第二講：人口老齡化與老齡問題

第二講：中國的人口老齡化

與老齡問題中央財經(jīng)大學(xué)社會學(xué)系李國武本講主要內(nèi)容第一節(jié)、中國人口老齡化的特點和成因第二節(jié)、老齡化帶來的潛在問題第三節(jié)、中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀及面臨的挑戰(zhàn)第四節(jié)、中國城市養(yǎng)老保障體系的現(xiàn)狀及其脆弱性第五節(jié)、中國養(yǎng)老保障體制的未來改革與選擇第一節(jié)、中國人口老齡化的特點和成因一、人口老齡化的概念人口老齡化（populationaging）是指某億人口總體中老年人口（65歲及以上）的比重逐漸增加的過程，特別是指在年齡結(jié)構(gòu)類型已屬年老型的人口中，老年人口比重繼續(xù)上升的過程。需要注意以下幾點：第一，老年人口是個動態(tài)的概念，隨著人類壽命的不斷延長而變化。老年人口基本可分為：低齡老人（theyoung-old,65-74）和高齡老人（theold-old,74歲以上）。第二，區(qū)分人口老齡化和年老型人口。一個動態(tài)，一個是靜態(tài)。第三，人口老齡化不是老年人口絕對數(shù)量的增加，而是老年人口相對于少兒組人口的增加，是一個年齡結(jié)構(gòu)的相對變化。第四，人口老齡化不僅是社會結(jié)構(gòu)性變化，還與個體衰老過程緊密聯(lián)系。個體老化與人口老齡化的關(guān)系與區(qū)別。二、中國人口老齡化的特點1、來勢迅猛，速度快2、絕對數(shù)量大3、高齡化趨勢顯著4、未富先老：人口老齡化進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同步5、地區(qū)差異大、農(nóng)村養(yǎng)老問題嚴(yán)重6、“空巢”老人迅速增加1、來勢迅猛，速度快65歲及以上人口比例從7%上升到14%需要的時間，法國是115年，瑞典是85年，美國為66年，英國為45年。中國大約需要26-27年。2000年達(dá)到7%，2008年達(dá)到8.3%。指標(biāo)1953196419821990200020500-14歲少兒比例65歲以上老年比例老少比年齡中位數(shù)36.34.412.222.740.73.68.820.233.64.914.622.927.75.621.025.322.896.96

30.4116.0127.43127.5027.43表:五次人口普查時中國人口的年齡結(jié)構(gòu)祖國大陸31個省、自治區(qū)、直轄市和現(xiàn)役軍人的人口中，0-14歲的人口為28979萬人，占總?cè)丝诘?2.89%；15-64歲的人口為88793萬人，占總?cè)丝诘?0.15%；65歲及以上的人口為8811萬人，占總?cè)丝诘?.96%。同1990年第四次全國人口普查相比，0-14歲人口的比重下降了4.80個百分點，65歲及以上人口的比重上升了1.39

個百分點。(2000年第五次人口普查結(jié)果）圖：我國人口老齡化速度資料來源：1982年、1990年為“三普”、“四普”數(shù)據(jù)；2000～2070年來自杜鵬《中國人口老齡化國際比較研究課題》預(yù)算數(shù)據(jù)。

2000-2030年是高速期2、絕對數(shù)量大我國老齡人口絕對值為世界之冠，占世界老齡人口總數(shù)的１／５。到２０５０年，我國老年人口總量將超過４億。3、高齡化趨勢顯著隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和人民生活水平的提高，我國人均預(yù)期壽命大大延長。我國人口老齡化已經(jīng)表現(xiàn)出明顯的高齡化趨勢。4、“未富先老”2000年中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值為840美元，只相當(dāng)于世界平均水平的16.25%，在世界排名109位。而中國60歲以上老年人比例高于發(fā)展中地區(qū)，與世界平均水平持平。如果按購買力平價計算，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值大大提高（為3976美元），約占世界平均水平的53.62%。發(fā)達(dá)國家在進(jìn)入老齡化社會時，人均國民生產(chǎn)總值基本上在５０００美元至１萬美元，目前平均達(dá)到２萬美元左右。但同目前老齡化水平相近的韓國、新加坡、智利、巴西等國相比，中國的人均CDP水平明顯偏低。即使在2020年實現(xiàn)GDP翻兩番的目標(biāo)，中國人均收入仍屬于現(xiàn)在中下收入國家水平。但屆時中國人口老齡化程度已接近今天發(fā)達(dá)地區(qū)水平，仍是老年型人口中的窮國。

