公共政策分析 課件 第12章系統(tǒng)分析方法；第13章公共政策的經(jīng)濟學分析

第十二章系統(tǒng)分析方法本章要點：●系統(tǒng)分析的形成與發(fā)展●系統(tǒng)分析的概念與作用●整體分析●結(jié)構(gòu)分析●層次分析●相關(guān)分析●環(huán)境分析●確定型的分析技術(shù)●隨機分析技術(shù)§1.系統(tǒng)分析的概念與作用

政策科學是在運籌學和系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的。系統(tǒng)分析構(gòu)成政策研究的方法論基礎(chǔ)。何謂系統(tǒng)分析(Systemanalysis)?很難給它下一個全面而準確的定義。按照美國政策科學家Ｒ·Ｍ·克朗的說法，系統(tǒng)分析可以被視為由定性、定量或兩者相結(jié)合的方法組成的一個集合，其方法論源于科學方法論、系統(tǒng)論以及為數(shù)眾多的涉及選擇現(xiàn)象的科學分支。應用系統(tǒng)分析的目的，在于改進公共的和私營的人類組織系統(tǒng)。系統(tǒng)分析既是一種解釋性的，又是一種規(guī)定性的方法論。

一、系統(tǒng)分析的誕生系統(tǒng)分析最早是由美國蘭德公司在二戰(zhàn)結(jié)束前后提出并加以使用的。１９４５年，美國的道格拉斯飛機公司，組織了各個學科領(lǐng)域的科技專家為美國空軍研究“洲際戰(zhàn)爭”問題，目的是為空軍提供關(guān)于技術(shù)和設備方面的建議，當時稱為“研究與開發(fā)”（ResearchandDevelopment，縮寫為R&D)計劃。１９４８年５月，執(zhí)行該計劃的部門從道格拉斯公司獨立出來，成立了蘭德公司，“蘭德”（ＲＡＮＤ）是“研究與開發(fā)”英文的縮寫。從４０年代末到７０年代的３０年中，系統(tǒng)分析沿著兩條明顯不同的路線得到迅速發(fā)展。一條路線是運用數(shù)學工具和經(jīng)濟學原理分析和研究新型防御武器系統(tǒng)。６０年代初期，美國國防部長麥克納馬拉把這套方法應用于整個軍事領(lǐng)域，并很快在各政府部門推廣，形成了著名的“計劃—規(guī)劃—預算系統(tǒng)”（ＰＰＢＳ）方法。在軍事和政府部門的帶動下，美國民間企業(yè)也開始應用系統(tǒng)分析方法來改善交通、通訊、計算機、公共衛(wèi)生設施的效率和效能；在消防、醫(yī)療、電網(wǎng)、導航等領(lǐng)域，系統(tǒng)分析方法也得到了廣泛的應用。

另一條路線體現(xiàn)在與大學相聯(lián)系的研究與教學的活動之中。沿著這一路線，存在著一種把眾多的學科加以系統(tǒng)理論化的傾向：開始是在生物學和自動控制研究領(lǐng)域；其后擴展到工程學、通訊理論、一般系統(tǒng)論、政治結(jié)構(gòu)、國際關(guān)系、管理系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)、心理和精神分析以及教育系統(tǒng)等研究領(lǐng)域。到了７０年代中期，系統(tǒng)分析從作為分析經(jīng)濟合理性的應用和作為研究對象的理論體系這種相互分離狀態(tài)，逐步走向相互結(jié)合、相互補充，發(fā)展成為一種有效的方法體系。目前，系統(tǒng)分析作為一種一般的科學方法論，已被各國所認可和采用，運用于廣泛的研究領(lǐng)域之中，特別是在解決有風險和不確定性的經(jīng)濟社會政策的制定以及公共決策系統(tǒng)的改進上。隨著應用數(shù)學以及運籌學的進一步發(fā)展，高容量、多功能的電子計算機的出現(xiàn)，系統(tǒng)方法自身及應用范圍不斷深化和擴展，它構(gòu)成了政策研究以及政策分析的主導性或基礎(chǔ)性的方法。

