公共政策分析 課件匯 陳振明 第10-15章 政策分析的過(guò)程框架與程序- 政策分析中的創(chuàng)造性思維

第十章政策分析的過(guò)程框架與程序本章要點(diǎn)：●政策分析的五種基本模式●政策分析的不同理論●政策分析的多樣化方法論●政策分析的基本構(gòu)成因素●幾種有代表性的過(guò)程框架●對(duì)理性過(guò)程模式的評(píng)估●政策分析過(guò)程的程序

§1.政策分析的不同模式、理論和方法論

一、政策分析的基本模式

1.全面理性模式。全面理性模式(Comprehensive-rationalmodel)又稱(chēng)純粹理性模式(Pure-rationalitymodel)，泛指決策者能夠依據(jù)完整而綜合全面的資料做出合理性的決策。很難確定是誰(shuí)提出了這一模式，但是在經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理科學(xué)、政治學(xué)及行政學(xué)等學(xué)科中可以發(fā)現(xiàn)這一模式的廣泛使用。這一模式意味著決策者能完全客觀而合乎邏輯地看問(wèn)題，他心中有明確的目標(biāo)；在決策過(guò)程中，他的所有行動(dòng)，不斷地使他選擇有效達(dá)成目標(biāo)的備選方案。

2.有限理性模式。有限理性模式(Boundedrationalitymodel)是西蒙(HerbertA.Simon)和馬奇(JamesG.March)在批評(píng)全面理性模式及對(duì)行政決策研究的基礎(chǔ)上提出的。它的要點(diǎn)是決策者在決策過(guò)程中對(duì)備選方案的選擇，所追求的不是取優(yōu)的方案，而是次優(yōu)或令人滿(mǎn)意的方案。決策者在“滿(mǎn)意”標(biāo)準(zhǔn)和有限理性之下，面對(duì)一個(gè)簡(jiǎn)化了的決策，不必再去檢視“所有的”可能備選方案。3.漸進(jìn)模式。漸進(jìn)模式(Incrementalistmodel)是由美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政策分析家林德布洛姆提出的。這一模式的大意是，政策制訂所根據(jù)的是過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過(guò)漸進(jìn)變遷的過(guò)程，而獲得共同一致的政策。它以現(xiàn)行的政策作為基本方案，在與其它新方案相互比較后，制訂出對(duì)現(xiàn)行政策的修改、增加的新政策。

4.混合掃描模式?；旌蠏呙?Mixed-Sconning)模式是哥倫比亞大學(xué)社會(huì)學(xué)教授A.埃澤奧尼(AmitaiEtzioni)提出的。他的模式試圖將全面理性決策和漸進(jìn)主義模式的優(yōu)點(diǎn)結(jié)合起來(lái)，埃澤奧尼宣稱(chēng)混合掃描理論把理性決策和漸進(jìn)決策兩方面都考慮到了，在一些場(chǎng)合，全面理性模式是合適的；而在另一些場(chǎng)合，漸進(jìn)模式是合適的。這一理論也考慮到?jīng)Q策者能力的差別，一般而言，決策者能用來(lái)實(shí)施他們的決策的力量越大，進(jìn)行越多的掃描是現(xiàn)實(shí)的；而掃描的范圍越廣，決策也就越有意義。一言以蔽之，混合掃描理論是漸進(jìn)主義和理性主義相結(jié)合的產(chǎn)物。5.最優(yōu)化模式。最優(yōu)化模式(Optimalmodel)或規(guī)范最優(yōu)模式(Normativeoptimalmodel)是德洛爾提出的帶有綜合性質(zhì)的模式。德洛爾在批評(píng)全面理性模式和漸進(jìn)模式并吸收這兩種模式因素的基礎(chǔ)上，提出了他的最優(yōu)模式。他認(rèn)為，全面理性或綜合理性模式的要求過(guò)于理想化，在現(xiàn)實(shí)世界中難以達(dá)到。而漸進(jìn)主義模式雖然更貼近實(shí)際，更適應(yīng)于人類(lèi)的本性和理論上更成熟，但是它也有著很大的局限性。德洛爾將最優(yōu)化模式的分析過(guò)程分為三個(gè)階段18個(gè)步驟。這三個(gè)階段是:(1)元政策制定；(2)政策制定；(3)后政策制定。

二、政策分析的不同理論

1.概念理論。在概念理論(Conceptualtheory)中，涉及的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題與如何界定政策分析或公共政策評(píng)估相關(guān)。主要因素是處理一系列所要取得的全社會(huì)目標(biāo)，為取得這些目標(biāo)的備選政策方案以及為了選擇或解釋最好政策，結(jié)合、配置或預(yù)見(jiàn)性的決策規(guī)則，有關(guān)目標(biāo)和政策之間的關(guān)系。

2.認(rèn)知理論。認(rèn)知理論(Theoryofknowing)也稱(chēng)知識(shí)獲得理論(Theoryofknowledge-acquisition)。這一理論認(rèn)為，政策分析或政策評(píng)估從權(quán)威、統(tǒng)計(jì)觀察分析、演繹推理和敏感性分析等方面獲得目標(biāo)政策和各種關(guān)系。一個(gè)要獲得合理政策建議的良好系統(tǒng)必須能夠處理認(rèn)識(shí)過(guò)程中的各種障礙，這五個(gè)方面構(gòu)成決策中的五個(gè)方法論問(wèn)題。

3.因果理論。因果理論(Causaltheory)主要關(guān)心為什么一些政策建議被采納，而另一些政策建議不被采納。因果理論也關(guān)心為什么一些被采納的政策取得成功，而另一些卻遭受失敗。相關(guān)因素包括原初目標(biāo)的高低，提供什么樣的誘因來(lái)保證服從，在遇到問(wèn)題之前，是如何規(guī)劃和執(zhí)行分析的。

4.規(guī)范理論。規(guī)范理論(Normativetheory)部分地關(guān)心某些政策分析的職業(yè)化倫理學(xué)問(wèn)題。規(guī)范理論也關(guān)心澄清全社會(huì)的價(jià)值(觀)，這些價(jià)值觀有：為最大多數(shù)人的最大幸福(這是英國(guó)功利主義者J.邊沁、J.S.密爾和美國(guó)實(shí)用主義者W.詹姆斯、J.戴維等人的觀點(diǎn))，社會(huì)低層的教養(yǎng)(J.羅爾斯的觀點(diǎn))，做事情要使每個(gè)人過(guò)得更好或至少不能更糟(V.帕累托的觀點(diǎn))以及展開(kāi)公共政策的其他新的全社會(huì)價(jià)值觀。

三、政策分析的多樣化方法論

1.數(shù)學(xué)最優(yōu)化。數(shù)學(xué)最優(yōu)化(MathematicalOptimizing)以運(yùn)籌學(xué)、管理科學(xué)和決策科學(xué)為基礎(chǔ)。數(shù)學(xué)優(yōu)化既與數(shù)學(xué)和工程學(xué)有關(guān)——因?yàn)樗枪I(yè)工程學(xué)的一部分，也與商業(yè)有關(guān)——因?yàn)樗枪芾砜茖W(xué)的一部分。數(shù)學(xué)優(yōu)化有各種不同的形式，可以部分地根據(jù)它們的數(shù)學(xué)特征來(lái)加以描述。

2.計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法。計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法(Econometricapproach)以經(jīng)濟(jì)學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)為基礎(chǔ)(計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)，或說(shuō)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中最有成就的部分)，它強(qiáng)調(diào)統(tǒng)計(jì)回歸分析，這種方法可以用來(lái)預(yù)言。

3.準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)方法。準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)方法(aquasi-experimentalapproach)以心理學(xué)和社會(huì)學(xué)特別是坎貝爾(DonaldCampbell)的心理學(xué)理論、弗里曼(HowardFreeman)和羅西(PeterRossi)的社會(huì)學(xué)理論為基礎(chǔ)。它強(qiáng)調(diào)努力安排前試驗(yàn)(apretest)和后試驗(yàn)(aposttest)，控制團(tuán)體和非隨機(jī)的、準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)的團(tuán)體。4.行為過(guò)程方法。行為過(guò)程方法(Behavioralprocessapproach)以政治科學(xué)為基礎(chǔ)，它深入政治科學(xué)中行為和過(guò)程方向的中心，這種方法強(qiáng)調(diào)政策的制定和執(zhí)行的過(guò)程。行為過(guò)程分析使政策分析對(duì)于政治可行性和管理可行性具有敏感性，因而它是有價(jià)值的。

5.多標(biāo)準(zhǔn)決策。多標(biāo)準(zhǔn)決策(Multicriteriadecision-making)是跨學(xué)科的，它以所有社會(huì)科學(xué)作為基礎(chǔ)。這種方法強(qiáng)調(diào)處理這樣一些問(wèn)題:(1)所要取得的全社會(huì)目標(biāo)；(2)取得這些目標(biāo)的備選方案；(3)目標(biāo)和備選方案的相互關(guān)系，目的是要分析最好的備選方案，并加以結(jié)合和分配。最令人激動(dòng)的是有關(guān)上述五種方法的微型計(jì)算機(jī)程序的發(fā)展，這些有意義的易于使用的軟件將政策分析的多樣化方法從方法論理論的王國(guó)帶到有效應(yīng)用的領(lǐng)域，這些方法論觀點(diǎn)和軟件現(xiàn)在處于迅速發(fā)展的狀態(tài)，這使政策分析領(lǐng)域呈現(xiàn)勃勃生機(jī)?！?.政策分析的基本因素

一般而言，政策分析的基本任務(wù)及程序是:(1)幫助決策者確定政策目標(biāo)；(2)找出達(dá)成目標(biāo)的各種可能的辦法；(3)分析每個(gè)備選方案的各種可能結(jié)果；(4)依一定的標(biāo)準(zhǔn)排列各種備選方案的順序。這些基本任務(wù)決定了政策分析中的各種因素及分析過(guò)程。根據(jù)奎德等人的論述，可以將政策分析的基本因素概括為如下七個(gè)方面：?jiǎn)栴}、目標(biāo)、備選方案、模式、效果、標(biāo)準(zhǔn)和政治可行性。一、問(wèn)題(issuesorproblems)

問(wèn)題是一般科學(xué)發(fā)現(xiàn)的邏輯起點(diǎn)，同樣也是政策分析的邏輯起點(diǎn)。政策分析中的問(wèn)題是指政策問(wèn)題，即政策分析者所要分析、研究或處理的對(duì)象。政策分析所要處理的問(wèn)題是公共問(wèn)題，而非私人問(wèn)題。關(guān)于什么是私人問(wèn)題和公共問(wèn)題，這是難以明確區(qū)分的。問(wèn)題界定構(gòu)成了政策分析的一個(gè)極為重要的組成部分，好的開(kāi)端等于成功的一半，即成功地界定問(wèn)題等于完成分析任務(wù)的一半。

二、目標(biāo)(goalsorobjectives)

目標(biāo)或目的是決策者憑借決策手段所要取得或達(dá)成的東西。分析者遇到的一個(gè)困難是弄清楚決策者真正所要達(dá)成的目標(biāo)。因?yàn)檫@些目標(biāo)往往被決策者以抽象的語(yǔ)句或籠統(tǒng)的方式所陳述或隱含，以至于相當(dāng)模糊。如果決策者還沒(méi)有一定的目標(biāo)的話(huà)，那么分析者就應(yīng)認(rèn)真地分析研究，并在目標(biāo)應(yīng)該是什么的問(wèn)題上與決策者或當(dāng)事人達(dá)成一致。三、備選方案(alternatives)