5、地域差異大，農(nóng)村養(yǎng)老問題嚴(yán)重東部沿海地區(qū)65歲以上老年人口比例已超過8%，其中上海達(dá)到11.46%，早在1982年既已進(jìn)入老年型社會。而西部地區(qū)老年人口比例均在5%以下，部分地區(qū)仍是典型的年輕型人口結(jié)構(gòu)。與此同時，各地區(qū)老年人中的大部分分布于經(jīng)濟(jì)水平較落后的農(nóng)村。2000年中國8827.4萬65歲以上老年人中65.8%分布于農(nóng)村，農(nóng)村老齡化程度達(dá)到10.89%，超出全國平均水平及城市。

隨著城市化進(jìn)程的加快和人口的遷移流動，多達(dá)１.４億的年輕農(nóng)民涌向城市，加快了農(nóng)村人口老齡化的步伐，農(nóng)村出現(xiàn)了大量的“留守老人”，獨立或只與配偶生活的老年人的比例還會上升，農(nóng)村家庭的養(yǎng)老功能將日益弱化。6、空巢老人迅速增加獨居老人和僅與配偶居住在一起的老年人全國老齡辦在大中城市進(jìn)行的老年人居住情況調(diào)查結(jié)果顯示，“三代同堂”式的傳統(tǒng)家庭越來越少，“四二一”的人口結(jié)構(gòu)（一對夫婦同時贍養(yǎng)４個老人和１個小孩）愈加明顯。隨著城市化的發(fā)展和人民生活方式的變化，空巢老人的比例還將進(jìn)一步增加。三、中國人口老齡化的成因影響老齡化的主要因素有生育率、死亡率和人口年齡結(jié)構(gòu)。在我國人口老齡化的現(xiàn)狀主要是由于生育率的下降造成的，與計劃生育政策有一定關(guān)系。資料來源：從老齡化到高齡化：基于人口學(xué)視角的一項探索性研究。羅淳著。中國社會科學(xué)出版社，2001；75頁。

第二節(jié)、老齡化帶來的潛在問題第一，人口老齡化深深地影響人類的經(jīng)濟(jì)生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，它會引起勞動力資源、勞動就業(yè)、勞動生產(chǎn)率、消費品構(gòu)成等方面影響社會經(jīng)濟(jì)的運行。第二，社會的福利制度會受到人口老齡化的挑戰(zhàn)。第三，社會資源分配和供給矛盾重重。公共支出中為老年人的增多。第四，引發(fā)新的老年貧困人口的出現(xiàn)。第五，人口老齡化可能會重塑社會文化、社會秩序和代際關(guān)系。養(yǎng)老保障壓力較大在退休人員每年以６％的速度遞增的情況下，養(yǎng)老保險個人賬戶空賬以每年１０００億元的規(guī)模增加。與此同時，目前我國８０％以上的勞動者基本沒有養(yǎng)老保險。據(jù)勞動和社會保障部統(tǒng)計，１９８０年在職職工與退休人員的供養(yǎng)比是１３：１，而到２００３年，這個比例已經(jīng)變成３：１。預(yù)計到２０２０年，領(lǐng)取養(yǎng)老金的退休者將超過１億人，屆時撫養(yǎng)比例將達(dá)到２.５：１。醫(yī)療保障面臨挑戰(zhàn)老年群體是醫(yī)療衛(wèi)生資源的重要消費對象。衛(wèi)生部曾經(jīng)有過統(tǒng)計，60歲以上老年人慢性病患病率是全部人口患病率的３.２倍，傷殘率是全部人口傷殘率的３.６倍，老年人消耗的衛(wèi)生資源是全部人口平均消耗衛(wèi)生資源的１.９倍。可是我國衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)發(fā)展較經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻相對滯后。老年人看病難、看不起病的問題尤為突出。養(yǎng)老服務(wù)市場供給缺口甚大老年人對養(yǎng)老護(hù)理的需求越來越大，全國幾次較大規(guī)模調(diào)查的數(shù)據(jù)表明，我國約有３２５０萬老年人需要不同形式的長期護(hù)理。調(diào)查還表明，５％的老年人有入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的愿望，且將逐步增加。越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，養(yǎng)老護(hù)理需求越高。