二、系統(tǒng)分析的概念系統(tǒng)是系統(tǒng)分析的最基礎(chǔ)的概念。按照一般系統(tǒng)論的創(chuàng)立者貝塔朗菲（L·vonBertalanffy）的觀點，系統(tǒng)是處于一定的相互關(guān)系并與環(huán)境發(fā)生關(guān)系的各個組成部分(要素)的總體(集)。我國著名科學家錢學森則主張把“極其復雜的研究對象稱為系統(tǒng)，即相互作用和相互依賴的若干組成部分合成的具有特定功能的有機整體，而且這個系統(tǒng)本身又是它所從屬的一個更大系統(tǒng)的組成部分。”因此，我們可以一般地將系統(tǒng)界定為是由若干處于相互聯(lián)系并與環(huán)境發(fā)生相互作用的要素或部分所構(gòu)成的整體。

世界上的一切事物都是作為系統(tǒng)而存在的，是若干要素按一定的結(jié)構(gòu)和層次組成的，并且具有特定的功能。系統(tǒng)普遍存在于自然界和人類社會之中。它是要由素所構(gòu)成的整體，離開要素就無所謂的系統(tǒng)，因而要素是系統(tǒng)存在的基礎(chǔ)；系統(tǒng)的性質(zhì)一般是由要素所決定的（有什么的要素，就具有什么樣的系統(tǒng)及其功能），但系統(tǒng)又具有各要素所沒有的新功能；各種要素在構(gòu)成系統(tǒng)時，具有一定的結(jié)構(gòu)與層次，沒有結(jié)構(gòu)層次的要素的胡亂堆積構(gòu)不成系統(tǒng)；系統(tǒng)的性質(zhì)取決于要素的結(jié)構(gòu)，而在一個動態(tài)結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)中，結(jié)構(gòu)的好壞直接是由要素之間的協(xié)調(diào)體現(xiàn)出來；系統(tǒng)與環(huán)境之間也存在密切的聯(lián)系，每個系統(tǒng)都是在一定的環(huán)境中存在與發(fā)展的，它與環(huán)境發(fā)生物質(zhì)、能量和信息的交換（這是開放系統(tǒng)的一個基本特點）。系統(tǒng)的各要素之間，要素與整體之間，整體與環(huán)境之間存在著一定的有機聯(lián)系，從而在系統(tǒng)內(nèi)外形成一定的結(jié)構(gòu)與秩序，使得系統(tǒng)呈現(xiàn)出整體性、有機關(guān)聯(lián)性、結(jié)構(gòu)層次性、環(huán)境適應性（開放性）和有序性等特征，這些特征就是所謂的系統(tǒng)的同構(gòu)性。

系統(tǒng)分析或系統(tǒng)方法，就其本質(zhì)而言，是一種根據(jù)客觀事物所具有的系統(tǒng)特征，從事物的整體出發(fā)，著眼于整體與部分，整體與結(jié)構(gòu)及層次，結(jié)構(gòu)與功能、系統(tǒng)與環(huán)境等的相互聯(lián)系和相互作用，求得優(yōu)化的整體目標的現(xiàn)代科學方法以及政策分析方法。拉茲洛認為，系統(tǒng)論為我們提供一種透視人與自然的眼光，“這是一種根據(jù)系統(tǒng)概念，根據(jù)系統(tǒng)的性質(zhì)和關(guān)系，把現(xiàn)有的發(fā)現(xiàn)有機地組織起來的模型?！必愃史苿t將系統(tǒng)方法描述為:提出一定的目標，為尋找實現(xiàn)目標的方法和手段就要求系統(tǒng)專家或?qū)＜医M在極復雜的相互關(guān)系網(wǎng)中按最大效益和最小費用的標準去考慮不同的解決方案并選出可能的最優(yōu)方案。我國學者汪應洛在《系統(tǒng)工程導論》一書中則認為，系統(tǒng)分析是一種程序，它對系統(tǒng)的目的、功能、費用、效益等問題，運用科學的分析工具和方法，進行充分調(diào)查研究，在收集、分析處理所獲得的信息基礎(chǔ)上，提出各種備選方案，通過模型進行仿真實驗和優(yōu)化分析，并對各種方案進行綜合研究，從而為系統(tǒng)設計、系統(tǒng)決策、系統(tǒng)實施提出可靠的依據(jù)。