備選方案是決策者用來(lái)達(dá)到目標(biāo)的選擇或手段。在不同的場(chǎng)合，它們可以是政策、策略、項(xiàng)目或行動(dòng)等。備選方案之間不必是明顯地相互排斥(相互取代)或起著相同作用的。備選方案不只是那些決策者從一開(kāi)始就知道的選擇，而且也包括那些后來(lái)才被發(fā)現(xiàn)的選擇。

四、效果(impacts)

指明一個(gè)特殊的備選方案作為取得目標(biāo)的手段意味著一系列的結(jié)果，我們稱(chēng)這些結(jié)果是與備選方案相聯(lián)系的效果。有些效果是對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的積極的貢獻(xiàn)，即利益；另一些效果則是與備選方案相聯(lián)系的消極的結(jié)果，即成本。與備選方案相聯(lián)系還有另一種效果，我們稱(chēng)之為外在的結(jié)果，即經(jīng)濟(jì)學(xué)所講的外部效應(yīng)(Externalities)。五、標(biāo)準(zhǔn)(criteria)

選擇標(biāo)準(zhǔn)又稱(chēng)決策標(biāo)準(zhǔn)或決策規(guī)則，根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)，我們可以“衡量各種備選方案達(dá)成目標(biāo)的程度”。一般的決策標(biāo)準(zhǔn)有效能、效率、適當(dāng)性、公平性、回應(yīng)性和合適性等。在資源有限的條件下，政策分析常常采用成本——利益分析(損益分析)或成本——效能分析，以這兩種分析的結(jié)果作為方案比較選擇的標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)單一的政策目標(biāo)，可資運(yùn)用的標(biāo)準(zhǔn)常常不只一個(gè)。

六、模式(models)

模式不是別的，不過(guò)是一系列關(guān)于世界及其過(guò)程的概括或假定，一個(gè)關(guān)于實(shí)在的簡(jiǎn)化了的圖像；它可以用來(lái)研究一項(xiàng)行為的結(jié)果，而不必采取實(shí)際的行動(dòng)。模式有各種表現(xiàn)形式，如公式、物理結(jié)構(gòu)、計(jì)算機(jī)程序等，甚至不過(guò)是一個(gè)心靈的圖像而已。模式不僅可以用來(lái)預(yù)測(cè)備選方案的結(jié)果，而且可以應(yīng)用于問(wèn)題的建構(gòu)或界定，甚至可以應(yīng)用于整個(gè)分析過(guò)程。七、政治可行性(politicalfeasibility)

政治可行性是指符合在解決問(wèn)題的限度內(nèi)。限度指環(huán)境的因素，即影響政策結(jié)果的因素和不受政策制定者所掌握的因素。有學(xué)者將政治可行性分為三個(gè)方面:(1)政治資源限制——包括政治支持度，政治和行政技術(shù)；(2)分配限制——政治是整個(gè)社會(huì)對(duì)價(jià)值所做的權(quán)威性分配，分配的差距有一定限度；(3)制度的限制——政策分析不能為所欲為，必須在一定的制度限制之內(nèi)進(jìn)行?！?.政策分析的過(guò)程框架政策分析是如何進(jìn)行的？迄今為止，并沒(méi)有單一的、普遍同意的程序、框架或格式。許多研究者和實(shí)踐者提出了各種分析過(guò)程框架，其中的大部分屬于政策分析的理性主義模式。我們先來(lái)看看一些比較有影響的觀點(diǎn)，然后加以評(píng)論和綜合。一、幾種有代表性的框架或模式

1.奎德的模型?？略凇豆矝Q策分析》一書(shū)中認(rèn)為，政策分析的過(guò)程與其他系統(tǒng)過(guò)程一樣，可以看作一個(gè)由初始階段、持續(xù)階段和終結(jié)階段所組成的過(guò)程；政策分析過(guò)程中先做什么，后做什么依賴(lài)于被研究的問(wèn)題及其脈胳。分析過(guò)程一般包括如下五個(gè)邏輯上相聯(lián)系的環(huán)節(jié)：（１）規(guī)劃（Formulation）；（２）搜索（Search）；（３）預(yù)測(cè)（Forecasting）；（４）模擬（Modeling）；（５）綜合（Synthesis）。

２.瓊斯的模型。瓊斯在《公共政策研究導(dǎo)論》一書(shū)中認(rèn)為，政策分析過(guò)程包括如下一些功能因素：（１）感知/定義（Perception/Definition）；（２）集合或累加（Aggregation）；（３）組織（Organization）；（４）代議（Representation）；（５）確定議程（Agendasetting）；（６）規(guī)劃（Formulation）；（７）合法化（Legitimation）；（８）預(yù)算（Budgeting）；（９）執(zhí)行（Implementation）；（１０）評(píng)估（Evaluating）；（１１）調(diào)整/終結(jié)（Adjustment/Termination）。

3.巴頓和沙維奇的模型。巴頓和沙維奇在《政策分析和計(jì)劃的基本方法》一書(shū)中提出了一個(gè)包括六步的過(guò)程。這六個(gè)步驟分別是：?jiǎn)栴}界定、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的確定、備選方案的確認(rèn)、備選方案的評(píng)估、備選方案的比較和結(jié)果的評(píng)估。

４.斯托基和扎克豪斯模型。斯托基和扎克豪斯（StokeyandRichardZeckhauser）在《政策分析入門(mén)》一書(shū)中提出了一個(gè)五步的過(guò)程模型，即決定重要問(wèn)題和追求目標(biāo)、確定備選的行動(dòng)過(guò)程、預(yù)測(cè)每個(gè)備選方案的結(jié)果、確定衡量備選方案成就的標(biāo)準(zhǔn)，表明偏好的行動(dòng)選擇。他們認(rèn)為政策分析可能以從一步到另一步的順序漸進(jìn)的方式進(jìn)行，并且必須在各個(gè)步驟中循環(huán)反復(fù)，但在分析過(guò)程中，這些基本步驟是不可或缺的。５.西蒙的模型。西蒙（HerbertA.Simon）《管理決策新科學(xué)》一書(shū)中對(duì)決策分析活動(dòng)過(guò)程進(jìn)行了分析，認(rèn)為任何問(wèn)題的解決，都可以分成如下三個(gè)階段：（１）情報(bào)活動(dòng)（intelligenceactivity）——尋找需要做出決策的環(huán)境因素；（２）設(shè)計(jì)活動(dòng)（designactivity）——探索、發(fā)展和分析可能的行動(dòng)方案；（３）抉擇活動(dòng)（Choiceactivity）——從可行的行動(dòng)方案中選擇較佳的一個(gè)。

６.索倫森的模型。索倫森（T.C.Sorensen）對(duì)美國(guó)白宮的決策實(shí)際進(jìn)行了分析研究，發(fā)現(xiàn)了如下一套分析步驟：查明事實(shí)，確立目標(biāo)，界定問(wèn)題，根據(jù)可能牽涉的細(xì)節(jié)及其變化，對(duì)可能的解決方案作詳細(xì)的分析，列舉每個(gè)解決辦法可能產(chǎn)生的后果，推介并抉擇最后方案，抉擇后的溝通，執(zhí)行上的準(zhǔn)備。

７.城市研究所的模型。美國(guó)著名思想庫(kù)之一的城市研究所提出了一種分析進(jìn)程模型，它包括如下各步：界定問(wèn)題，確認(rèn)相關(guān)目的，選擇評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，說(shuō)明當(dāng)事人群體，確認(rèn)備選方案，估計(jì)每個(gè)備選方案的成本，決定每個(gè)備選方案的效果和提出有關(guān)的發(fā)現(xiàn)。

二、理性過(guò)程模型的基礎(chǔ)及其局限性

1.理性過(guò)程模型的基礎(chǔ)。上述種種的分析過(guò)程模型基本上屬于理性分析模型，它們都以“理性”或“合理性”概念為基礎(chǔ)。政策分析過(guò)程中的理性，是指政策分析中人們能夠選擇最適當(dāng)?shù)氖侄位騻溥x方案去實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，并使政策目標(biāo)的整合價(jià)值最大化。政策分析的理性模型是指決策者和政策分析人員在分析過(guò)程或決策過(guò)程中可以使分析或決策符合邏輯且客觀；他們有清晰的目標(biāo)，而且在決策過(guò)程中所有行為都能導(dǎo)致選擇那種最能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的備選方案。理性的政策分析包含了如下的幾個(gè)基本假定：（１）目標(biāo)取向；（２）知道所有可能的選擇方案；（３）偏好明確；（４）偏好持續(xù)不變；（５）沒(méi)有時(shí)間或成本的限制；（６）最后的抉擇將使結(jié)果最大化。2.理性模型的主要缺陷有：（１）社會(huì)上沒(méi)有一致公認(rèn)的價(jià)值存在，只有特殊群體與個(gè)人的價(jià)值，而且許多價(jià)值是彼此相互沖突的，這些沖突著的價(jià)值難以比較和衡量；（２）決策者的環(huán)境尤其是權(quán)力與影響系統(tǒng)使決策者無(wú)法觀察到或正確衡量各種社會(huì)價(jià)值，決策者本身的動(dòng)機(jī)和目標(biāo)往往是難以捉摸的；（３）決策者有時(shí)并不擴(kuò)大目標(biāo)成就，只期待滿(mǎn)足進(jìn)步的要求，他們一旦找到一個(gè)可行的方案，就不想繼續(xù)尋找最佳的途徑了；（４）決策者受個(gè)人能力、需要和資料的限制，這妨礙他們進(jìn)行理性決策；（５）現(xiàn)行政策的沉積成本（投資）大大減少了決策者考慮其他政策方案的機(jī)會(huì)；（６）現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)尤其是社會(huì)科學(xué)的預(yù)測(cè)能力，不足以幫助決策者了解每一政策方案所產(chǎn)生的后果。所以，若要遵守政策分析的理性模式的話(huà)，理性模式與大致正確的決策之間必須妥協(xié)。3.理性模式的重要性。該模式提出理性的障礙之所在以及何以決策不能更理性的問(wèn)題；它是一種理想，即使現(xiàn)實(shí)不可能完全依此行事，也提出了進(jìn)行分析的基本框架。當(dāng)我們解釋如何進(jìn)行分析時(shí)，目的是指出它所包含的一些基本步驟，而不是說(shuō)，分析的每一步都要按照這些模型或框架所說(shuō)的去做。通過(guò)一個(gè)過(guò)程模型，政策分析的入門(mén)者或?qū)W生有一個(gè)關(guān)于如何進(jìn)行分析的框架或指導(dǎo)。當(dāng)我們講分析過(guò)程時(shí)，既要重視理性因素，也要重視半理性或非理性的因素。當(dāng)我們采用理性分析的基本框架時(shí)，也要吸取半理性或非理性如漸進(jìn)模型、綜合模型的因素，來(lái)補(bǔ)充理性的框架。

三、政策分析過(guò)程的程序綜合政策分析家們的觀點(diǎn)，我們提出一個(gè)包括如下六步的政策分析過(guò)程模型：即問(wèn)題界定、目標(biāo)（標(biāo)準(zhǔn)）設(shè)定、備選方案搜尋、未來(lái)預(yù)測(cè)、方案比較、結(jié)果評(píng)估。這一模型如下圖所示：

