行政學導論（第三版）-課件全套 齊明山 第1-15章 緒論- 行政改革

第1章緒論1.1行政與行政學概述1.1.1行政的含義與特點行政，即公共行政，也稱行政管理、政府管理和公共管理,即以政府為主體的公共組織對公共事務的管理。不同的角度界定行政孟德斯鳩的“三權分立”:行政是與立法和司法并立的三種國家權力之一；政治與行政的分離：公共行政學產生的主要推動力廣義的管理：認為一切管理都是行政1.1行政與行政學概述1.1.1行政的含義與特點中國的公共行政的最大特點是中國共產黨領導政府。。政府必須無條件地執(zhí)行黨的方針、路線、政策，黨是政策制定者和監(jiān)督者，政府是執(zhí)行者。1.1行政與行政學概述1.1.2行政學的含義與特點行政學是研究公共組織依法處理政務的有效性、公平性、民主性的規(guī)律的交叉性與綜合性的學科。1.2行政學的產生和發(fā)展1.2.1科學管理時期科學管理時期（19世紀末至20世紀30年代），也稱傳統(tǒng)的行政學或靜態(tài)行政學時期，或X理論時期。行政學研究伍德羅·威爾遜發(fā)表《行政學研究》，標志著行政學的誕生伍德羅·威爾遜：行政學研究政府怎樣能夠適當并成功地進行工作弗蘭克·古德諾：政府體制中有兩個主要的基本的政府職能，國家意志表達職能（政治）和國家意志執(zhí)行職能（行政）弗雷德里克·泰勒：從工廠的微觀管理研究如何才能提高工作效率亨利·法約爾：從宏觀層次研究管理馬克斯·韋伯：官僚制組織理論古利克、厄威克：把管理理論系統(tǒng)化···1.2行政學的產生和發(fā)展1.2.2行為科學時期行為科學時期（20世紀30—60年代），也有人稱為動態(tài)行政學時期，或Y理論時期。喬治·埃爾頓·梅奧通過霍桑試驗，他提出了社會人理論、非正式組織理論和以人際關系為中心的新的領導方式理論切斯特·巴納德獨立進行研究，提出了社會人理論、非正式組織理論、組織平衡理論和權威接受理論亞伯拉罕·馬斯洛提出了著名的人類需求層次理論，認為人的需求有生存需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求五個層次1.2行政學的產生和發(fā)展1.2.2行為科學時期西蒙用行為科學的方法研究行政，認為應該將價值與事實分開，提出了有限理性的觀點；沃爾夫出版了《行政國》，著重研究民主價值、行政哲學和公共行政的發(fā)展問題。行為科學時期的行政學研究的最大貢獻是確立了以人為本的管理思想，但是其最大的弱點是不重視效率，太重視人際關系。1.2行政學的產生和發(fā)展1.2.3新公共行政學時期新公共行政學（20世紀60—70年代）是相對于傳統(tǒng)公共行政學而言的。但它也僅是在某些價值理念上與傳統(tǒng)公共行政學有所區(qū)別，是為行政學注入政治倫理。弗雷德里克森馬諾力黑堡學派沃爾夫1.2行政學的產生和發(fā)展1.2.3新公共行政學時期公共行政學力圖擯棄傳統(tǒng)行政的權威主義和以效率為中心的取向，而試圖建立以公平為中心的民主行政。它是繼承了漢密爾頓、麥迪遜等在《聯(lián)邦黨人文集》和托克維爾在《論美國的民主》中所倡導的民主行政。新公共行政學向傳統(tǒng)行政學理論的基礎——政治與行政二分法提出了挑戰(zhàn)。1.2行政學的產生和發(fā)展1.2.4新公共管理時期新公共管理運動，也叫政府再造等（20世紀70年代至2000年），西方學者之所以把這次政府改革叫新公共管理運動，是相對于威爾遜時期管理主義的公共管理而言的。1.2行政學的產生和發(fā)展1.2.4新公共管理時期主張市場至上，將市場機制引入政府管理；主張企業(yè)家型政府；主張將一些公共部門私有化，或公共部門與私營部門合作，認為只有這樣才能解決公共部門效率低下問題；主張權力下放，加強低層官員的決策權和自主權，提高效率和服務質量；主張引入競爭機制、顧客至上等，強調結果而不是過程等。1.2行政學的產生和發(fā)展1.2.5新公共服務時期新公共服務是在批判新公共管理運動和在新公共行政基礎之上發(fā)展起來的一種新的公共行政理論。服務于公民，而不是服務于“顧客”追求公共利益重視公民權而非企業(yè)家精神責任并不簡單重視人而不僅僅重視效率1.2行政學的產生和發(fā)展1.2.6中國行政學的研究與發(fā)展梁啟超于1876年在《論譯書》中提出“我國公卿要學習行政學”；孫中山先生提出了立法、司法、行政、考試、監(jiān)察五權分立思想，并且建立了五院分立制度；19世紀末20世紀初，我國有識之士翻譯介紹了一些西方的行政學著作；張金鑒《行政學之理論與實際》出版，這是我國第一部行政學著作；1936年，江康黎《行政學原理》出版，這也是一部頗有影響的著作；1.2行政學的產生和發(fā)展1.2.6中國行政學的研究與發(fā)展1943年，中國行政學會成立，出版了《行政學季刊》；1952年院系調整時，行政學作為偽科學被“砍”掉；1979年，鄧小平在黨的理論工作務虛會上提出要求，此后，一些大學相繼開設了當時作為政治學分支學科的行政學專業(yè)，各省、直轄市、自治區(qū)成立了行政學院；1988年，中國行政管理學會成立。1.3行政學的研究對象與方法1.3.1行政學的研究對象政府能夠管什么政府應該管什么政府管理應該由誰來管政府管理應該怎么管政府管理為什么管1.3行政學的研究對象與方法1.3.2行政學的研究方法行政學的研究取向公共組織被看做與私人組織差不多；（管理取向）公共行政理論被看做政府過程的一部分，因而是政治學研究的一個分支；（政治取向）公共行政被認為是一個專業(yè)領域，就像專業(yè)性極強的醫(yī)學和法學一樣，它吸收了不同的理論觀點以解決實際問題。（法律取向）1.3行政學的研究對象與方法1.3.2行政學的研究方法比較研究方法實證研究方法理論與實踐相結合的方法哲學研究方法跨學科的研究方法本章小結行政亦稱公共行政和行政管理，公共行政就是政府行政。其主要特點是公共性。行政學是研究公共組織依法處理政務的有效性、公平性、民主性的規(guī)律的交叉性與綜合性的學科。行政學是一門綜合性、交叉性和應用性很強的學科。行政學產生和發(fā)展的歷史分為五個階段：科學管理時期、行為科學時期、新公共行政學時期、新公共管理時期和新公共服務時期。行政學主要是研究政府能夠管什么，應該管什么，管理應該由誰來管，應該怎么管，以及為什么管等問題。介紹了行政學的研究途徑和方法。思考題1.行政與行政學的含義是什么？2.什么是政治與行政二分法？3.簡述行政學的特點。4.簡述官僚制組織理論。5.論述行政學產生和發(fā)展的歷史。6.論述行政學的研究對象與研究方法。第2章行政環(huán)境2.1行政環(huán)境的含義與特點2.1.1行政環(huán)境的含義環(huán)境是任何形態(tài)的系統(tǒng)——無論是自然形態(tài)系統(tǒng)還是社會形態(tài)系統(tǒng)——產生、形成、進化和發(fā)展的必要條件之一，是一種孕育、產生和發(fā)展新物種、新制度與新思想的形而上的力量，也是一種約束力量?？茖W技術發(fā)展水平民族文化歷史政治和法律制度經濟發(fā)展狀況2.1行政環(huán)境的含義與特點2.1.2行政環(huán)境的特點123復雜性約束性特殊性2.1行政環(huán)境的含義與特點2.1.2行政環(huán)境的特點復雜性不確定性行政環(huán)境構成的復雜性行政環(huán)境要素互相作用的復雜性人的行為的復雜性2.1行政環(huán)境的含義與特點2.1.2行政環(huán)境的特點約束性公共行政只能在行政環(huán)境所提供的空間和條件下進行，不能超越它所提供的各種限制條件。行政環(huán)境有歷史性的限制條件，這是由歷史和社會發(fā)展的不同階段所決定的，是經濟基礎決定上層建筑的必然結果，公共行政無法超越歷史條件即歷史環(huán)境的約束。