三、系統(tǒng)分析的作用系統(tǒng)分析是政策研究尤其是政策分析的最基本的方法。它的主要作用是：幫助人們理解政策系統(tǒng)及對不同的政策系統(tǒng)加以比較；鼓勵人們對系統(tǒng)的不同部分進行同時的研究；使人們注意系統(tǒng)中的結(jié)構(gòu)和層次的特點；開拓新的研究領(lǐng)域，增加新的知識；突出未知東西的探索，使人們從過去和現(xiàn)在的基礎(chǔ)上了解未來；使人們轉(zhuǎn)換視角，從不同的角度或側(cè)面看問題；迫使人們在考慮目標和解決問題的要求時，也同時注意考慮協(xié)調(diào)、控制、分析水平和貫徹執(zhí)行的問題；誘導新的發(fā)現(xiàn)，注意進行從目的到手段的全面調(diào)查等等。

但是，必須注意，系統(tǒng)分析僅僅是政策研究及政策分析方法的一部分，而非全部（頂多是后者的定量分析模型和技術(shù)的主要部分），系統(tǒng)分析尤其是定量分析模型及技術(shù)并不能解決所有的政策研究或政策分析的問題。對于諸如帶有極強的政治色彩、在決策過程中的非理性或超理性作用突出、必須在價值觀和實際價值之間加以權(quán)衡一類的問題，系統(tǒng)分析的定量分析模型和技術(shù)往往是無能為力的。必須靠政策研究或政策分析的其他方法，如組織—政治分析、價值分析等。在系統(tǒng)分析的成長過程中，曾有一些系統(tǒng)分析家期望用系統(tǒng)分析來解決現(xiàn)實世界的一切問題以及解決政策問題的一切方面。他們過分依賴于定量的分析方法與技術(shù)，忽視超理性、政治、文化、價值及意識形態(tài)等方面的超出系統(tǒng)分析范圍的東西，導致了系統(tǒng)分析的濫用，達不到預期的目的。

§2.系統(tǒng)分析的內(nèi)容

根據(jù)系統(tǒng)的本質(zhì)及其基本特征，可以將系統(tǒng)分析的內(nèi)容相對地劃分為系統(tǒng)的整體分析、結(jié)構(gòu)分析、層次分析、相關(guān)分析和環(huán)境分析等幾個方面。

一、整體分析

整體性是系統(tǒng)的最基本的屬性或特征之一。因而，整體分析也就構(gòu)成系統(tǒng)分析的一個主要內(nèi)容。根據(jù)系統(tǒng)論的原理，任何系統(tǒng)都是由眾多的子系統(tǒng)所構(gòu)成的，子系統(tǒng)又是由單元和元素所構(gòu)成的。系統(tǒng)的性質(zhì)、功能與運行規(guī)律不同于它的各個組成部分在獨立狀態(tài)時的性質(zhì)、功能和運動規(guī)律，它們只有在整體意義上才能顯示出來。系統(tǒng)的整體體現(xiàn)了各個組成要素所沒有的新質(zhì)、新功能和整體運行規(guī)律，這就是“整體大于各部分之和”的原理（加和定理）；另一方面，作為系統(tǒng)整體的組成要素的性質(zhì)和功能也不同于它們在獨立時的性質(zhì)與功能，當它們作為系統(tǒng)的一部分與周圍環(huán)境發(fā)生作用時，并不是代表孤立的要素本身，而是代表系統(tǒng)整體。拉茲洛在談到這個問題時指出：系統(tǒng)整體所獨具的“某種特點不能簡單地還原為它們各個組成部分的性質(zhì)”；“復雜整體的特點實際上不可能還原成各部分的特點?！?/p>

用整體分析法進行政策研究的核心是:從全局出發(fā)、從系統(tǒng)、子系統(tǒng)、單元、元素之間以及它們與周圍環(huán)境之間的相互關(guān)系和相互作用中探求系統(tǒng)整體的本質(zhì)和規(guī)律，提高整體效應，追求整體目標的優(yōu)化。因此整體及其目標的優(yōu)化是整體分析的主要內(nèi)容。面對一些復雜的、較大的系統(tǒng)時，要求我們把系統(tǒng)分解為一組相關(guān)聯(lián)的子系統(tǒng)，在整體的指導下，協(xié)調(diào)各個系的目標，從而達到系統(tǒng)所要求的總目標，即通過求局部最優(yōu)化得到的局部解，經(jīng)過協(xié)調(diào)而得到整體的最優(yōu)解。