但是目前專為老年人提供服務(wù)的設(shè)施嚴(yán)重不足，服務(wù)的項目和內(nèi)容不全，服務(wù)人員的素質(zhì)參差不齊，老齡服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場需要，是“短線”之中的“短線”。第三節(jié)、中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀及面臨的挑戰(zhàn)一、農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀1、社會養(yǎng)老保障制度的探索與停滯從1986年開始，農(nóng)村探索性地開展了建立社會養(yǎng)老保險制度試點工作。這項試點率先選擇在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。經(jīng)過這個階段的工作，1991年6月，民政部頒布了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，確定以縣為基本單位開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。此后，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作在各地推廣開來，參保人數(shù)不斷上升，到1997年底，已有7542萬農(nóng)民投保。但1998年以后，農(nóng)村養(yǎng)老體制改革工作陷入了停頓狀態(tài)。政府機(jī)構(gòu)改革將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險由民政部門移交給勞動與社會保障部。1999年7月，國務(wù)院指出目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實行社會養(yǎng)老保險的條件，決定對已有的業(yè)務(wù)實行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的地區(qū)應(yīng)逐步向商業(yè)保險過渡。這個階段由于受管理體制改革、利息持續(xù)下調(diào)及中央關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策變動的影響，全國大部分地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)，出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運行難度加大等困難。2004年，農(nóng)村勞動力參保數(shù)量為5378萬人，比1997年減少了2164萬人，下降幅度達(dá)到28.7%.農(nóng)村勞動力參保數(shù)量占農(nóng)村勞動力總量比例同步下降，由1997年的15.4%下降到11.0%。2005年末全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險人數(shù)為5442萬人，比上年末增加64萬人，全年共有302萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，比上年增加97萬人。2008年末全國參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險人數(shù)為5595.1人，領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)為511.9萬。2009年《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》：探索建立個人繳費、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障農(nóng)村居民老年基本生活。2009年試點覆蓋面為全國10%的縣(市、區(qū)、旗)，以后逐步擴(kuò)大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。2、以家庭養(yǎng)老為主農(nóng)村老年人的社會保障程度很低，主要依靠農(nóng)戶家庭提供養(yǎng)老支持。據(jù)2000年人口普查資料顯示，農(nóng)村60歲以上老年人口的勞動參與率為43.4%.在不參加工作的農(nóng)村老年人口中，領(lǐng)取離退休金比例為8.2%、依靠家庭其它成員養(yǎng)老比例為86.2%、其它養(yǎng)老渠道為5.7%.