2.1行政環(huán)境的含義與特點2.1.2行政環(huán)境的特點特殊性不同質的特殊性一個國家的不同地區(qū)的行政環(huán)境的差別上同質的特殊性2.2行政環(huán)境與公共行政2.2.1行政生態(tài)學里格斯將公共行政分為三種模式：融合型：是農業(yè)社會的公共行政不模式衍射型：是工業(yè)社會的公共行政模式棱柱型：是從農業(yè)社會向工業(yè)社會過渡的公共行政模式2.2行政環(huán)境與公共行政2.2.1行政生態(tài)學公共行政生態(tài)學研究的領域包括：社會環(huán)境與自然環(huán)境對公共行政的影響文化環(huán)境與公共行政的相互作用與影響心理環(huán)境對公共行政的影響生理環(huán)境對公共行政的影響2.2行政環(huán)境與公共行政2.2.2一般行政環(huán)境與公共行政一般行政環(huán)境是指公共行政的宏觀環(huán)境，不僅指一個國家的公共行政所賴以生存和發(fā)展的自然地理環(huán)境，政治、經濟、文化環(huán)境，也包括國際環(huán)境。自然地理環(huán)境政治、經濟、文化環(huán)境國際環(huán)境2.2行政環(huán)境與公共行政2.2.2一般行政環(huán)境與公共行政自然地理環(huán)境自然地理環(huán)境是指一個國家所處的地理位置和自然狀況。自然地理環(huán)境不僅對民族的形成和政府的塑造有重要影響，而且能為政府提供物質資源，對政府確立公共行政目標和進行行政決策有很大的影響，有時甚至有決定性的影響；公共行政也能夠破壞自然環(huán)境。2.2行政環(huán)境與公共行政2.2.2一般行政環(huán)境與公共行政政治、經濟、文化環(huán)境政治環(huán)境與公共行政：政治環(huán)境決定并制約公共行政經濟環(huán)境與公共行政：經濟環(huán)境對公共行政有決定性的影響文化環(huán)境與公共行政：文化環(huán)境為公共行政提供智力支持和精神動力，提供行政價值觀和行為規(guī)范2.2行政環(huán)境與公共行政2.2.2一般行政環(huán)境與公共行政國際環(huán)境國際環(huán)境是指一個國家同世界各國、各地區(qū)之間的政治、經濟、文化和自然地理等方面的關系。現(xiàn)代公共行政向地區(qū)化和全球化方向發(fā)展，所以，國家關系對公共行政就顯得更為重要。盡管全球治理理論已經興起，但是，目前民族國家仍然是各個國家的管理主體，國家關系仍然構成公共行政的外部環(huán)境即國際環(huán)境。2.2行政環(huán)境與公共行政2.2.3具體環(huán)境與公共行政具體環(huán)境也叫組織環(huán)境，是指具體而直接地影響和作用于公共組織、行政行為和組織凝聚力的公共組織的內部與外部環(huán)境的總和。組織文化組織結構組織的規(guī)章制度組織的凝聚力管理對象2.2行政環(huán)境與公共行政2.2.3具體環(huán)境與公共行政組織環(huán)境一般是比較穩(wěn)定并且比較確定的組織環(huán)境的影響和作用涉及組織的效率和工作人員的士氣組織環(huán)境雖然受一般環(huán)境的影響，但是一旦組織環(huán)境形成自身的特點以后，就能夠抵御一般環(huán)境的壓力，保持組織環(huán)境的特性組織環(huán)境是一種約束力量、規(guī)范力量和整合力量組織環(huán)境是領導者塑造的，但并不是一任領導者能夠完成的2.2行政環(huán)境與公共行政2.2.3具體環(huán)境與公共行政組織文化是指組織在一定的環(huán)境中逐步形成的全體組織成員所共同信奉和遵守的價值觀，它支配著全體組織成員的思維方式和行為方式。組織文化在政府稱為行政組織文化，在企業(yè)則稱為企業(yè)文化。組織觀念（如人才觀念、競爭觀念、風險觀念、效率觀念等）法律意識道德感情價值觀2.2行政環(huán)境與公共行政2.2.3具體環(huán)境與公共行政組織文化的作用組織文化具有價值導向作用組織文化是管理的基礎、管理的靈魂組織文化是組織的個性組織文化為組織和組織成員提供精神動力組織文化的穩(wěn)定性2.2行政環(huán)境與公共行政2.2.3具體環(huán)境與公共行政組織文化的特征組織成員的同一性程度團隊精神對人的關心程度組織的一體化程度風險承受程度民主程度報酬標準重視結果控制程度本章小結行政環(huán)境是指直接或間接地作用或影響公共組織的行政心理、行政行為以及管理方法與技術的行政系統(tǒng)內部和外部的各種因素的總和。行政環(huán)境具有復雜性、約束性和特殊性。里格斯的公共行政生態(tài)學將行政環(huán)境分為融合型公共行政模式、衍射型公共行政模式和棱柱型公共行政模式。有什么樣的行政環(huán)境就孕育和產生什么樣的公共行政模式。行政環(huán)境決定和影響公共行政。公共行政對行政環(huán)境有能動作用。一般行政環(huán)境可以分為地理自然環(huán)境，政治、經濟、文化環(huán)境，以及國際環(huán)境。具體行政環(huán)境是指組織環(huán)境，組織文化是組織管理的基礎和靈魂，決定組織效率和凝聚力。思考題1.什么是行政環(huán)境？2.行政環(huán)境有哪些特點？3.簡述行政生態(tài)學的主要觀點。4.論述一般行政環(huán)境與公共行政的關系。5.論述組織文化的含義與特點。第3章政府職能3.1政府職能的含義與特點3.1.1政府職能的含義與特點政府職能是指政府在國家和社會中所扮演的角色以及應起的作用，也就是指政府行使行政權力的范圍、干預社會的程度和方式。亞里士多德：軍事職能、司法職能和決策職能阿奎那：確立統(tǒng)治的社會秩序和推進社會公共福利洛克：立法、行政和對外聯(lián)盟孟德斯鳩：立法、司法和行政三大職能亞當?斯密：保衛(wèi)國家和社會的安全、保護公民、建立和維持某些公共機關和公共工程3.1政府職能的含義與特點3.1.1政府職能的含義與特點要正確地界定政府職能，必須正確地劃分公領域和私領域的界限，無論如何，政府只能管理公領域的事務，而不能干預私領域的事務。因此，必須正確處理政府與社會、政府與市場、政府與社會組織、政府與公民的關系，同時也必須考慮到社會的發(fā)展程度和政治民主的發(fā)展水平。3.1政府職能的含義與特點3.1.2政府職能的特點特點公共性系統(tǒng)性強制性服務性普遍性3.2政府干預的基礎及其限度3.2.1政府干預的基礎國家市場政府社會政府干預市場的基礎是市場失靈，目的是確保市場自由公平的競爭。政府對社會的干預使社會的良好價值得以張揚，使人們對社會有一個良好的預期，這樣社會經濟發(fā)展才能穩(wěn)定。同時，國家的主權完整與政治穩(wěn)定是社會經濟發(fā)展的基礎。3.2政府干預的基礎及其限度3.2.1政府干預的基礎市場失靈外部性問題市場壟斷和專制價格提供公共物品的失靈無知和非理性分配不平等問題3.2政府干預的基礎及其限度3.2.1政府干預的基礎國家統(tǒng)一與穩(wěn)定國家主權完整問題國家面臨著各種社會問題國家各種勢力對立，政治不穩(wěn)定3.2政府干預的基礎及其限度3.2.2政府干預的限度政府失靈政府過度干預必然造成政府成本過高大政府必然導致低效率政府直接配置資源造成低效率政府干預經濟產生尋租現(xiàn)象造成另一種不公平3.2政府干預的基礎及其限度3.2.2政府干預的限度政府干預應該遵循如下原則政府和市場兩者的功能有很大的區(qū)別，它們不能互相代替；政府干預經濟僅限定在彌補和防止市場失靈的范圍內；政府干預必須講究成本收益；政府對社會的干預，尤其在那些種族對立、宗教對立、政治對立的分裂勢力較大的國家，在那些國家主權受到威脅的國家，在那些有大量人口要脫離貧困的國家，是必然的；政府只能干預那些公民、社區(qū)和社會組織靠自身力量無法解決的問題。