公共管理學(xué)原理（修訂版）課件匯 陳振明 第1-6章 導(dǎo)論- 政府工具

公共管理學(xué)原理

（修訂版）

公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材

第1章導(dǎo)論1.1公共管理及其相關(guān)概念1.2西方公共管理學(xué)的范式變化1.3中國(guó)公共管理學(xué)的研究現(xiàn)狀1.4為公共管理學(xué)的學(xué)科劃界1.5公共管理學(xué)科發(fā)展前瞻1.1公共管理及其相關(guān)概念

1.1.1“公共管理”與“公共行政”1.1.2“公共部門”和“公共物品”1.1.3“公共管理”與“私人管理”1.1.4“治理”和“善治”1.1.1“公共管理”與“公共行政”

行政（administration）與管理（management）的區(qū)別“公共行政”與“公共管理”的含義“公共行政”是政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動(dòng)，行政官員或行政人員在這種活動(dòng)中主要是執(zhí)行由別人(政治家)所制定的政策和法律，關(guān)注的焦點(diǎn)是過(guò)程、程序以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的行動(dòng)，并以內(nèi)部定向，關(guān)心機(jī)構(gòu)和人員以及辦公室的管理(傳統(tǒng)的公共行政學(xué)以及公共行政學(xué)院主要是培養(yǎng)政府的職業(yè)文官的學(xué)科及機(jī)構(gòu))。“公共管理”是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動(dòng)，它主要關(guān)注的不是過(guò)程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得結(jié)果和對(duì)結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任。1.1.2“公共部門”和“公共物品”“公共部門”的定義：“公共部門”是公共事務(wù)的管理者和公共服務(wù)的提供者，廣義上的公共部門包括政府機(jī)構(gòu)、公用事業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機(jī)構(gòu)等部門以及各種不同組織的公共層面；狹義上的公共部門僅包括政府機(jī)構(gòu)以及依據(jù)政府決策產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)和部門，是最純粹的公共部門。政府以公共利益為導(dǎo)向，其職能是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，無(wú)償占有社會(huì)公共資源，并為社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)?！肮参锲贰钡亩x：“公共物品”是指具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性、自然壟斷性以及收費(fèi)困難等特征的物品；與公共物品相對(duì)應(yīng)是的私人物品（privategoods),即具有消費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性等特征的物品?？蓜澐譃榧児参锲泛蜏?zhǔn)公共物品以及有形的公共物品和無(wú)形的公共物品。1.1.3“公共管理”與“私人管理”沃爾多在《公共行政學(xué)研究》中歸納的“公共”的三個(gè)方面的含義：

一是從哲學(xué)、法學(xué)和政治理論層次上即從國(guó)家或政府的角度下定義；二是從經(jīng)驗(yàn)層次上，即從公共職能和公共活動(dòng)的范圍上來(lái)界定；三是從政府執(zhí)行活動(dòng)或職能的角度來(lái)下定義。

公共管理與私人管理的差別：第一，公共管理與私人管理的使命不同。第二，與私人管理相比，公共管理的效率意識(shí)不強(qiáng)。第三，與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強(qiáng)調(diào)責(zé)任。第四，就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事管理系統(tǒng)要復(fù)雜和嚴(yán)格得多。1.1.4“治理”和“善治”“治理”及“善治”日益成為公共管理的核心概念。治理問(wèn)題是20世紀(jì)90年代以來(lái)國(guó)際社會(huì)科學(xué)界尤其是公共管理界研究的熱點(diǎn)之一。全球治理委員會(huì)也認(rèn)為：“治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程?！敝卫砀拍畹亩x繁多，可泛指任何一種活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式。有最小國(guó)家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社會(huì)—控制系統(tǒng)和自組織網(wǎng)絡(luò)等六種不同的用法。20世紀(jì)90年代后，世界銀行提出了“善治”的口號(hào)，合法、法治、負(fù)責(zé)、透明、有效的政府構(gòu)成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)力的主要標(biāo)準(zhǔn)。1.2西方公共管理學(xué)的范式變化

1.2.1傳統(tǒng)的公共行政學(xué)1.2.2“新公共行政學(xué)”與政策科學(xué)范式1.2.3“新公共管理”范式1.2.1傳統(tǒng)的公共行政學(xué)

公共行政學(xué)科學(xué)管理學(xué)派影響科層制理論政治-行政二分法奠基傳統(tǒng)的公共行政學(xué)主要以狹義政府（行政機(jī)關(guān)）及其行政管理活動(dòng)作為研究對(duì)象。公共行政學(xué)的傳統(tǒng)或“范式”的特征有以下幾個(gè)方面：第一，公共行政學(xué)研究對(duì)象及主題涉及組織原理、官僚體制、人事行政、財(cái)務(wù)行政、行政法規(guī)、行政職能、行政原則、行政方法、行政效率等主題。第二，公共行政學(xué)主要采用制度或法理的研究方法或途徑，并以正式的政府組織（官僚體制）作為研究的主要領(lǐng)域。第三，就其理論基礎(chǔ)來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)行政學(xué)堅(jiān)持政治—行政二分法觀點(diǎn)，國(guó)家或政府的職能及過(guò)程被一分為二第四，公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)以效率原則作為最高標(biāo)準(zhǔn)。1.2.2“新公共行政學(xué)”與政策科學(xué)范式傳統(tǒng)公共行政學(xué)的缺陷：

它采取一種形式主義的或靜態(tài)的研究方法，只注重對(duì)官僚體制（正式政府組織機(jī)構(gòu)）的分析，忽視了對(duì)非正式組織和行政管理過(guò)程的研究；它將政治與行政截然分開(kāi)，忽視了政治因素對(duì)管理過(guò)程的影響；它將豐富多彩的行政管理現(xiàn)象或活動(dòng)僅僅抽象為若干的原理及原則；效率的標(biāo)準(zhǔn)則被不恰當(dāng)?shù)剡^(guò)分推崇（價(jià)值因素如公平標(biāo)準(zhǔn)則被忽視）受到批判：政治學(xué)行為主義的批判取代傳統(tǒng)的嘗試：

1：以弗雷德里克森(HGFrederickson)等人為代表的“新公共行政學(xué)”2：政策分析(PolicyAnalysis）或政策科學(xué)（PublicSciences)1.2.3“新公共管理”范式“新公共管理”范式的發(fā)展：1：20世紀(jì)70年代開(kāi)始在美國(guó)大學(xué)的公共政策學(xué)院和商學(xué)院中發(fā)展起來(lái)2：經(jīng)過(guò)20世紀(jì)七八十年代的孕育和發(fā)展，公共管理的P途徑和B途徑逐漸匯合，形成公共管理的新范式

3：在美國(guó)舉行第一次全美公共管理研討會(huì)(TheNationalPublicManagementResearchConference),這可以說(shuō)是公共管理新范式誕生的象征性標(biāo)志4:20世紀(jì)末，“新公共管理”與公共行政學(xué)派、政策分析學(xué)派已取得并駕齊驅(qū)的地位。1.3中國(guó)公共管理學(xué)的研究現(xiàn)狀成果：1：學(xué)科發(fā)展的機(jī)遇2：學(xué)術(shù)研究的進(jìn)展3：學(xué)科社會(huì)建制的成熟4：成果應(yīng)用的加強(qiáng)不足：1：學(xué)科研究范式的不成熟2：嚴(yán)謹(jǐn)研究方法的缺乏3：理論建構(gòu)及學(xué)術(shù)創(chuàng)新不足4：學(xué)科的本土化有待加強(qiáng)

1.4為公共管理學(xué)的學(xué)科劃界

1.4.1對(duì)作為一個(gè)學(xué)科的公共管理學(xué)的三種不同理解1.4.2公共管理學(xué)的對(duì)象與性質(zhì)1.4.3公共管理學(xué)的主題范圍1.4.4公共管理學(xué)的研究途徑1.4.1對(duì)作為一個(gè)學(xué)科的公共管理學(xué)的三種不同理解三種看法：1：一是將“公共管理學(xué)”等同于“公共行政學(xué)”2：二是把公共管理學(xué)當(dāng)作公共行政學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科，是關(guān)于公共行政的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、組織結(jié)構(gòu)化、政策和管理計(jì)劃，經(jīng)由預(yù)算系統(tǒng)的資源配置、財(cái)政管理、人力資源管理、項(xiàng)目評(píng)估和審計(jì)的應(yīng)用方法論方面的總的看法。3：三是將公共管理學(xué)看作一種不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策分析的一種新途徑、新范式或新的學(xué)科框架。1.4.2公共管理學(xué)的對(duì)象與性質(zhì)公共管理的對(duì)象：公共管理學(xué)的研究對(duì)象是公共事務(wù)管理，即國(guó)家治理或治國(guó)理政的實(shí)踐，它是一種客觀的社會(huì)活動(dòng)及過(guò)程。如果說(shuō)傳統(tǒng)公共行政學(xué)把抽象的官僚制行為與結(jié)構(gòu)作為研究焦點(diǎn)的話，公共管理學(xué)則把關(guān)注點(diǎn)放在滿足公眾的服務(wù)需求上，尋求有效的公共管理方式來(lái)提供廣泛而優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。公共管理的性質(zhì)：第一，就研究對(duì)象與范圍來(lái)說(shuō)公共管理學(xué)把研究對(duì)象擴(kuò)大到其他政府機(jī)關(guān)(立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān))和非營(yíng)利組織或第三部門甚至私人部門的公共的方面。第二，公共管理學(xué)更具跨學(xué)科、綜合性的特點(diǎn)。第三，公共管理學(xué)將研究焦點(diǎn)由傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉?，由重視機(jī)構(gòu)、過(guò)程和程序研究轉(zhuǎn)到重視項(xiàng)目、結(jié)果與績(jī)效的研究第四，公共管理學(xué)也涉及大量的公共行政學(xué)沒(méi)有涉及的其他主題第五，公共管理學(xué)既是實(shí)證的，又是規(guī)范的。因此，案例分析成為公共管理的一種核心研究方法第六，公共管理學(xué)將自身建立在實(shí)踐基礎(chǔ)上，更具現(xiàn)實(shí)性。1.4.3公共管理學(xué)的主題范圍筆者主張將公共管理劃分為公共組織理論、政府改革與治理、公共政策分析、財(cái)政預(yù)算與管理、公共部門人力資源管理、公共部門戰(zhàn)略管理、公共部門績(jī)效管理、公共部門管理倫理、非營(yíng)利（第三部門）管理、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、危機(jī)管理（應(yīng)急管理）、社會(huì)管理（社會(huì)政策）、公共服務(wù)管理、公共管理與法律、比較和國(guó)際公共行政、數(shù)據(jù)管理與研究方法、政府間關(guān)系、政府工具、司法行政、政治管理等相對(duì)獨(dú)立的主題領(lǐng)域或分支。1.4.4公共管理學(xué)的研究途徑主要研究途徑：

