公共管理學(xué)原理 課件 第五章 政府作用；第六章 政府工具

公共管理學(xué)原理

（修訂版）陳振明等著公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第5章政府作用5.1現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中的政府角色5.2轉(zhuǎn)型期我國政府的角色定位5.3政府失敗及其防范公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材5.1現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中的政府角色5.1.1關(guān)于市場體制下政府作用的爭論公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材市場經(jīng)濟(jì)體制及秩序在西方各國確立之后，人們對(duì)國家作用的認(rèn)識(shí)及所采取的政策發(fā)生了變化，自由放任、限制國家干預(yù)的觀點(diǎn)取代了古典的國家干預(yù)論。隨著自由資本主義向壟斷資本主義的過渡，人們清楚地認(rèn)識(shí)到市場機(jī)制本身的局限性，這在客觀上促使凱恩斯主義興起。然而，人們逐步發(fā)現(xiàn)，如同市場有缺陷，市場會(huì)失靈一樣，政府的干預(yù)也是有缺陷的，西方新自由主義或新保守主義經(jīng)濟(jì)學(xué)思潮在這一背景中形成和發(fā)展起來的。世界范圍內(nèi)的新公共管理改革始于1979年英國的私有化運(yùn)動(dòng)。而在我國，同一時(shí)期開始了市場化和社會(huì)化的進(jìn)程。今天的現(xiàn)實(shí)是：政府已經(jīng)日益由劃槳者變?yōu)檎贫嬲撸峁┓?wù)的方式亦發(fā)生了改變。5.1現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中的政府角色5.1.2基于物品特性和提供機(jī)制的政府角色分類

我們參照國外學(xué)者的做法，以物品提供中的政府作用為線索，將政府角色分為生產(chǎn)者、提供者和安排者。1．物品的分類根據(jù)物品的排他性和競爭性特征，可以將物品和服務(wù)分為個(gè)人物品、自然壟斷物品、公用資源、集體物品。物品特性決定了物品該由政府提供、市場提供還是由社會(huì)提供，也決定了物品能否由市場生產(chǎn)。物品的特性是政府角色定位的基礎(chǔ)。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材5.1現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中的政府角色5.1.2基于物品特性和提供機(jī)制的政府角色分類公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材排他性是指可以阻止一個(gè)人使用一種物品時(shí)該物品的特性。競爭性是指一個(gè)人使用一種物品而減少其他人使用時(shí)該物品的特性。不具有競爭性的物品可以稱為共同消費(fèi)品；與之對(duì)應(yīng)的是個(gè)人消費(fèi)品，它們只能被個(gè)人消費(fèi)。只有排他性沒有競爭性的物品被稱為自然壟斷物品。既無排他性也無競爭性的物品是集體物品。5.1現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中的政府角色5.1.2基于物品特性和提供機(jī)制的政府角色分類2.物品的不同參與主體及物品提供的不同制度安排（1）物品的不同參與主體。物品的任何參與者都可以歸入以下三類：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材消費(fèi)者——消費(fèi)者直接獲得或接受服務(wù)。安排者——指派生產(chǎn)者給消費(fèi)者，指派消費(fèi)者給生產(chǎn)者，選擇服務(wù)的生產(chǎn)者。生產(chǎn)者——服務(wù)的生產(chǎn)者直接組織生產(chǎn)，或直接向消費(fèi)者提供服務(wù)。5.1現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中的政府角色5.1.2基于物品特性和提供機(jī)制的政府角色分類2.物品的不同參與主體及物品提供的不同制度安排（2）物品提供的不同制度安排。消費(fèi)、生產(chǎn)、安排是物品參與中的基本行為，此外還有另一種不可忽視的行為——成本支付。