另據(jù)2000年中國城鄉(xiāng)老年人口狀況進(jìn)行了一次性抽樣調(diào)查資料顯示，農(nóng)村60歲以上老年人口中領(lǐng)取離退休的比例為5.4%，領(lǐng)域社會養(yǎng)老金的比例為1.5%，兩者合計達(dá)到6.9%。二、家庭養(yǎng)老模式面臨的挑戰(zhàn)1、計劃生育政策在農(nóng)村推行之后，農(nóng)村家庭類型由拓展型家庭向核心家庭轉(zhuǎn)變，家庭人口規(guī)模逐漸縮小。農(nóng)村家庭常住人口數(shù)量由1978年戶均5.7人下降到2003年的4.1人。2、人口遷移導(dǎo)致農(nóng)村老齡化程度比城市更加嚴(yán)重。2000年人口普查資料顯示，農(nóng)村人口老齡化水平是7.5%，而城市只有6.4%.在戶籍制度限制下，農(nóng)民舉家流動的比例很小，人口向城市遷移以青壯年勞動力為主，再加上家庭觀念的變化，越來越多的老年人難于與子女一起生活。加速城市化將有可能進(jìn)一步提高農(nóng)村人口老齡化程度。3、農(nóng)村土地的收入和保障功能被不斷削弱。雖然土地在農(nóng)戶家庭生產(chǎn)經(jīng)營活動中扮演著雙重角色，即生產(chǎn)資料和生活資料功能，但因規(guī)模狹小、流動性差和產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定不僅難以成為促進(jìn)農(nóng)民增收的主要來源，而且也難以發(fā)揮其收入保障功能。農(nóng)民收入增長越來越依靠非農(nóng)就業(yè)收入來源。4、農(nóng)村社會網(wǎng)絡(luò)的作用也在下降。例如，農(nóng)戶家庭之間的轉(zhuǎn)移性收入占農(nóng)民收入的比例由1980年的11.7%下降到2003年的3.7%.此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能日益弱化，無力為困難家庭提供幫助。第四節(jié)、中國城市養(yǎng)老保障體系的

現(xiàn)狀及其脆弱性一、中國城市養(yǎng)老保障體系的現(xiàn)狀1、中國養(yǎng)老制度改革過程1991年：退休費統(tǒng)籌在一些地方試點的基礎(chǔ)上，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，退休費社會統(tǒng)籌正式在全國推廣。文件要求，在企業(yè)繳費之外，職工個人也要繳納養(yǎng)老保險費，由地方政府根據(jù)支付費用的實際需要和企業(yè)、職工的承受能力，按照以支定收、略有結(jié)余、留有部分積累的原則統(tǒng)一籌集。文件明確提出，勞動部和地方勞動部門負(fù)責(zé)管理城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險工作。在籌資模式方面，文件首次提出基本養(yǎng)老保險基金由社會統(tǒng)籌和部分積累相結(jié)合的思路——在以支定收的同時，多收一些錢并積累起來，用于彌補(bǔ)老齡化高峰期收支缺口。這一“未雨綢繆”的樸素設(shè)想，其實只是在現(xiàn)收現(xiàn)付制的框架下作出的一種修正。1993年：統(tǒng)賬結(jié)合當(dāng)年底召開的中共十四屆三中全會，作出了企業(yè)養(yǎng)老保險體系建立統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶相結(jié)合的“部分積累制”的重大決定。這是一種現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金積累制相結(jié)合的籌資模式。1995年：個人賬戶試點國務(wù)院頒布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》。這是第一次以國務(wù)院文件的形式，要求各地建立個人賬戶，逐步提高個人繳費比例。文件同時提出兩套具體實施辦法，由各地政府選擇試點。1997年：統(tǒng)一繳費比由于各地多種養(yǎng)老保險辦法并存，養(yǎng)老保險水平差異大，管理相當(dāng)困難。同時，基金統(tǒng)籌層次低，調(diào)劑能力弱，擠占挪用現(xiàn)象盛行。1997年，國務(wù)院正式頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(26號文)，決定建立統(tǒng)一的社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度，規(guī)定了統(tǒng)一的繳費比例和管理辦法。