(政策分析過(guò)程的基本步驟

)(政策分析過(guò)程的基本步驟)問(wèn)題界定標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立方案搜尋未來(lái)預(yù)測(cè)結(jié)果評(píng)估方案比較[思考題]1.簡(jiǎn)述政策分析的五種基本模式。2.簡(jiǎn)述政策分析的不同理論和多樣性方法論。3.政策分析的基本構(gòu)成因素有哪些？4.簡(jiǎn)評(píng)理性過(guò)程模式。5.應(yīng)如何劃分政策分析過(guò)程的步驟？第十一章政策分析過(guò)程各步中常用的方法本章要點(diǎn)：●問(wèn)題界定及其困難●問(wèn)題界定的方法●澄清和確立目標(biāo)的途徑與方法●備選方案產(chǎn)生的步驟與方法●政策分析中的預(yù)測(cè)●外推預(yù)測(cè)、理論預(yù)測(cè)和直覺(jué)預(yù)測(cè)的方法●方案比較中的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)●技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和政治的可行性比較●政策效果與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)●政策評(píng)估的方法§1.問(wèn)題界定的方法

一、什么是政策問(wèn)題界定問(wèn)題界定或問(wèn)題構(gòu)造是政策分析過(guò)程的邏輯起點(diǎn)，也是政策分析過(guò)程中最關(guān)鍵而又困難的一步。所謂的問(wèn)題界定或問(wèn)題構(gòu)造，就是用來(lái)產(chǎn)生關(guān)于問(wèn)題性質(zhì)及其潛在解決辦法的政策分析方法。關(guān)于政策問(wèn)題的性質(zhì)、范圍和嚴(yán)重性是由使用問(wèn)題構(gòu)造的分析程序提供的。問(wèn)題界定是一個(gè)中央指導(dǎo)系統(tǒng)或影響政策分析過(guò)程所有后面各個(gè)階段的調(diào)節(jié)機(jī)制，它也在政策分析過(guò)程的這些后來(lái)階段中不斷重現(xiàn)。問(wèn)題界定之所以重要，原因之一是，分析的失敗往往不是為正確的問(wèn)題提供錯(cuò)誤的解決辦法，而是解決了錯(cuò)誤的問(wèn)題。

政策問(wèn)題不僅僅是一種客觀存在的“事實(shí)”或狀況，而且也是一咱主觀感知及集體行動(dòng)為的產(chǎn)物。它是一種由相當(dāng)數(shù)量的社會(huì)成員感覺(jué)到的與人的利益、價(jià)值和要求相聯(lián)系的，并由團(tuán)體活動(dòng)所界定的，以及為政府所認(rèn)可，認(rèn)為必須加以解決的社會(huì)問(wèn)題。政策問(wèn)題有如下一些基本構(gòu)成要素，即：（１）一種客觀條件或情況；（２）它是被感知的；（３）是大多數(shù)人所感知到的一種情況；（４）價(jià)值、利益、要求的沖突；（５）需要、受剝奪、不滿(mǎn)足感；（６）團(tuán)體活動(dòng)過(guò)程；（７）權(quán)威當(dāng)局認(rèn)為有必要采取行動(dòng)加以解決。

二、問(wèn)題界定的過(guò)程問(wèn)題界定是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，它依賴(lài)被研究的具體政策問(wèn)題而有所不同，不存在著一個(gè)一成不變的程序或圖式，它是一個(gè)創(chuàng)造性思維的過(guò)程。然而，我們?nèi)匀豢梢詮膫€(gè)別概括出一般，抽象出問(wèn)題界定過(guò)程的各個(gè)基本步驟。巴頓和沙維奇認(rèn)為，政策問(wèn)題的界定過(guò)程包括了下列七個(gè)步驟：

1.思考問(wèn)題。必須構(gòu)造我們的思維，把我們所知道的所有的東西弄清楚，并將可利用的數(shù)據(jù)分門(mén)別類(lèi)（形成目錄）。這個(gè)步驟的結(jié)果應(yīng)是盡量形成完全和準(zhǔn)確的關(guān)于經(jīng)驗(yàn)情況的陳述。因?yàn)閱?wèn)題意味著不應(yīng)該如此的東西，所以必須弄清楚作為問(wèn)題界定基礎(chǔ)的價(jià)值（觀），弄清當(dāng)事人、分析者和被影響的公民和團(tuán)體的價(jià)值是如何形成問(wèn)題的。

2．描述問(wèn)題的邊界。查明問(wèn)題的所在，它已存在了多久以及形成問(wèn)題的歷史事件；必須弄清被分析問(wèn)題與其他問(wèn)題的聯(lián)系。因?yàn)檫@些別的問(wèn)題一旦惡化或被解決都將對(duì)我們所要分析的問(wèn)題產(chǎn)生影響。

3．發(fā)展一個(gè)事實(shí)基礎(chǔ)。問(wèn)題界定需要一些基本信息。簡(jiǎn)便的計(jì)算方法（back-of-envelop）幫助產(chǎn)生這些信息。必須查詢(xún)各種數(shù)據(jù)來(lái)源并使用幾種評(píng)估技術(shù)對(duì)數(shù)據(jù)加以驗(yàn)證，并將之與已確定了的數(shù)據(jù)加以比較，收集的事實(shí)可以由問(wèn)題的陳述派生出來(lái)。

4．列出目標(biāo)和目的?？赡艿慕鉀Q辦法依賴(lài)于各個(gè)行動(dòng)所要達(dá)成的目標(biāo)和目的，有些目標(biāo)或目的必須試探性地加以陳述并隨著分析的進(jìn)展而加以修改；另一些目標(biāo)和目的則必須加以推導(dǎo)。然而，必須準(zhǔn)備一般的目標(biāo)陳述和一系列的目的，否則，我們便可能面臨不能很好界定問(wèn)題的危險(xiǎn)。

5．查明政策范圍。所謂的政策范圍是指一個(gè)問(wèn)題中所要考慮的變項(xiàng)的范圍，它對(duì)實(shí)際上被檢驗(yàn)的備選方案將會(huì)產(chǎn)生影響。有時(shí)它是由起作用的脈胳背景所決定的；有時(shí)則是由時(shí)間和可利用的資源所決定的。分析者可以從社區(qū)、關(guān)注團(tuán)體和其他行動(dòng)者中得到關(guān)于政策范圍大小的重要線(xiàn)索。

6．展示潛在的利益和成本?？梢杂脠?bào)告、圖表等形式來(lái)表示有關(guān)的活動(dòng)者或團(tuán)體的損益情況。如果要解決問(wèn)題，就必須弄清楚每個(gè)行動(dòng)者將得到什么或失去什么。

7．對(duì)問(wèn)題的評(píng)論。問(wèn)題被允許有所行動(dòng)的方式陳述了嗎？有沒(méi)有足夠的關(guān)于發(fā)現(xiàn)備選方案線(xiàn)索的見(jiàn)解？此外，要對(duì)已有的假定提出挑戰(zhàn)。

三、問(wèn)題界定的方法

1．邊界分析（BoundaryAnalysis）一系列的問(wèn)題規(guī)劃的相對(duì)完全性可以用如下的三步來(lái)加以估計(jì)：（１）飽和抽樣。我們可以通過(guò)一個(gè)多階段的過(guò)程來(lái)獲得有關(guān)政策相關(guān)者的飽和抽樣（或滾雪球抽樣）；（２）問(wèn)題表述的啟發(fā)。具體說(shuō)明這些問(wèn)題表述的證據(jù)可以從面對(duì)面的交談或從電話(huà)交談中獲得，并從飽和抽樣階段中的相關(guān)者獲得所需的文件；（３）邊界估計(jì)。這個(gè)第三步是要估計(jì)元問(wèn)題的邊界。

巴頓和沙維奇在《政策分析和計(jì)劃的基本方法》一書(shū)中提出了確定問(wèn)題邊界的所謂簡(jiǎn)便計(jì)算方法（Back-of-theenvelopeCalculation）。簡(jiǎn)便計(jì)算方法的基本步驟是：第一，使用參考來(lái)源。檢查數(shù)字推導(dǎo)的細(xì)節(jié)，使用各種來(lái)源，少使用或不使用那些沒(méi)有提供操作定義的來(lái)源。第二，運(yùn)用相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)。分析者通常沒(méi)有時(shí)間去作一個(gè)新的、正式的調(diào)查，但有許多全國(guó)性或地方的調(diào)查材料可以提供有關(guān)的數(shù)據(jù)。第三，猜測(cè)。有各種猜測(cè)方法，如那些不因時(shí)間地點(diǎn)變化的比率可以用來(lái)猜測(cè)一個(gè)絕對(duì)數(shù)；可以應(yīng)用某些學(xué)科已建立起來(lái)的姆指規(guī)則；一個(gè)已知的變項(xiàng)可以用來(lái)猜測(cè)另一個(gè)變項(xiàng)（假如兩者的關(guān)系為已知的話(huà)）；從相似的現(xiàn)象中借用比率進(jìn)行測(cè)量；因素累加得出估計(jì)總數(shù)等。第四，使用專(zhuān)家。向?qū)＜艺?qǐng)教，但必須保證他們是真正的專(zhuān)家。有各種由專(zhuān)家使用的估計(jì)方法可以用來(lái)減少估計(jì)所產(chǎn)生的可能錯(cuò)誤。

2．分類(lèi)分析（ClassificationalAnalysis）分類(lèi)分析是一種澄清概念——即那些用來(lái)界定和分類(lèi)問(wèn)題情景的概念——的技術(shù)。在感知到一種問(wèn)題的情況下，分析者必須或多或少地對(duì)他們的經(jīng)驗(yàn)（體驗(yàn)）加以分類(lèi)，即使最簡(jiǎn)單的問(wèn)題情景的描述方式，也憑借歸納推理的經(jīng)驗(yàn)分類(lèi)作為基礎(chǔ)。分類(lèi)分析有兩種基本程序：邏輯劃分（logicaldivision）和邏輯歸類(lèi)（logicalclassification）。邏輯劃分是我們選擇一個(gè)類(lèi)，并將它分解成其構(gòu)成因素；相反的過(guò)程則是邏輯歸類(lèi)，即把許多情況、事物和人組成一個(gè)更大的團(tuán)體或類(lèi)別的過(guò)程。任何一種分類(lèi)都依據(jù)于分析者的目的，而分析者的目的則依賴(lài)于關(guān)于問(wèn)題情境的實(shí)質(zhì)知識(shí)。

如下幾條規(guī)則可以用來(lái)保證分類(lèi)系統(tǒng)既與問(wèn)題情境相關(guān)，又具有邏輯的一致性：一是實(shí)質(zhì)相關(guān)性——應(yīng)根據(jù)分析者的目的和問(wèn)題情境的性質(zhì)提出分類(lèi)的基礎(chǔ)；二是窮盡性——分類(lèi)系統(tǒng)中的子項(xiàng)必須窮盡，也就是說(shuō)所有分析者感興趣的主題或情境必須被包涵無(wú)遺；三是排他性——子項(xiàng)必須相互排斥；四是一致性——每個(gè)子項(xiàng)應(yīng)根據(jù)同一分類(lèi)原則，違反這一規(guī)則就會(huì)導(dǎo)致子項(xiàng)交叉，出現(xiàn)所謂的“交叉劃分”謬誤；五是層次區(qū)別性——分類(lèi)系統(tǒng)中的層次（子項(xiàng)、次子項(xiàng)和次次子項(xiàng)）的意義必須加以認(rèn)真區(qū)別。分類(lèi)分析的一個(gè)最有用的途徑是集合論思維。集合論思維包括了各集合之間的關(guān)系以及集和子集之間的關(guān)系。在這里，“集”被定義為一個(gè)明確地劃定了的事物或因素的集合。集和子集等于分類(lèi)系統(tǒng)中的類(lèi)和子類(lèi)，并可借助凡恩圖來(lái)直觀地加以表示。