成本支付者可以是生產(chǎn)者、安排者和消費(fèi)者中的任何一方或是其中的聯(lián)合。從對(duì)市場由低到高的依賴性程度來看，這十種制度安排分別是：政府服務(wù)政府出售政府間協(xié)議合同承包特許經(jīng)營補(bǔ)助憑單自由市場志愿服務(wù)自我服務(wù)公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材5.1現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中的政府角色5.1.2基于物品特性和提供機(jī)制的政府角色分類3．政府角色的分類生產(chǎn)者和安排者可以分離，安排者和成本支付者也可以分離。政府扮演生產(chǎn)者、提供者、安排者三種基本角色：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)者——政府親自生產(chǎn)服務(wù)。政府角色（2）公共物品和服務(wù)的提供者——政府不直接生產(chǎn)，但是通過政府掌握的資源（包括資金和政策）資助公共物品的生產(chǎn)和消費(fèi)。（3）公共物品和服務(wù)的安排者——政府通過一系列制度安排，為公共物品的消費(fèi)者指派生產(chǎn)者，為公共物品的生產(chǎn)者指派消費(fèi)者，以及選擇服務(wù)的生產(chǎn)者。1.公共物品的提供者政府必須通過國家預(yù)算開支，擔(dān)負(fù)公共物品的生產(chǎn)和供給的主要責(zé)任。2.宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者3.外在效應(yīng)的消除者由于市場的不完全及缺陷，政府必須干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行過程，對(duì)經(jīng)濟(jì)生活加以宏觀調(diào)控。外部性的存在無法通過市場機(jī)制來加以解決，政府應(yīng)當(dāng)負(fù)起這一責(zé)任。4.收入及財(cái)產(chǎn)的再分配者政府從全社會(huì)的整體利益出發(fā)，對(duì)各階層的收入和財(cái)產(chǎn)再分配加以調(diào)節(jié)，建立和健全社會(huì)保障體系，以保證社會(huì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。5.市場秩序的維護(hù)者對(duì)于向市場經(jīng)濟(jì)體制過渡的國家來說，政府必須承擔(dān)起培育和完善市場體系、加速市場體系發(fā)育的一定職能。5.1.3現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中政府行為的一般模式5.1現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中的政府角色公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材5.2轉(zhuǎn)型期我國政府的角色定位5.2.1市場經(jīng)濟(jì)條件下的我國政府職能在市場經(jīng)濟(jì)條件下尤其是在轉(zhuǎn)軌時(shí)期，我國政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有八種基本角色：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材3．培育和完善各類市場，形成開放競爭的市場體系1．加強(qiáng)市場經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)，創(chuàng)立平等競爭的市場秩序與環(huán)境。2．深化企業(yè)制度改革，造就市場經(jīng)濟(jì)的微觀主體4．依靠宏觀調(diào)控手段，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與增長八種角色5.2轉(zhuǎn)型期我國政府的角色定位5.2.1市場經(jīng)濟(jì)條件下的我國政府職能公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材7．?dāng)U大對(duì)外開放，加強(qiáng)國際經(jīng)濟(jì)合作。5．參與某些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的資源分配，充當(dāng)公共物品的提供者。6．制定并實(shí)施分配與再分配政策，形成收入與財(cái)產(chǎn)公平分配機(jī)制。