3.3政府的基本職能3.3.1政府的政治職能政治統(tǒng)治職能保衛(wèi)國家主權職能民主職能3.3政府的基本職能3.3.2政府的經濟職能規(guī)范和穩(wěn)定市場秩序，確保自由競爭的職能管理國有資產的職能對經濟進行宏觀調控，確保國民經濟平衡發(fā)展的職能直接生產和提供公共物品，彌補市場供給不足的職能3.3政府的基本職能3.3.3政府的文化職能文化職能意識形態(tài)職能發(fā)展科學技術和教育的職能發(fā)展文學藝術和體育衛(wèi)生的職能加強社會主義道德建設的職能清除那些不僅沒有社會價值而且有害的文化產品的職能3.3政府的基本職能3.3.4政府的社會職能3.4我國政府職能的轉變3.4.1新中國政府機構的沿革“文化大革命”的十年開始全面建設社會主義的十年新中國成立初期改革開放以來3.4我國政府職能的轉變3.4.2我國政府職能的轉變要徹底轉變政府管理的觀念要實現(xiàn)從全能政府向有限政府的觀念轉變要實現(xiàn)從權威主義行政向民主行政的轉變在管理方式上要實現(xiàn)從統(tǒng)治方式向管理方式的轉變要實現(xiàn)從以官為本向以人為本的轉變3.4我國政府職能的轉變3.4.2我國政府職能的轉變必須正確界定政府在社會中的角色正確處理政府與社會之間的關系正確處理政府與市場之間的關系正確處理政府與企業(yè)之間的關系正確處理政府與事業(yè)單位之間的關系正確處理政府與社會組織之間的關系正確處理政府與公民之間的關系3.4我國政府職能的轉變3.4.2我國政府職能的轉變發(fā)展方式必須實現(xiàn)從政府主導向政府引導轉變改革開放以來，我國經濟發(fā)展主要是以政府為主導的方式推動的。我國目前正處于從政府主導向政府引導發(fā)展方式的轉變的節(jié)點。政府主導發(fā)展方式的弊端已顯現(xiàn)出來，政府應做市場的掌舵人、領航人，是政策制定者、投資方向的指引者、市場監(jiān)管者、消費群體利益的維護者。實現(xiàn)政府引導、市場主導的發(fā)展方式，才能實現(xiàn)真正意義的政府職能轉變，才能實現(xiàn)高效發(fā)展，才能實現(xiàn)把我國這個世界上第二大經濟體發(fā)展為經濟、社會全面發(fā)展的第一大經濟體的偉大中國夢。本章小結政府職能是行政學研究的核心問題。新保守主義反對政府干預社會、干預經濟是不現(xiàn)實的，世界上沒有一個國家的政府不干預社會和經濟，只是在干預的方式和程度上有區(qū)別。發(fā)展中國家與發(fā)達國家相比，政府職能更多一些，因為發(fā)展中國家市場經濟相對不成熟，面臨的問題比發(fā)達國家多。國家干預的理由是，要保證國家領土主權完整，整合國家內的各種分裂的種族關系，整合各種分裂的政治勢力，解決貧困問題，同時也必須解決市場失靈的問題。但是，政府干預也是有限度的，因為政府也可能失靈。本章小結政府的基本職能包括政治職能、經濟職能、文化職能和社會職能。我國改革開放以來進行了史無前例的行政體制改革，取得了偉大成就，但是還應該進一步轉變觀念，界定政府與社會、市場、企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織和公民之間的關系，深化行政改革。我國正處于發(fā)展方式從政府主導向政府引導轉變的關鍵時期。思考題1.政府職能的含義是什么？2.政府職能有哪些特點？3.簡述市場失靈。4.簡述政府失靈。5.簡述政府干預的原則。6.論述政府的基本職能。7.深入進行行政改革應該轉變哪些觀念？8.深入進行行政改革應該界定哪些關系？第4章行政體制4.1行政體制的含義與特點4.1.1行政體制的含義行政體制，從國家的層面上來看，是指行政機關與立法機關和司法機關的權力劃分。行政體制是相對于國家的立法體制和司法體制而言的。行政體制是指政府系統(tǒng)內部行政權力的劃分、政府機構的設置以及運行等各種關系和制度的總和。行政體制是政治體制的重要組成部分。4.1行政體制的含義與特點4.1.1行政體制的含義經濟體制決定并制約行政體制，行政體制也影響和制約經濟發(fā)展市場經濟的成熟程度行政體制必須隨著經濟體制的變化而變化，隨著經濟體制的發(fā)展而發(fā)展4.1行政體制的含義與特點4.1.1行政體制的含義政治體制決定行政體制，行政體制是政治體制的重要組成部分行政體制受下列政治因素的制約：4.1行政體制的含義與特點4.1.1行政體制的含義行政體制的核心問題是行政權的劃分和公共組織設置以及對政府系統(tǒng)的各級各類政府部門職權的配置行政權力和行政職能必須分配給各級各類公共組織公共組織是行政體制的重要組成部分，是行政體制的實體結構，是行政權力和政府職能的載體行政體制通過公共組織起作用公共組織行使行政權力，承擔一定的政府職能，在行政體制規(guī)范中運行行政體制規(guī)范公共組織所掌握的權力的使用范圍和程度4.1行政體制的含義與特點4.1.1行政體制的含義科學技術推動行政體制的變革行政權力和行政職能必須分配給各級各類公共組織公共組織是行政體制的重要組成部分，是行政體制的實體結構，是行政權力和政府職能的載體行政體制通過公共組織起作用公共組織行使行政權力，承擔一定的政府職能，在行政體制規(guī)范中運行行政體制規(guī)范公共組織所掌握的權力的使用范圍和程度4.1行政體制的含義與特點4.1.1行政體制的含義文化對行政體制的重要價值作用認識到文化對公共行政的重要作用，才能自覺地用科學的、現(xiàn)代的文化和有價值的文化改造公共行政體制，時時警惕腐朽的、沒落的文化對公共行政的侵蝕引導作用約束作用4.1行政體制的含義與特點4.1.2行政體制的特點鮮明的政治性較強的穩(wěn)定性嚴格的系統(tǒng)性相對的滯后性歷史的繼承性特點4.2行政體制的類型4.2.1中央政府體制內閣制國務院體制半總統(tǒng)制部長會議體制總統(tǒng)制委員會制方法4.2行政體制的類型4.2.2地方政府體制民主集中制地方政府自治體地方政府行政體地方政府4.2行政體制的類型4.2.2地方政府體制4.2行政體制的類型4.2.2地方政府體制德國地方政府是典型的行政體地方政府4.2行政體制的類型4.2.2地方政府體制4.2行政體制的類型4.2.3中央與地方關系體制復合制國家的集權制單一制國家的集權制集權制的優(yōu)、缺點中央集權制聯(lián)邦分權制單一分權制分權制的優(yōu)、缺點分權制4.2行政體制的類型4.2.4行政區(qū)劃體制民族自治原則有效管理的原則政治原則尊重歷史傳統(tǒng)的原則有利于發(fā)展的原則行政區(qū)劃體制的原則4.2行政體制的類型4.2.4行政區(qū)劃體制傳統(tǒng)型特殊型發(fā)展型行政區(qū)劃的類型本章小結行政體制是指政府系統(tǒng)內部行政權力的劃分、政府機構的設置以及運行等各種關系和制度的總和。經濟體制和政治體制決定行政體制。行政權的劃分和公共組織設置以及對政府系統(tǒng)的各級各類政府部門職權的配置是行政體制的核心問題。此外，行政體制受科學技術和文化的影響。本章小結行政體制有政治性、穩(wěn)定性、系統(tǒng)性、滯后性和繼承性的特點。中央政府體制分為內閣制、總統(tǒng)制、半總統(tǒng)制、委員會制、部長會議體制和國務院體制等。同時也介紹了地方政府體制、中央與地方關系體制和行政區(qū)劃體制。思考題1.什么是行政體制，它有什么特點？2.什么是行政區(qū)劃，它遵循哪些原則?3.簡述地方政府體制的類型。4.簡述中央與地方關系體制。5.簡述行政區(qū)劃體制。6.如何理解行政體制?7.論述中央政府體制的類型。第5章公共組織5.1公共組織概述5.1.1公共組織的含義與特點政治性服務性系統(tǒng)性權威性公共性法制性5.1公共組織概述5.1.2公共組織的構成要素公共組織有能夠反映其公共權力和管理公共事務的其他組織要素。這些基本組織要素決定了公共組織與其他組織的區(qū)別，決定了公共組織具有管理公共事務的職能。5.2公共組織的類型5.2.1集權制與分權制集權制優(yōu)點集權制組織可以做到政令統(tǒng)一，統(tǒng)一領導，統(tǒng)一指揮因為權力集中，中央或上級政府的行政首長面對出現(xiàn)的各種問題，反應比較靈活，決策比較及時，效率比較高集權制組織具有協(xié)調配合的全局觀念，有利于調動和集中各種資源有利于統(tǒng)一意志，統(tǒng)一行動5.2公共組織的類型5.2.1集權制與分權制集權制缺點集權制的組織體制比較僵化，下級缺少完全的自主權易產生官僚主義、主觀主義而造成決策失誤，也容易浪費時間和資源組織層級過多，信息傳遞遲緩，對外部環(huán)境反應較慢，不利于處理突發(fā)事件。同時也容易導致信息失真集權制易于走向高度集權，高度集權易于走向家長制或“一言堂”，甚至走向專制或獨裁5.2公共組織的類型5.2.1集權制與分權制分權制優(yōu)點地方自治行政機關自治自理，獨立自主實行分層授權、分級管理的分權制，下級有一定的自主權，有利于調動下級的積極性和主動性職能分工明確，有利于專業(yè)化管理，有利于擴大管理權限5.2公共組織的類型5.2.1集權制與分權制分權制缺點分權會造成權力分散，不易形成統(tǒng)一意志，不易進行統(tǒng)一領導和統(tǒng)一指揮分權不易于集中資源、統(tǒng)籌全面發(fā)展，不容易形成統(tǒng)一的行政目標、發(fā)展有戰(zhàn)略意義的國家項目過度分權容易導致各自為政。