3．層次分析（HierarchyAnalysis）層次分析是一種查明問(wèn)題情境的可能原因的技術(shù)。層次分析幫助分析者分清三種原因：可能的原因（possibleCauses）、似真的原因（plausibleCauses）和活動(dòng)的原因（actionableCauses）?？赡艿脑蚴侵改切┎还苋绾芜b遠(yuǎn)都可能使一種特定的問(wèn)題情景出現(xiàn)的事件或行動(dòng)。與此相對(duì)照，似真的原因是指根據(jù)科學(xué)研究或直接的經(jīng)驗(yàn)而被認(rèn)為是對(duì)一種成問(wèn)題情景的出現(xiàn)產(chǎn)生重要影響的那些原因?；顒?dòng)的原因指的是一種受政策制定者的控制和操縱的原因。

進(jìn)行層次分析的規(guī)則與分類(lèi)分析的規(guī)則是相同的，即實(shí)質(zhì)相關(guān)性、窮盡性、排他性、一致性和層次區(qū)別性。類(lèi)似地，邏輯劃分和歸類(lèi)的程序也適應(yīng)于這種分析。分類(lèi)分析與層次分析的主要區(qū)別在于：分類(lèi)分析包含了對(duì)一般概念的劃分和歸類(lèi)，而層次分析建立起可能的、似真的和活動(dòng)原因的特殊概念。然而，這兩種分析都集中于個(gè)別的分析者，并以邏輯一致性作為主要的評(píng)估問(wèn)題被概念化的好壞程度的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，并且它們都不能保證發(fā)現(xiàn)概念正確的實(shí)質(zhì)基礎(chǔ)。因此，層次分析也可能通過(guò)依靠個(gè)別的分析者而不是群體作為知識(shí)源泉而預(yù)先排除可替代的因果解釋的可能性。

4.綜攝法（Synetics）類(lèi)比是一種促進(jìn)對(duì)類(lèi)似問(wèn)題認(rèn)識(shí)的方法。綜攝法表示對(duì)類(lèi)似性的廣泛研究，它幫助分析者在構(gòu)造政策問(wèn)題時(shí)創(chuàng)造性地運(yùn)用類(lèi)比方法。綜攝法基于這樣的假定，即對(duì)于問(wèn)題之間的相同的或相似關(guān)系的認(rèn)識(shí)將極大地增加分析者解決問(wèn)題的能力。在構(gòu)造問(wèn)題的過(guò)程中，分析者可能進(jìn)行如下四種類(lèi)型的類(lèi)比：（1）個(gè)人類(lèi)比（Personalanalogies）。在構(gòu)造這種類(lèi)比時(shí)，分析者試圖將自己想象為如同政策博弈者（如政策制定者或當(dāng)事人團(tuán)體等）一樣經(jīng)歷一個(gè)問(wèn)題情境。個(gè)人類(lèi)比在揭示一個(gè)問(wèn)題情景的政治的方面是非常重要的，因?yàn)椤俺俏覀冊(cè)敢舛夷軌蜻M(jìn)行政治上的思考，否則我們將無(wú)法進(jìn)入政策制定者的現(xiàn)象世界并了解政策過(guò)程?！保?）直接類(lèi)比（Directanalogies）。在構(gòu)造這種類(lèi)比時(shí)，分析者尋找兩個(gè)或兩個(gè)以上的問(wèn)題情境之間的相似關(guān)系。例如在構(gòu)造吸毒問(wèn)題時(shí)，分析者可能從控制傳染病的經(jīng)驗(yàn)中構(gòu)造直接的類(lèi)比。

（3）符號(hào)類(lèi)比（Symbolicanalogies）。在構(gòu)造這種類(lèi)比時(shí)，分析者試圖發(fā)現(xiàn)一個(gè)特定的問(wèn)題情境與某些符號(hào)過(guò)程之間的類(lèi)似關(guān)系。例如，符號(hào)類(lèi)比經(jīng)常取之于各種伺服機(jī)制（如恒溫器和自動(dòng)駕使）和政策過(guò)程之間。在每個(gè)案例中，采納的類(lèi)似過(guò)程被視為來(lái)自于環(huán)境的不斷反饋的結(jié)果。（4）幻想類(lèi)比（Fantasyanalogies）。在構(gòu)成這種類(lèi)比時(shí)，分析者完全自由地探索問(wèn)題情景與某些想象的狀況之間的相似性。例如，國(guó)防政策有時(shí)就使用幻想類(lèi)比來(lái)構(gòu)造對(duì)付核武器攻擊的防衛(wèi)問(wèn)題。綜攝法依賴(lài)于構(gòu)造適當(dāng)類(lèi)比的個(gè)別分析者或群體。評(píng)估一個(gè)問(wèn)題被概念化的好壞程度的主要標(biāo)準(zhǔn)是比較的似真性，即特定問(wèn)題情景實(shí)際上與另一個(gè)被用來(lái)類(lèi)比的情景的相似性程度。

5．頭腦風(fēng)暴法（BrainStorming）頭腦風(fēng)暴法是一種產(chǎn)生某些有助于查明和概念化問(wèn)題情景的思想、目標(biāo)和戰(zhàn)略的方法。它最初是由奧斯本（AlexOsborn）設(shè)計(jì)用來(lái)加強(qiáng)創(chuàng)造性的一種手段，可以用來(lái)產(chǎn)生大量的有關(guān)問(wèn)題的潛在解決辦法的建議。頭腦風(fēng)暴法有如下幾個(gè)簡(jiǎn)單的程序：（１）頭腦風(fēng)暴小組應(yīng)根據(jù)被研究問(wèn)題的性質(zhì)來(lái)組成。這實(shí)際上是說(shuō)，所選擇的成員應(yīng)是那些對(duì)特定問(wèn)題有特別知識(shí)的人，即專(zhuān)家。（２）思想的產(chǎn)生和思想的評(píng)估應(yīng)嚴(yán)格分開(kāi)，因?yàn)闊崃业男〗M討論可能會(huì)因不成熟的批評(píng)和爭(zhēng)議而被禁止。（３）在思想產(chǎn)生的階段，頭腦風(fēng)暴法活動(dòng)的氣氛應(yīng)盡量地保持開(kāi)放和隨意性。（４）僅當(dāng)在第一階段（思想產(chǎn)生階段）中所有產(chǎn)生的思想無(wú)經(jīng)窮盡時(shí)，才開(kāi)始進(jìn)入第二階段即思想評(píng)估階段。（５）在思想評(píng)估階段結(jié)束時(shí)，小組應(yīng)優(yōu)先化有關(guān)思想，并將它們結(jié)合到一個(gè)包含問(wèn)題的概念及其潛在解決辦法的建議中去。

6．多面透視分析（MultiplePerspectiveAnalysis）多面透視是一種系統(tǒng)地用對(duì)問(wèn)題的情景的個(gè)人的、組織的和技術(shù)的透視以獲得關(guān)于問(wèn)題及其解決辦法的真知灼見(jiàn)的方法。作為一種取代在計(jì)劃、政策分析、技術(shù)評(píng)估、社會(huì)效果評(píng)估及其他領(lǐng)域中被絕對(duì)強(qiáng)調(diào)了的所謂的理性技術(shù)途徑的方法，多面透視分析被明確地設(shè)計(jì)來(lái)處理結(jié)構(gòu)不良的問(wèn)題。盡管每種透視都有許多特點(diǎn)，但它們的主要特點(diǎn)如下所述。（１）技術(shù)透視（TechnicalPerspective）。技術(shù)（Ｔ）透視根據(jù)最優(yōu)化模式來(lái)看待問(wèn)題及其解決方法，并強(qiáng)調(diào)在概率論、損益和決策分析、計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)和系統(tǒng)分析基礎(chǔ)上的種種技術(shù)。（２）組織透視（OrganizationalPerspective）。組織（Ｏ）透視將問(wèn)題看作從一種組織狀態(tài)到另一種組織狀態(tài)有序進(jìn)展（帶有小的但暫時(shí)的危機(jī)）的一部分。標(biāo)準(zhǔn)的操作程序、規(guī)則、慣例是組織透視的主要特征，組織透視往往與技術(shù)透視相抵觸，它僅以最低限度地關(guān)心取得目標(biāo)和改善績(jī)效。

（３）個(gè)人透視（PersonalPerspective）。個(gè)人透視根據(jù)的是個(gè)人的感知、需要和價(jià)值來(lái)看待問(wèn)題及其解決辦法。它的主要特征是強(qiáng)調(diào)以直覺(jué)、魅力、領(lǐng)導(dǎo)和自利作為控制政策及其影響的主要因素。多面透視分析與在公共政策制定、公司戰(zhàn)略規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展等領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)的社會(huì)技術(shù)問(wèn)題都是相關(guān)的。為了使用好多面透視方法，林思頓（Linston）等人提出了如下指導(dǎo)規(guī)則：第一，跨范式的混合；第二，各種透視之間的平衡；第三，不平衡的可重復(fù)性；第四，適當(dāng)?shù)慕涣?；第五，綜合的推遲。多面透視分析已被人們廣泛地應(yīng)用于技術(shù)評(píng)估領(lǐng)域及政策分析領(lǐng)域。在對(duì)外政策和知識(shí)系統(tǒng)設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上發(fā)展出來(lái)的這種多面透視分析是處理如下復(fù)雜性的有效的方法——它們產(chǎn)生于社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)的具有高科技內(nèi)容的缺乏定義的問(wèn)題。

7．假設(shè)分析（AssumptionalAnalysis）假設(shè)分析是一種旨在于取得有關(guān)政策問(wèn)題相沖突看法的創(chuàng)造性綜合的一種技術(shù)。它是問(wèn)題構(gòu)造中一種最具有綜合性的方法，因?yàn)樗似渌某绦颍ǚ椒ǎ┑膽?yīng)用，并可以集中于團(tuán)體、個(gè)人或同時(shí)集中于這兩者。假設(shè)分析的最重要的特征是：它被明確地設(shè)計(jì)來(lái)處理結(jié)構(gòu)不良的問(wèn)題，即那些政策分析者、政策制定者及其他政策作用者不知如何在界定上達(dá)成一致的問(wèn)題。假設(shè)分析在其運(yùn)行過(guò)程中包含了如下五種程序的應(yīng)用：（１）利害關(guān)系人的認(rèn)定（stakeholderidentification）；（２）假定的浮現(xiàn)（AssumptionSufficing）；（３）假設(shè)的挑戰(zhàn)（AssumptionChallenging）；（４）假設(shè)的匯集（AssumptionPooling）；（５）假設(shè)的綜合（AssumptionSynthesis）。

假設(shè)分析被設(shè)計(jì)來(lái)克服政策分析的如下四個(gè)局限性：（１）政策分析常常假定有單一的決策者，這個(gè)決策者有明確的價(jià)值偏好順序，這些價(jià)值可以在一個(gè)單一的時(shí)間上被認(rèn)識(shí)；（２）政策分析特別不能系統(tǒng)明確地考慮各種關(guān)于問(wèn)題的本質(zhì)及其解決辦法的沖突著的觀點(diǎn)；（３）大部分政策分析是在組織內(nèi)部進(jìn)行的，組織的“自我封閉”的特征使得分析者難以或不能對(duì)流行的問(wèn)題看法提出挑戰(zhàn)；（４）用來(lái)評(píng)估問(wèn)題及其解決辦法的充分性標(biāo)準(zhǔn)往往只涉及表面的特征（如邏輯的一致性），而不是涉及那些構(gòu)成問(wèn)題概念化基礎(chǔ)的基本假定。