1：管理學(xué)途徑：把公共行政視作一種管理行為，與民營(yíng)部門的運(yùn)作相類似

2：政治學(xué)途徑：強(qiáng)調(diào)公共行政的公共性，從而關(guān)注其政治的層面

3：法學(xué)途徑：將公共行政視為一種法律事務(wù)重要途徑：:

經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑：采用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論假定、概念框架、分析方法及技術(shù)來(lái)看待公共管理問(wèn)題。其他途徑：

1：公共選擇理論：公共選擇理論假定：政治行動(dòng)者個(gè)人（不管是決策者還是投票者）都被自利的動(dòng)機(jī)所引導(dǎo)而選擇一項(xiàng)對(duì)其最有利的行動(dòng)方案。

2：新制度主義或新制度學(xué)派：它強(qiáng)調(diào)制度在政治生活中的決定性作用3：治理網(wǎng)絡(luò)或政策網(wǎng)絡(luò)：治理網(wǎng)絡(luò)或政策網(wǎng)絡(luò)被視為一種新的國(guó)家治理模式——“一種與科層制、市場(chǎng)相對(duì)應(yīng)的治理模式”1.5公共管理學(xué)科發(fā)展前瞻

1.5.1為公共管理學(xué)“劃界”1.5.2引入多樣化的研究方法1.5.3推動(dòng)公共管理的理論創(chuàng)新1.5.4促進(jìn)公共管理的知識(shí)應(yīng)用1.5.1為公共管理學(xué)“劃界”公共管理學(xué)或公共行政學(xué)是一個(gè)跨學(xué)科而又分散的知識(shí)領(lǐng)域，許多學(xué)科為其發(fā)展做出貢獻(xiàn)。它自身要成為一個(gè)真正獨(dú)立的學(xué)科而不是政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的附庸，需要發(fā)展出自己的嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯糠绞?。為此，必須弄清公共管理學(xué)與相近學(xué)科的關(guān)系，聚焦本學(xué)科的核心問(wèn)題，梳理出基本的研究領(lǐng)域或分支學(xué)科，并提出值得研究的學(xué)科問(wèn)題。有兩個(gè)核心議題貫穿公共行政學(xué)發(fā)展歷史的始終：一是公私部門的異同以及公共行政區(qū)別于工商管理的特點(diǎn)；二是政治—行政的分界。1.5.2引入多樣化的研究方法研究方法的差距是造成公共行政學(xué)的知識(shí)及其應(yīng)用與其他學(xué)科存在顯著差距的根本原因公共行政的研究不僅需要定性方法，也非常需要批判性的、以歷史為基礎(chǔ)的研究學(xué)界應(yīng)該加強(qiáng)公共管理研究方法論的探索，引入多樣化的研究方法和分析技術(shù)，這包括從問(wèn)題或假說(shuō)的提出到理論的形成、檢驗(yàn)和發(fā)展的整個(gè)研究過(guò)程所使用的基本方法及技術(shù)要特別關(guān)注大數(shù)據(jù)和智能化時(shí)代來(lái)臨及其所引起的思維方式與認(rèn)知方式的革命性變化1.5.3推動(dòng)公共管理的理論創(chuàng)新三種主要的研究模式(知識(shí)增長(zhǎng)的途徑)解釋性（實(shí)證性）研究、詮釋性（歷史—解釋）研究批判性（辯證—批判）研究中國(guó)之路中國(guó)公共管理的學(xué)科發(fā)展及理論構(gòu)建需要世界眼光，既要突出本土化及其傳統(tǒng)，采取中國(guó)立場(chǎng)，解決中國(guó)問(wèn)題，發(fā)出中國(guó)聲音；又要具有全球視野，面向世界、開(kāi)放包容、兼容并蓄、海納百川，彰顯中國(guó)特色。1.5.4促進(jìn)公共管理的知識(shí)應(yīng)用處于國(guó)家治理轉(zhuǎn)型時(shí)代的中國(guó)公共管理學(xué)科有大量的理論與實(shí)踐問(wèn)題需要研究與解決,迫切需要公共管理理論的指導(dǎo)及其知識(shí)的更廣泛應(yīng)用必須順應(yīng)當(dāng)代社會(huì)科學(xué)及管理科學(xué)的發(fā)展趨勢(shì)和我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，推動(dòng)我國(guó)公共管理學(xué)科的進(jìn)一步發(fā)展。第2章公共組織公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材

第二章公共組織2.1了解公共組織2.2公共組織的結(jié)構(gòu)與體制2.3公共組織的過(guò)程與行為2.4公共組織的環(huán)境與變革2.1了解公共組織2.1.1公共組織的特征2.1.2公共組織的類型2.1.3公共組織理論概觀2.1.1公共組織的特征

1．組織與公共組織的內(nèi)涵組織是指在一定的社會(huì)環(huán)境中，人們通過(guò)相互交往而形成的具有共同心理意識(shí)，并為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定的方式聯(lián)合起來(lái)的有機(jī)整體。在組織的若干特征中，組織目標(biāo)與行為是組織的本質(zhì)性特征我們可以將公共組織界定為以管理社會(huì)公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為目的的組織，主要指國(guó)家或政府組織（廣義的公共組織包含第三部門組織）。一是公共組織以追求公共利益為其價(jià)值取向；二是公共組織的活動(dòng)受法律法規(guī)的限制并具有強(qiáng)制性；三是公共組織受到高度的公共監(jiān)督；四是公共組織具有明顯的政治性；五是公共組織的目標(biāo)大多模糊不清且不易測(cè)量；六是公共組織具有獨(dú)占性或非競(jìng)爭(zhēng)性。2．公共組織與私人組織的關(guān)系三種基本觀點(diǎn)：一種認(rèn)為公共組織與私人組織都屬于組織，它們之間沒(méi)有本質(zhì)的差別，因此工商管理的“最佳實(shí)踐”同樣適用于公共組織的管理與改革。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共組織與私人組織之間有本質(zhì)差別，“它們?cè)诖我姆矫媸窍嗨频?，在重要的方面是不同的?還有第三種觀點(diǎn)，認(rèn)為這兩種組織有同有異，難以截然分開(kāi)。公共組織、第三部門與私人組織的差異表21公共組織組織人員組織目標(biāo)職能范圍職位設(shè)置權(quán)責(zé)劃分規(guī)章制度團(tuán)體意識(shí)組織設(shè)計(jì)支持硬件技術(shù)和信息權(quán)力與職權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置3．公共組織的構(gòu)成因素2.1.2公共組織的類型1．按財(cái)務(wù)—會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)分類2．按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類（1）強(qiáng)制型公共組織（2）半強(qiáng)制型公共組織（3）非強(qiáng)制型公共組織3．按權(quán)威與等級(jí)結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類（1）古典模型（2）官僚模型（3）第三部門行政模型2.1.3公共組織理論概觀公共管理理論的發(fā)展1:傳統(tǒng)公共組織（行政組織）理論源于20世紀(jì)初期的韋伯和FW泰勒等人的著作，它們以“官僚制”（科層制）為核心2:20世紀(jì)60年代末70年代初，喬治·弗雷德里克森等人提出了“新公共行政學(xué)”研究范式，把“政府的目的從政體價(jià)值的保護(hù)范圍擴(kuò)大到所有的公民”3:從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇的“理性人假設(shè)”“交換范式”“公共選擇”等概念逐步融入了公共行政的話語(yǔ)體系，將公共行政的組織理論引向了公共管理的組織觀。4:經(jīng)過(guò)一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展演變，傳統(tǒng)狹義的行政組織管理已經(jīng)向更為廣泛的公共部門組織管理發(fā)展，它的理論與實(shí)踐呈現(xiàn)出系統(tǒng)化的公共部門組織變革、重視公共組織的績(jī)效和文化、基于公共服務(wù)的組織再造和公共組織研究途徑的多元化等方面的特征。目前公共組織領(lǐng)域需要研究的若干理論問(wèn)題：（1）公共組織的特征、類型及其與私人組織的關(guān)系（2）公共部門戰(zhàn)略管理研究（3）公共部門人力資源管理研究（4）公共部門的績(jī)效管理研究。（5）公共組織的變異和權(quán)力制約研究（6）公共組織領(lǐng)導(dǎo)行為的研究

(7)此外，需要研究公共部門改革的系統(tǒng)配套，特別是研究構(gòu)建和諧社會(huì)和建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家視野中的公共組織（主要是政府）改革的系統(tǒng)戰(zhàn)略設(shè)計(jì)2.2公共組織的結(jié)構(gòu)與體制2.2.1公共組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性2.2.2公共組織的結(jié)構(gòu)形式2.2.3我國(guó)政府組織的結(jié)構(gòu)2.2.4行政組織體制的基本類型2.2.1公共組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性