城鎮(zhèn)職工按職工工資的11%建立個人賬戶，其中個人繳費逐步從4%提高到8%，其余部分由企業(yè)繳費劃入。企業(yè)繳費率由省級人民政府確定，一般不得超過企業(yè)工資總額的20%。這種籌資模式實質(zhì)上是傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付模式與完全積累模式的綜合，屬于部分積累式的基金籌資模式。社會統(tǒng)籌部分資金由企業(yè)和國家繳納，用于國家統(tǒng)籌支付當(dāng)代退休人員的養(yǎng)老金，“現(xiàn)收現(xiàn)付”；個人帳戶部分由職工個人繳納，用于實名制積累，在職工退休后分期全額給付，“完全積累”?！?6號文”成為正式確立中國養(yǎng)老保障制度框架的綱領(lǐng)性文件，延續(xù)至今。1998年：“老人”、“中人”、“新人”絕大多數(shù)省份以1998年作為養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌的分界之年。1998年之前參加工作并業(yè)已退休的職工，被稱為“老人”，他們將按老規(guī)定領(lǐng)取退休工資；1998年之前參加工作但在1998年之后退休者，被稱為“中人”，他們將按新制度領(lǐng)取養(yǎng)老金，但可獲得適當(dāng)?shù)倪^渡期補(bǔ)償；1998年后工作的“新人”，則完全按新制度施行。由于轉(zhuǎn)軌前退休或者參加工作的職工并未建立個人賬戶，轉(zhuǎn)軌后一方面要照常支付其養(yǎng)老金，一方面又要在并不增加繳費率的前提下為個人賬戶作出積累，因此需要支付巨大的轉(zhuǎn)軌成本。1998年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》，實行職工養(yǎng)老保險全國并軌，由市級統(tǒng)籌向省級統(tǒng)籌過渡，養(yǎng)老金的差額繳撥改為全額繳撥，實施養(yǎng)老金社會化發(fā)放。1999：擴(kuò)大征繳范圍1999年1月，國務(wù)院頒布的《社會保險費征繳暫行條例》擴(kuò)大了社會保險費征繳范圍?；攫B(yǎng)老保險費征繳范圍不僅包括國有和城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位及其職工，而且各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況決定是否將城鎮(zhèn)個體工商戶納入基本養(yǎng)老保險范圍。2000年：全國社?；鹄硎聲闪以O(shè)立戰(zhàn)略儲備金機(jī)構(gòu)，以巨額財政一次性注入啟動資金，期望通過增值運營，應(yīng)對社保支付的巨大缺口。同時，國家確定了以減持國有股支付養(yǎng)老制度轉(zhuǎn)軌成本為目標(biāo)的方案。2001年：國有股減持和“做小做實”國務(wù)院頒布《減持國有股籌集社會保障基金管理暫行辦法》，凡國家擁有股份的股份有限公司向公共投資者首次發(fā)行和增發(fā)股票時，均應(yīng)按融資額的10%出售國有股，減持國有股收入全部上繳全國社會保障基金。此令推出后，股市大幅下跌，輿論歸咎于國有股減持。次年6月，國務(wù)院叫停國有股減持，全國社?；鸬闹饕Y金來源失去下文。同在2001年，中央決定在遼寧試點“做小做實”個人賬戶，以“做小”來保證“做實”。即降低個人賬戶中繳費工資比例，所繳費用與統(tǒng)籌賬戶繳費基金分賬管理，以確保個人賬戶真實積累。由此，個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶的聯(lián)系被切斷，現(xiàn)收現(xiàn)付體系被徹底打破，統(tǒng)籌賬戶的支付壓力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)想。改革背負(fù)巨大成本。2003年：擴(kuò)大試點“做小做實”試點擴(kuò)大到黑龍江、吉林兩省。鑒于遼寧試點沉重的財政負(fù)擔(dān)，黑、吉兩省選擇了財務(wù)壓力較小的“補(bǔ)賬戶”模式。這一模式僅是真實基金積累制的“修訂版”，仍具現(xiàn)收現(xiàn)付制的特征。2005年：從11%到8%國務(wù)院頒布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》。這是繼1997年國務(wù)院決定之后，又一指明今后養(yǎng)老保險改革方向的綱領(lǐng)性文件。