公共管理學原理 課件 第九章 公共預算與財政

公共管理學原理

（修訂版）陳振明等著公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第9章公共預算與財政9.1公共預算與財政的理論基礎9.2公共財政管理9.3公共預算改革公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材9.1公共預算與財政的理論基礎9.1.1從財政學到公共經濟學公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材作為一個獨立學科的財政學的誕生，以亞當·斯密的《國民財富的性質和原因的研究》一書的問世為標志。福利經濟學、凱恩斯主義革命及宏觀經濟學的誕生為財政學提供了不同于古典政治經濟學的新的理論基礎，并拓展了財政學的研究主題，特別是對政府經濟活動的研究。從“財政學”到“公共經濟學”或“公共部門經濟學”并不僅僅是學科名稱的變化，而是財政學研究重心、理論基礎以及分析方法的變化。9.1公共預算與財政的理論基礎9.1.2“經濟人”的基本假設公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材作為經濟學的一個分支，公共部門經濟學關于個人行為動機以及行為模式的假設與一般經濟學保持一致，即采用“經濟人”或“理性人”假設。公共部門經濟學假定公共部門中的個人追求自身效用的最大化。作為公共部門經濟學的重要流派的公共選擇理論把“經濟人”假設應用于對公共部門及政治領域和集體選擇過程的分析。9.1公共預算與財政的理論基礎9.1.3福利經濟學和微觀經濟學福利經濟學的核心主題是一個團體中的個人的共同福利（共同福利包括由經濟所決定的團體的幸福），它包含了如下三種因素：（1）各種條件的公式化約束；（2）關于以上條件如何被團體中的機構加以實現(xiàn)的研究；（3）對于現(xiàn)存的團體機構的貢獻及現(xiàn)存的團體福利政策的批判性評價。福利經濟學的框架是建立在社會選擇標準的基礎之上的，這包括配置效率或帕累托效率，公平理論及實施的原則，社會福利函數及各個學派的公式，社會最優(yōu)選擇，等等。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材9.1公共預算與財政的理論基礎9.1.4公共選擇理論20世紀70年代以來，公共選擇理論日益成為公共經濟學的一支勁旅、一個有影響的流派。它所涉及的主題，按照法國學者勒帕日的概括，主要有四個方面：公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（3）深入研究代議制政治制度運轉的邏輯及缺陷；（1）研究政治制度和最佳經濟狀態(tài)之間的關系（2）發(fā)展出有關官僚體制（科層制）的經濟理論；

（4）力求找出能夠說明某些政治制度歷史發(fā)展的經濟因素尤其是對國家、合法性、正義等概念的邏輯探討。公共選擇理論9.2公共財政管理9.2.1公共財政體制的形成自改革開放以來，我國財政體制逐步由計劃經濟條件下的國家財政向市場經濟條件下的公共財政轉變，特別是近十幾年來，公共財政體系的構建有了較大的發(fā)展，公共財政管理問題日益得到人們的重視。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材三個階段（1）計劃型財政管理階段（1950—1979年）。（2）計劃型財政管理向公共財政管理過渡階段（1980—1998年）。（3）明確導向公共財政管理階段（1999年以來）。9.2公共財政管理9.2.1公共財政體制的形成總體上，當前我國公共財政管理已經形成，但仍不完善，存在諸多問題。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材三是公共收入管理不盡合理。一是公共財政管理尚未得到全社會足夠的重視。二是預算管理與經濟社會發(fā)展存在矛盾。四是公共支出管理亟須規(guī)范。問題9.2公共財政管理9.2.2公共財政管理的內涵我們將公共財政管理定義為公共部門為保證公共財政職能的履行，而對財政收支所進行的決策、管理、監(jiān)督等活動的總和。1．公共財政管理的目標和內容具體而言，公共財政管理具有如下三大目標：公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材效率目標多中心模式公平目標穩(wěn)定目標9.2公共財政管理9.2.2公共財政管理的內涵2．公共財政管理的地位公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第一，公共財政管理是對公共資源進行直接管理，這必然使其在政府管理中具有核心地位。第二，在西方國家，公共財政的政治制度背景，使公共財政管理成為國家政治生活的最重要舞臺之一。第三，公共財政管理是一個變動性很大的領域，這使它較其他領域具有更多的活力。第四，近三四十年來，公共財政管理的每一次變革都成為公共管理重大變革的先導。9.2公共財政管理9.2.3公共預算管理1．預算管理的內涵