1．橫向差異：部門化和專業(yè)化組織結(jié)構(gòu)的橫向差異是指一個(gè)組織內(nèi)成員之間受教育和培訓(xùn)的差異程度，專業(yè)方向和技能、工作的性質(zhì)和任務(wù)等方面的差異程度，以及由此而產(chǎn)生的組織內(nèi)部部門與部門之間或單位與單位之間的差異程度。組織成員間的上述差異以及組織活動(dòng)的復(fù)雜性必然會(huì)影響組織內(nèi)的部門化和專業(yè)化。部門化，實(shí)際上就是按照工作的性質(zhì)分設(shè)部門，從而將繁雜的工作分別歸類到各個(gè)部門，并使各部門皆有明確的職責(zé)及權(quán)限關(guān)系。專業(yè)化就是指一個(gè)組織把它的總?cè)蝿?wù)分成最小而又有機(jī)相連的部分，并據(jù)此形成專業(yè)化系統(tǒng)或部門專業(yè)分工越細(xì)，專業(yè)化程度越高，部門化就越廣泛，其協(xié)調(diào)功能就越重要。公共組織的專業(yè)分工越細(xì)，部門就會(huì)越多，同時(shí)對(duì)部門之間進(jìn)行協(xié)調(diào)的難度也就越大，其組織結(jié)構(gòu)中的橫向復(fù)雜性程度自然也就增加2．縱向差異：管理層次和管理幅度組織結(jié)構(gòu)的縱向差異是指組織結(jié)構(gòu)中縱向垂直管理的層級(jí)數(shù)及層級(jí)之間的差異程度，這就是管理層次和管理幅度及其關(guān)系。管理層次是指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級(jí)數(shù)。管理幅度是指一名上級(jí)管理者或一個(gè)組織有效管理的下級(jí)人員單位或部門的數(shù)量。研究表明，管理層次與管理幅度在一定規(guī)模的組織內(nèi)成反比例關(guān)系。管理層次越多，管理幅度越?。还芾韺哟卧缴?，管理幅度越大。管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)金字塔，因此這種形態(tài)的組織結(jié)構(gòu)被稱為“尖形結(jié)構(gòu)”。管理層次少、管理幅度大的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)扁平，因此被稱為“扁形結(jié)構(gòu)”。2.2.2公共組織的結(jié)構(gòu)形式1．直線結(jié)構(gòu)直線結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確，結(jié)構(gòu)中每一個(gè)層級(jí)的個(gè)人或組織只有一個(gè)直接領(lǐng)導(dǎo)，不與相鄰個(gè)人或組織及其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生任何命令與服從關(guān)系。圖21直線結(jié)構(gòu)圖式2:職能結(jié)構(gòu)職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部門在水平方向依職能不同進(jìn)行分工，再分別對(duì)下級(jí)部門實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。在職能結(jié)構(gòu)中，每個(gè)上級(jí)部門并沒(méi)有單一服從自己的下級(jí)部門，同樣，每個(gè)下級(jí)部門也不只服從一個(gè)上級(jí)部門圖22職能結(jié)構(gòu)圖式3．直線—職能結(jié)構(gòu)直線—職能結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式。各級(jí)部門間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系圖23直線—職能結(jié)構(gòu)圖式4．矩陣結(jié)構(gòu)矩陣結(jié)構(gòu)是以完成某項(xiàng)工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)來(lái)履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)。與直線—職能結(jié)構(gòu)不同的是，矩陣結(jié)構(gòu)中垂直領(lǐng)導(dǎo)與水平領(lǐng)導(dǎo)是并重的。其結(jié)構(gòu)如圖24所示。圖24矩陣結(jié)構(gòu)圖直線結(jié)構(gòu)矩陣結(jié)構(gòu)直線—職能結(jié)構(gòu)職能結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)1：信息傳遞途徑單一2：傳遞速度快1：保持了組織成員構(gòu)成的穩(wěn)定性，2：有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢(shì)，3：更高效更加靈活，適應(yīng)能力更強(qiáng)1：有助于克服政出多門2：有助于決策科學(xué)化、民主化1：拓展了各層管理事務(wù)的范圍，適宜于相對(duì)較復(fù)雜的管理工作缺點(diǎn)1:基層自主性小2:由于各職位工作程序固定，容易導(dǎo)致僵化1：對(duì)工作有一定影響。2：?jiǎn)T工面臨雙重的職權(quán)關(guān)系，容易產(chǎn)生無(wú)所適從和混亂3：耗費(fèi)時(shí)間1：垂直領(lǐng)導(dǎo)有可能排斥水平領(lǐng)導(dǎo)，部門之間的關(guān)系更加復(fù)雜1：容易出現(xiàn)政出多門的情況，2：領(lǐng)導(dǎo)部門如果相互缺乏協(xié)調(diào)，會(huì)造成執(zhí)行混亂的局面2.2.3我國(guó)政府組織的結(jié)構(gòu)1．縱向結(jié)構(gòu)縱向結(jié)構(gòu)也被稱為層次結(jié)構(gòu)，它反映了行政組織內(nèi)若干層次中特別是上下層次之間的領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系。縱向結(jié)構(gòu)有宏觀與微觀之分。宏觀上的縱向結(jié)構(gòu)是指各級(jí)行政組織間的層級(jí)關(guān)系，我國(guó)的行政組織可分為中央行政組織和地方行政組織兩大層次。微觀上的縱向結(jié)構(gòu)是指行政組織內(nèi)部的工作層次關(guān)系2．橫向結(jié)構(gòu)

橫向結(jié)構(gòu)又稱分部結(jié)構(gòu)，它反映的是同級(jí)行政組織之間和各行政組織構(gòu)成部門之間分工協(xié)作的來(lái)往關(guān)系。橫向結(jié)構(gòu)中的各部門都有明確的工作范圍和相應(yīng)的權(quán)責(zé)劃分，各部門之間是一種平行關(guān)系。但是，行政組織活動(dòng)的復(fù)雜性決定了僅僅按職能方式劃分設(shè)置部門是不夠的，還應(yīng)結(jié)合其他方式來(lái)進(jìn)行劃分。

（1）按地區(qū)劃分

（2）按服務(wù)對(duì)象劃分

（3）按行業(yè)和產(chǎn)品類型劃分行政組織的縱向結(jié)構(gòu)與橫向結(jié)構(gòu)并不是相互脫離的，二者相互交織形成行政組織的結(jié)構(gòu)網(wǎng)。在我國(guó)，行政組織中的橫向結(jié)構(gòu)服從于縱向結(jié)構(gòu)。2.2.4行政組織體制的基本類型1．首長(zhǎng)制與委員制2．層級(jí)制與職能制3．集權(quán)制與分權(quán)制4．完整制與分離制2.3公共組織的過(guò)程與行為2.3.1組織權(quán)力及其運(yùn)作2.3.2組織沖突與協(xié)調(diào)2.3.3個(gè)體行為與組織行為2.3.1組織權(quán)力及其運(yùn)作1．權(quán)力的來(lái)源

權(quán)力來(lái)源因所處職位高低而不同。1)組織高層管理者的權(quán)力：（1）正式的職位（2）所控制的資源（3）對(duì)決策前提和信息的控制（4）居于組織中心位置

2)中層領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力：來(lái)源主要取決于組織設(shè)計(jì)時(shí)對(duì)他們的定位

3)低層成員的權(quán)力：與個(gè)人資源有關(guān)或與職位資源有關(guān)2．權(quán)力的運(yùn)行自上而下的權(quán)力（六個(gè)方面）：上級(jí)直接或間接監(jiān)督下級(jí)并給予反饋；對(duì)下層單位投入的資源進(jìn)行控制；上級(jí)直接或通過(guò)組織程序、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)以及技術(shù)、個(gè)體、群體活動(dòng)的結(jié)構(gòu)化對(duì)下級(jí)進(jìn)行行為控制；實(shí)行產(chǎn)出控制即對(duì)組織產(chǎn)出進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估；當(dāng)某種規(guī)范和價(jià)值類型內(nèi)化于組織時(shí)，進(jìn)行選擇與社會(huì)化控制；改變?nèi)蝿?wù)環(huán)境來(lái)進(jìn)行環(huán)境控制。自下而上的權(quán)力：自下而上的權(quán)力運(yùn)行的目的是控制上級(jí)橫向權(quán)力：橫向權(quán)力運(yùn)行的目的是控制處在左右的同級(jí)成員或部門3．組織授權(quán)外部授權(quán)指組織間的授權(quán)，如中央對(duì)地方的授權(quán)、政府通過(guò)合同授權(quán)企業(yè)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)等。內(nèi)部授權(quán)指上級(jí)把權(quán)力委派給下屬，讓下屬更加自主地完成任務(wù)。授權(quán)有利于提高組織效能，增強(qiáng)下屬的工作積極性、主動(dòng)性和適應(yīng)性，增進(jìn)組織活力。授權(quán)可以增加組織中的權(quán)力總量，高層授權(quán)的結(jié)果是下級(jí)更好地完成了任務(wù)，這意味著高層權(quán)力的增加。2.3.2組織沖突與協(xié)調(diào)1．組織沖突

（1）目標(biāo)與顧客的沖突（2）功能與領(lǐng)域的沖突（3）目標(biāo)間的沖突2．組織協(xié)調(diào)

（1）水平協(xié)調(diào)主要的方式包括：

一是利益相關(guān)的組織通過(guò)協(xié)商達(dá)成協(xié)議，以明確相互間的邊界；二是在共同參與的領(lǐng)域，成立諸如機(jī)構(gòu)間委員會(huì)這樣的組織進(jìn)行協(xié)調(diào)，推動(dòng)合作；三是根據(jù)組織領(lǐng)導(dǎo)準(zhǔn)則，指定某個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)特定范圍內(nèi)所有組織的活動(dòng)；四是建立一定的決策程序，使利益相關(guān)組織都有機(jī)會(huì)對(duì)其中任何組織的提議進(jìn)行審議（2）垂直協(xié)調(diào)3．組織合作模型組織合作模型的主要特征包括：實(shí)行小團(tuán)體控制；發(fā)展具有高參與性質(zhì)的組織文化；競(jìng)爭(zhēng)以時(shí)間為基礎(chǔ)，是效率的競(jìng)爭(zhēng)；成立自我管理團(tuán)隊(duì)；等等。作用：表22組織合作的益處和沖突帶來(lái)的損失組織合作的益處沖突帶來(lái)的損失1：提高工作效率2：雇員的團(tuán)結(jié)和滿意3：組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)4：創(chuàng)新和適應(yīng)1：精力的分散2：改變了判斷力3：失敗者效應(yīng)4：協(xié)調(diào)不佳2.3.3個(gè)體行為與組織行為1．X理論與Y理論X理論的假設(shè)：第一，人一般生來(lái)厭惡工作，只要有可能就想逃避工作；第二，對(duì)大多數(shù)人必須動(dòng)用懲罰措施進(jìn)行強(qiáng)迫、控制、指揮與威脅，以鞭策他們努力實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)；第三，人一般愿意受人指揮，逃避責(zé)任，相對(duì)而言沒(méi)有進(jìn)取心，安全重于一切。Y理論的假設(shè)第一，工作與休息實(shí)質(zhì)上消耗的體力與腦力是一樣的，一般人并非天生不喜歡工作；第二，外界的控制與懲罰并非導(dǎo)致向組織目標(biāo)努力的唯一手段，人只要做出承諾去完成一件事，他就會(huì)自我控制、自我指揮；第三，對(duì)任務(wù)所做出的承諾和完成任務(wù)后所得到的回報(bào)成正比，這將產(chǎn)生獻(xiàn)身于組織目標(biāo)的努力；第四，人一般都明白，在恰當(dāng)條件下，不僅僅是接受責(zé)任，而且要尋求責(zé)任，逃避責(zé)任、喪失進(jìn)取心、強(qiáng)調(diào)安全感通常是后天經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果，并非人的本性；第五，在多數(shù)情況下，解決組織問(wèn)題需要員工相對(duì)較高水平的想象力、發(fā)明和創(chuàng)造能力；第六，在現(xiàn)代工業(yè)生活條件下，一般人的智力潛能只是部分得到了利用2．公共行政人員行為三種基本模型第一種是“成人發(fā)展模型”第二種是“文化行為模型”第三種是“政治行為模型”另一種主要的劃分方式是將行政人員分為制式型官僚、專才型人員和混合型人士3．公共選擇理論與組織行為主導(dǎo)理論是公共選擇理論或理性選擇理論。公共選擇理論假定組織中的個(gè)體是“經(jīng)濟(jì)人”，個(gè)體行為具有“經(jīng)濟(jì)人”的特征：其一，經(jīng)濟(jì)人是理性的，總是做出有利于自身利益的選擇；其二，經(jīng)濟(jì)人追求的是自身利益的最大化。正是由于個(gè)體“經(jīng)濟(jì)人”的性質(zhì)，個(gè)體行為與集體行為更不容易達(dá)成一致。易產(chǎn)生“搭便車”問(wèn)題公共選擇理論關(guān)于政府行為的一個(gè)非常有影響力的重要論點(diǎn)，便是政府及其官員是預(yù)算最大化者這也解釋了政府規(guī)模一直膨脹的現(xiàn)象。2.4公共組織的環(huán)境與變革2.4.1公共組織的生態(tài)環(huán)境2.4.2公共組織環(huán)境的要素2.4.3公共組織的持續(xù)變革2.4.1公共組織的生態(tài)環(huán)境有的行政生態(tài)學(xué)家認(rèn)為，公共組織的生態(tài)環(huán)境包括三個(gè)方面：微觀環(huán)境、中介環(huán)境和宏觀環(huán)境。我們認(rèn)為，一個(gè)完整的公共組織環(huán)境結(jié)構(gòu)應(yīng)至少包括以下子系統(tǒng)環(huán)境：政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、科技環(huán)境、人力環(huán)境、教育環(huán)境、法制環(huán)境、資源環(huán)境、社會(huì)環(huán)境。每一個(gè)子系統(tǒng)又包括若干下層環(huán)境系統(tǒng)，國(guó)際環(huán)境因素分別滲透于這些子系統(tǒng)環(huán)境及其下層系統(tǒng)中。2.4.2公共組織環(huán)境的要素