“逐步做實個人賬戶”的思路被寫入文件。文件同時指出，從2006年1月1日起，個人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費工資的11%調(diào)整為8%，并全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶。2006年：試點再擴(kuò)大，委托全國社?；疬\營2006年9月，國務(wù)院對“做小做實”擴(kuò)大試點方案作出批復(fù)。新方案事實上選擇了“黑吉模式”，擴(kuò)大至上海、天津、山西、山東、河南、湖北、湖南、新疆八個省(區(qū)、市)，做實率自3%起步。除了“自掏腰包試點”的上海，中央財政補(bǔ)貼50億元在12月初下發(fā)七個新增試點省份。2006年12月底，七個新增“做小做實”試點省份，以及首批試點的黑龍江、吉林兩省，與全國社?；鹄硎聲胶炇鹆宋迥旰霞s。他們將中央下?lián)芫攀》萦糜谧鰧崅€人賬戶的財政補(bǔ)貼共計104億元，委托給社?；鹄硎聲芾磉\營，后者承諾3.5%的保底收益率。2、保障現(xiàn)狀隨著改革思路日益明晰，城市養(yǎng)老保障覆蓋面穩(wěn)步擴(kuò)大。2005年末全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險人數(shù)為17487萬人，比上年末增加1134萬人。其中，參保職工13120萬人，參保離退休人員4367萬人，分別比上年末增加870萬人和264萬人。年末企業(yè)參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)為15716萬人，比上年末增加1037萬人。2008年末全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險人數(shù)為21891.1萬人，其中職工16587.5，離退休人員為5303.6。城市老年人的養(yǎng)老保障程度高。據(jù)2000年人口普查資料顯示，城市60歲以上老年人口的勞動參與率為13%。在不參加工作的城市老年人口中，領(lǐng)取離退休金比例為56.2%、依靠家庭其它成員養(yǎng)老比例為38.8%、其它養(yǎng)老渠道為5.0%。但據(jù)2000年中國城鄉(xiāng)老年人口狀況進(jìn)行了一次性抽樣調(diào)查資料顯示，城市60歲以上老年人口中領(lǐng)取離退休金的比例為70.7%，領(lǐng)取社會養(yǎng)老金的比例為12.1%，兩者合計達(dá)到82.8%.財政投入加大和基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次提高，改善了城鎮(zhèn)離退休職工的社會保障水平。2003年城鎮(zhèn)離退休人員的退休費用上升到9047元，比1990年增加了7734元，是1990年的5.3倍。養(yǎng)老金社會化發(fā)放確保了基本養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放。過去，我國一直實行養(yǎng)老金由退休人員所在企業(yè)發(fā)放的辦法。1998年，我國養(yǎng)老金社會化率在30%左右。到2003年，實行養(yǎng)老金社會化發(fā)放的人數(shù)達(dá)3538.4萬人，社會化發(fā)放率達(dá)到99.5%，比1998年提高60.5個百分點。二、我國城市養(yǎng)老保障體制的脆弱性1、社?；鹋灿谩D占和貪污問題2006年的上海社?；鸢赴讶藗兊哪抗饩劢乖陂L期被掩蓋的社?；疬`規(guī)非法使用問題上。國家允許的投資方式是購買國債或存放銀行。統(tǒng)計顯示，在1986年至1997年間，全國有上百億元社會保險基金被違規(guī)動用。據(jù)不完全統(tǒng)計，1998年以來，全國清理回收擠占挪用基金160多億元，至2005年底，還有10億元沒有回收入帳。截至“十五”期間，勞動和社會保障部接到擠占挪用基金舉報案件96件。問題的根源：社?；疬\作及管理機(jī)制，地方社保機(jī)關(guān)集行政管理權(quán)與基金經(jīng)營權(quán)為一身的體制，無法形成有效的監(jiān)管。目前，社?；鸲加僧?dāng)?shù)氐纳绫；鸸芾碇行拇鸀楣芾?。各級管理中心的歸口管理單位為勞動和社會保障部社會保險事業(yè)管理中心。該中心是勞動和社會保障部直屬事業(yè)單位。各地管理中心目前都也為事業(yè)單位編制。