8．論證圖解（ArgumentationMapping）假設(shè)分析的方法與政策爭(zhēng)論的方式（權(quán)威的、統(tǒng)計(jì)的、分類(lèi)的、定量分析的、因果的、直覺(jué)的、實(shí)用的和價(jià)值批判的等）相關(guān)，它們明確地以不同的假定為基礎(chǔ)。當(dāng)這些假定與相同的政策相關(guān)信息結(jié)合在一起時(shí)，便產(chǎn)生了沖突的政策主張。假設(shè)分析的一個(gè)重要技術(shù)是應(yīng)用圖表展示，以構(gòu)造政策爭(zhēng)論因素的重要性和似真性的圖畫(huà)。這個(gè)過(guò)程的第一步是在兩個(gè)序數(shù)標(biāo)尺上評(píng)估這些因素——理由、支持和反駁。根據(jù)合理的論證和由如下兩個(gè)來(lái)源——關(guān)于不同的利害關(guān)系人假定的信息和可得到的關(guān)于不同年齡組的事故和死亡率的統(tǒng)計(jì)數(shù)字——提供的證據(jù)，分析者就會(huì)應(yīng)用有關(guān)的似真性標(biāo)準(zhǔn)，并斷言，這種特殊的理由有較低的似真性，理由也有高的重要性──不管它是似真的或不似真的，它是與論證的結(jié)論高度相關(guān)的。

9．問(wèn)題文件法（theissuepaper）問(wèn)題文件法是由ＰＰＢＳ在州和地方財(cái)政項(xiàng)目的應(yīng)用而形成的一種界定問(wèn)題的綜合性方法。它被奎德當(dāng)作發(fā)起一項(xiàng)政策分析的基本方法，認(rèn)為它試圖查明什么是真正的問(wèn)題，孤立出基本目標(biāo)，弄清知識(shí)中的關(guān)鍵空白，提出備選方案和恰當(dāng)?shù)挠行詼y(cè)量，并探明受影響的群體；它要列出關(guān)于這個(gè)問(wèn)題不同方面的政府機(jī)構(gòu)和組織，發(fā)現(xiàn)和列出現(xiàn)成可應(yīng)用于問(wèn)題的資源。然而它僅僅止于不同備選方案的效果的比較，否則它就是整個(gè)分析過(guò)程了。巴頓等人則將這個(gè)方法視為一種關(guān)于是否進(jìn)行“研究性分析”（即較復(fù)雜、需較長(zhǎng)時(shí)間的分析，與之相對(duì)的是快速的或基本的分析）的可行性研究，它幾乎簡(jiǎn)要地進(jìn)行政策分析過(guò)程的每一步。

準(zhǔn)備問(wèn)題文件的標(biāo)準(zhǔn)程式（format）包括如下各項(xiàng)內(nèi)容：（１）問(wèn)題的來(lái)源和背景；（２）注意的理由；（３）糾正活動(dòng)所指向的團(tuán)體與機(jī)構(gòu)；（４）得益者和受害者；（５）相關(guān)的項(xiàng)目和活動(dòng)；（６）目標(biāo)和目的；（７）標(biāo)準(zhǔn)和有效性；（８）分析的框架；（９）備選方案；（１０）可參考的建議。

適應(yīng)問(wèn)題文件及問(wèn)題構(gòu)成階段的可供參考的建議是：（１）丟掉整個(gè)不值得進(jìn)一步分析的題目；（２）繼續(xù)分析，但要在一個(gè)較低的優(yōu)先性的基礎(chǔ)上進(jìn)行；（３）從事或繼續(xù)一個(gè)完全的研究。

§2.目標(biāo)確定的方法

確立政策目標(biāo)及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是政策分析過(guò)程的第二個(gè)功能活動(dòng)或邏輯步驟。在政策分析的這一階段，有三個(gè)密切相關(guān)的概念：即目標(biāo)、指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。粗略地說(shuō)，目標(biāo)是決策者所追求的東西或政策分析所要達(dá)成的目的；指標(biāo)則是政策目標(biāo)的具體化，是政策目標(biāo)的具體尺度（指數(shù)、數(shù)字或其他質(zhì)的尺度）；而標(biāo)準(zhǔn)則是評(píng)估政策成果或政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的水準(zhǔn)。

一、澄清目標(biāo)在政策分析中的地位和作用在政策分析中，不能將目標(biāo)看作既定的、現(xiàn)成的東西，政策分析的一個(gè)功能活動(dòng)及任務(wù)是在規(guī)劃方案之前幫助決策者澄清并最終確定解決政策問(wèn)題的目標(biāo)。公共決策者若是需要一項(xiàng)分析以便幫助其做出決策或選擇一項(xiàng)備選方案，那么，他們應(yīng)該對(duì)所要達(dá)成的目的或目標(biāo)心中有數(shù)。對(duì)于許多決策場(chǎng)合來(lái)說(shuō)，目標(biāo)可能是多方面的，甚至彼此相沖突的。有些目標(biāo)提直接的，有些是間接的；有些目標(biāo)是無(wú)形的，不能加以量化地測(cè)量的，有些甚至難以從質(zhì)上加以具體的說(shuō)明；另一些則是直接沖突或要求使用同一種資源的。決策者應(yīng)盡可能明確地說(shuō)出他想要達(dá)到的目的，以便對(duì)政策分析能有所幫助。從某種意義上說(shuō)，當(dāng)決策者規(guī)劃其目標(biāo)時(shí)，實(shí)際上就隱含了他所要采取的行動(dòng)過(guò)程。分析者的任務(wù)就是要使政策目標(biāo)及取得目標(biāo)的方案明晰起來(lái)，澄清或辨明政策目標(biāo)是政策分析的一個(gè)關(guān)鍵。為了給方案的選擇提供合理的基礎(chǔ)，必須首先弄清楚要達(dá)到什么樣的目的。除非明確一項(xiàng)政策或項(xiàng)目所要取得的是什么目標(biāo)，否則，關(guān)于備選方案、成本、利益一類(lèi)的信息就沒(méi)有太大的價(jià)值。

二、澄清和確定目標(biāo)的困難目標(biāo)的認(rèn)定在政策分析中非常重要，然而卻十分困難。這些困難主要來(lái)自于目標(biāo)所隱含的價(jià)值因素、決策者政治上的考慮和目標(biāo)的重要性及沖突三個(gè)方面。

1.價(jià)值因素。政策目標(biāo)以特定的價(jià)值判斷作為先決條件，這種對(duì)價(jià)值因素的蘊(yùn)涵使得固定的以定相當(dāng)困難。政策目標(biāo)應(yīng)該是什么？這關(guān)鍵取決于社會(huì)以及社會(huì)成員個(gè)人的價(jià)值判斷或價(jià)值觀。價(jià)值觀或價(jià)值判斷取決于個(gè)人或集團(tuán)在社會(huì)中的經(jīng)濟(jì)和政治地位、利益、倫理道德、傳統(tǒng)與歷史等因素，因而主要是一種主觀判斷。不同的個(gè)人、集團(tuán)或階級(jí)具有不同的或根本對(duì)立的價(jià)值觀。2．政治原因。目標(biāo)定的困難部分地來(lái)自于政治上的原因。公共政策目標(biāo)是政治過(guò)程的產(chǎn)品，而不是個(gè)人決定的產(chǎn)品，因此，政治上的考慮是一種不容忽視的因素。決策者出于政治上的考慮，往往也會(huì)把目標(biāo)故意弄得模糊或不明確陳述出目標(biāo)。同時(shí)，利益團(tuán)體的存在及其對(duì)公共決策所施加的影響也增加了目標(biāo)認(rèn)定的困難，決策者在確定政策目標(biāo)時(shí)要受不同的利益集團(tuán)的影響甚至操縱，這就使政策目標(biāo)的確定出現(xiàn)困難。

3.目標(biāo)的多重性及沖突。政策目標(biāo)的多重性及沖突是導(dǎo)致目標(biāo)認(rèn)定困難的一個(gè)方面的原因?，F(xiàn)實(shí)的公共決策目標(biāo)往往是多方面的，而不是單一的。在這些目標(biāo)中，既有主要的，又有次要的；既有長(zhǎng)期的，又有近期；有的目標(biāo)可能是相互補(bǔ)充的，有的則可能是相互沖突的；有些目標(biāo)不是定量的，而是定性的。這種多目標(biāo)及目標(biāo)沖突，使得確定目標(biāo)十分復(fù)雜和困難。三、澄清和確定目標(biāo)的途徑及方法