公共組織環(huán)境政治環(huán)境經(jīng)濟(jì)環(huán)境文化環(huán)境技術(shù)環(huán)境2.4.3公共組織的持續(xù)變革公共組織持續(xù)變革的主要原因：其一，開(kāi)放使公共組織能夠建立起完善的新陳代謝機(jī)制。公共組織越開(kāi)放，其與組織環(huán)境的關(guān)系越密切，對(duì)社會(huì)需要越敏感，也越能提高自己的適應(yīng)能力。其二，開(kāi)放的公共組織具有再生功能，能夠?qū)崿F(xiàn)組織的再生產(chǎn)。開(kāi)放的公共組織能夠適應(yīng)環(huán)境變化及時(shí)調(diào)整自己，通過(guò)自身適應(yīng)性程序來(lái)化解外界沖出，保持組織系統(tǒng)穩(wěn)定，提高生命力1．組織的生命周期1產(chǎn)生階段2集體化階段3規(guī)范化階段4精細(xì)階段2．組織的變革過(guò)程組織變革的過(guò)程主要包括以下環(huán)節(jié)：

（1）對(duì)危機(jī)的感知，即組織成員意識(shí)到組織變革的必要性。（2）對(duì)變革方向的確定，即通過(guò)分析環(huán)境變化，確定組織變革的目標(biāo)及方案。（3）變革，即變革方案的實(shí)施，對(duì)變革所影響到的成員進(jìn)行溝通，推行新的組織觀念、制度和行為模式。（4）監(jiān)督調(diào)整，即根據(jù)變革進(jìn)程調(diào)整相關(guān)措施，并將變革成果固定下來(lái)，實(shí)現(xiàn)新行為模式的“內(nèi)在化”?！罢僭臁闭?0世紀(jì)90年代開(kāi)始出現(xiàn)公共組織變革的三大趨勢(shì)：一是著眼于知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代組織特征及內(nèi)部個(gè)體作用的變化，典型的理論如“學(xué)習(xí)型組織”論。二是著眼于組織結(jié)構(gòu)的變化，如“無(wú)縫隙組織”論以及“網(wǎng)絡(luò)組織”論、“虛擬組織”論等。

三是著眼于組織功能的變化，重塑政府的結(jié)構(gòu)與職能。第3章政府改革與治理公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材

第3章政府改革與治理3.1治理理論3.2當(dāng)代國(guó)外的政府改革3.3我國(guó)的行政體制改革3.1治理理論3.1.1治理理論的研究途徑3.1.2網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)踐類型3.1.3網(wǎng)絡(luò)治理的多重困境3.1.1治理理論的研究途徑我們認(rèn)為，可以將治理一般地理解為一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，它主要通過(guò)多元、合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理，其實(shí)質(zhì)在于建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。它所關(guān)注的主要問(wèn)題是，如何在日益多樣化的政府組織形式下保護(hù)公共利益，如何在有限的財(cái)政資源下以靈活的手段回應(yīng)社會(huì)的公共需求。1．“政府管理”的途徑這一途徑將治理等同于政府管理，側(cè)重從政府部門的角度來(lái)理解市場(chǎng)化條件下的公共管理改革，主要包括“最小國(guó)家治理”“新公共管理”“善治”等用法。2．“公民社會(huì)”的途徑在“公民社會(huì)”途徑看來(lái)，治理是公民社會(huì)的“自組織網(wǎng)絡(luò)”，是公民社會(huì)部門（或稱第三部門）在自主追求共同利益的過(guò)程中創(chuàng)造的秩序在這一途徑看來(lái)，自治的公民社會(huì)是共同利益的自愿結(jié)合，通過(guò)不受國(guó)家支配的公民團(tuán)體或民間組織，社會(huì)的各個(gè)部分完全可以自我建設(shè)、自我協(xié)調(diào)、自我聯(lián)系、自我整合和自我滿足，從而形成一個(gè)制度化的、不需要借助政府及其資源的公共領(lǐng)域；組織成員也完全可以在這一領(lǐng)域中通過(guò)公共討論和公共對(duì)話，自主地治理生活領(lǐng)域中的公共事務(wù)。這既是保護(hù)公民權(quán)利、促進(jìn)社會(huì)參與的途徑，也是制衡政治權(quán)力、防止國(guó)家威脅的機(jī)制。但由于它將國(guó)家視為一種潛在的威脅，有將國(guó)家邊緣化的傾向，所以也受到了很多學(xué)者的批判。3．合作網(wǎng)絡(luò)的途徑這一途徑試圖在“網(wǎng)絡(luò)管理”的框架內(nèi)整合上述兩種研究途徑。它認(rèn)為“治理是政府與社會(huì)力量通過(guò)面對(duì)面的合作方式組成的網(wǎng)狀管理系統(tǒng)”一方面，它繼承“自組織網(wǎng)絡(luò)”的主要觀點(diǎn)，將治理看作相互依存狀態(tài)下的管理，將公民社會(huì)部門看作治理的主體，并用它來(lái)解釋公私部門分享權(quán)力、合作治理的新型關(guān)系，從而脫離了“社會(huì)中心論”的窠臼，確立了多中心的公共行動(dòng)體系論；另一方面，它也吸收了“政府管理”途徑的重要觀點(diǎn)，承認(rèn)一個(gè)負(fù)責(zé)、高效、法治的政府對(duì)有效治理的重要意義，認(rèn)同“掌舵而非劃槳”等新公共管理的思想精華，并認(rèn)為在網(wǎng)絡(luò)中，政府與其他主體是平等的關(guān)系，需要通過(guò)對(duì)話、建立伙伴關(guān)系和借助其他主體的資源來(lái)實(shí)現(xiàn)依靠自身無(wú)法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。這就在公共管理中建立了新的工具箱，而不僅僅是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和工商企業(yè)的管理方法。本書主要從這一角度來(lái)理解治理，并展開(kāi)對(duì)治理理論和實(shí)踐的分析。表31治理理論的三種研究途徑網(wǎng)絡(luò)治理的新特征多中心的公共行動(dòng)體系）（2）反思理性的“復(fù)雜人”（3）合作互惠的行動(dòng)策略共同學(xué)習(xí)的政策過(guò)程3.1.2網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)踐類型1．全球治理特點(diǎn)：（1）治理的主體是世界范圍的公共行動(dòng)者（2）治理的客體是正在影響或有可能影響全人類的跨國(guó)性問(wèn)題，包括公益問(wèn)題和公害問(wèn)題（3）治理的機(jī)制是一系列用以解決跨國(guó)性問(wèn)題和管理全球公共事務(wù)的制度安排，包括一系列有關(guān)全球秩序的共同原則、規(guī)范、協(xié)議、程序、組織和機(jī)構(gòu)。2．民族國(guó)家的治理這里特指在民族國(guó)家的范圍內(nèi)對(duì)政府主導(dǎo)的公共物品供給過(guò)程的管理。在更多的情況下，政府由于自身資源條件的約束，不得不動(dòng)員和利用各種社會(huì)力量來(lái)組織公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)。在這一過(guò)程中，政府部門與各種參與公共物品供給的非政府行動(dòng)者形成了相互依存的合作關(guān)系，政府的任務(wù)在于借助合作網(wǎng)絡(luò)來(lái)“保證服務(wù)提供得以實(shí)現(xiàn)”我們發(fā)現(xiàn)，這些合作網(wǎng)絡(luò)主要有三種表現(xiàn)形式。（1）政府間合作網(wǎng)絡(luò)。（2）政府項(xiàng)目執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)。（3）公私合伙網(wǎng)絡(luò)。3．社區(qū)治理社區(qū)治理是對(duì)社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)的管理。社區(qū)部門經(jīng)常通過(guò)以下幾種方式來(lái)提供公共服務(wù)，促成公民與政府合作：一是志愿服務(wù)，即由社區(qū)發(fā)動(dòng)公眾參與公共物品和服務(wù)的供給。二是利用各種非營(yíng)利組織或私營(yíng)機(jī)構(gòu)來(lái)整合社區(qū)的公共服務(wù)資源。三是消費(fèi)者控制。這常常發(fā)生在俱樂(lè)部產(chǎn)品的供給中。3.1.3網(wǎng)絡(luò)治理的多重困境治理的困境表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1．可治理問(wèn)題2．合法性問(wèn)題3．有效性問(wèn)題4．責(zé)任性問(wèn)題3.2當(dāng)代國(guó)外的政府改革