地方自治形成地方主義，分層管理和職能分工都容易形成本位主義5.2公共組織的類型5.2.2完整制與分離制優(yōu)點缺點5.2公共組織的類型5.2.2完整制與分離制優(yōu)點缺點5.2公共組織的類型5.2.3首長制與委員會制優(yōu)點權力集中，責任明確，可以避免推諉扯皮，減少沖突和矛盾，效率較高由于行政首長獨自掌握決策權，決策靈活快捷，對外部環(huán)境反應快統(tǒng)一領導、統(tǒng)一指揮有利于動員和集中力量辦大事缺點由于行政首長的知識、智慧的有限性，決定了行政首長個人決策有可能失誤，可能會造成巨大的損失由于行政首長獨攬大權，缺乏民主和參與，不利于調動下屬的積極性由于缺乏權力制衡，首長制容易演變?yōu)榧议L制，出現(xiàn)不受監(jiān)督的權力，這樣就可能導致濫用職權，產生腐敗首長制5.2公共組織的類型5.2.3首長制與委員會制優(yōu)點集思廣益，民主決策既有分工，又有合作互相監(jiān)督，權力制衡缺點事權分散，難以集中統(tǒng)一，行動遲緩，容易貽誤時機決策成本高，容易出現(xiàn)議而不決、決而不行、行而不果等拖拉扯皮的現(xiàn)象互相推諉，責任不明確，容易出現(xiàn)大家都負責、大家又都不負責的現(xiàn)象委員會制5.2公共組織的類型5.2.4層級制與機能制層級制層級節(jié)制，一級管一級，權力關系清楚，有利于領導和指揮，有利于提高效率責任明確，有利于監(jiān)督行政目標統(tǒng)一，有利于對公務員的績效考評有利于推行決策5.2公共組織的類型5.2.4層級制與機能制層級制如果層級過多，信息傳遞緩慢或失真，容易造成決策失誤節(jié)制嚴格，不利于調動下屬的積極性容易出現(xiàn)家長制和依附性的上下級關系5.2公共組織的類型5.2.4層級制與機能制層級制可以擴大公共組織的管理職能，滿足社會管理和功能分化的需求專業(yè)分工，有利于專業(yè)化管理，提高效率分權管理，有利于調動專業(yè)人員的工作積極性5.2公共組織的類型5.2.4層級制與機能制機能制職能分化過多，會造成政府機構過多，對社會和經濟干涉過多，不利于市場經濟的發(fā)展分工過細，會造成權力交叉，互相牽制，影響行政效率5.3公共組織理論的新發(fā)展5.3.1非營利組織在提供公共服務中的作用在制度建設方面有倡導作用監(jiān)督市場中介作用維護良好的社會價值監(jiān)督政府5.3公共組織理論的新發(fā)展5.3.1非營利組織對公共行政的影響非營利組織更民主、更開放非營利組織是公共行政的外延與擴大，它可以彌補政府管理能力的不足非營利組織重視公共價值非營利組織更強調提供多元化服務5.3公共組織理論的新發(fā)展5.3.1非營利組織政府對非營利組織的作用補助減免稅收委托與合作法律管制與輔導監(jiān)督非營利組織的缺陷是：它的民間性質限制了它不能提供某些公共物品和公共服務，如國家安全、公共安全和法律執(zhí)行等；它也可能失效，造成公益不足。5.3公共組織理論的新發(fā)展5.3.2學習型組織學習型組織是指組織通過個體學習、團體學習和組織學習，結合工作不斷學習、不斷改變觀念和不斷創(chuàng)新的過程。5.3公共組織理論的新發(fā)展5.3.2學習型組織自我超越系統(tǒng)思考改善心智模式建立共同愿景團體學習學習型組織五項核心修煉5.3公共組織理論的新發(fā)展5.3.3創(chuàng)新型組織創(chuàng)新型組織認為通過持續(xù)學習，“創(chuàng)新”成為一種“組織功能”，而不是創(chuàng)意活動和腦力震蕩。創(chuàng)新應該成為組織流程，并能產生持續(xù)的新價值。創(chuàng)新型組織的特點是：組織學習是為了組織創(chuàng)新，學習本身不是目的，創(chuàng)新才是學習目的組織學習貫穿于整個組織流程和整個組織，它是組織的一種功能組織學習應該發(fā)揮爵士樂隊即興演奏般的效果，進行自主創(chuàng)新從“框”到“線”的有機思考模式5.3公共組織理論的新發(fā)展5.3.3創(chuàng)新型組織活化學習觀念創(chuàng)新模式領導創(chuàng)新重新自我超越自由核心修煉5.3公共組織理論的新發(fā)展5.3.4危機管理組織危機管理組織也叫應急管理組織，是指在發(fā)生大規(guī)模的社會突發(fā)事件或嚴重的自然災害等公共危機事件條件下能夠統(tǒng)一領導、統(tǒng)一指揮的跨部門的處理這種突發(fā)公共事件的應急管理組織。危機管理組織的特點是必須在突發(fā)事件發(fā)生后立即進入管理狀態(tài)危機管理組織必須有一個有權威的堅強有力的領導核心危機管理組織必須負責評估突發(fā)事件發(fā)生與波及的地點、范圍、程度、性質以及發(fā)展趨勢，及時果斷地做出處理決策和方法，調動一切可以調動的資源。危機管理組織必須有一個及時、靈敏的信息中心危機管理組織必須有一個組織協(xié)調中心5.4公共組織結構與設計5.4.1公共組織結構公共組織的層級結構亦即層級化，是指公共組織內部按上下層級關系有序構成的形式。組織設計的等級原則要求職位、職權和職責等級垂直分布，形成等級結構。公共組織結構層級化的優(yōu)點是權力沿直線分布，權力鏈清楚，有利于統(tǒng)一領導、統(tǒng)一指揮，有利于政令統(tǒng)一。公共組織的層級結構5.4公共組織結構與設計5.4.1公共組織結構公共組織的職能結構，亦稱部門化結構或專業(yè)化結構，它是指同級行政部門之間平衡分工的構成形式。公共組織的職能結構5.4公共組織結構與設計5.4.1公共組織結構公共組織新的結構+01+02+03+04+05分部型結構簡單結構矩陣結構網絡結構任務小組結構+06委員會結構5.4公共組織結構與設計5.4.2公共組織結構的設計原則設計原則管理層次與管理幅度適當原則職能目標原則職、責、權一致的原則統(tǒng)一領導與統(tǒng)一指揮原則精簡原則按照職務設計來設計組織結構的原則本章小結公共組織是指一切以實現(xiàn)公共利益為宗旨的組織，這里主要是指行政機關及其執(zhí)行部門，我國傳統(tǒng)上稱為行政組織。公共組織具有政治性、公共性、服務性、權威性、法制性和系統(tǒng)性的特點，是由職能目標、機構設置、權責體系、法制規(guī)范、管理方式、運行過程和物資資源等要素構成的。公共組織可以分為集權制與分權制、完整制與分離制、首長制與委員會制、層級制與機能制。本章還介紹了非營利組織、學習型組織、創(chuàng)新型組織、危機管理組織以及公共組織結構及其設計原則。思考題1.什么是公共組織？2.公共組織有哪些構成要素？3.什么是非營利組織?4.什么是學習型組織？5.簡述公共組織的特點。6.簡述學習型組織的五項修煉。7.論述公共組織的類型。8.論述非營利組織的特點與作用。9.論述公共組織結構及其設計原則。第6章行政領導6.1行政領導與行政領導者6.1.1領導與領導者的含義關于領導可以歸納幾種觀點：領導是一種藝術領導是影響他人的一種力量領導是一種能力領導是一種影響力領導是一種過程或行為領導與領導者的概念，在我國幾乎是同義語。我們習慣上把有正式權威和正式職位的領導者稱為領導，也將領導者的行為稱為領導。6.1行政領導與行政領導者6.1.1領導與領導者的含義領導者是指在公共組織中具有權威的個人和集體，而領導則是領導者所進行的管理活動和管理行為。領導是領導者的領導藝術的實踐過程。領導是領導者為了達成一定的管理目標，運用一定的領導藝術激勵和影響被領導者共同努力的能力和行為。6.1行政領導與行政領導者6.1.2行政領導與行政領導者所謂行政領導，是指在公共組織中，經選舉或任命而享有法定權威的領導者個人或領導者集體，依法行使行政權力，運用各種方法和手段，有效地影響部屬，以實現(xiàn)行政目標的行為過程。