8．轉(zhuǎn)變職能和精簡機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府自身的革命。八種角色5.2轉(zhuǎn)型期我國政府的角色定位5.2.2現(xiàn)階段我國政府角色定位的缺陷1．政府生產(chǎn)角色的越位生產(chǎn)角色越位表現(xiàn)為政府所有的企業(yè)事業(yè)單位壟斷生產(chǎn)大量的物品和服務(wù)，政府對(duì)社會(huì)和市場的管制過多過濫。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材生產(chǎn)角色的越位其次，政府事業(yè)單位壟斷公共服務(wù)，由政府官僚機(jī)構(gòu)壟斷公共服務(wù)提供的局面目前并沒有根本的改變。最后，政府管制過多過濫。新中國成立后，我國建立了等級(jí)嚴(yán)密的官僚制組織，在經(jīng)濟(jì)上強(qiáng)化國家部門。首先，由政府所有的國有企業(yè)生產(chǎn)著大量具有排他性、能夠由市場提供的個(gè)人物品和自然壟斷性質(zhì)物品。5.2轉(zhuǎn)型期我國政府的角色定位5.2.2現(xiàn)階段我國政府角色定位的缺陷1．政府生產(chǎn)角色的越位為了改變這一局面，需要政府調(diào)整角色，其途徑有三：一是將自身不必要的生產(chǎn)職能交給市場；二是引入私人生產(chǎn)者的競爭，激勵(lì)政府生產(chǎn)組織提高效率；三是放松管制。這些都是政府角色合理定位的關(guān)鍵內(nèi)容。政府角色定位的不合理還表現(xiàn)在：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）生產(chǎn)角色缺位——由政府提供的規(guī)范類公共物品的不足；（2）扭曲的政府出售形式——政府出售要求政府生產(chǎn)組織和私人生產(chǎn)組織在市場中能夠公平競爭，但是我國目前還缺乏這一意義的政府出售。（3）政府間缺少合作——政府間以協(xié)議方式協(xié)同提供服務(wù)的方式在我國并不多見。（4）錯(cuò)位的市場化改革——對(duì)于政府的生產(chǎn)角色中的缺位和越位有所認(rèn)識(shí)，但是改革無助于實(shí)現(xiàn)提高效率的目的，反而引發(fā)了更多的問題。5.2轉(zhuǎn)型期我國政府的角色定位5.2.2現(xiàn)階段我國政府角色定位的缺陷2．政府提供角色的缺位政府提供角色對(duì)應(yīng)的制度安排有合同承包、補(bǔ)助、憑單三種。目前，這三種制度都沒有得到充分的應(yīng)用。合同承包、補(bǔ)助、憑單形式有助于政府從直接生產(chǎn)中解脫出來，利用市場力量更有效地提供原本由政府提供的服務(wù)，也能夠使政府有更多的精力了解公眾的需求、制定政策、管理市場。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材首先，合同承包應(yīng)用不足。大規(guī)模合同承包的應(yīng)用還沒有實(shí)現(xiàn)，合同承包往往局限于政府的投入服務(wù)（政府作為消費(fèi)者的服務(wù)），且多限于政府不得不外購的高新技術(shù)服務(wù)。其次，補(bǔ)助和憑單的制度安排欠缺。憑單應(yīng)用的范圍較小，且憑單多只能用于政府提供的服務(wù)，局限了公眾的選擇權(quán)，強(qiáng)化了政府服務(wù)的壟斷性。5.2轉(zhuǎn)型期我國政府的角色定位5.2.2現(xiàn)階段我國政府角色定位的缺陷3．政府安排角色的錯(cuò)位政府安排角色的錯(cuò)位主要表現(xiàn)為過分強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)的官僚制組織，對(duì)私有產(chǎn)權(quán)和契約進(jìn)行限制、政府壟斷多數(shù)企業(yè)、政府控制資本、中央計(jì)劃所有投資，在各個(gè)領(lǐng)域過分強(qiáng)調(diào)政府壟斷。政府進(jìn)行合理安排的原則有三：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）能由市場和社會(huì)提供的物品與服務(wù)就交給市場和社會(huì)，政府只承擔(dān)必要的提供責(zé)任；（2）注重引入競爭；（3）增加公眾的選擇權(quán)。5.2轉(zhuǎn)型期我國政府的角色定位5.2.3轉(zhuǎn)型期我國政府角色合理定位的思考總的來說，我國政府角色合理定位需要從下列三個(gè)方面來努力：政府放棄不必要的生產(chǎn)職能，規(guī)范市場秩序和社會(huì)秩序，提高政府管理能力。