3.2.1全球性的政府治理變革浪潮3.2.2西方的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)3.2.3西方政府改革與治理的新進(jìn)展3.2.1全球性的政府治理變革浪潮1．全球性政府治理變革的動(dòng)因一是經(jīng)濟(jì)和政治因素在將改革提上議事日程的過(guò)程中起決定性作用。二是經(jīng)濟(jì)全球化的出現(xiàn)是當(dāng)代政府治理變革的一個(gè)推動(dòng)力。三是新技術(shù)革命尤其是信息革命是政府治理變革的一種催化劑。四是傳統(tǒng)的官僚體制（科層制）的失效以及商業(yè)管理模式的示范性影響。五是公民對(duì)政府的信任危機(jī)以及對(duì)更好生活的期望。2．政府改革與治理的不同類型或模式當(dāng)代西方形成了如下幾種有典型的政府改革與治理模式：一是英國(guó)或英聯(lián)邦國(guó)家模式，即英國(guó)、新西蘭和澳大利亞等國(guó)的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)；二是北美模式，主要包括美國(guó)的“企業(yè)化政府”或“政府再造”運(yùn)動(dòng)和加拿大的公共服務(wù)改革三是歐洲大陸模式，德國(guó)、法國(guó)、意大利、西班牙等國(guó)的行政現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)；四是北歐模式，斯堪的納維亞各國(guó)的政府改革，尤其是福利國(guó)家及社會(huì)保障制度改革等。世界其他地區(qū)也形成了有區(qū)域與國(guó)家特色的改革與治理類型及模式：東歐模式——原蘇東地區(qū)尤其是俄羅斯、波蘭、匈牙利等國(guó)的體制轉(zhuǎn)軌與改革；拉美模式——巴西、阿根廷、智利等國(guó)的治理改革東亞模式——以日本、韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣、中國(guó)香港和新加坡等國(guó)家和地區(qū)為代表的亞洲工業(yè)化國(guó)家或地區(qū)的政府治理與改革；南亞模式——以印度和不丹等為代表的政府改革。3．研究國(guó)外政府改革與治理實(shí)踐的意義國(guó)外政府改革與治理的實(shí)踐為其理論研究提供了豐富的素材，推動(dòng)了政府治理與改革的理論發(fā)展。在政府治理與改革的理論研究中，既有學(xué)者借助公共選擇和新制度主義等經(jīng)濟(jì)學(xué)流派的理論和方法，對(duì)公共部門加以深入的分析，用市場(chǎng)理念和市場(chǎng)機(jī)制重塑政府管理體制和過(guò)程；也有學(xué)者以民主政治理論為依托，強(qiáng)調(diào)政府管理和公共服務(wù)的公平公正，關(guān)注公共精神的實(shí)現(xiàn)。不同的研究路徑推動(dòng)了當(dāng)代政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科的理論結(jié)構(gòu)的重塑和理論重心的轉(zhuǎn)移，為公共行政或公共管理的跨學(xué)科、多視角的研究提供了平臺(tái)。無(wú)論是理論進(jìn)展還是實(shí)踐變遷，國(guó)外的公共治理體系和政府改革模式都呈現(xiàn)了多元化的發(fā)展趨勢(shì)，為我國(guó)政府改革與治理的實(shí)踐提供了豐富的理論研究素材和實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)借鑒。3.2.2西方的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)1．“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的興起英國(guó)是“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的發(fā)源地之一。撒切爾夫人推行了西歐最激進(jìn)的政府改革計(jì)劃，開(kāi)始了這種以注重商業(yè)管理技術(shù)、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和顧客導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯男鹿补芾砀母?。美?guó)是現(xiàn)代管理科學(xué)的搖籃，20世紀(jì)的美國(guó)文化是以信奉管理為特征的。美國(guó)的“新公共管理”改革開(kāi)始得更早，并且?guī)в懈黠@的管理主義或“新泰勒主義”傾向。如在里根的新政中，負(fù)責(zé)推行改革的格雷斯委員會(huì)的基本職責(zé)是將私人部門成功的管理方法（“最好的實(shí)踐”）引入公共部門管理領(lǐng)域之中，以提高政府效率。新西蘭、澳大利亞與英國(guó)一起被人們視為新公共管理改革最為迅速、系統(tǒng)、全面和激進(jìn)的國(guó)家。歐洲大陸各國(guó)（德國(guó)、法國(guó)、荷蘭、瑞典等）的行政改革有所不同，它不具有英、美、新西蘭和澳大利亞等國(guó)的行政改革的那種系統(tǒng)、全面、連續(xù)和激進(jìn)的特點(diǎn)，但同樣帶有明顯的管理主義色彩，或多或少以“新公共管理”為取向。2．“新公共管理”改革的內(nèi)容及措施當(dāng)代西方政府改革的主要內(nèi)容及措施有：（1）政府職能的優(yōu)化。（2）競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入（3）分權(quán)及權(quán)力下放（4）采用現(xiàn)代管理技術(shù)（5）人力資源管理改革（6）機(jī)構(gòu)的重組3.對(duì)“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的評(píng)價(jià)成就：西方“新公共管理”改革取得了一定的成效及經(jīng)驗(yàn)?！靶鹿补芾怼蹦Ｊ绞枪膊块T管理特別是政府管理中出現(xiàn)的一次重大突破或一次深刻的變化。用澳大利亞學(xué)者約翰·哈里森的話來(lái)說(shuō)，它體現(xiàn)了公共管理方式的根本性、方向性的調(diào)整。批評(píng)：1：人們批評(píng)“新公共管理”的理論基礎(chǔ)和意識(shí)形態(tài)傾向2：人們批評(píng)“新公共管理”改革的市場(chǎng)化和管理主義的總方向，說(shuō)市場(chǎng)化取向的改革體現(xiàn)了改革者對(duì)“市場(chǎng)價(jià)值”和市場(chǎng)機(jī)制的崇拜，是一種新的“市場(chǎng)神話”；而“管理主義”的改革取向則忽視了公共部門與私人部門的本質(zhì)差別，照搬私人部門管理模式，實(shí)質(zhì)上是一種“新泰勒主義”3：人們還對(duì)“新公共管理”改革的各種具體措施（包括市場(chǎng)導(dǎo)向、私有化、分權(quán)、放松管制、結(jié)果控制、績(jī)效評(píng)估、顧客至上等）提出批評(píng)。4：人們還揭示了“新公共管理”模式的內(nèi)在價(jià)值沖突及矛盾表32傳統(tǒng)公共行政、新公共管理與新公共服務(wù)的比較3.2.3西方政府改革與治理的新進(jìn)展1．推進(jìn)政府內(nèi)部改革，提高政府治理能力