公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材從歷史上看，預算制度是立法權力與行政權力相互斗爭的結果。有的學者認為，預算是一個對公共收入和支出進行決策的過程，而公共財政管理考慮的是在處理公共資金方面的技術問題。預算有著較高的政治性，它進行一些重大決策，解決干什么的問題。而與公共財政管理相關的決策相對較小，回答怎樣干的問題。側重于政治概念的預算管理可定義為政府依據法律有計劃地對預算資金的籌集、使用進行的組織、協(xié)調和監(jiān)督等管理活動；側重于行政概念的預算管理可定義為政府依據法律對預算計劃進行編制、執(zhí)行和決策的管理活動。分項排列預算模式這種管理模式以預算支出的若干特定目標為核心，采用分項排列的方法依次列出特定目標的預算資金，由撥款機構加以撥付。規(guī)劃—計劃—預算模式目標管理預算模式規(guī)劃—計劃—預算模式不再按支出科目，而是按方案進行預算，把支出的成效綜合起來考慮，更有利于提高預算效率。目標管理預算模式注重的是預算項目執(zhí)行的效率而不是主項目與各備選項目間的選擇。零基預算模式零基預算不按上年度的“漸進增量”來考慮預算，而對原有項目進行重新審核?？冃ьA算模式績效預算模式是一種以績效或結果為導向的預算管理方式。9.2.3公共預算管理2．預算管理的基本模式9.2公共財政管理公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材9.2公共財政管理9.2.3公共預算管理3．預算的過程公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）預算編制。預算編制是對未來一段時間內公共部門收支進行測算和計劃的活動。（2）預算執(zhí)行。預算執(zhí)行是預算計劃付諸實施的過程。（3）決算。決算是對預算結果的總結和評價。9.2公共財政管理9.2.4公共收入管理公共收入的獲得主要有三種方式：稅收、收費和發(fā)行公債。1．稅收管理稅收是國家依照法律預先規(guī)定的標準，強制、無償地取得的公共收入。它具有強制性、無償性和固定性三大特征。（1）稅收管理的要素。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材課稅對象與稅率。課稅對象是指對什么東西課稅，即課稅的標的物，它可以是物品、事件、條件或活動。稅負轉嫁與稅收歸宿。稅負轉嫁簡單地講是指對一個納稅人征收的稅全部或部分地轉由他人負擔的過程。稅收種類。依據課稅對象性質的不同，稅收主要來自所得課稅、商品（勞務）課稅及財產課稅。9.2公共財政管理9.2.4公共收入管理1．稅收管理（2）稅收管理的核心稅收管理的核心是實現(xiàn)公平征稅和稅收效率。（3）全球性的稅制改革20世紀80年代以來，出現(xiàn)了一場在公共財政管理歷史上空前的稅制（稅收管理）改革運動，這場改革被認為是真正全球性的改革，幾乎影響到世界每個國家。稅制改革的普遍特點是降低個人所得稅率。從全球范圍的稅制改革看，有兩個方面具有共性：一是強化稅務管理，簡化征管手續(xù)，降低稅收運行成本。二是治理稅務腐敗。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材9.2公共財政管理9.2.4公共收入管理2．收費管理公共收入除稅收外，還包括非稅收收入，政府收費就是主要的非稅收收入之一。政府收費是政府提供特殊服務或規(guī)制某些經濟行為而向相關主體收取的費用。