1．政府放棄不必要的生產(chǎn)職能公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材有三種途徑可以幫助政府放棄生產(chǎn)職能:（1）對(duì)政府服務(wù)進(jìn)行委托授權(quán)。（2）政府撤資。（3）政府淡出。政府淡出有民間補(bǔ)缺、政府撤退和放松規(guī)制三種形式。（4）在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵭忻駹I化。5.2轉(zhuǎn)型期我國政府的角色定位5.2.3轉(zhuǎn)型期我國政府角色合理定位的思考2．規(guī)范市場秩序和社會(huì)秩序政府對(duì)公平秩序的維持以法律和規(guī)則體系為載體，它包括：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材健全、公平的公法和私法體系公平競爭秩序規(guī)范的市場秩序公正的仲裁制度。規(guī)范市場秩序和社會(huì)秩序5.2轉(zhuǎn)型期我國政府的角色定位5.2.3轉(zhuǎn)型期我國政府角色合理定位的思考3．提高政府管理能力公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）提高合同管理能力。（2）促進(jìn)競爭。（3）建立規(guī)制框架，進(jìn)行合理規(guī)制。（4）提高降低或分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力。（5）提高融資能力。5.3政府失敗及其防范5.3.1政府失敗問題的提出公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第二次世界大戰(zhàn)后西方各國所采取的干預(yù)措施，盡管在某種程度上彌補(bǔ)了市場缺陷，糾正了市場失靈，然而，政府本身的行為也有其內(nèi)在局限性，政府同樣會(huì)失敗。當(dāng)代西方社會(huì)科學(xué)尤其是公共選擇學(xué)派和政策分析學(xué)派的政府失敗論或非市場缺陷論，正是在這種背景下形成和發(fā)展起來的。當(dāng)代西方新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)思潮特別是公共選擇學(xué)派首先對(duì)政府失敗問題進(jìn)行較系統(tǒng)的研究。經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和政策分析等學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)者對(duì)非市場缺陷或政府失敗問題的研究及其理論成就，改變了現(xiàn)代西方社會(huì)科學(xué)尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)在研究政府與市場關(guān)系上把分析的重點(diǎn)放在對(duì)市場缺陷的研究上，而忽視非市場缺陷的局面，使非市場缺陷或政府失敗問題成為西方學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)之一。5.3政府失敗及其防范5.3.2政府失敗現(xiàn)象的表現(xiàn)、類型與成因1．公共政策失效或失誤公共決策失誤或政策失效的主要原因來自公共決策過程本身的復(fù)雜性和困難以及現(xiàn)有公共決策體制和方式的缺陷。具體來說：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）社會(huì)實(shí)際并不存在作為政府公共政策追求目標(biāo)的所謂公共利益。（2）即使現(xiàn)實(shí)中存在著一些大家利益比較一致的情況，現(xiàn)有的各種公共決策體制及方式(投票規(guī)則)因其各自的缺陷而難以達(dá)到最優(yōu)化或理想的政策。（3）信息的不完全、公共政策議程的偏差、投票人的“近視效應(yīng)”、沉沒成本和先例等對(duì)合理決策的制約。（4）政策執(zhí)行上的障礙。5.3政府失敗及其防范5.3.2政府失敗現(xiàn)象的表現(xiàn)、類型與成因2．公共物品供給的低效率導(dǎo)致公共機(jī)構(gòu)提供公共物品低效率尤其是官僚機(jī)構(gòu)低效率的主要因素有：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（3）政府機(jī)構(gòu)及官員缺乏追求利潤的動(dòng)機(jī)。