(1)建立強(qiáng)有力的政府改革實(shí)施機(jī)構(gòu)，制訂改革計(jì)劃。(2)削減公共支出，減少政府財(cái)政赤字(3)提升政府管理能力，增強(qiáng)政府的彈性。(4)整合政府職能機(jī)構(gòu)，提高政府運(yùn)行效率。2．推動(dòng)政府規(guī)制改革，給予市場(chǎng)更大的發(fā)展空間(1)精簡(jiǎn)管制法律法規(guī)，減少政府繁文縟節(jié)(2)簡(jiǎn)化管制流程，消除企業(yè)不必要的行政負(fù)擔(dān)3．強(qiáng)化公共服務(wù)職能，提升公共服務(wù)質(zhì)量（1）簡(jiǎn)化公共服務(wù)流程，提供高效服務(wù)（2）推進(jìn)公共服務(wù)信息化，增強(qiáng)服務(wù)便捷性。（3）實(shí)行公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，提升公共服務(wù)質(zhì)量。（4）建設(shè)電子政務(wù)，提供無(wú)縫隙服務(wù)（5）實(shí)施社會(huì)保護(hù)政策，確?；A(chǔ)性服務(wù)供給。4．增強(qiáng)政府的開(kāi)放性，鼓勵(lì)社會(huì)主體參與（1）促進(jìn)政府信息公開(kāi)，建立開(kāi)放透明的政府（2）創(chuàng)新參與渠道，吸引社會(huì)主體參與（3）廣泛開(kāi)展合作，真正實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理3.3我國(guó)的行政體制改革3.3.1歷次機(jī)構(gòu)改革的簡(jiǎn)要回顧3.3.2深化行政體制改革的思考3.3.3我國(guó)政府改革與治理的新趨勢(shì)3.3.1歷次機(jī)構(gòu)改革的簡(jiǎn)要回顧改革開(kāi)放前，我國(guó)曾進(jìn)行過(guò)三次政府機(jī)構(gòu)改革?！拔幕蟾锩逼陂g，政府機(jī)構(gòu)改革中斷。改革開(kāi)放后，為適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，政府機(jī)構(gòu)改革重啟，迄今為止已進(jìn)行了七輪（次）的政府機(jī)構(gòu)及行政體制改革。1．前五次機(jī)構(gòu)改革第一次政府機(jī)構(gòu)改革（1982年）這次改革明確規(guī)定了各級(jí)各部的職數(shù)、年齡和文化結(jié)構(gòu)，減少了副職，提高了素質(zhì)；在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)方面，國(guó)務(wù)院各部門從100個(gè)減少至61個(gè)，人員編制從原來(lái)的51萬(wàn)人減少至3萬(wàn)人。第二次政府機(jī)構(gòu)改革（1988年）通過(guò)改革，國(guó)務(wù)院部委由45個(gè)減少至41個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)從22個(gè)減少至19個(gè)，非常設(shè)機(jī)構(gòu)從75個(gè)減少至44個(gè)。在國(guó)務(wù)院66個(gè)部、委、局中，有32個(gè)部門共減少15萬(wàn)多人，有30個(gè)部門共增加5300人（總?cè)藬?shù)減少了9700多）。第三次政府機(jī)構(gòu)改革（1993年）改革實(shí)施后，國(guó)務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)從原有的86個(gè)減少至59個(gè)，人員減少20%。國(guó)務(wù)院不再設(shè)置部委歸口管理的國(guó)家局，國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為8個(gè)。第四次政府機(jī)構(gòu)改革（1998年）國(guó)務(wù)院不再保留的有15個(gè)部委，新組建的有4個(gè)部委，更名的有3個(gè)部委。改革后除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院組成部門由原有的40個(gè)減少至29個(gè)。全國(guó)各級(jí)黨政群機(jī)關(guān)共精簡(jiǎn)行政編制115萬(wàn)個(gè)。第五次政府機(jī)構(gòu)改革（2003年）這次改革是在加入世界貿(mào)易組織的大背景之下進(jìn)行的。設(shè)立國(guó)資委、銀監(jiān)會(huì)，組建商務(wù)部、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、安監(jiān)總局，將國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)改組為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)。改革后，除辦公廳外，國(guó)務(wù)院由28個(gè)部門組成2．第六次機(jī)構(gòu)改革國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革情況一覽表調(diào)整后的部委名稱合并或包含的原部委新增下屬機(jī)構(gòu)隸屬機(jī)構(gòu)調(diào)整國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)發(fā)改委（部制不變）國(guó)家能源局工業(yè)和信息化部國(guó)防科工委信息產(chǎn)業(yè)部國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室國(guó)家煙草專賣局國(guó)家國(guó)防科技工業(yè)局煙草專賣局改由工業(yè)和信息化部管理交通運(yùn)輸部交通部民航總局國(guó)家郵政局國(guó)家民用航空局國(guó)家郵政局改由交通運(yùn)輸部管理人力資源和社會(huì)保障部人事部勞動(dòng)和社會(huì)保障部國(guó)家公務(wù)員局環(huán)境保護(hù)部國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局住房和城市建設(shè)部建設(shè)部衛(wèi)生部衛(wèi)生部藥監(jiān)局國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理3.3.2深化行政體制改革的思考我們認(rèn)為，深化行政體制改革應(yīng)注意處理好如下幾個(gè)關(guān)系：1．處理好機(jī)構(gòu)改革與其他配套改革的關(guān)系2．處理好實(shí)質(zhì)理性（價(jià)值層面改革）和工具理性（工具層面改革）的關(guān)系3．處理好中央政府改革與地方政府改革以及自上而下改革與自下而上改革的關(guān)系3.3.3我國(guó)政府改革與治理的新趨勢(shì)1．我國(guó)政府改革與治理的頂層設(shè)計(jì)黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。中央政治局審議通過(guò)《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》，作為指導(dǎo)和規(guī)范地方政府改革的重要文件。2013年11月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)“地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會(huì)議”，對(duì)地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行安排部署。李克強(qiáng)總理發(fā)表講話，強(qiáng)調(diào)中央政府改革是上篇，地方政府改革是下篇，需要整體構(gòu)思、通盤考慮、上下貫通，把政府改革的整篇文章做好。理順政府、市場(chǎng)與社會(huì)關(guān)系。以簡(jiǎn)政放權(quán)為著力點(diǎn)，放管結(jié)合，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變推進(jìn)法治政府建設(shè)。2．政府自身的改革黨的十八大報(bào)告與《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)深化政府機(jī)構(gòu)改革提出了指導(dǎo)性意見(jiàn)：第一，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制；第二，創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，嚴(yán)格績(jī)效管理，突出責(zé)任落實(shí)，確保權(quán)責(zé)一致；第三，統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，理順部門職責(zé)關(guān)系，積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門制，健全部門職責(zé)體系；第四，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革；第五，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，嚴(yán)格按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制財(cái)政供養(yǎng)人員總量，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化；第六，推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，加大政府購(gòu)買公共服務(wù)力度，推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級(jí)別。3．圍繞政府與市場(chǎng)關(guān)系的改革（1）行政審批制度改革。（2）清單式管理模式（3）工商登記制度改革4．圍繞政府與社會(huì)關(guān)系的改革（1）政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)（2）扶持社會(huì)組織發(fā)展（3）探索社區(qū)自治模式。第4章政府間關(guān)系公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材