政府收費主要有使用者費（usercharges）和規(guī)費（fees）兩種。使用者費是政府對特定服務或特許權收取的費用。規(guī)費是公共部門在履行社會經濟管理職能過程中，提供特別行為或服務而收取的補償費用。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材9.2公共財政管理9.2.4公共收入管理3．公債管理公債是政府憑借其信用而舉借的債務，是公共收入的又一重要形式。作為非稅收收入，公債與政府收費最大的不同在于公債是自愿購買而非強制的，并且公債具有按期償還和付息的特征。公債具有三大作用：一是增強政府宏觀經濟管理的能力。二是彌補赤字，維持政府收支平衡。三是為一定時期內的特定公共投資項目籌集資金。最近幾年來，世界各國在公債管理上出現(xiàn)了一些趨勢：（1）保持一定公債發(fā)行規(guī)模。（2）在不助長經濟波動的前提下，促使公債利息成本最小化。（3）三是調整債務結構，增大長期公債的比例，延長政府債務。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材9.2公共財政管理9.2.5公共支出管理1．公共支出管理的基本目標和內容公共支出管理服務于公共財政的總目標。公共財政的性質決定了其具有三大職能：實現(xiàn)社會資源有效配置，促進社會收入公平和穩(wěn)定宏觀經濟運行，促進經濟增長。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材在實現(xiàn)經濟與財政目標方面，存在兩個子目標：一是宏觀經濟穩(wěn)定，二是有效的預算。在符合公共利益要求目標方面，存在三個子目標：一是透明度，二是責任制，三是重視顧客。公共支出管理還存在政治相關目標，這方面存在兩個子目標：一是政治上的可接受度，二是公眾參與。9.2公共財政管理9.2.5公共支出管理2．購買性支出管理按照公共支出有無直接對資源和要素形成需求的標準，我們可將公共支出分為購買性支出與轉移性支出。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材購買性支出的范圍購買性支出主要包括政府為履行經濟職能用于基本建設的投資支出、教科文衛(wèi)等社會服務支出以及一般政府服務支出。政府采購管理政府采購，也稱公共采購，是指政府機構出于履行職責需要，以購買、租賃、委托或雇傭等方式獲取貨物、工程或服務的活動。政府采購主要有兩種模式：分散采購和集中采購。9.2公共財政管理9.2.5公共支出管理3．轉移性支出管理轉移性支出管理主要分為社會保障支出管理和財政補貼管理兩種。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材社會保障支出管理社會保障支出是政府向由于各種原因暫時或永久喪失勞動能力、失去工作機會或生活面臨貧困的社會成員提供的保障其基本生活的支出。社會保障支出主要包括社會保險、社會救助、社會優(yōu)撫、社會福利四大類。財政補貼管理財政補貼是政府根據特定需要向企業(yè)或個人提供的無償補助。我國財政補貼的方式主要有五類：價格補貼、企業(yè)虧損補貼、財政貼息、稅式支出、其他補貼。9.3公共預算改革9.3.1政府治理變革的一個突破口公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材財政管理歷來是國家的最基本的職能。正是由于預算是對統(tǒng)治者與人民利益的分配，關系到統(tǒng)治者的生存和政權的穩(wěn)定，所以預算一般由宰相或政府首腦直接主持，通過預算制度加強中央集權，如實行財權、政權、軍權相互制約。從經濟學的角度看，公共預算通常關注的是公共財政資源配置的效率和效益，是整個國家經濟社會運轉的“指揮棒”和“說明書”。從政治學的角度看，公共預算的本質是政治性的。從政府運作的角度看，“錢”在任何時候都是很重要的。9.3公共預算改革9.3.1政府治理變革的一個突破口1.公共預算改革是推進和深化政府改革的利器公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材公共預算改革首先，公共預算改革直接影響政府改革與治理的質量。其次，公共預算改革可以從根本上促進政府職能的轉變。最后，公共預算改革有助于提高政府的行政效能和防止腐敗。9.3公共預算改革9.3.1政府治理變革的一個突破口2.公共預算改革是政府改革的最佳切入點改革開放以來，我國的政府改革取得了顯著進展。但是當前財政供養(yǎng)的人數一直居高不下，由政府財政供養(yǎng)的公務員或準公務員性質的人員達到7000萬人，行政費用不斷攀升。在全面深化改革的系統(tǒng)部署中，轉變政府職能有從“事”入手和從“錢”入手兩種選擇。以公共預算改革為突破口，有助于順利實現(xiàn)改革目標。3.公共預算改革有助于推進社會主義民主政治建設公共預算改革可以有效地增強人民代表大會作為國家權力機關的實質權力，使人民代表大會成為國家政治生活的中心，更好地代表人民來管理國家。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材9.3公共預算改革9.