行政領導者行政領導環(huán)境被領導者6.1行政領導與行政領導者6.1.2行政領導與行政領導者行政領導者是指在行政系統(tǒng)中有正式權威和正式職位的集體或個人行政領導者不僅包括政府的各級行政領導部門和職能部門的領導者，也包括政府各種其他部門的行政首長或負責人行政領導是國家公共行政活動中的領導活動，它既具有一般領導的共同特點，又有自身的特點；行政領導只是行政系統(tǒng)的領導。6.1行政領導與行政領導者6.1.3行政領導者的類型與產生方式行政領導者的類型政務類行政領導者行政類行政領導者技術類行政領導者6.1行政領導與行政領導者6.1.3行政領導者的類型與產生方式行政領導者的產生方式選任制委任制考任制聘任制6.2行政領導者的職責、責任與權力6.2.1行政領導者的職責制定發(fā)展規(guī)劃，進行決策貫徹執(zhí)行憲法、法律與政策為社會提供市場不能提供的公共物品對下級進行監(jiān)督，搞好政風政紀為社會提供秩序，確保社會公平與穩(wěn)定選拔人才，使用人才行政領導者的職責6.2行政領導者的職責、責任與權力6.2.2行政領導者的責任行政領導責任的含義行政領導責任是指行政領導者違反其法定的義務所引起的必須承擔的法律后果。行政領導責任和行政職位、行政職權是統(tǒng)一的。行政領導者要有行政職位行政領導者要有行政職權行政領導者要履行行政領導責任6.2行政領導者的職責、責任與權力6.2.2行政領導者的責任行政領導責任的分類道德責任政治責任法律責任行政責任6.2行政領導者的職責、責任與權力6.2.3行政領導者的權力決策權一種支配力量一種能力一種關系領導權力概括6.2行政領導者的職責、責任與權力6.2.3行政領導者的權力6.2行政領導者的職責、責任與權力6.2.3行政領導者的權力6.2行政領導者的職責、責任與權力6.2.3行政領導者的權力6.3行政領導理論6.3.1領導特質理論領導特質理論著重研究領導者的人格特質，以便發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和使用合格的領導者。領導特質理論側重于比較領導者與被領導者、高層領導者與基層領導者、成功的領導者與不成功的領導者之間的個體差異，試圖確定成功的領導者具有什么樣的人格特質，也就是確定具有什么樣特質的人適合做領導者，進而在此基礎上確定進行什么樣的訓練能夠培養(yǎng)出勝任領導工作的人。6.3行政領導理論6.3.2領導行為理論領導行為理論主要研究領導者在領導過程中的具體行為以及不同的領導行為對部屬的影響，以期尋求最佳的領導行為。領導雙因素理論管理方格理論領導系統(tǒng)模式代表性理論6.3行政領導理論6.3.3領導權變理論6.3行政領導理論6.3.4魅力型領導理論和變革型領導理論魅力型領導理論1變革型領導理論2126.4行政領導者的素質與能力6.4.1行政領導者的素質行政領導者的素質情商逆商智商膽商德商6.4行政領導者的素質與能力6.4.2行政領導者的能力綜合分析問題與解決問題的能力決策能力指揮、協(xié)調和監(jiān)督能力應變能力激勵人的能力協(xié)調人際關系的能力技術能力是指專業(yè)能力，是指行政領導者專業(yè)行政的技術能力；技術能力是影響力，是行政領導者取得直接權力的重要能力。人際關系能力技術能力抽象思維與決策能力本章小結對領導有不同的理解，領導是一種藝術，是一種力量，是一種能力，是一種影響力，是一種行為或過程。行政領導是指行政領導者進行決策、指揮、協(xié)調、控制和監(jiān)督的過程或行為。行政領導者的產生有四種方式：選任制、委任制、考任制和聘任制。行政領導者具有決策和管理的職責，有政治責任、法律責任、行政責任和道德責任。本章小結一般把行政領導權力分為權力性影響力和非權力性影響力。行政領導者的權力來源有合法權力、獎懲性權力、專業(yè)知識權和歸屬權。行政領導者為了行使權力必須講究策略。行政領導理論是逐步發(fā)展變化的，從領導特質理論發(fā)展到領導行為理論，又發(fā)展到權變理論，直到今天的魅力型領導理論和變革型領導理論。行政領導者不僅要具備德商、智商、逆商、情商和膽商，還要具備抽象思維與決策能力、人際關系能力和技術能力。思考題1.如何理解領導和領導者、管理者和領導者？2.什么是行政領導和行政領導者？3.簡述行政領導者產生的方式。4.簡述行政領導者的職責。5.簡述行政領導者的責任。6.簡述領導特質理論。7.簡述行政領導者的基本素質。思考題8.簡述行政領導者的能力。9.簡述行政領導者行使權力的策略。10.論述行政領導者的權力構成。11.論述行政領導者權力的來源。12.論述領導行為理論。13.論述領導權變理論。14.論述魅力型領導理論和變革型領導理論。第7章人事行政7.1人事行政概述7.1.1人事行政的含義人事行政主要是指政府部門中的人事管理政治回應性社會公平組織效率個人權利7.1人事行政概述7.1.2人事行政的原則依法管理原則功績原則德才兼?zhèn)湓瓌t知人善任原則公平競爭原則人事行政原則7.1人事行政概述7.1.3人事行政機關人事行政機關，是指根據(jù)人事管理職責，按照一定的組織原則建立起來的專門承擔人事行政業(yè)務的組織機構。類型黨統(tǒng)一領導制部外制部內制折中制7.2政府人力資源管理7.2.1政府人力資源管理的含義與特點人力資源是指在一定范圍內能夠作為生產性要素投入社會經濟活動的全部勞動人口的總和。政府人力資源是指公共組織中具有工作能力的公務員的總和。政府人力資源管理是指政府人事行政部門根據(jù)組織目標，依法對人力資源進行規(guī)劃、獲取、開發(fā)和獎懲等制度性的管理。政府人力資源的管理機關是政府人事行政機關政府人力資源管理不僅重視人力資源的使用，更重視人力資源的開發(fā)政府人力資源管理職業(yè)化7.2政府人力資源管理7.2.2政府人力資源管理的內容人力資源規(guī)劃人力資源獲取人力資源開發(fā)紀律與懲戒7.3公務員制度7.3.1公務員制度的產生與發(fā)展在西方，公務員是指通過非選舉程序而被任命擔任政府職務的國家工作人員。公務員制度是一種現(xiàn)代人事行政制度，它通過制定法律和規(guī)章，對公務員進行依法管理，是人事行政的制度化、法制化、科學化較為完備的形式，是人事行政的核心內容。西方公務員制度的產生與發(fā)展7.3公務員制度7.3.1公務員制度的產生與發(fā)展西方公務員制度的產生與發(fā)展實行考錄制實行功績制職業(yè)化分類科學管理依法管理7.3公務員制度7.3.1公務員制度的產生與發(fā)展我國公務員制度的形成我國公務員制度的建立和推行，經過了一個較長的歷史過程。在建立和推行公務員制度以前，我國傳統(tǒng)的干部人事體制是在長期的革命實踐過程中逐步形成和發(fā)展起來的。根據(jù)《國家公務員暫行條例》的規(guī)定，我國國家公務員是指在各級國家行政機關中行使行政權力、執(zhí)行國家公務、除工勤人員以外的工作人員。7.3公務員制度7.3.2職位分類制度AB職位品位以公務員所具有的資格條件為主要依據(jù)，公務員既有官階，又有職位品位分類A根據(jù)職位的所需條件，分為不同的類別和等級，然后形成規(guī)范性文件職位分類B7.3公務員制度7.3.2職位分類制度我國職位分類內容我國公務員的職務分為領導職務和非領導職務兩個序列。領導職務指副科長以上的職務和各級政府職能部門的領導職務；非領導職務序列包括辦事員、科員、副主任科員、主任科員、助理調研員、調研員、助理巡視員、巡視員。公務員的級別，按照所任職務及所在職位的責任大小、工作難易程度、德才表現(xiàn)、工作實績以及工作經歷確定。7.3公務員制度7.3.3任用與更新制度公務員的任用是人事行政的初始環(huán)節(jié)。所謂任用，是指用人單位根據(jù)用人條件和用人標準，按照法定的程序和原則，采用一定的方式，選拔和任用公務員的過程。機會均等原則、公開原則和擇優(yōu)原則是公務員任用制度的主導原則。公務員的任用7.3公務員制度7.3.3任用與更新制度公務員的調配是指行政組織基于工作需要、鍛煉人才的需要或其他法定的原因，依據(jù)法定的管理程序和方法，改變公務員的隸屬關系或工作崗位，以激發(fā)組織活力并達成人事相宜目的的人事管理活動。