第四章政府間關(guān)系4.1政府間關(guān)系研究概述4.2西方政府間關(guān)系的歷史與現(xiàn)實(shí)4.3中國(guó)政府間關(guān)系的現(xiàn)狀與改革4.1政府間關(guān)系研究概述4.1.1什么是政府間關(guān)系4.1.2政府間關(guān)系研究的進(jìn)展4.1.3政府間關(guān)系研究的網(wǎng)絡(luò)途徑4.1.1什么是政府間關(guān)系1．“政府間關(guān)系”的詞源“Intergovernmentalrelations”（IGR），在公共行政與公共政策的相關(guān)英文文獻(xiàn)中是個(gè)出現(xiàn)頻率較高的詞組，其中文意思就是政府間關(guān)系。作為一個(gè)術(shù)語(yǔ)，IGR源于美國(guó)20世紀(jì)30年代新政的實(shí)施和聯(lián)邦政府為克服大蕭條時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)恐慌所做的全面的努力。IGR的一個(gè)簡(jiǎn)化的定義是：政府之間以及它們的機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)結(jié)、互動(dòng)、相互依存以及公共官員之間的相互影響。2．“政府間關(guān)系”的本土化理解學(xué)者們對(duì)政府間關(guān)系的主體及主導(dǎo)脈絡(luò)的理解存在分歧.政府間關(guān)系到底應(yīng)不應(yīng)該包括部門之間的關(guān)系呢？部門是構(gòu)成各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)，是次于“政府”的行政主體，是“政府部門之間關(guān)系”，因而應(yīng)該包含在“政府之間關(guān)系”之中。在政府間關(guān)系的主導(dǎo)脈絡(luò)上，學(xué)者們一般認(rèn)為政府間關(guān)系的脈絡(luò)應(yīng)該包括縱向和橫向兩個(gè)方面。林尚立認(rèn)為，縱向關(guān)系尤其是中央政府與地方政府間關(guān)系始終是政府間關(guān)系的中軸；謝慶奎則認(rèn)為，政府間關(guān)系已由垂直聯(lián)系為主發(fā)展為橫向聯(lián)系為主。改革開(kāi)放30多年來(lái)，政府間橫向關(guān)系不僅得到了擴(kuò)展，而且正發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，反過(guò)來(lái)又對(duì)政府間的縱向關(guān)系產(chǎn)生了深刻影響，大大改變了舊體制下的政府間關(guān)系的原有格局，使政府間關(guān)系超出了縱向與橫向的簡(jiǎn)單脈絡(luò)，朝向復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)體系發(fā)展。綜上所述，政府間關(guān)系是指中央政府與各級(jí)地方政府之間縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，它包括縱向的中央政府與地方政府、各級(jí)地方政府之間的關(guān)系，同級(jí)地方政府之間以及各級(jí)政府部門之間的互動(dòng)關(guān)系。這種關(guān)系具有多層次、多主體、網(wǎng)絡(luò)狀和動(dòng)態(tài)性等特征。4.1.2政府間關(guān)系研究的進(jìn)展1.國(guó)外的政府間關(guān)系研究20世紀(jì)80年代以前的研究主要關(guān)注中央與地方的關(guān)系20世紀(jì)80年代以來(lái)，政府間關(guān)系的實(shí)踐出現(xiàn)了許多新情況，西方學(xué)界逐漸意識(shí)到了政府間管理問(wèn)題的重要性，關(guān)注點(diǎn)由憲政規(guī)范轉(zhuǎn)到動(dòng)態(tài)運(yùn)作，由政府間縱向關(guān)系擴(kuò)展到政府間橫向關(guān)系。中央和地方政府間關(guān)系的研究有兩個(gè)焦點(diǎn)方面，一是中央和地方權(quán)力關(guān)系二是中央和地方財(cái)政關(guān)系。在地方政府橫向關(guān)系方面，有些學(xué)者分析地方政府間競(jìng)爭(zhēng)，強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦政府與次級(jí)政府、次級(jí)政府之間相互存在競(jìng)爭(zhēng)而獲得發(fā)展另一些學(xué)者研究地方政府間合作尤其是政府間合作的動(dòng)因、機(jī)制、方式及困境等，提出了“伙伴關(guān)系”“網(wǎng)絡(luò)治理”“協(xié)同治理”“整體型政府”“城市聯(lián)盟”等種種理論2.國(guó)內(nèi)的政府間關(guān)系研究改革開(kāi)放前二十來(lái)年，研究的重心是中央與地方的權(quán)力關(guān)系和財(cái)政關(guān)系進(jìn)入21世紀(jì)，地方政府間關(guān)系特別是地方政府競(jìng)爭(zhēng)成為政府間關(guān)系研究的一個(gè)焦點(diǎn)。以政治學(xué)家和公共行政學(xué)家為主的一批公共管理學(xué)者開(kāi)始探討區(qū)域公共管理以及區(qū)域政府間關(guān)系問(wèn)題。行政區(qū)域設(shè)置也是政府間關(guān)系研究的題中應(yīng)有之義4.1.3政府間關(guān)系研究的網(wǎng)絡(luò)途徑網(wǎng)絡(luò)定義的三個(gè)最基本的內(nèi)容：（1）網(wǎng)絡(luò)是由各種各樣的行動(dòng)者構(gòu)成的，每個(gè)行動(dòng)者都有自己的目標(biāo)，且在地位上是平等的；（2）網(wǎng)絡(luò)之所以存在，是因?yàn)樾袆?dòng)者之間的相互依賴；（3）網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者采取合作的策略活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。其特征可從以下三個(gè)方面來(lái)理解1．行動(dòng)者的多樣性與等級(jí)制色彩的弱化2．相互依賴與分權(quán)3．策略活動(dòng)與合作4.2西方政府間關(guān)系的歷史與現(xiàn)實(shí)4.2.1西方政府間關(guān)系的歷史演進(jìn)4.2.2西方政府間關(guān)系的若干模式4.2.3西方政府間關(guān)系發(fā)展的新趨勢(shì)：網(wǎng)絡(luò)模式的出現(xiàn)4.2.1西方政府間關(guān)系的歷史演進(jìn)從整體上看，西方中央和地方關(guān)系的歷史進(jìn)程大致經(jīng)歷了由集權(quán)到分權(quán)，再由分權(quán)走向集權(quán)，又由集權(quán)走向分權(quán)的幾個(gè)起伏的階段。根據(jù)薄貴利等人的研究，在中央與地方關(guān)系發(fā)展進(jìn)程中，曾出現(xiàn)過(guò)兩次世界性的中央高度集權(quán)態(tài)勢(shì)。第一次是在西歐封建社會(huì)末期及資本主義發(fā)展初期，為消除分裂、實(shí)現(xiàn)民族統(tǒng)一和建立民主國(guó)家、建立和發(fā)展國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)、發(fā)展資本主義商品經(jīng)濟(jì)而出現(xiàn)的世界性中央高度集權(quán)。第二次世界性中央高度集權(quán)態(tài)勢(shì)的出現(xiàn)是在第二次世界大戰(zhàn)前后，除了戰(zhàn)爭(zhēng)本身使法西斯主義在德、意、日興起，資本主義社會(huì)的中央高度集權(quán)化達(dá)到登峰造極的地步所引起的催化作用外，更深層次的原因是20世紀(jì)二三十年代的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，人們看到了市場(chǎng)的失靈，需要加強(qiáng)政府的干預(yù)。4.2.2西方政府間關(guān)系的若干模式1．拉焦?fàn)柲Ｊ?．賴特模式3．羅斯構(gòu)想4．村松岐夫模式5．羅茲模式4.2.3西方政府間關(guān)系發(fā)展的新趨勢(shì)：網(wǎng)絡(luò)模式的出現(xiàn)政府間關(guān)系新趨勢(shì)表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面：1．政府間關(guān)系等級(jí)制色彩的弱化一是大都市區(qū)管轄單位的“碎片化”（fragmentation）二是城市地位的上升改變了城市與州和聯(lián)邦的關(guān)系。2．中央與地方的分權(quán)傾向在美國(guó)這樣的聯(lián)邦制國(guó)家，主要進(jìn)行了“還權(quán)于州與地方”的分權(quán)改革而英國(guó)、法國(guó)、日本等單一體制的國(guó)家行動(dòng)比較激進(jìn)，開(kāi)始向地方自治的“準(zhǔn)聯(lián)邦制”轉(zhuǎn)變。3．地方政府間的合作日漸普遍地方政府之間已不僅僅是競(jìng)爭(zhēng)者，它們?cè)谠S多領(lǐng)域展開(kāi)了廣泛的合作，成為西方各國(guó)地方政府間關(guān)系發(fā)展的一種主要趨勢(shì)。4.3中國(guó)政府間關(guān)系的現(xiàn)狀與改革4.3.1中國(guó)政府間關(guān)系的傳統(tǒng)模式：等級(jí)控制模式4.3.2中國(guó)政府間關(guān)系的新發(fā)展：網(wǎng)絡(luò)模式的端倪4.3.3我國(guó)政府間關(guān)系的調(diào)整4.3.1中國(guó)政府間關(guān)系的傳統(tǒng)模式：等級(jí)控制模式在這一模式下，政府間關(guān)系主要有三個(gè)顯著的特征:第一，在政府間的結(jié)合構(gòu)造上，主要體現(xiàn)為層級(jí)隸屬關(guān)系。第二，在政府間的權(quán)力分配上，實(shí)行中央高度集權(quán)。第三，在政府間的橫向關(guān)系上，阻隔多而聯(lián)系少。4.3.2中國(guó)政府間關(guān)系的新發(fā)展：網(wǎng)絡(luò)模式的端倪1．政府間關(guān)系等級(jí)制結(jié)構(gòu)的變化一是準(zhǔn)層級(jí)大大減少?gòu)恼w上看，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)地方政府的層級(jí)結(jié)構(gòu)調(diào)整呈現(xiàn)出不斷減少的趨勢(shì)。由于正式層級(jí)穩(wěn)定性較強(qiáng)，因而這種趨勢(shì)主要體現(xiàn)在準(zhǔn)層級(jí)的減少上。準(zhǔn)層級(jí)的減少不僅使政府間的中間層級(jí)得到了一定程度的壓縮，為政府間組織結(jié)構(gòu)的扁平化奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)也密切了各層級(jí)政府間的直接聯(lián)系，對(duì)政府間關(guān)系的重構(gòu)具有十分積極的意義。二是城市尤其是中心城市的發(fā)展對(duì)等級(jí)制結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重大影響相對(duì)一般城市而言，中心城市是指在經(jīng)濟(jì)上有著十分重要地位，起著特別重要的作用，具有強(qiáng)大的吸引能力、輻射能力和綜合服務(wù)能力的城市。在此過(guò)程中，我國(guó)為發(fā)揮中心城市的作用采取了兩項(xiàng)重大的改革措施：一是對(duì)若干中心城市實(shí)行計(jì)劃單列，并在此基礎(chǔ)上確立了副省級(jí)市；二是實(shí)行市管縣體制。這些改革措施在提高大、中城市地位的同時(shí)，也使政府間關(guān)系發(fā)生了變化。2．地方分權(quán)改革（1）中央與地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系調(diào)整中的權(quán)力下放。（2）中央與地方政治關(guān)系調(diào)整中的地方擴(kuò)權(quán)3．橫向聯(lián)系的擴(kuò)展（1）地方政府橫向聯(lián)系的類型一是省區(qū)間的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)二是省區(qū)毗鄰地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)三是省區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)四是城市經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)（2）地方政府橫向聯(lián)系的典型案例在橫向合作的事例中，西南協(xié)調(diào)會(huì)和金三角區(qū)在合作發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施、擴(kuò)大區(qū)域生產(chǎn)可能性邊界方面所取得的績(jī)效比較顯著。（3）地方政府間橫向聯(lián)系對(duì)政府間關(guān)系的影響4.3.3我國(guó)政府間關(guān)系的調(diào)整1．我國(guó)政府間關(guān)系調(diào)整的必然性和必要性（1）信息技術(shù)的發(fā)展改變了政府的生存環(huán)境，要求政府壓縮層級(jí)，分散決策權(quán)力。（2）政治民主化的發(fā)展也必然要求地方適度分權(quán)（3）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需求以及政府事務(wù)的日漸交織也推動(dòng)著政府間關(guān)系做出適應(yīng)性調(diào)整，推動(dòng)政府間橫向合作的發(fā)展（4）我國(guó)政府間關(guān)系存在的缺陷與不足使得政府間關(guān)系的進(jìn)一步調(diào)整顯得更加迫切2．我國(guó)政府間關(guān)系調(diào)整的措施（1）簡(jiǎn)化政府組織間的層級(jí)結(jié)構(gòu)（2）地方的合理分權(quán)（3）加強(qiáng)橫向合作。3．走向一種網(wǎng)絡(luò)模式的中國(guó)政府間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)模式的政府間關(guān)系以扁平化的組織結(jié)構(gòu)、政府間的分權(quán)與相互合作為特征，它正在成為中國(guó)政府間關(guān)系的未來(lái)走勢(shì)。首先，在未來(lái)的發(fā)展中，政府間的組織結(jié)構(gòu)將不再以科層體系為基礎(chǔ)，而是建立在與信息社會(huì)相適應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)組織之上。其次，政府間的關(guān)系將從單向依賴走向相互依賴。最后，地方政府間的合作關(guān)系會(huì)更加密切，合作的方式和領(lǐng)域都將向縱深發(fā)展。