（1）公共物品的估價(jià)或評(píng)價(jià)上的困難。（2）公共機(jī)構(gòu)尤其是政府部門壟斷了公共物品的供給，缺乏競爭機(jī)制。（4）監(jiān)督機(jī)制的缺陷。主要因素5.3政府失敗及其防范5.3.2政府失敗現(xiàn)象的表現(xiàn)、類型與成因3．內(nèi)部性與政府?dāng)U張公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材公共機(jī)構(gòu)尤其是政府部門及其官員追求自身的組織目標(biāo)或自身利益而非公共利益或社會(huì)福利，這種現(xiàn)象被人們稱為內(nèi)在效應(yīng)或內(nèi)部性(internalities)(內(nèi)在性)。根據(jù)沃爾夫的界定，所謂內(nèi)部性(內(nèi)在效應(yīng))，就是公共組織或非市場組織自身的目標(biāo)，是公共組織用以評(píng)價(jià)全體成員，決定工資、提升和津貼，比較次一級(jí)組織以協(xié)助分配預(yù)算、辦公室、停車管理的標(biāo)準(zhǔn)；或者說，是指導(dǎo)、規(guī)制和評(píng)估機(jī)構(gòu)運(yùn)行和機(jī)構(gòu)人員行為的準(zhǔn)則。公共選擇學(xué)者已提出了一個(gè)較為完整的政府?dāng)U張論，對(duì)政府?dāng)U張的內(nèi)在根源做了頗為深入的分析(可以說政府?dāng)U張及低效的基本原因，也就是內(nèi)部性的具體體現(xiàn))。5.3政府失敗及其防范5.3.2政府失敗現(xiàn)象的表現(xiàn)、類型與成因3．內(nèi)部性與政府?dāng)U張是什么原因?qū)е铝爽F(xiàn)代政府的擴(kuò)張?公共選擇學(xué)者繆勒從下列五個(gè)方面來加以解釋：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）政府作為公共物品的提供者和外在效應(yīng)的消除者導(dǎo)致擴(kuò)張。（2）政府作為收入和財(cái)富的再分配者導(dǎo)致擴(kuò)張。（3）利益集團(tuán)的存在導(dǎo)致擴(kuò)張。（4）官僚機(jī)構(gòu)的存在導(dǎo)致擴(kuò)張。（5）財(cái)政幻覺導(dǎo)致擴(kuò)張。5.3政府失敗及其防范5.3.2政府失敗現(xiàn)象的表現(xiàn)、類型與成因4．尋租及腐敗尋租及腐敗是非市場缺陷或政府失敗的又一個(gè)基本類型。尋租是政府干預(yù)的副產(chǎn)品。尋租作為一種非生產(chǎn)性活動(dòng)，并不增加任何新產(chǎn)品或新財(cái)富，只不過改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大一部分的社會(huì)財(cái)富裝入私人腰包。尋租導(dǎo)致不同政府部門及官員爭權(quán)奪利，影響政府聲譽(yù)和增加廉政成本，它妨礙公共政策的制定與執(zhí)行過程，降低行政運(yùn)轉(zhuǎn)速度甚至危及政權(quán)穩(wěn)定。尋租及腐敗是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定和文化進(jìn)步的陷阱。一旦落入這個(gè)陷阱，就會(huì)使社會(huì)處于低效、停滯，甚至紊亂的狀態(tài)。繆勒在《公共選擇》(Ⅱ)中將尋租分為三種類型：（1）通過政府管制的尋租；（2）通過關(guān)稅和進(jìn)出口配額的尋租；（3）在政府合同中的尋租。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材5.3政府失敗及其防范5.3.3政府失敗的防范及糾正公共選擇學(xué)者提出的改造現(xiàn)存西方民主政體的具體措施有：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材具體措施（1）進(jìn)行立憲改革。（2）對(duì)政府的財(cái)政過程尤其是公共支出加以約束。（3）完善表達(dá)民主的方式以及發(fā)明新的政治技術(shù)。5.3政府失敗及其防范5.3.3政府失敗的防范及糾正政策分析學(xué)者韋默和維寧在《政策分析：理論與實(shí)踐》一書中提出了利用市場機(jī)制來糾正政府失敗的三種方法。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材解放市場，是指在不存在固有的市場失靈的場合，充分讓市場發(fā)揮其作用。主要措施有：一是放松管制。二是合法化。