而這些大大小小的管理中心卻承擔(dān)相當(dāng)多的行政職能，與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，有的甚至就是政府的一個部門。這種“泛行政化”的制度設(shè)計，在沒有法人資產(chǎn)和獨立的經(jīng)濟(jì)利益約束下，不能獨立承擔(dān)民事責(zé)任的社?；鸸芾碇行暮茈y建立起有效的監(jiān)督管理機(jī)制、規(guī)范的會計審計、信息披露制度和風(fēng)險防范機(jī)制，即使有健全的法律法規(guī)也極易成為美麗的陪襯。既不是獨立的金融企業(yè)，也不是政府機(jī)構(gòu)，社?；鸸芾碇行倪@一政府直屬事業(yè)單位的面孔，使其既難以保障社?；鹚姓叩臋?quán)益，又因缺乏監(jiān)管而不具備承擔(dān)金融風(fēng)險的能力。而在實際運作中，社?；鸬乃姓摺恳粋€社?；鸬睦U納者始終無法擁有真正意義上的管理和監(jiān)督權(quán)。因此，社?；鹪诘胤交虿块T利益的驅(qū)使下，常常會被當(dāng)作“準(zhǔn)”政府資金支配使用。2、資金缺口導(dǎo)致的個人賬戶空帳問題缺口原因：社保體制改革和人口老齡化。對于改革前（1997年）退休的“老人”，以及改革前參與工作、改革后才退休的“中人”，由于他們當(dāng)前工作時企業(yè)并未替其繳納統(tǒng)籌養(yǎng)老金，也沒有個人賬戶。國家承接了對這部分國企職工未盡的養(yǎng)老義務(wù)。這筆龐大的養(yǎng)老金成為國家的“隱性負(fù)債”。用于當(dāng)期支付的社會統(tǒng)籌帳戶存在巨大支付缺口，于是各地社會社保部門均調(diào)用個人賬戶用于當(dāng)期支付，造成個人帳戶“空轉(zhuǎn)”?！斗ㄖ迫請蟆?005年5月8日報道，勞動和社會保障部承認(rèn)，目前城市養(yǎng)老金缺口在2.5萬億元，在未來30年時間里將達(dá)到6萬億元。這個數(shù)據(jù)可能低估了養(yǎng)老金缺口的嚴(yán)重程度。世界銀行估算養(yǎng)老金缺口3-4萬億元左右。如果假定在50年時間里分?jǐn)傓D(zhuǎn)軌成本，按3.7萬億缺口和平均利率為4%計算，每年分擔(dān)的平均轉(zhuǎn)軌成本將為1600億元左右；如果利率提高到5%，每年的平均轉(zhuǎn)軌成本將為1900億元左右（孫祁祥，2001）。名存實亡的個人賬戶即令未來蒙受巨大風(fēng)險，也嚴(yán)重打擊了當(dāng)代個人繳費的積極性，更背離統(tǒng)帳結(jié)合進(jìn)入新參與主體的改革方向。就現(xiàn)實來看，城市養(yǎng)老金的積累和發(fā)放仍然采取現(xiàn)收現(xiàn)付制（見圖3）。在面臨企業(yè)繳費不足和養(yǎng)老金收支缺口的情況下，統(tǒng)籌基金與個人賬戶的混賬管理（2001年之前）使得只好挪用個人帳戶積累來填補(bǔ)養(yǎng)老金缺口。1997年空賬規(guī)模為140億元，2000年上升到2000多億，到2005年空帳規(guī)模累計達(dá)到8000億元左右，而且每年還以1000多億元的速度增加。

養(yǎng)老金拖欠容易誘發(fā)社會問題，國家迫于壓力不得不動用財政資金來填補(bǔ)缺口。而且2001年開始進(jìn)行“做小做實個人賬戶”和分賬管理的改革，中央政府開始“補(bǔ)缺口”。例如，2001年中央財政用于社會保障支出的資金就達(dá)982億元，是1998年的5倍多。2005年中央政府對養(yǎng)老保險補(bǔ)助總額達(dá)到了500多億元，5年來中央對基本養(yǎng)老保險的補(bǔ)貼金額達(dá)到了2093億元。3、繳費積極性不足制度設(shè)計缺陷是企業(yè)缺乏繳費積極性的重要原因。在缺乏必要的激勵機(jī)制下，差額收繳和差額撥付制度使得社會統(tǒng)籌實際上變成一種企業(yè)間的直接轉(zhuǎn)移支付。新的企業(yè)因為退休職工較少，不愿意繳費，拖欠、拒繳的現(xiàn)象時有發(fā)生。老的企業(yè)沒有完全剝離由社會承擔(dān)的保障責(zé)任，繳費之后負(fù)擔(dān)企業(yè)負(fù)擔(dān)過重。企業(yè)平均繳費率高達(dá)30%.如果企業(yè)逃避繳費，相當(dāng)于獲得了一筆豐厚的盈利。這是非國有企業(yè)不愿意加入基本養(yǎng)老保險計劃的主要原因。參加基本養(yǎng)老保險以國有企業(yè)職工為主，大約占城鎮(zhèn)參加基本養(yǎng)老保險職工的80%左右。由于大部分國有企業(yè)都處于虧損狀態(tài)，無力繳納保險費。保費收入減少使得社會保障機(jī)構(gòu)不得不提高繳費率，從而導(dǎo)致一種惡性循環(huán)?？