我國公務員制度中規(guī)定了公務員調配的三種基本形式是：調任轉任掛職鍛煉公務員的調配7.3公務員制度7.3.3任用與更新制度7.3公務員制度7.3.3任用與更新制度公務員的辭職、辭退與退休公務員按照一定的法定程序，主動地提出解除與其所服務的行政機關工作關系的申請，并經過有關部門批準而辭去所擔任的行政職務的制度國家行政機關依據(jù)有關法律，按照一定的法定程序和事實，由有關行政機關批準，解除公務員與國家行政機關工作關系的制度當公務員因年老或其他原因（如因公致殘等）而不適宜繼續(xù)工作時，由政府機構發(fā)給該公務員一定的退休金，并使之退出政府公務職位的制度7.3公務員制度7.3.4激勵與保障制度7.4公務員的職業(yè)道德7.4.1公務員職業(yè)道德的含義與特點公務員的職業(yè)道德就是行政道德，是指公務員在行政管理活動中應該遵守的社會道德規(guī)范和行政道德規(guī)范，是調解公務員個人與社會、個人與政府機關、個人與集體以及政府各部門之間和人與人之間關系的行為準則的總和。7.4公務員的職業(yè)道德7.4.1公務員職業(yè)道德的含義與特點國家的公務員的職業(yè)道德必須符合一個國家的社會道德要求，在形式上和內容上都具備社會道德的內容，也具備社會道德的自律性和他律性的特點政府的性質決定公務員的職業(yè)道德有其自身的特點公務員的職業(yè)道德是有強制性的，與社會道德有本質的區(qū)別公務員的職業(yè)道德在社會中具有示范作用和導向作用7.4公務員的職業(yè)道德7.4.2公務員職業(yè)道德的原則與內容集體主義原則民主原則公平原則以人為本的原則7.4公務員的職業(yè)道德7.4.2公務員職業(yè)道德的原則與內容本章小結人事行政主要是指政府部門中的人事管理，有其自身的價值和特點。人事行政實行德才兼?zhèn)?、知人善任、公平競爭、功績和依法管理等原則。人事行政機關的類型有：部外制、部內制、折中制和黨統(tǒng)一領導制。政府人力資源管理有其自身的特點，其主要內容包括人力資源規(guī)劃、獲取、開發(fā)以及紀律與懲戒。本章小結西方國家公務員制度起源于我國的科舉制，它有實行考錄制、實行功績制、職業(yè)化、分類科學管理和依法管理等特點。我國從1993年開始實行公務員制度，我國的公務員制度與西方國家有很大的區(qū)別，具有中國特色。公務員職業(yè)道德是公務員的行為準則，必須遵循一定的原則和有一定的具體內容。思考題1.人事行政的含義、價值和特點是什么？2.什么是職位分類制度？3.人事行政應該遵循哪些原則？4.簡述人事行政機關的類型。5.簡述人事行政的原則。6.公務員回避制度的內容是什么？7.公務員辭職和辭退的含義是什么？8.論述政府人力資源管理的含義、特點與內容。9.論述公務員職業(yè)道德的特點、原則與內容。第8章機關行政8.1機關行政概述8.1.1機關行政的含義與特點行政機關，從廣義上來講，是指政府各部門及其直屬機構；從狹義上來講，是指各級人民政府及其職能部門內部的綜合辦事機構。服務性復雜性時效性8.1機關行政概述8.1.1機關行政的含義與特點服務性這是行政機關管理的最主要的特點。機關行政就是要為本機關的行政首長服務，為本機關的職能部門服務，為本機關的全體工作人員服務。同時，在工作中，也要為上級機關和下級機關及其工作人員服務。8.1機關行政概述8.1.1機關行政的含義與特點復雜性機關行政工作千頭萬緒，涉及面廣，工作量大，政策性強，技術含量高，因此比較復雜。它既負責管理機關內部日常事務方面的工作，也要協(xié)助行政首長處理行政事務等方面的工作。8.1機關行政概述8.1.1機關行政的含義與特點時效性機關行政工作不僅需要細致準確的工作作風，還要雷厲風行，講究時效。緊急文件和突發(fā)事件必須及時處理，如果稍有拖延，就會貽誤工作，有時會造成不可挽回的重大損失。有時時間就是生命，就是財產。因此，必須能夠及時向首長請示匯報，及時向上級機關請示并及時與下級機關以及有關部門溝通，處理各種突發(fā)事件。8.1機關行政概述8.1.2機關行政的任務與作用機關行政的任務管理事務參與政務搞好服務8.1機關行政概述8.1.2機關行政的任務與作用機關行政的作用聯(lián)系群眾的作用提高行政效率的作用發(fā)動作用樞紐作用保障作用人事行政原則8.2機關行政的主要內容8.2.1機關日常工作管理工作秩序管理1辦公室管理辦公環(huán)境管理辦公物品管理2128.2機關行政的主要內容8.2.2文書和檔案管理國家行政機關的文書是公務文書。公務文書是指行政機關在行政管理活動中，按照一定的程序和格式制定的具有傳達信息和記錄作用的載體；公文的種類很多，目前各國行政機關的公文有10類16種；各種公文都有一定的功能、性質和應用范圍，其制發(fā)者、受文對象、傳達方式和保密等級各有不同。周恩來總理曾經指示，公文管理第一要保密，第二要準確，第三要迅速。機關文書管理8.2機關行政的主要內容8.2.2文書和檔案管理機關檔案是由文書轉化而來的，是經過文書部門處理立卷之后，按照一定程序交給檔案部門轉化而成的；在我國，對檔案的保存管理，必須嚴格執(zhí)行《中華人民共和國檔案法》；行政機關檔案管理具體包括檔案的收集、整理、保管、提供、利用、統(tǒng)計和移交檔案館等步驟；檔案是一種重要的歷史資源和技術資源，也是一種社會歷史和技術發(fā)展的見證。機關檔案管理8.2機關行政的主要內容8.2.3會議管理會議是在各種管理工作中經常采用的管理形式，在行政管理工作中也起到重要的作用；會議管理的核心問題是會議效率問題；精簡會議，提高會議效率，是減少財政支出的重要方面，是廉政建設的重要內容，也是實現(xiàn)公共利益的重要途徑。8.2機關行政的主要內容8.2.4機關總務后勤管理機關總務后勤管理，是指綜合辦事機構對本單位的行政經費、物資、日常工作和生活事務的管理。其任務是為機關正常工作提供經費和物資保障及生活條件。政策性強預算性強8.3機關行政現(xiàn)代化8.3.1機關行政現(xiàn)代化的意義機關行政現(xiàn)代化是指機關行政觀念民主化、規(guī)章制度人性化和管理手段科學化。機關行政是現(xiàn)代社會發(fā)展和科學技術進步的客觀需要，是經濟和社會發(fā)展的重要組成部分。要求機關綜合辦事機構必須趕上時代的步伐和節(jié)奏，更新觀念要制定人性化的規(guī)章制度，實現(xiàn)管理方法和管理手段的科學化8.3機關行政現(xiàn)代化8.3.2機關行政現(xiàn)代化的內容機關行政觀念現(xiàn)代化時效觀念科學觀念人本觀念服務觀念8.3機關行政現(xiàn)代化8.3.2機關行政現(xiàn)代化的內容規(guī)章制度人性化類型規(guī)章制度必須貫徹民主管理思想制定規(guī)章制度首先必須符合憲法、法律和政策，符合政府的有關規(guī)定，符合以人為本的原則規(guī)章制度應該符合現(xiàn)代社會發(fā)展的客觀要求規(guī)章制度應該強調個性化服務8.3機關行政現(xiàn)代化8.3.2機關行政現(xiàn)代化的內容辦公自動化、網絡化已經徹底改變了辦公方式。人類從紙與筆的時代進入了光與電的時代，辦公已經從人機對話的階段過渡到機機對話的階段。信息高速公路四通八達，十分暢通。網上辦公已經普及。隨著科學技術和計算機網絡技術的發(fā)展，辦公手段將進一步改善。8.3機關行政現(xiàn)代化8.3.2機關行政現(xiàn)代化的內容但是，辦公自動化、網絡化也不必然高效。計算機和網絡要由人來使用，如果人成為機器的附屬物，被機器束縛住，那么，人會缺乏工作的積極性。如何科學地處理人機關系本章小結機關行政是指行政機關的辦公廳（室）的行政。機關行政具有服務性、復雜性和時效性的特點。機關行政的任務有：參與政務、管理事務和搞好服務。機關行政的主要內容有：機關日常工作管理、文書和檔案管理以及會議管理。機關行政現(xiàn)代化包括機關行政觀念現(xiàn)代化、規(guī)章制度人性化和辦公自動化。思考題1.機關行政的含義是什么？2.機關行政有什么特點？3.機關行政的任務是什么？4.論述機關行政的主要內容。5.論述機關行政現(xiàn)代化的內容。第9章行政決策9.1行政決策概述9.1.1行政決策的含義與特點行政決策是各種各樣決策中的一種，是指行政機關和行政領導者在處理政務時，從公共利益和公平公正原則出發(fā)，依照法律和有關規(guī)定所做出的決定性的行政行為。9.1行政決策概述9.1.1行政決策的含義與特點行政決策具有結構性，這是由決策對象的復雜性、空間性和時間性決定的。