1．價(jià)值分析（1）價(jià)值判斷構(gòu)成政策目標(biāo)的基本前提或依據(jù)。價(jià)值分析在于確認(rèn)某種目標(biāo)或目的是否值得去爭(zhēng)取，獲取的手段能否被接受以及取得的結(jié)果是否“好”。它要回答的問(wèn)題是：“因?yàn)槭裁?？為了什么目的？為誰(shuí)？許諾什么？有多大風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)優(yōu)先考慮什么？?jī)r(jià)值研究通過(guò)價(jià)值的確認(rèn)與分析使隱含著的價(jià)值問(wèn)題清晰起來(lái)；它的假定是價(jià)值觀是人類(lèi)行為或行動(dòng)的一個(gè)主要決定因素。（2）價(jià)值（觀）是由復(fù)雜的歷史、地理、心理、文化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素所決定的超理性或非理性的既成的東西，而不是合于理性的思考結(jié)果；生活環(huán)境、家庭、學(xué)校、生活小圈子、文化、職業(yè)范圍、社會(huì)聯(lián)系等是價(jià)值觀形成的土壤。從價(jià)值分析的角度來(lái)講，價(jià)值原表征是這些土壤所產(chǎn)生的基本信念，加上系統(tǒng)選擇、資源分配優(yōu)先順序、目標(biāo)、系統(tǒng)意向、領(lǐng)導(dǎo)和管理風(fēng)格、以往的政策、廣告宣傳、觀察到一定的領(lǐng)導(dǎo)偏差等等。（3）價(jià)值分析中主要涉及的東西是：政策及其目標(biāo)的價(jià)值含義、價(jià)值的一致性，絕對(duì)價(jià)值和相對(duì)價(jià)值；對(duì)明確價(jià)值觀的可行性限制；價(jià)值組合、價(jià)值沖突、價(jià)值觀的加強(qiáng)和改變以及進(jìn)一步假定的價(jià)值內(nèi)容。（4）為澄清目標(biāo)而作價(jià)值分析，主要解決目標(biāo)反映誰(shuí)的價(jià)值觀，目標(biāo)相關(guān)群體的利益等問(wèn)題。因此，要著重考慮決策者及其他政策參與者的價(jià)值判斷。政策目標(biāo)往往是少數(shù)人的價(jià)值觀的體現(xiàn)，因而價(jià)值分析首先要問(wèn)：誰(shuí)的價(jià)值觀在起作用；誰(shuí)的偏好、利益得到了反映。（5）價(jià)值觀主要是一種超理性的東西，因而難以作理性的分析或定量研究。目前可以利用的最好方法有：對(duì)上述提到的各種價(jià)值表征進(jìn)行行為研究；對(duì)作為規(guī)范性的價(jià)值系統(tǒng)即社會(huì)政治意識(shí)形態(tài)進(jìn)行分析；決策分析（包括不同價(jià)值的敏感性進(jìn)行分析）；預(yù)測(cè)分析（資源分配是價(jià)值觀的最突出的表征之一）；面談；利用德?tīng)柗品ㄟM(jìn)行詳細(xì)調(diào)查；識(shí)別出目標(biāo)群體及個(gè)人價(jià)值觀的基本含義和范圍等。2．政治分析必須考慮影響政策目標(biāo)的政治因素尤其是決策者的政治立場(chǎng)和政治需要以及各種利益團(tuán)體對(duì)政策目標(biāo)的影響。政治家或決策者本身是與政策目標(biāo)密切相關(guān)的因素，不能假定他們是超脫于各黨派、集團(tuán)利益之上的中介者或調(diào)停者，必須弄清他們的政治立場(chǎng)、政治需要和政治觀點(diǎn)，評(píng)估這些立場(chǎng)需要和觀點(diǎn)是如何影響相關(guān)的政治目標(biāo)的。在政治分析中，還應(yīng)考慮利益團(tuán)體的政治影響，這種影響有時(shí)甚至左右政府的政策目標(biāo)。在代議制民主社會(huì)中，許多決策者是利益團(tuán)體的代言人，受利益集團(tuán)影響的政策目標(biāo)不一定能實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化或真正反映公共利益。3．處理多重的和沖突的目標(biāo)處理多重的和沖突的目標(biāo)是認(rèn)定目標(biāo)的一個(gè)基本而又困難的任務(wù)。在這方面，學(xué)者們提出了一些分析系統(tǒng)及方法?？抡J(rèn)為，如果在政策目標(biāo)問(wèn)題上存在著爭(zhēng)論，即人們不能在目標(biāo)問(wèn)題上達(dá)成一致或無(wú)法確定目標(biāo)，那么就應(yīng)努力尋找一個(gè)能取得共識(shí)的更高一級(jí)或更一般性的目標(biāo)?？梢圆扇煞N另外的程序或途徑——最優(yōu)化途徑和“滿(mǎn)意”途徑來(lái)確定一個(gè)偏好的目標(biāo)。尋求最優(yōu)化途徑是一個(gè)由如下三步組成的分析程序：（１）在目標(biāo)之間確立一個(gè)相對(duì)價(jià)值和交易的系統(tǒng)；（２）確定目標(biāo)的偏好順序和優(yōu)化序列；（３）除最重要的目標(biāo)外，在最低限度上的目標(biāo)達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，將其他目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榧s束或限制。第二種途徑是所謂的“令人滿(mǎn)意”的途徑。它是西蒙１９６４年提出的。如果不能調(diào)和目標(biāo)之間的沖突的話(huà)，那么另一個(gè)為結(jié)果放棄找到“最好的”解決方案確定各種目標(biāo)的最低界限。若在這些目標(biāo)上能達(dá)成共識(shí)的話(huà)，那么，將是“是夠好的”。然后，尋找一種至少能超過(guò)這些界限的解決方案。

4．目標(biāo)最優(yōu)化的方法及技術(shù)多目標(biāo)的最優(yōu)化問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是在各種目標(biāo)和各種限制條件（約束）之間尋求一個(gè)合理的妥協(xié)問(wèn)題。在一般決策分析以及公共決策分析中，人們提出種種方法及技術(shù)來(lái)解決多目標(biāo)決策問(wèn)題。早在１８９６年帕累托就提出這個(gè)問(wèn)題，他把許多本質(zhì)上不可比較的目標(biāo)化成一個(gè)單一的目標(biāo)；１９５１年庫(kù)普查爾斯和庫(kù)珀提出目標(biāo)規(guī)劃，不僅使一些目標(biāo)最優(yōu)，且盡量與原定目標(biāo)值靠近；１９６３年托德從控制論的角度提出多目標(biāo)問(wèn)題；７０年代以后又提出了許多新的方法。根據(jù)陳湛勻在《現(xiàn)代決策分析概論》一書(shū)中的討論，目前常用的多目標(biāo)決策分析的方法和技術(shù)及其應(yīng)用如下：（１）化多為少法；（２）重排次序法；（３）分層列序法；（４）直接求非劣解法；（５）層次分析法?！?.方案搜尋的方法

一、備選方案的必要性與來(lái)源

1．備選方案的必要性備選方案（alternatives）是決策者用來(lái)解決政策問(wèn)題，達(dá)成政策目標(biāo)的可供利用的手段、措施或辦法。依政策問(wèn)題性質(zhì)的不同，備選方案可以表現(xiàn)為政策、策略或各種行動(dòng)過(guò)程。從選擇程序上看，備選方案的搜尋或設(shè)計(jì)構(gòu)成了政策分析過(guò)程中的一個(gè)中介環(huán)節(jié)。一旦我們界定了問(wèn)題的性質(zhì)與邊界，并確立了政策的目標(biāo)及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，我們就開(kāi)始擬定各種解決問(wèn)題的方案或辦法，為方案的比較及抉擇作好準(zhǔn)備。從現(xiàn)實(shí)的政策決策的實(shí)踐看，找到盡可能多的備選方案，是合理決策、提高公共政策制定質(zhì)量的一個(gè)重要條件。只有找到足夠多的解決問(wèn)題的可能辦法，才有可能作充分的比較和擇優(yōu)。2．備選方案的來(lái)源政策分析者和決策者的備選方案來(lái)自于何處?或者說(shuō)，這些備選方案是如何被派生、發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)造的?這是政策分析過(guò)程的這一階段首先必須弄清楚的問(wèn)題。鄧恩在《公共政策分析導(dǎo)論》中列舉了備選方案的如下八個(gè)來(lái)源：（1）權(quán)威；（2）見(jiàn)識(shí)；（3）方法；（4）科學(xué)理論；（5）動(dòng)機(jī)；（6）相似案例；（7）類(lèi)比；（8）倫理體系。備選方案的主要來(lái)源有：由政策問(wèn)題的性質(zhì)以及政策目標(biāo)所派生；現(xiàn)有的政策（它本身是一個(gè)應(yīng)考慮的方案，也是許多新方案產(chǎn)生的基礎(chǔ)）；從別人或別的地方處理相同問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)中得到借鑒；某些特殊政策案例的啟示；從類(lèi)似的問(wèn)題中加以類(lèi)比或推廣；向?qū)＜艺?qǐng)教；根據(jù)權(quán)威的要求；從政策參與者的價(jià)值觀及信念、法律的規(guī)定和科技知識(shí)中進(jìn)行推導(dǎo)等。

二、備選方案產(chǎn)生的步驟與方法

1．搜尋與發(fā)現(xiàn)在備選方案產(chǎn)生的這個(gè)階段，應(yīng)盡可能地在上述的來(lái)源中弄清備選方案的可能范圍和種類(lèi)，能夠產(chǎn)生越多的解決辦法或備選方案當(dāng)然就越好。有各種查明潛在備選方案的方法。這些方法包括：無(wú)所作為的分析、文獻(xiàn)評(píng)論、快速的調(diào)查、類(lèi)比的使用、頭腦風(fēng)暴法、理想的解決方案的檢查等。無(wú)所作為的分析考察現(xiàn)狀，以判斷隨時(shí)間的推移，問(wèn)題能否消失或緩解，并為新方案的產(chǎn)生和測(cè)量提供基點(diǎn)；文獻(xiàn)評(píng)論可以顯示別人或別處的成功解決辦法；快速的調(diào)查可以產(chǎn)生類(lèi)似的信息；用類(lèi)比方法可發(fā)現(xiàn)類(lèi)似問(wèn)題和它的解決辦法以幫助查明備選方案；頭腦風(fēng)暴法可以產(chǎn)生真知灼見(jiàn)，產(chǎn)生一些隱蔽的思想和解決辦法；理想的解決辦法的檢驗(yàn)，讓我們更好地確定備選可能性的范圍，并引起更廣泛的思考。(1)無(wú)所作為（保持現(xiàn)狀）的分析。為了在各種方案中作出抉擇，必須弄清每一種備選方案改變現(xiàn)狀的有效性程度；而首先需要弄清所要采取的一項(xiàng)行動(dòng)會(huì)出現(xiàn)什么情況，不采取這項(xiàng)行動(dòng)又會(huì)出現(xiàn)什么情況。為了作出這種判斷，必須對(duì)無(wú)所作為（保持現(xiàn)狀）方案下功夫加以分析研究。發(fā)展出一個(gè)詳細(xì)的無(wú)所作為或不采取行動(dòng)的方案并預(yù)測(cè)它的結(jié)果為測(cè)量所有的備選方案提供了一個(gè)基點(diǎn)。這種分析還有其他的理由：首先，潛在的預(yù)算的削減和預(yù)算的重新分配要求對(duì)不采取任何行動(dòng)（保持現(xiàn)狀）這一備選方案進(jìn)行認(rèn)真的分析；其次，不采取任何行動(dòng)的分析有助于澄清項(xiàng)目或政策的目標(biāo)；再次，它可以突出采取行動(dòng)的必要性（或非必要性）；最后，接受不采取任何行動(dòng)可以是最好的解決辦法的可能性就等于承認(rèn)問(wèn)題界定的內(nèi)在困難以及存在著問(wèn)題沒(méi)有最優(yōu)解決辦法的可能性。

（2）快速的調(diào)查。分析者應(yīng)有一個(gè)交往的網(wǎng)絡(luò)，與你的同事、同學(xué)、朋友或其他人士保持接觸，通過(guò)交談、拜訪(fǎng)或電話(huà)聯(lián)系，征詢(xún)交往網(wǎng)絡(luò)中的人員的意見(jiàn)，尤其是注意其他政策分析者、專(zhuān)家和從事相關(guān)領(lǐng)域的政策執(zhí)行或制定官員的意見(jiàn)；這種快速調(diào)查的范圍也包括記錄、分類(lèi)和整理在各種會(huì)議上人們提出的解決相關(guān)問(wèn)題的建議等。這種快速調(diào)查可能會(huì)產(chǎn)生大量的備選方案的建議，使你獲得解決問(wèn)題的一些思路。（3）文獻(xiàn)評(píng)論。在備選方案的搜尋中，忽視文獻(xiàn)評(píng)論將是一個(gè)錯(cuò)誤。公共政策研究的文獻(xiàn)（雜志和書(shū)籍）可能記載著解決相關(guān)政策問(wèn)題的備選方案或案例分析；問(wèn)題所在的實(shí)質(zhì)領(lǐng)域（如住房、教育、環(huán)保等）的文獻(xiàn)也可能記載其他地方解決相同或相似問(wèn)題的嘗試?？傊?，文獻(xiàn)評(píng)論是獲得政策備選方案的一個(gè)來(lái)源。（4）實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的比較。通過(guò)快速調(diào)查和文獻(xiàn)評(píng)論，分析者既獲得政策方案的思想，又獲得真實(shí)世界的經(jīng)驗(yàn)。因而，有必要將這些真實(shí)世界的經(jīng)驗(yàn)單獨(dú)分離出來(lái)，加以分析比較。備選方案本身可能是一個(gè)有價(jià)值的思想。但是，如果我們能夠掌握它為什么會(huì)被采納，別的方案為何被拋棄，它在執(zhí)行過(guò)程中是否被修改過(guò)?誰(shuí)支持和誰(shuí)反對(duì)?它的進(jìn)展如何等方面的信息，那么它的相對(duì)價(jià)值就會(huì)更大。