促進(jìn)市場，是指通過確立現(xiàn)有物品的產(chǎn)權(quán)或者創(chuàng)造新的有銷路的物品而促使市場運(yùn)行的一種過程。模擬市場，是指在市場不能有效起作用的場合中，政府模擬市場過程來提供某些公共物品及服務(wù)，尤其是通過拍賣，出售提供公共物品的權(quán)利。三種方法解放市場促進(jìn)市場模擬市場5.3政府失敗及其防范5.3.4政府失敗論的啟示公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）既然政府在履行其職能，干預(yù)市場運(yùn)行時(shí)并不總是起到彌補(bǔ)市場缺陷或糾正市場。（2）必須隨市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展及經(jīng)濟(jì)體制變革，及時(shí)進(jìn)行政治—行政體制改革（尤其是轉(zhuǎn)變政府職能）。（3）必須在政府機(jī)構(gòu)中引入競爭機(jī)制，用市場的力量來改進(jìn)政府的工作效率。（4）必須加強(qiáng)公共決策和政府管理的法制化建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)依法行政、依法治國。（5）反腐敗必須釜底抽薪，從體制及制度的創(chuàng)新上下功夫，從根本上消除尋租及腐敗滋生的土壤與條件。Thanks!公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材

公共管理學(xué)原理

（修訂版）陳振明等著公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第6章政府工具6.1政府工具研究概述6.2政府工具的理論脈絡(luò)6.3當(dāng)代政府治理的新工具公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材6.1政府工具研究概述6.1.1政府工具研究的由來和發(fā)展從20世紀(jì)80年代開始，政府工具受到公共管理學(xué)界的重視，出現(xiàn)了不少關(guān)于政府工具方面的論著。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材政府工具研究在公共管理學(xué)和政策科學(xué)中興起的原因：一是政府管理以及政策執(zhí)行的復(fù)雜性使人們對(duì)政府工具或手段進(jìn)行反思，實(shí)際的行政管理以及政策執(zhí)行對(duì)工具方面知識(shí)需求的增長，要求對(duì)公共政策問題做更多科學(xué)與實(shí)證的分析和研究。二是福利國家的失敗以及政府工作的低效率導(dǎo)致人們對(duì)工具途徑的政治及意識(shí)形態(tài)上的支持。三是當(dāng)代社會(huì)科學(xué)實(shí)踐性的增強(qiáng)，特別是應(yīng)用性社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域日益介入政府的政策和管理實(shí)踐，導(dǎo)致這些學(xué)科的學(xué)者對(duì)包括工具性知識(shí)的更多追求。四是公共管理學(xué)和政策科學(xué)的研究領(lǐng)域自身的擴(kuò)展導(dǎo)致了政府工具被納入學(xué)科的視野之中。6.1政府工具研究概述6.1.2政府工具研究的范圍與途徑薩拉蒙在《政府工具——新治理指南》一書的導(dǎo)論中提出了一個(gè)較系統(tǒng)、全面的政府工具研究框架。政府工具的分析有三個(gè)層面的理論：一是工具理論；二是選擇理論；三是運(yùn)行理論。從這三個(gè)層面對(duì)政府工具的研究，涉及如下幾個(gè)基本主題：（1）工具的本質(zhì)特征和主要的選擇特征，以及工具應(yīng)用所產(chǎn)生的結(jié)果；（2）工具應(yīng)用的范圍和模式，以及工具應(yīng)用的趨勢；（3）工具的運(yùn)行機(jī)制，即運(yùn)用工具所需的機(jī)制和條件；（4）工具選擇的動(dòng)因，包括工具應(yīng)用的環(huán)境，尤其是影響工具選擇的政治因素；（5）工具應(yīng)用中所產(chǎn)生的管理挑戰(zhàn)及其解決辦法；（6）工具的評(píng)價(jià)，即對(duì)工具優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)的分析。