9.2行政決策的原則與類型9.2.1行政決策的原則行政決策的原則科學預測原則人本原則可行性原則滿意原則實現(xiàn)公共利益的原則公平與民主原則信息原則9.2行政決策的原則與類型9.2.2行政決策的類型對于行政決策，從不同的角度可以劃分為不同的類型。9.2行政決策的原則與類型9.2.2行政決策的類型對于行政決策，從不同的角度可以劃分為不同的類型。9.2行政決策的原則與類型9.2.2行政決策的類型對于行政決策，從不同的角度可以劃分為不同的類型。9.2行政決策的原則與類型9.2.2行政決策的類型對于行政決策，從不同的角度可以劃分為不同的類型。9.2行政決策的原則與類型9.2.2行政決策的類型對于行政決策，從不同的角度可以劃分為不同的類型。9.2行政決策的原則與類型9.2.2行政決策的類型對于行政決策，從不同的角度可以劃分為不同的類型。垃圾箱決策模式政策窗決策模式漸進決策模式9.3行政決策體制與程序9.3.1行政決策體制行政決策體制，是指由承擔各項任務的行政機關和行政人員所組成的一個組織體系。領導決策系統(tǒng)政務信息系統(tǒng)公民磋商與參與系統(tǒng)專家咨詢系統(tǒng)9.3行政決策體制與程序9.3.2行政決策程序決策程序有四個階段情報活動方案設計活動選擇方案審查方案9.3行政決策體制與程序9.3.2行政決策程序本章小結行政決策是指行政機關和行政領導者在處理政務時，從公共利益和公平公正原則出發(fā)，依照法律和有關規(guī)定所做出的決定性的行政行為。所以，行政決策有一般決策所沒有的獨特特點和結構。行政領導者做決策必須遵循一定的原則。行政決策分為不同的類型：確定型決策、風險型決策、不確定型決策和危機決策；程序性決策和非程序性決策；個人決策和集體決策；經驗決策和科學決策；理性決策和直覺決策；垃圾箱決策模式和政策窗決策模式；漸進決策模式等。本章小結行政決策體制包括領導決策系統(tǒng)、公民磋商與參與系統(tǒng)、專家咨詢系統(tǒng)和政務信息系統(tǒng)。行政決策程序包括如下幾個步驟：認識問題，界定問題，找出差距；確定決策目標；確定決策標準，確定每個標準的權重；擬訂決策方案；分析方案；選擇方案；實施決策方案，完善決策；評估決策。思考題1.什么是行政決策？它有什么特點？2.簡述確定型決策、風險型決策、不確定型決策和危機決策。3.簡述程序性決策和非程序性決策。4.簡述理性決策和直覺決策。5.論述行政決策的原則。6.論述行政決策體制。7.論述行政決策程序。第10章行政執(zhí)行10.1行政執(zhí)行概述10.1.1行政執(zhí)行的含義與特點行政執(zhí)行也稱行政實施，是公共行政學發(fā)展史上形成最早的概念。不過，如何界定這一概念卻長期存在著分歧。理解行政執(zhí)行的含義，應把握以下要點：行政執(zhí)行的主體是行政機關和行政工作人員，以及由行政機關授權的社會組織行政執(zhí)行是行政機關和行政工作人員依法落實行政決策的執(zhí)法活動行政執(zhí)行必須以決策目標為導向，以決策標準為標準，以實現(xiàn)公共利益為宗旨。10.1行政執(zhí)行概述10.1.1行政執(zhí)行的含義與特點目的性服務性強制性務實性10.1行政執(zhí)行概述10.1.2行政執(zhí)行的原則與作用行政執(zhí)行的原則行政方法合法的原則創(chuàng)新靈活的原則迅速有力的原則堅持決策目標和決策標準的原則10.1行政執(zhí)行概述10.1.2行政執(zhí)行的原則與作用10.1行政執(zhí)行概述10.1.3行政執(zhí)行的一般過程準備階段實施階段總結階段10.2行政執(zhí)行的主要環(huán)節(jié)10.2.1行政指揮行政指揮是行政執(zhí)行過程的主要環(huán)節(jié)之一，是行政領導者在行政執(zhí)行過程中，按照既定的決策目標和實施計劃，對其部屬進行領導、指導和調度的管理活動。行政指揮是行政執(zhí)行活動協(xié)調有序的重要保證行政指揮是高效地貫徹執(zhí)行行政決策的根本保證行政指揮是有效地配置和利用各種行政資源的必要條件行政指揮是衡量行政領導者的政策水平和能力的重要標準10.2行政執(zhí)行的主要環(huán)節(jié)10.2.1行政指揮10.2行政執(zhí)行的主要環(huán)節(jié)10.2.1行政指揮行政指揮方式口頭指揮書面指揮會議指揮網絡指揮10.2行政執(zhí)行的主要環(huán)節(jié)10.2.2行政控制行政控制是指行政領導者按照決策目標和決策標準衡量行政決策的執(zhí)行情況，并及時糾正和調節(jié)執(zhí)行中的偏差，以確保實現(xiàn)行政目標的活動。行政控制側重于調控行政執(zhí)行中涉及的時間進度、執(zhí)行標準、紀律規(guī)范、法規(guī)約束、操作要求、系統(tǒng)狀態(tài)、資源額度、計劃目標等，確保行政活動的方向、速度和規(guī)模與計劃相一致，防止和糾正行政執(zhí)行中的偏差，以確保行政決策目標的實現(xiàn)。10.2行政執(zhí)行的主要環(huán)節(jié)10.2.2行政控制行政控制貫穿于行政執(zhí)行的全過程行政控制是完成執(zhí)行計劃的重要手段行政控制是全面貫徹行政決策的保障行政控制是保證行政目標實現(xiàn)的重要機制行政控制對行政行為起到規(guī)范約束作用，行政控制可以整合行政系統(tǒng)的力量行政控制的引導和調控作用，最大限度地把人們的思想和行動引導到實現(xiàn)行政管理的共同目標上來10.2行政執(zhí)行的主要環(huán)節(jié)10.2.2行政控制10.2行政執(zhí)行的主要環(huán)節(jié)10.2.2行政控制確定控制標準衡量成效糾正偏差行政控制過程10.2行政執(zhí)行的主要環(huán)節(jié)10.2.2行政控制行政工作人員組織績效工作信息財務行政控制對象10.2行政執(zhí)行的主要環(huán)節(jié)10.2.3行政溝通行政溝通是指在行政管理活動中，在政府各個部門和各個層級之間以及各種人員之間所進行的政務信息的交流與傳遞。行政溝通作用所有行政人員參與管理的手段實現(xiàn)科學決策的基礎統(tǒng)一指揮的基礎行政檢查和監(jiān)督的依據(jù)10.2行政執(zhí)行的主要環(huán)節(jié)10.2.3行政溝通10.2行政執(zhí)行的主要環(huán)節(jié)10.2.4行政協(xié)調行政協(xié)調是指調整行政系統(tǒng)內各機構之間、人員之間、行政運行各環(huán)節(jié)之間，以及行政系統(tǒng)與行政環(huán)境之間的關系，以提高行政效能、實現(xiàn)行政目標的行為。行政協(xié)調的主要作用有：行政協(xié)調可整合各行政部門和各類行政人員，使他們齊心協(xié)力、團結一致、步調一致行政協(xié)調可以促進各行政部門優(yōu)化配置和有效利用各種行政資源，精簡和優(yōu)化辦事程序，提高行政效率行政協(xié)調有助于各行政部門和各類行政人員樹立整體觀念和全局觀念行政協(xié)調可以協(xié)調政府與行政環(huán)境之間的關系10.2行政執(zhí)行的主要環(huán)節(jié)10.2.4行政協(xié)調依法協(xié)調的原則求同存異的原則實事求是、公正合理的原則統(tǒng)籌兼顧、顧全大局的原則行政協(xié)調的原則10.2行政執(zhí)行的主要環(huán)節(jié)10.2.4行政協(xié)調10.3行政評估10.3.1行政評估的含義與作用行政評估是指對行政執(zhí)行活動的進展情況和效果進行評價和總結，包括行政執(zhí)行過程評估和行政執(zhí)行效果評估兩個方面。