（5）被動(dòng)的收集和分類(lèi)。政策分析中的備選方案的搜尋不僅要靠積極、主動(dòng)的追求，而且有時(shí)也要靠消極或被動(dòng)的等待。當(dāng)政策分析發(fā)展到一定的階段，有些備選方案可能會(huì)自動(dòng)出現(xiàn)。除了積極地尋找備選方案之外，分析者對(duì)于其他人所提出的備選方案應(yīng)加以系統(tǒng)的記錄和分類(lèi)。這些備選方案也許就其本來(lái)形式就是適用的，或者必須加以修改。（6）類(lèi)型學(xué)的發(fā)展。如果問(wèn)題可以歸類(lèi)，那么其內(nèi)在聯(lián)系或類(lèi)似性就會(huì)變得更加清楚?？疾毂灰豁?xiàng)潛在政策所影響的個(gè)人、團(tuán)體或組織的類(lèi)型有助于查明備選方案。這一方法的基本程序是：先查明被影響的團(tuán)體；然后查明他們對(duì)每種備選方案的可能反應(yīng)；最后提出有前景的備選方案（即對(duì)這些團(tuán)體或個(gè)人是比較能被接受的特殊手段）。

（7）類(lèi)比。類(lèi)比的方法既被用于界定問(wèn)題，也被用于查明問(wèn)題的解決辦法。通過(guò)檢查以前被解決了的問(wèn)題與現(xiàn)有問(wèn)題之間存在的類(lèi)似性，我們可以發(fā)現(xiàn)一些解決問(wèn)題的辦法，這正是類(lèi)比方法的依據(jù)。（8）頭腦風(fēng)暴法。作為一種產(chǎn)生創(chuàng)造性思想的方法，頭腦風(fēng)暴法在政策分析的活動(dòng)中有相當(dāng)廣泛的應(yīng)用，它是一種會(huì)議技術(shù)，經(jīng)常被用查明問(wèn)題的解決辦法。其范圍涉及從非正式的、快速的、為特定問(wèn)題工作的職員會(huì)議到更正式的職員、專(zhuān)家和咨詢(xún)者的會(huì)議。頭腦風(fēng)暴法的支持者們認(rèn)為，恰當(dāng)使用這種方法能夠在相當(dāng)短的時(shí)間里，產(chǎn)生大量的關(guān)于問(wèn)題解決辦法的好主意。（9）與理想的比較。我們先提出一個(gè)理想性方案，然后加上一些約束或限制性條件，看看是否可以接受的備選方案仍然存在著，這對(duì)于我們?cè)O(shè)計(jì)通向理想的備選方案和更好地界定偏好是有益的。通過(guò)檢查與理想方案的距離，分析者可以找到解決問(wèn)題的較好方案。2．設(shè)計(jì)與創(chuàng)造通過(guò)搜尋活動(dòng)，我們發(fā)現(xiàn)了一系列由別人所提出的，在不同地方使用過(guò)的或由頭腦風(fēng)暴法所派生的一系列備選方案。下一步的工作是對(duì)這些方案加以綜合，提煉或修改，以便能夠把它用于實(shí)際的政策問(wèn)題的解決中，并反映政策約束。這個(gè)階段的工作可以稱(chēng)為備選方案的創(chuàng)造與設(shè)計(jì)。有幾種創(chuàng)造與設(shè)計(jì)備選方案的途徑及方法：

分析——綜合途徑。分析——綜合或分解—結(jié)合途徑的要點(diǎn)是，先將問(wèn)題分解成其構(gòu)成因素，分析這些構(gòu)成因素的相互作用方式，再將這些部分重新組合起來(lái)而構(gòu)成的一個(gè)解決方案。這種研究方法以計(jì)算機(jī)為基礎(chǔ)，它被用來(lái)幫助設(shè)計(jì)者系統(tǒng)地構(gòu)造物理設(shè)計(jì)問(wèn)題，并被實(shí)際運(yùn)用于高速公路的路線(xiàn)、辦公室的分布和組織設(shè)計(jì)等問(wèn)題的解決之中。

形態(tài)結(jié)構(gòu)途徑。形態(tài)結(jié)構(gòu)途徑的分析過(guò)程由五步所成：明確提出問(wèn)題，并以公式表達(dá)；對(duì)能進(jìn)入解中的全部參數(shù)加以鑒別，并說(shuō)明其特性；由第二步鑒別過(guò)的全部參數(shù)構(gòu)成一個(gè)多維矩陣（形態(tài)矩陣），該矩陣包含所有可能的問(wèn)題；檢驗(yàn)形態(tài)矩陣所有解的可行性，并對(duì)解能達(dá)到目標(biāo)的可能性進(jìn)行分析評(píng)價(jià)；對(duì)第三步鑒別出的最佳解，依照它們的可行性和所有的手段和方法，用另外的形態(tài)結(jié)構(gòu)分析方法加以分析。形態(tài)結(jié)構(gòu)途徑因它以系統(tǒng)的方法計(jì)算出全部組合的可能性，并能夠識(shí)別出某些不易察覺(jué)的解決問(wèn)題的辦法或備選方案，因而是設(shè)計(jì)或創(chuàng)造備選方案的一個(gè)有用的方法。

可行性的處理。P·梅（PeterMay）提出了可行性的處理方法。他認(rèn)為，可以對(duì)處理政策問(wèn)題的各個(gè)方面進(jìn)行一種較早的“可行性處理”檢驗(yàn)，將這些可處理的變項(xiàng)結(jié)合成一個(gè)首尾一致的策略（strategies）而設(shè)計(jì)出備選方案；并且隨著問(wèn)題的重新界定和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的修改，進(jìn)一步修正這些策略。這種途徑依據(jù)于如下假定，即分析者能夠確定可處理問(wèn)題的各個(gè)變項(xiàng)，并要求對(duì)能做什么事情與應(yīng)該做什么事情這兩者有所認(rèn)識(shí)。分析者在解決了什么樣的變項(xiàng)是可以處理的以及每個(gè)變項(xiàng)能在多大程度可以處理的問(wèn)題之后，能夠采取的行動(dòng)可以安排為各種競(jìng)爭(zhēng)的策略系列。

修改現(xiàn)有的解決辦法。創(chuàng)造與設(shè)計(jì)備選方案的另一個(gè)可選擇的途徑是對(duì)現(xiàn)有的解決辦法加以修改，而形成新的備選方案。奧斯本在對(duì)創(chuàng)造性思維的研究中，提出了不少“關(guān)于如何修改現(xiàn)有的解決辦法，以產(chǎn)生新的備選方案的方法，如放大、縮小、結(jié)合、重排等?，F(xiàn)有的備選方案不僅通過(guò)上述這些途徑弄得更大或更小，或被結(jié)合、取代和重排，而且可以置放個(gè)不同的地點(diǎn)，改變其時(shí)序、資金和組織。我們還可以通過(guò)考慮如何執(zhí)行來(lái)修改潛在的備選方案，即通過(guò)改變決策點(diǎn)、影響點(diǎn)和如何處理風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題而揭示潛在的備選方案。3．篩選（1）通過(guò)發(fā)現(xiàn)或創(chuàng)造，我們可能獲得了相當(dāng)數(shù)量的備選方案或獲得備選方案的廣泛的范圍。然而，在政策分析的下面的階段（結(jié)果預(yù)測(cè)和比較擇優(yōu)），分析者和決策者所能處理的備選方案是有限的。因此，在搜尋方案的這一階段，必須對(duì)已獲得的備選方案進(jìn)行初步的篩選，找出數(shù)個(gè)較有前途的方案，以供進(jìn)一步的分析研究。

(2)方案的初步篩選不是進(jìn)行全面認(rèn)真的分析、評(píng)價(jià)，但仍然需要快速運(yùn)用某些分析方法，如經(jīng)驗(yàn)分析——總結(jié)以往政策方案執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，特別注意與目前方案有關(guān)的政策的效果，以此判定已取得的某些方案是否可以保留；比較分析——對(duì)各個(gè)案之間的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)政治的可行性作大略的比較，舍棄明顯不可行的一些方案；抽象分析——抽取方案中的某些關(guān)鍵因素以及它們之間的聯(lián)系作粗略的分析，以初步判斷方案的優(yōu)劣，并加以取舍。(3)方案的初步篩選所考慮的因素包括成本、效益、實(shí)施條件、方案的敏感性等。為此，方案的實(shí)際篩選也可以說(shuō)是對(duì)成本、效益、條件、敏感性行粗略、快速的分析或估計(jì)。成本也就是方案的實(shí)施將要耗費(fèi)的人力、物力和資源；效益則是該方案實(shí)施后所能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及生態(tài)方面所帶來(lái)的正面影響；條件指的是政策執(zhí)行所必備的主客觀條件尤其是資源、組織條件；敏感性指的是方案在遇到條件變化尤其是意外的反常情況出現(xiàn)時(shí)，方案的應(yīng)變性程度。

三、若干應(yīng)注意的事項(xiàng)在搜尋、發(fā)現(xiàn)或創(chuàng)造備選方案的過(guò)程中，沒(méi)有一致公認(rèn)的規(guī)則可以保證我們找到合適的或理想的備選方案，但是了解這一過(guò)程可能出現(xiàn)的陷阱，提出一些應(yīng)注意的事項(xiàng)或分析的基本要求，無(wú)疑可以增加我們找到合適的備選方案的機(jī)會(huì)。這里，我們列出一些具體的應(yīng)注意事項(xiàng)：

1．不要過(guò)分依賴(lài)于過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)；

2．不要急于批評(píng)別人的意見(jiàn)，不讓好的主意溜掉；

3．避免過(guò)早鎖定問(wèn)題定義；

4．避免過(guò)早形成偏好；

5．防止未經(jīng)評(píng)估而排除備選方案；

6．注意在條件發(fā)生變化時(shí)，重新考慮以前被排除了的備選方案?！?.結(jié)果預(yù)測(cè)的方法

政策結(jié)果是政策分析過(guò)程的另一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它構(gòu)成政策方案的評(píng)估、比較與抉擇的基礎(chǔ)。對(duì)政策的未來(lái)或結(jié)果的預(yù)測(cè)能力及水平的高低直接影響政策分析能否成功以及政策執(zhí)行能否取得預(yù)期結(jié)果。通過(guò)預(yù)測(cè)，我們可以獲得有關(guān)政策方案的前景及結(jié)果的信息，加深對(duì)政策問(wèn)題、目標(biāo)和方案的認(rèn)識(shí)。但是，預(yù)測(cè)畢竟是在政策執(zhí)行前、在行動(dòng)的進(jìn)程及結(jié)果發(fā)生以前進(jìn)行的。社會(huì)行動(dòng)是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，其中存在著各種各樣的難以預(yù)料的事件或情況，加上預(yù)測(cè)的理論、假定、措施、方法和技術(shù)也遠(yuǎn)非是盡善盡美的，因而政策前景的預(yù)測(cè)是一項(xiàng)困難而又易錯(cuò)的工作。

一、政策分析中的預(yù)測(cè)

1.預(yù)測(cè)的概念、種類(lèi)與意義

(1)什么是預(yù)測(cè)?在預(yù)測(cè)學(xué)的文獻(xiàn)中，預(yù)測(cè)（forecasting）一般被界定為對(duì)所研究的事件的未來(lái)前景作出估計(jì)或推測(cè)，即由過(guò)去、現(xiàn)在推斷未來(lái)。政策分析中的預(yù)測(cè)可以界定為一種程序或方法，它依據(jù)先前政策分析的各階段所掌握的關(guān)于政策問(wèn)題、目標(biāo)和方案的信息或知識(shí)，對(duì)政策（方案）的未來(lái)前景作出估計(jì)、推測(cè)或判斷。