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材6.1政府工具研究概述6.1.2政府工具研究的范圍與途徑國外政府工具的研究已形成了多種途徑，根據(jù)前述《公共政策工具》一書的說法，主要有如下四種基本途徑：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（3）權(quán)變主義。這種途徑又稱工具—背景研究途徑，它所持的是傳統(tǒng)的社會(huì)計(jì)劃觀點(diǎn)。（1）工具主義。工具主義途徑又稱古典途徑。（2）過程主義。各種工具之間有著重要的差別，沒有哪一種或哪一類的工具具有普遍的適應(yīng)性。（4）建構(gòu)主義。要了解特定工具被采用的脈絡(luò)背景的特殊性，就必須了解這些工具的主觀意義。基本途徑6.1政府工具研究概述6.1.3政府工具研究的理論與實(shí)踐意義公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材從理論上說，可以拓寬公共管理學(xué)以及政策科學(xué)的視野，豐富公共管理學(xué)的理論內(nèi)容，完善其學(xué)科體系，更好地把握公共管理研究領(lǐng)域的發(fā)展前沿，推動(dòng)公共管理理論的建構(gòu)。從實(shí)踐上說，加強(qiáng)對(duì)政府工具的研究，概括、總結(jié)和提煉一整套在國內(nèi)外公共管理實(shí)踐中被證明是行之有效的政府工具，可以促進(jìn)政府治理方式的改進(jìn)，推動(dòng)我國行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府管理的績效及效率，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。6.2政府工具的理論脈絡(luò)6.2.1工具的識(shí)別和分類政府工具既是一種手段，也是一種“客體”(object)，還是一種活動(dòng)(activity)；政府工具還具有多樣性和動(dòng)態(tài)性的特征，并非一經(jīng)選定就固定不變，必須不斷地調(diào)整以跟上社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。最常見的定義是：“一個(gè)行動(dòng)者能夠使用或潛在地加以使用，以便達(dá)成一個(gè)或更多目的的任何事物。”簡單地說，政府工具就是達(dá)成政策目標(biāo)的手段。薩拉蒙認(rèn)為政府工具有如下三個(gè)特征：（1）政府工具有一些共同屬性，這些共同屬性使得這些工具得以識(shí)別。（2）每一種工具規(guī)定行動(dòng)的結(jié)構(gòu)，它不是隨意的或者臨時(shí)的，而是一種制度化的行動(dòng)模式。它規(guī)定誰有權(quán)操作公共項(xiàng)目，其角色是什么，與他人關(guān)系如何。3）這種結(jié)構(gòu)化的行動(dòng)是一種集體行動(dòng)。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材6.2政府工具的理論脈絡(luò)6.2.2工具的特性及其適用情境我們可以對(duì)幾種工具的特性做出如下歸納：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）強(qiáng)制性工具，又叫指導(dǎo)性工具（directivetools）或規(guī)制性工具（regulatorytools）。它的特點(diǎn)是用規(guī)制和直接行動(dòng)的方式對(duì)市場組織和社會(huì)個(gè)體施加影響，以實(shí)現(xiàn)期望的政策目標(biāo)。（2）志愿工具。這種工具是指在所期望實(shí)現(xiàn)的任務(wù)上，較少政府介入，而由民間力量或市場自主運(yùn)作。（3）混合工具（mixedtools）?；旌瞎ぞ呤侵笍?qiáng)制性介于強(qiáng)制性工具和志愿工具之間的那部分政府工具（其中的有些工具本身就是具體的市場化手段），因而混合工具選擇的情境最為廣泛。1）信息和勸導(dǎo)；2）政府補(bǔ)貼；3）產(chǎn)權(quán)拍賣；4）稅收和用者付費(fèi)。6.2政府工具的理論脈絡(luò)6.2.3工具選擇及其績效公共行政是一個(gè)復(fù)雜的過程，受到各種各樣的因素的制約，即便認(rèn)識(shí)到某些工具在特定問題上是有效的，政府仍然會(huì)由于各種各樣的原因無法使用。政治因素較之效能或效率對(duì)于政府工具的選擇有更直接和更大程度的影響。彼得斯則通過對(duì)比較政治相關(guān)文獻(xiàn)的整理，篩選出政府工具選擇的五項(xiàng)主要因素，即觀念（ideas）、制度（institutions）、利益（interests）、個(gè)人（individuals）與國際環(huán)境（internationalenvironment），可簡稱為“5I”模型。