行政執(zhí)行過程評估的基本內容包括：在行政執(zhí)行過程中政策或計劃方案是否及時、準確地得到傳達和理解各種具體實施方案或措施是否符合政策或計劃要求預定的階段性目標實現(xiàn)情況是否與布置、落實、推進和完成總目標的計劃相符是否遇到某些工作困難或未預料到的問題各級行政機關的工作是否得力整體進展情況是否順利能否比較圓滿地完成預定計劃、達到預定目標10.3行政評估10.3.1行政評估的含義與作用公共政策科學化、民主化的必由之路開始新的政策運行的必要前提合理配置社會資源的有效手段檢驗政策的效率和效益的基本途徑決定政策去向的重要依據(jù)行政評估的作用10.3行政評估10.3.2行政評估的原則與方法客觀性原則1整體性原則2可比性原則3準確性原則4行政評估的原則10.3行政評估10.3.2行政評估的原則與方法民意調查法直接質詢法歷史比較法案例類比法標準衡量法對象比較法行政評估的方法10.3行政評估10.3.3行政評估的內容與程序行政執(zhí)行總會帶來一定的影響和后果，行政執(zhí)行的績效就是行政執(zhí)行后解決某一社會問題、滿足工作對象需求的程度以及對政治系統(tǒng)、經濟系統(tǒng)、社會系統(tǒng)及其環(huán)境產生的影響的總稱。由此可見，行政評估的內容具體包括以下幾個方面：評估行政執(zhí)行的直接效果評估行政執(zhí)行的社會效果評估行政執(zhí)行的長遠效果10.3行政評估10.3.3行政評估的內容與程序本章小結行政執(zhí)行是行政管理的重要環(huán)節(jié)，是貫徹執(zhí)行行政決策的必要步驟。行政執(zhí)行有目的性、強制性、務實性和服務性的特點。行政執(zhí)行必須堅持決策目標和決策標準，迅速有力，創(chuàng)新靈活，依法執(zhí)行。堅定有力的行政指揮對行政執(zhí)行的成敗至關重要。在行政執(zhí)行過程中，要進行良好的溝通、嚴格的控制和有效的協(xié)調。對行政執(zhí)行的結果必須進行有效的評估。思考題1.行政執(zhí)行的含義和特點是什么？2.行政指揮的原則是什么？3.什么是行政控制？行政控制有哪些類型？4.什么是行政溝通？行政溝通有哪些類型？5.論述行政協(xié)調的含義、作用和類型。第11章行政監(jiān)督11.1行政監(jiān)督概述11.1.1行政監(jiān)督的含義與特點行政監(jiān)督是一種權力制衡，是權力對權力的制衡。廣義的行政監(jiān)督是指政黨、立法機關、司法機關、社會組織、社會輿論和公民以及行政系統(tǒng)內部，依法對政府和行政人員的行政行為的合法性、公平性和有效性進行監(jiān)察和督促的行為。由誰來監(jiān)督監(jiān)督誰監(jiān)督什么狹義的行政監(jiān)督是指按行政系統(tǒng)的組織層級或由專門監(jiān)察機關，依法對行政系統(tǒng)自身的行政行為的合法性、公平性和有效性進行監(jiān)察和督促的行為。11.1行政監(jiān)督概述11.1.1行政監(jiān)督的含義與特點法律地位的獨立性監(jiān)督主體的層次性監(jiān)督主體的多樣性監(jiān)督對象的雙重性監(jiān)督內容的雙向性行政監(jiān)督的特點11.1行政監(jiān)督概述11.1.2行政監(jiān)督的原則與作用教育與懲處相結合的原則監(jiān)督檢查與改進工作相結合的原則依靠群眾監(jiān)督的原則依法獨立監(jiān)督的原則實事求是的原則在法律和行政紀律面前人人平等的原則11.1行政監(jiān)督概述11.1.2行政監(jiān)督的原則與作用行政監(jiān)督能有效地強化和改善公共行政，提高行政效能，促進行政機關的廉政建設行政監(jiān)督是健全社會主義法治，進一步保障公民、法人和其他組織合法權益的有效制度行政監(jiān)督是改革開放和經濟建設順利發(fā)展的重要保障行政監(jiān)督有加強公共行政的重要作用，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：11.2行政機關的內部監(jiān)督11.2.1一般行政監(jiān)督一般行政監(jiān)督制度是上級政府對下級政府、各級政府對其工作部門和工作人員的監(jiān)督一般行政監(jiān)督制度屬于政府系統(tǒng)和組織內部監(jiān)督制度，具有內部監(jiān)督的各種優(yōu)點和不足在政府法律監(jiān)督系統(tǒng)中，層級監(jiān)督制度的內容最為廣泛，它包括了政府工作的各個方面11.2行政機關的內部監(jiān)督11.2.1一般行政監(jiān)督11.2行政機關的內部監(jiān)督11.2.2行政監(jiān)察行政監(jiān)察機關是人民政府行使監(jiān)督權的職能部門，是國家行政系統(tǒng)內部自我監(jiān)督的重要組織環(huán)節(jié)，它隸屬于國家行政機關序列，是政府機構的組成部分；行政監(jiān)察的對象是國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員；行政監(jiān)察是通過執(zhí)法檢查、受理公民的檢舉與控告、受理行政監(jiān)察對象不服主管行政機關給予行政處分的申訴、調查處理違反行政紀律的行為等方式對行政監(jiān)察對象的廉政狀況與勤政狀況進行經常性的、直接的監(jiān)督檢查；11.2行政機關的內部監(jiān)督11.2.2行政監(jiān)察行政監(jiān)察機關與黨的紀律檢查機關、檢察機關有明確的權限劃分。監(jiān)督對象未構成犯罪，僅構成違反政紀的案件，由行政監(jiān)察機關調查處理；監(jiān)督對象構成犯罪的案件，由檢察機關追究其刑事責任。11.2行政機關的內部監(jiān)督11.2.2行政監(jiān)察行政監(jiān)察機關的體制行政監(jiān)察機關的體制，是指行政監(jiān)察機關與其權力管轄范圍之外的組織之間的法律關系和行政監(jiān)察機關之間的法律關系所構成的制度體系的總稱。這主要涉及行政監(jiān)察機關與權力機關、司法機關、黨的組織和政府之間的法律關系。行政監(jiān)察機關的機構設置國務院監(jiān)督機關地方各級人民政府監(jiān)察機關派出監(jiān)察機構或派出監(jiān)察人員11.2行政機關的內部監(jiān)督11.2.2行政監(jiān)察行政監(jiān)察機關的職權行政處分權建議權調查權輔助職權檢查權11.2行政機關的內部監(jiān)督11.2.3審計監(jiān)督審計監(jiān)督是指專門審計機關和其他受委托的人員，依法對有關國家機關、企事業(yè)單位的財政及經濟活動進行審核檢查，以判斷其合法性、合理性、有效性的監(jiān)督、評價和鑒證活動。11.3行政機關的外部監(jiān)督11.3.1政黨監(jiān)督11.3行政機關的外部監(jiān)督11.3.2法制監(jiān)督法制監(jiān)督，是指立法機關和司法機關對行政機關及其工作人員是否合法正確地行使職權所進行的監(jiān)督與控制。法制監(jiān)督是權力分配的均衡以權力制約權力監(jiān)督的對象是行使行政權力的主體監(jiān)督方式和手段具有多樣性11.3行政機關的外部監(jiān)督11.3.2法制監(jiān)督權力機關的監(jiān)督，即各級人民代表大會及縣級以上人民代表大會常務委員會對行政機關及其工作人員的監(jiān)督。11.3行政機關的外部監(jiān)督11.3.2法制監(jiān)督司法監(jiān)督是指人民檢察院和人民法院對行政機關進行的監(jiān)督。人民檢察院實施監(jiān)督的途徑有：通過對叛國案、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策、法律、政令統(tǒng)一實施的重大犯罪案件行使檢察權的方式進行監(jiān)督；通過對涉及國家行政機關工作人員違反職責的刑事案件進行偵查和提起公訴的方式進行監(jiān)督；通過對公安機關偵查的案件進行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴等方式對公安機關的偵查活動是否合法進行監(jiān)督；對監(jiān)獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法進行監(jiān)督。11.3行政機關的外部監(jiān)督11.3.3社會監(jiān)督社會監(jiān)督是指憑借國家憲法和法律賦予的權利，社會團體、新聞機構及公民個人對行政機關的監(jiān)督。社會監(jiān)督的有效性有兩個前