（2）預(yù)測(cè)的類(lèi)型。預(yù)測(cè)可以從不同的側(cè)面或根據(jù)（標(biāo)準(zhǔn)）出發(fā)而劃分為不同的類(lèi)型。國(guó)內(nèi)外學(xué)者提出各種不同的分類(lèi)方法。瓊斯（H·Jones）和特維斯（B·Twiss）在《計(jì)劃決策中的技術(shù)預(yù)測(cè)》一書(shū)根據(jù)預(yù)測(cè)要素而將預(yù)測(cè)分為定性預(yù)測(cè)、定量預(yù)測(cè)、定時(shí)預(yù)測(cè)和概率預(yù)測(cè)四種；鄧恩在《公共政策分析導(dǎo)論》中將政策分析中的預(yù)測(cè)分為三種類(lèi)型（形式），即投射、預(yù)定和猜測(cè)三種形式。鄧恩認(rèn)為，政策預(yù)測(cè)的上述三種形式可以用來(lái)估計(jì)政策的未來(lái)前景（即未來(lái)的社會(huì)狀況）。他進(jìn)而區(qū)分了三種類(lèi)型的未來(lái)：潛在的未來(lái)（potentialfuture）、可能的未來(lái)（plausiblefuture）和規(guī)范的未來(lái)（normativefuture）。

（3）預(yù)測(cè)的意義。首先，預(yù)測(cè)提供關(guān)于政策的未來(lái)變化及結(jié)果的信息；其次，預(yù)測(cè)使我們更好地了解以前的政策及其結(jié)果；再次，由于關(guān)注未來(lái)，政策預(yù)測(cè)可能作為傳統(tǒng)的社會(huì)科學(xué)各學(xué)科的一種有益的補(bǔ)充（目前后者的預(yù)測(cè)是以過(guò)去和現(xiàn)在的價(jià)值作為基礎(chǔ)的）。

(4)預(yù)測(cè)的困難。預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性受許多因素的制約，如問(wèn)題的性質(zhì)、資料或數(shù)據(jù)的充分和可靠性、預(yù)測(cè)的時(shí)限、脈絡(luò)背景、體制、預(yù)測(cè)的方法、技術(shù)、模型及其包含的假定等。這使得預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性更成問(wèn)題。2．預(yù)測(cè)的過(guò)程或程序（1）確定預(yù)測(cè)目標(biāo)、分析其所處的環(huán)境。首先是確定要預(yù)測(cè)什么的問(wèn)題。在確定好預(yù)測(cè)目標(biāo)之后，要對(duì)它所處的環(huán)境及背景作分析，即研究有關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各種因素對(duì)預(yù)測(cè)對(duì)象所能產(chǎn)生的影響。（2）搜集與整理數(shù)據(jù)，編制假想腳本。數(shù)據(jù)的獲取是預(yù)測(cè)的前提，必須對(duì)預(yù)測(cè)對(duì)象及其所處的環(huán)境的各個(gè)方面的數(shù)據(jù)進(jìn)行較全面的收集、整理和分析。（3）選擇預(yù)測(cè)方法，建構(gòu)預(yù)測(cè)模型。在掌握充分?jǐn)?shù)據(jù)，并作定性分析的基礎(chǔ)上，我們可以選擇合適的預(yù)測(cè)方法；必須根據(jù)有關(guān)的理論與變量之間的關(guān)系建立模型，以抽象地描述各種變量之間的關(guān)系。

(4)總結(jié)預(yù)測(cè)結(jié)果，編寫(xiě)預(yù)測(cè)報(bào)告。在預(yù)測(cè)的這個(gè)最后階段，要以報(bào)告的形式將結(jié)果提交給決策者或委托人。3．預(yù)測(cè)的方法論基礎(chǔ)及其邏輯依據(jù)鄧恩認(rèn)為，預(yù)測(cè)的方法論根據(jù)是一系列用來(lái)建立對(duì)現(xiàn)有的或新的政策、新政策的內(nèi)容和政策參與者行為的似真性假定數(shù)據(jù)。預(yù)測(cè)方法論的主要基礎(chǔ)是趨勢(shì)外推、理論假定和靈通判斷三種，它們分別與上述的投射、預(yù)言和猜測(cè)三種預(yù)測(cè)方式相聯(lián)系。（1）趨勢(shì)外推（trendextrapolation）。趨勢(shì)外推把過(guò)去觀察到的趨勢(shì)擴(kuò)展到未來(lái)。它假定，過(guò)去發(fā)生的事情在未來(lái)也將會(huì)發(fā)生，只要沒(méi)有新的政策或出乎意料之外的事件的干預(yù)而改變了事件的進(jìn)程。趨勢(shì)外推的根據(jù)是歸納選擇，即一種從特殊的觀察陳述（如時(shí)間序列數(shù)據(jù)）到一般結(jié)論或論斷的推理過(guò)程。

(2)理論假定（theoreticalassumption）。理論假定是系統(tǒng)地建構(gòu)了的經(jīng)驗(yàn)上可以檢驗(yàn)的系列定律和命題——它們基于另一個(gè)（些）事件而做出一個(gè)事件出現(xiàn)的預(yù)測(cè)。理論假定在形式上是因果性的，其特別作用是解釋和預(yù)言；它們以演繹邏輯為基礎(chǔ)，即一種從一般的陳述、命題或定理推出一系列的信息或結(jié)論的推理過(guò)程。(3)靈通的判斷（informedjudgments）。靈通的知識(shí)指經(jīng)驗(yàn)、見(jiàn)識(shí)、靈感、直覺(jué)一類(lèi)的知識(shí)，而不是靠歸納推理或演繹推理得來(lái)的知識(shí)。這種判斷通常是由專(zhuān)家或有識(shí)之士所表達(dá)的，并被用于理論或經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)缺乏或不充分的場(chǎng)合。專(zhuān)家判斷，通常以回溯邏輯（reproductionlogic）作為基礎(chǔ)，這是一種從關(guān)于未來(lái)的論斷開(kāi)始，然后向后追溯而推出支持論斷的必要信息和假定的推理過(guò)程。

二、外推預(yù)測(cè)的方法借助于外推預(yù)測(cè)的方法及技術(shù)，政策分析者可以根據(jù)現(xiàn)在和歷史的數(shù)據(jù)，做出關(guān)于未來(lái)社會(huì)狀況的投射，即把現(xiàn)在的發(fā)展趨勢(shì)外推到未來(lái)。外推預(yù)測(cè)方法及技術(shù)已被廣泛運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、人口衰減、能量消費(fèi)、生活質(zhì)量和公共機(jī)構(gòu)工作量等方面的趨勢(shì)投射上。外推預(yù)測(cè)的方法及技術(shù)主要來(lái)自于統(tǒng)計(jì)學(xué)，尤其是以時(shí)間序列（或稱(chēng)時(shí)間數(shù)列）分析和回歸分析作為基礎(chǔ)。我們著重介紹如下兩類(lèi)外推預(yù)測(cè)方法：

1．古典時(shí)間序列分析方法古典時(shí)間序列分析方法的要點(diǎn)，是將預(yù)測(cè)目標(biāo)的歷史數(shù)據(jù)按照時(shí)間的順序排列成為時(shí)間序列，然后分析它隨時(shí)間的變化趨勢(shì)，外推預(yù)測(cè)目標(biāo)的未來(lái)值。因而，影響預(yù)測(cè)目標(biāo)變化的一切因素都由“時(shí)間”綜合起來(lái)描述了。時(shí)間序列實(shí)際上是指某種統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的數(shù)值，是按照時(shí)間先后順序排列起來(lái)的數(shù)列。在這種方法中，時(shí)間序列有如下四種基本因素或變動(dòng)形式：長(zhǎng)期趨勢(shì)（T）、季節(jié)變化（S）、周期性波動(dòng)（C）和不規(guī)則運(yùn)動(dòng)（I）。2．回歸分析方法外推趨勢(shì)的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)方法或技術(shù)是回歸分析（Regressionanalysis）。所謂的回歸分析就是對(duì)具有相關(guān)關(guān)系的變量進(jìn)行估計(jì)或預(yù)測(cè)的一種分析方法。由回歸分析求出的關(guān)系式稱(chēng)為回歸模型或回歸方程?；貧w模型可以從不同的角度或側(cè)面來(lái)加以分類(lèi)。常見(jiàn)的分類(lèi)方法有：（1）根據(jù)回歸模型中的變量的多少，可以將回歸模型分為一元回歸模型和多元回歸模型，前者只包含一個(gè)自變量，后者包含兩個(gè)或兩個(gè)以上的自變量；（2）根據(jù)回歸模型是否為線(xiàn)性，將它劃分為線(xiàn)性回歸模型和非線(xiàn)性回歸模型：在前者中，因變量與自變量的關(guān)系呈直線(xiàn)型，在后者中，因變量與自變量的關(guān)系呈曲線(xiàn)型；（3）根據(jù)回歸模型中是否包含虛擬變量，可以將它分為普通的回歸模型和帶虛擬變量回歸模型：前者的自變量都是數(shù)量變量，而后者既有數(shù)量變量，也有非數(shù)量（質(zhì)）變量；（4）根據(jù)回歸模型是否用滯后的因變量作自變量，可以將它分為無(wú)自回歸現(xiàn)象的回歸模型和自回歸模型。

三、理論預(yù)測(cè)的方法理論預(yù)測(cè)根據(jù)理論假定以及現(xiàn)在和歷史的數(shù)據(jù)對(duì)未來(lái)社會(huì)狀況做出判斷。與外推預(yù)測(cè)不同——它的假定是過(guò)去出現(xiàn)的東西將在未來(lái)重現(xiàn)或可能在未來(lái)發(fā)生，理論預(yù)測(cè)根據(jù)各種理論中所包含的因果關(guān)系進(jìn)行預(yù)測(cè)。外推預(yù)測(cè)的邏輯在本質(zhì)上歸納的，而理論預(yù)測(cè)的邏輯在本質(zhì)上是演繹的，它主要采用了演繹推理的形式，即從一般的陳述（公理、定律、命題）推出特殊的陳述。在政策分析中，人們經(jīng)常通過(guò)演繹推理來(lái)做出“如果一個(gè)事件（x）出現(xiàn)，那么另一個(gè)事件（y）也會(huì)隨著出現(xiàn)”一類(lèi)的論證。鄧恩在《公共政策分析導(dǎo)論》中介紹了幾種常見(jiàn)的理論預(yù)測(cè)技術(shù)，即理論圖解、因果模型、回歸分析、區(qū)間估計(jì)和相關(guān)分析等。下面我們主要介紹前三種方法。1．理論圖解（TheoryMapping）理論圖解是一種用于幫助分析者查明和安排一個(gè)理論或因果論證中的關(guān)鍵假定的技術(shù)。它可以有助于揭示下列的四種因果論證：收斂的、發(fā)散的、系列的和周期的論證。收斂論證是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的關(guān)于因果關(guān)系的假定被用來(lái)支持一個(gè)結(jié)論或論斷的論證；發(fā)散的論證是指一個(gè)單獨(dú)的假定支持一個(gè)以上的結(jié)論或論斷的論證。反之，系列的論證是指一個(gè)結(jié)論或論證被用來(lái)作為一個(gè)假定去支