第5章政府作用公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材

第5章政府作用

5.1現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府角色5.2轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府的角色定位5.3政府失敗及其防范5.1現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府角色5.1.1關(guān)于市場(chǎng)體制下政府作用的爭(zhēng)論5.1.2基于物品特性和提供機(jī)制的政府角色分類5.1.3現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府行為的一般模式5.1.1關(guān)于市場(chǎng)體制下政府作用的爭(zhēng)論1重商主義強(qiáng)調(diào)國(guó)家的干預(yù)作用2自由主義自由放任、限制國(guó)家干預(yù)3凱恩斯主義放棄自由的放任主義，實(shí)行政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的全面干預(yù)4新自由主義主張限制或取消政府干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用5.1.2基于物品特性和提供機(jī)制的政府角色分類在這里，我們參照國(guó)外學(xué)者的做法，以物品提供中的政府作用為線索，將政府角色分為生產(chǎn)者、提供者和安排者?！罢撋a(chǎn)哪些物品，該提供哪些物品和服務(wù)，又該對(duì)哪些物品和服務(wù)的生產(chǎn)進(jìn)行安排應(yīng)該是理性的結(jié)果，而不是政府決策者一時(shí)沖動(dòng)的決定。這種理性就建立在物品的分類和對(duì)物品提供機(jī)制的理性選擇上?！?．物品的分類2．物品的不同參與主體及物品提供的不同制度安排為了進(jìn)一步探討政府角色，需要了解物品的不同參與主體及物品提供的不同制度安排。（1）物品的不同參與主體。物品的任何參與者都可以歸入以下三類：消費(fèi)者生產(chǎn)者安排者（2）物品提供的不同制度安排。消費(fèi)、生產(chǎn)、安排是物品參與中的基本行為，此外還有另一種不可忽視的行為——成本支付成本支付者可以是生產(chǎn)者、安排者和消費(fèi)者中的任何一方或是其中的聯(lián)合。表52公共服務(wù)提供的制度安排資料來(lái)源：［美］ES薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，106頁(yè)。3．政府政府可以扮演生產(chǎn)者、提供者、安排者三種基本角色：（1）公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)者——政府親自生產(chǎn)服務(wù)。（2）公共物品和服務(wù)的提供者——政府不直接生產(chǎn)，但是通過(guò)政府掌握的資源（包括資金和政策）資助公共物品的生產(chǎn)和消費(fèi)，“政府的作用更多的是掌舵而非劃船，即政府對(duì)提供服務(wù)進(jìn)行控制，但不是常規(guī)性地通過(guò)官僚制手段親自提供服務(wù)”［澳］歐文·E.休斯：《公共管理導(dǎo)論》（第2版），285頁(yè)。（3）公共物品和服務(wù)的安排者——政府通過(guò)一系列制度安排，為公共物品的消費(fèi)者指派生產(chǎn)者，為公共物品的生產(chǎn)者指派消費(fèi)者，以及選擇服務(wù)的生產(chǎn)者。5.1.3現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府行為的一般模式可以將政府的作用或行為模式概括為如下五種角色：1.公共物品的提供者2.宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者3.外在效應(yīng)的消除者4.收入及財(cái)產(chǎn)的再分配者5.市場(chǎng)秩序的維護(hù)者5.2轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府的角色定位5.2.1市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的我國(guó)政府職能5.2.2現(xiàn)階段我國(guó)政府角色定位的缺陷5.2.3轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府角色合理定位的思考5.2.1市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的我國(guó)政府職能可以概括為如下八種基本角色1．加強(qiáng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)，創(chuàng)立平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序與環(huán)境2．深化企業(yè)制度改革，造就市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀主體3．培育和完善各類市場(chǎng)，形成開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系4．依靠宏觀調(diào)控手段，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與增長(zhǎng)5．參與某些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的資源分配，充當(dāng)公共物品的提供者6．制定并實(shí)施分配與再分配政策，形成收入與財(cái)產(chǎn)公平分配機(jī)制7．?dāng)U大對(duì)外開(kāi)放，加強(qiáng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作8．轉(zhuǎn)變職能和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府自身的革命5.2.2現(xiàn)階段我國(guó)政府角色定位的缺陷1．政府生產(chǎn)角色的越位生產(chǎn)角色越位表現(xiàn)為政府所有的企業(yè)事業(yè)單位壟斷生產(chǎn)大量的物品和服務(wù)，政府對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)的管制過(guò)多過(guò)濫。2．政府提供角色的缺位政府提供角色對(duì)應(yīng)的制度安排有合同承包、補(bǔ)助、憑單三種。目前，這三種制度都沒(méi)有得到充分的應(yīng)用。3．政府安排角色的錯(cuò)位政府安排角色的錯(cuò)位主要表現(xiàn)為過(guò)分強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)的官僚制組織，對(duì)私有產(chǎn)權(quán)和契約進(jìn)行限制、政府壟斷多數(shù)企業(yè)、政府控制資本、中央計(jì)劃所有投資，在各個(gè)領(lǐng)域過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府壟斷。5.2.3轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府角色合理定位的思考我國(guó)政府角色合理定位需要從下列三個(gè)方面來(lái)努力：1．政府放棄不必要的生產(chǎn)職能（1）對(duì)政府服務(wù)進(jìn)行委托授權(quán):政府在承擔(dān)全部責(zé)任的前提下，可以把實(shí)際生產(chǎn)職能委托給民營(yíng)部門，政府可以使用合同承包、特許、補(bǔ)貼（補(bǔ)助或憑單）、法令委托四種形式。（2）政府撤資:政府放棄一個(gè)企業(yè)、職能或某一資產(chǎn)，對(duì)撤資戰(zhàn)略的正確選擇要求對(duì)國(guó)有企業(yè)做出正確分類。（3）政府淡出。政府淡出是指隨著市場(chǎng)發(fā)展越來(lái)越能滿足人們的需求，政府的作用越來(lái)越小，直至逐漸被取代的過(guò)程。與授權(quán)和撤資不同，政府淡出的過(guò)程是消極被動(dòng)的。政府淡出有民間補(bǔ)缺、政府撤退和放松規(guī)制三種形式。（4）在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵭忻駹I(yíng)化。政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面與民間資本的合作在我國(guó)被統(tǒng)稱為基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化。圖51企業(yè)分類與撤資戰(zhàn)略資料來(lái)源：［美］ES薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，228頁(yè)。2．規(guī)范市場(chǎng)秩序和社會(huì)秩序公平競(jìng)爭(zhēng)秩序規(guī)范的市場(chǎng)秩序健全、公平的公法和私法體系公正的仲裁制度3．提高政府管理能力政府在放棄部分生產(chǎn)職能后，必須能夠承擔(dān)更多的管理和控制責(zé)任。（1）提高合同管理能力。（2）促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)（3）建立規(guī)制框架，進(jìn)行合理規(guī)制。（4）提高降低或分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力（5）提高融資能力5.3政府失敗及其防范5.3.1政府失敗問(wèn)題的提出5.3.2政府失敗現(xiàn)象的表現(xiàn)、類型與成因5.3.3政府失敗的防范及糾正5.3.4政府失敗論的啟示5.3.1政府失敗問(wèn)題的提出政府本身的行為也有其內(nèi)在局限性，政府同樣會(huì)失?。皇袌?chǎng)解決不好的問(wèn)題，政府也不一定能解決得好，而且政府失敗將給社會(huì)帶來(lái)更大的災(zāi)難，造成更大的資源浪費(fèi).公共選擇理論就是應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假定和方法來(lái)研究非市場(chǎng)決策或公共決策問(wèn)題的一個(gè)研究領(lǐng)域，其核心主題則是用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來(lái)說(shuō)明市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為的局限性以及政府失敗問(wèn)題。然而，與市場(chǎng)失靈研究相比，非市場(chǎng)或政府失敗的研究尚不成熟，“關(guān)于市場(chǎng)的缺陷已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中得到了符合邏輯的、規(guī)范的闡述，而那些‘非市場(chǎng)’缺陷卻還沒(méi)有被同等地分析到”。這不僅是因?yàn)榉鞘袌?chǎng)缺陷的表現(xiàn)、成因、機(jī)制及其與市場(chǎng)缺陷的聯(lián)系中的許多問(wèn)題尚未被弄清楚，而且因?yàn)榉鞘袌?chǎng)缺陷理論缺少例證和國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的支持由此可見(jiàn)，市場(chǎng)缺陷研究與非市場(chǎng)缺陷研究不對(duì)稱。非市場(chǎng)缺陷及政府失敗問(wèn)題亟待人們進(jìn)行深入的探討。5.3.2政府失敗現(xiàn)象的表現(xiàn)、類型與成因1．公共政策失效或失誤成因：（1）社會(huì)實(shí)際并不存在作為政府公共政策追求目標(biāo)的所謂公共利益（2）即使現(xiàn)實(shí)中存在著一些大家利益比較一致的情況，現(xiàn)有的各種公共決策體制及方式(投票規(guī)則)因其各自的缺陷而難以達(dá)到最優(yōu)化或理想的政策（3）信息的不完全、公共政策議程的偏差、投票人的“近視效應(yīng)”、沉沒(méi)成本和先例等對(duì)合理決策的制約。（4）政策執(zhí)行上的障礙。2．公共物品供給的低效率成因：（1）公共物品的估價(jià)或評(píng)價(jià)上的困難。（2）公共機(jī)構(gòu)尤其是政府部門壟斷了公共物品的供給，缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。（3）政府機(jī)構(gòu)及官員缺乏追求利潤(rùn)的動(dòng)機(jī)。（4）監(jiān)督機(jī)制的缺陷。3．內(nèi)部性與政府?dāng)U張公共機(jī)構(gòu)尤其是政府部門及其官員追求自身的組織目標(biāo)或自身利益而非公共利益或社會(huì)福利，這種現(xiàn)象被人們稱為內(nèi)在效應(yīng)或內(nèi)部性內(nèi)部性會(huì)導(dǎo)致政府?dāng)U張產(chǎn)生尋租是政府干預(yù)的副產(chǎn)品。當(dāng)政府干預(yù)市場(chǎng)時(shí)，就會(huì)經(jīng)常形成集中的經(jīng)濟(jì)利益和擴(kuò)散的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用，政府干預(yù)帶來(lái)了可以“租金”形式出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益。特點(diǎn)尋租活動(dòng)的特點(diǎn)是利用各種合法或非法的手段(如游說(shuō)、疏通、拉關(guān)系、走后門等)，以獲得擁有租金的特權(quán)。危害尋租活動(dòng)導(dǎo)致政府失敗尋租導(dǎo)致不同政府部門及官員爭(zhēng)權(quán)奪利，影響政府聲譽(yù)和增加廉政成本，它妨礙公共政策的制定與執(zhí)行過(guò)程，降低行政運(yùn)轉(zhuǎn)速度甚至危及政權(quán)穩(wěn)定。機(jī)制它使資源配置扭曲，或說(shuō)它是資源無(wú)效配置的一個(gè)根源。尋租作為一種非生產(chǎn)性活動(dòng)，并不增加任何新產(chǎn)品或新財(cái)富，只不過(guò)改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大一部分的社會(huì)財(cái)富裝入私人腰包歸因公共選擇學(xué)者一般都將租金歸因于政府對(duì)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。4．尋租及腐敗5.3.3政府失敗的防范及糾正1：公共選擇學(xué)者認(rèn)為，政府失敗及非市場(chǎng)缺陷實(shí)質(zhì)上是西方政治制度的失敗。措施：

（1）進(jìn)行立憲改革。（2）對(duì)政府的財(cái)政過(guò)程尤其是公共支出加以約束（3）完善表達(dá)民主的方式以及發(fā)明新的政治技術(shù)2：公共選擇和政策分析學(xué)者主張用市場(chǎng)力量改善政府的功能，提高政府效率，以克服非市場(chǎng)缺陷及政府失敗5.3.4政府失敗論的啟示（1）必須高度重視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為的局限性及限度問(wèn)題。（2）必須隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及經(jīng)濟(jì)體制變革，及時(shí)進(jìn)行政治—行政體制改革（尤其是轉(zhuǎn)變政府職能）。（3）必須在政府機(jī)構(gòu)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，用市場(chǎng)的力量來(lái)改進(jìn)政府的工作效率。（4）必須加強(qiáng)公共決策和政府管理的法制化建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)依法行政、依法治國(guó)。（5）反腐敗必須釜底抽薪，從體制及制度的創(chuàng)新上下功夫，從根本上消除尋租及腐敗滋生的土壤與條件。第6章政府工具

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第6章政府工具

6.1政府工具研究概述6.2政府工具的理論脈絡(luò)6.3當(dāng)代政府治理的新工具6.1.1政府工具研究的由來(lái)和發(fā)展6.1.2政府工具研究的范圍與途徑6.1.3政府工具研究的理論與實(shí)踐意義6.1政府工具研究概述6.1.1政府工具研究的由來(lái)和發(fā)展政府工具研究興起的原因：一是政府管理以及政策執(zhí)行的復(fù)雜性使人們對(duì)政府工具或手段進(jìn)行反思，實(shí)際的行政管理以及政策執(zhí)行對(duì)工具方面知識(shí)需求的增長(zhǎng)，要求對(duì)公共政策問(wèn)題做更多科學(xué)與實(shí)證的分析和研究。二是福利國(guó)家的失敗以及政府工作的低效率導(dǎo)致人們對(duì)工具途徑的政治及意識(shí)形態(tài)上的支持三是當(dāng)代社會(huì)科學(xué)實(shí)踐性的增強(qiáng)，特別是應(yīng)用性社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域日益介入政府的政策和管理實(shí)踐，導(dǎo)致這些學(xué)科的學(xué)者對(duì)包括工具性知識(shí)的更多追求（例如，大學(xué)的法律和政策學(xué)者同時(shí)也參與實(shí)際生活中政策與法律的制定、執(zhí)行和評(píng)估過(guò)程）。6.1.2政府工具研究的范圍與途徑

政府工具的分析有三個(gè)層面的理論：一是工具