巡查制度的建立以及警示、及時(shí)修復(fù)義務(wù);第二款是交警部門的警示、通知義務(wù),第三款仍是上文提到過(guò)的公共義務(wù);第四十八條規(guī)定對(duì)公路的檢測(cè)和評(píng)定的常態(tài)化,以及發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后的處理方式;第四十九條規(guī)定公路各類設(shè)施的保持完好義務(wù);第五十條旨在將養(yǎng)護(hù)作業(yè)對(duì)公路交通的影響通過(guò)時(shí)間和空間上的統(tǒng)籌降到最低;第五十一條是對(duì)公路法第39條第三款指向公路法第32條的完善,規(guī)定了發(fā)公告的條件和時(shí)間;這是對(duì)養(yǎng)護(hù)部門提出的明確的新工作要求;第五十二條在公路法第39條第一款的基礎(chǔ)上增加了“開啟危險(xiǎn)報(bào)警閃光燈”的要求;這點(diǎn)在夜間作業(yè)尤其重要;第五十三條第一款規(guī)定了公路突發(fā)事件的應(yīng)急搶險(xiǎn);第二款規(guī)定了地級(jí)市以上公路管理機(jī)構(gòu)應(yīng)建立公路信息化管理制度;第五十四條規(guī)定了武警交通部隊(duì)對(duì)公路搶修負(fù)有義務(wù);這與條例第24條的立法思路是保持一致的——就是武裝力量參與到公路的安全保護(hù)工作中來(lái);第五十五條規(guī)定了公路報(bào)廢制度;此規(guī)定填補(bǔ)公路報(bào)廢制度的空白,但具體的程序和方法還有待交通部制定部門規(guī)章;第五章法律責(zé)任;除了條例第十四條外,其他在條例上規(guī)定的違法行為,都在本章中有對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任;與公路法法和其他舊的公路管理法規(guī)相比,在法律責(zé)任方面,條例最大的不同點(diǎn)就是增加了行使處罰權(quán)的機(jī)關(guān);這與條例“多部門共同管理、聯(lián)合治理”的立法思路有關(guān),也是國(guó)家加大對(duì)公路保護(hù)力度的體現(xiàn);如第五十七條、第五十八條、第六十三條、第六十五條等,都規(guī)定了公路管理機(jī)構(gòu)之處的其他行政部門的處罰權(quán);對(duì)