召~和預(yù)期收益率低同樣削弱了個人參加基本養(yǎng)老保險計劃的積極性。在世界銀行推薦的“多支柱”養(yǎng)老保險模式中，個人賬戶的資金來源具有強(qiáng)制性，但其產(chǎn)權(quán)屬于個人。中國沒有明確個人賬戶的產(chǎn)權(quán)歸屬，對統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶實行統(tǒng)一管理，從而為社會統(tǒng)籌基金挪用個人賬戶提供了可能性。在個人賬戶只是一個名義賬戶的情況下，為了減輕未來支付養(yǎng)老金壓力，政府壓低了個人賬戶基金的回報率。當(dāng)基金回報率低于其機(jī)會成本時，拒繳偷逃現(xiàn)象就不可避免地出現(xiàn)（趙耀輝、徐建國，2000）。這樣，個人賬戶不僅難以做實，而且也不利于個人繳費和個人賬戶積累。4、社保基金收益率不高從基金運作情況看，我國社會保障基金的投資渠道單一、回報率低。2004年社會保障基金資產(chǎn)負(fù)債中，銀行存款和長期債券比例為53.9%，委托投資比例為35.8%。2001年到2003年，社會保障基金投資回報率均低于3%，2004年社會保障基金投資回報率為3.3%。這都小于國際上社會保險基金投資長期債券平均6%的實際收益率。5、覆蓋范圍有待提高1999年以來，擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險覆蓋對象也沒有大幅度提高覆蓋范圍。2004年參加基本養(yǎng)老保險的城鎮(zhèn)職工只占城鎮(zhèn)全部就業(yè)人員的46.3%，與1995年的水平（45.9%）基本持平。然而，城市人口結(jié)構(gòu)變化卻使得城市養(yǎng)老負(fù)擔(dān)大幅度上升。1990年，城市離退休人員與城市職工數(shù)量比例為1：6.1，但2003年這個比例下降到了1：2.7。即使把未來年青農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力計算在內(nèi)，城市養(yǎng)老負(fù)擔(dān)上升趨勢不會發(fā)生根本性的變化。第五節(jié)、中國養(yǎng)老保障體制的

未來改革與選擇一、城市養(yǎng)老保障制度的出路1、修補(bǔ)式做法各地對于社保基金被挪用、貪占的查處在深入；中央政府正以分期撥款做實個人賬戶的方式，逐步償還巨大的養(yǎng)老金隱性債務(wù)；切斷社保行政管理權(quán)和基金運營權(quán)的壟斷性紐結(jié)，將基金積累性養(yǎng)老金導(dǎo)向市場化運營；社保主管部門正試圖繼續(xù)推進(jìn)社保監(jiān)督體制。2、做實個人賬戶，向完全積累過渡通過實行新人新辦法、中人中辦法的過渡方式，利用現(xiàn)收現(xiàn)付積累的養(yǎng)老金將中人到2035年前后完全消化掉，屆時新體制即可覆蓋全部城鎮(zhèn)就業(yè)者。按照這種向新的養(yǎng)老體制的過渡方式，從現(xiàn)在就開始為新人和中人建立起個人賬戶，真正步入完全積累的養(yǎng)老保障體系，到2020年，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)率會比繼續(xù)實行現(xiàn)收現(xiàn)付舊體制的情形大大降低，即從44%下降到32%。在體制轉(zhuǎn)軌過程中，如果將農(nóng)村遷移勞動力吸納到城市養(yǎng)老保障體系，并采取養(yǎng)老保障的新體制，2020年的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)率為25.3%；反之，如果把農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力排斥在城市養(yǎng)老保障體系之外，并繼續(xù)實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，到2020年的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)率達(dá)到44.2%。因此，農(nóng)村勞動力吸納到城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系，可以提高中人的供養(yǎng)能力，實現(xiàn)城市養(yǎng)老體制的平穩(wěn)過渡。3、記賬式個人賬戶養(yǎng)老金制度（NDC）權(quán)衡很多社保專家認(rèn)為，NDC適合中