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）觀念彼得斯等人認(rèn)為，觀念與意識(shí)形態(tài)影響了政府工具的選擇。（2）利益（3）個(gè)人基于利益的考慮，相關(guān)的政治行動(dòng)者往往致力于影響政策過程，以期政府選擇使其收益最大而成本負(fù)擔(dān)最小的政府工具。某些個(gè)人對(duì)于政府工具的選擇扮演了較具影響力的角色。（4）制度在特定的制度下可能形成對(duì)于政府工具的偏好，這種偏好可能源于過去的歷史背景因素、學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)訓(xùn)練等因素。（5）國際環(huán)境來自其他國家、國際組織或國際協(xié)議的國際壓力已經(jīng)成為公共管理的一項(xiàng)關(guān)鍵因素，也影響了政府對(duì)于工具的選擇。6.2.3工具選擇及其績效“5I”模型：6.2政府工具的理論脈絡(luò)公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材6.3當(dāng)代政府治理的新工具6.3.1市場化工具公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1．民營化。民營化是指將原先由政府控制或擁有的職能交由企業(yè)私方承包或出售給私方，通過市場的作用，依靠市場的力量來提高生產(chǎn)力，搞活國營企業(yè)。2．用者付費(fèi)。公眾在消費(fèi)政府提供的公共服務(wù)時(shí)也要適量繳費(fèi)，誰消費(fèi)誰付費(fèi)。3．合同外包：合同外包把民事行為中的合同引入公共管理的領(lǐng)域中來，它必須以合同雙方當(dāng)事人協(xié)商一致為前提，變過去單方面的強(qiáng)制行為為一種雙方合意的行為。4．特許經(jīng)營：公共管理中的特許經(jīng)營是由公共部門授予私人企業(yè)經(jīng)營和管理某項(xiàng)公用事業(yè)的權(quán)利，通過特許協(xié)議明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到公共管理目的的一種工具。6.3當(dāng)代政府治理的新工具6.3.1市場化工具公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材5．憑單制：憑單制是一種借用私人市場憑單的理念和技術(shù)來改造公共服務(wù)供給的政府改革工具。6．分散決策：分散決策其實(shí)就是分權(quán)與權(quán)力下放的過程，其主要目的是通過賦予執(zhí)行者更大的自主權(quán)，使被授權(quán)的下級(jí)組織或單位能夠更加獨(dú)立，能夠自由地與其他組織進(jìn)行競爭。7．放松管制：放松管制就是在市場機(jī)制可以發(fā)揮作用的行業(yè)完全或部分取消對(duì)價(jià)格和市場進(jìn)入的管制，使企業(yè)在制定價(jià)格和選擇產(chǎn)品上有更多的自主權(quán)。8．產(chǎn)權(quán)交易：產(chǎn)權(quán)指的是人們操縱一項(xiàng)事物的排他性權(quán)利，它由使用權(quán)、收益權(quán)、決策權(quán)和讓渡權(quán)等組成。9．內(nèi)部市場“廣義的內(nèi)部市場是指任何把生產(chǎn)和購買職能相分離的公共部門改革；狹義的內(nèi)部市場是指對(duì)行政部門自身提供的某種服務(wù)供自己使用的模式進(jìn)行改革（也就是市場模擬）。”6.3當(dāng)代政府治理的新工具6.3.2工商管理技術(shù)公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1．全面質(zhì)量管理：全面質(zhì)量管理（totalqualitymanagement，TQM）則是以質(zhì)量為中心，建立在組織全體員工參與基礎(chǔ)上的一種管理，其目的是通過顧客、本組織成員和社會(huì)收益來達(dá)到長期成功。2．目標(biāo)管理：目標(biāo)管理（managementbyobjectives，MBO）是通過參與式的目標(biāo)設(shè)置、實(shí)施和評(píng)價(jià)等活動(dòng)來管理組織的一種方法。3．績效管理：績效管理（performancemanagement