系統(tǒng)的優(yōu)化從整體與局部的關(guān)系看有如下三種情況：（１）局部的每個子系統(tǒng)的效益都好，組合起來的系統(tǒng)整體也最優(yōu)；（２）局部子系統(tǒng)的效益好，但系統(tǒng)整體的效益沒有達到最優(yōu)；（３）局部的子系統(tǒng)的效益并不最優(yōu)，而系統(tǒng)的整體效益較優(yōu)。從近期與長遠的關(guān)系看，系統(tǒng)的優(yōu)化也表現(xiàn)為各種情況，如對近期與長遠都有利；對近期有利，對長遠不利甚至有害；對近期不利，而對長遠有利等。因此，整體優(yōu)化的原則是：根據(jù)已確定的目標，在整體利益最優(yōu)的前提下，處理好局部與整體、近期與長遠的關(guān)系。例如，在追求經(jīng)濟社會發(fā)展尤其是經(jīng)濟增長的政策目標時，不能為了局部（地方）和近期的利益，片面追求經(jīng)濟增長率，而以犧牲資源和環(huán)境，以及整體(全國)和長遠的效益作為代價。因此，黨和國家所制定的經(jīng)濟增長方式由粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是正確的，它追求的是國家、整體、長遠的利益。人們已經(jīng)發(fā)展出一系列的定量分析方法或技術(shù)，可以用來作整體優(yōu)化分析尤其是整體分析，這些方法和技術(shù)有線性規(guī)劃、非線性規(guī)劃、動態(tài)優(yōu)化和排隊論等。

二、結(jié)構(gòu)分析結(jié)構(gòu)分析是系統(tǒng)分析的一個組成部分。所謂的系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)是指系統(tǒng)內(nèi)部諸要素的排列組合方式。同樣一些要素，排列組合的方式不同，就可能具有完全不同的性質(zhì)、特征與功能。對于一個復雜的系統(tǒng)來說，如果沒有一個確定其合理結(jié)構(gòu)的方法，沒有一個考慮整體優(yōu)化的方案，那么，系統(tǒng)的分析和設計也就無法進行，也將對系統(tǒng)的運行產(chǎn)生不良的后果。因此，正確掌握結(jié)構(gòu)分析法，對于確定政府系統(tǒng)的合理結(jié)構(gòu)，要求各種政策的有機配合，是政策研究工作的一個內(nèi)容。

結(jié)構(gòu)分析是尋求系統(tǒng)合理結(jié)構(gòu)的途徑或方法，其目的是找出系統(tǒng)構(gòu)成上的整體性、環(huán)境適應性、相關(guān)性和層次性等特征，使系統(tǒng)的組成因素及其相互關(guān)聯(lián)在分布上達到最優(yōu)結(jié)合和最優(yōu)輸出。人們提出了如下兩個公式來表達結(jié)構(gòu)分析的基本原理：

E**=maxP(X，R，C)P→GP→OSopt=max｛S／E**｝

(其中X是系統(tǒng)組成要素的集合；R是系統(tǒng)組成要素的相關(guān)關(guān)系的集合；C是系統(tǒng)要素及其相互關(guān)聯(lián)在各層次上的可能分布形式；P是X、R、C的結(jié)合效果函數(shù)；“Ｐ→”表示這個函數(shù)對應于某種條件，例如Ｐ→Ｇ表示Ｐ函數(shù)對應于系統(tǒng)目標集的條件，Ｐ→Ｏ表示Ｐ函數(shù)對應于環(huán)境因素約速集的條件；Ｅ表示Ｐ函數(shù)在兩個對應條件下所能達到的最優(yōu)結(jié)合效果；Sopt的關(guān)系式表示具有最佳結(jié)合效果的結(jié)構(gòu)中能給出最大輸出的系統(tǒng))。結(jié)構(gòu)分析的任務，就是尋求Ｘ、Ｒ、Ｃ之間最優(yōu)結(jié)合形式，使系統(tǒng)穩(wěn)定條件下結(jié)合效果最優(yōu)，系統(tǒng)輸出最大。

三、層次分析系統(tǒng)論認為，任何復雜的系統(tǒng)都具有一定的結(jié)構(gòu)層次。系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的層次性既指等級性，又指側(cè)面性。前者是指任何一個復雜系統(tǒng)，都可以從縱向把它劃分為若干等級，即存在著不同等級的系統(tǒng)層次關(guān)系，其中低一級的結(jié)構(gòu)是高一級結(jié)構(gòu)的有機組成部分。如我國政府體制上從中央人民政府（國務院）到省、市、縣、區(qū)、鄉(xiāng)地方各級人民政府；軍隊編制從軍、師、團、營、連等。后者是指任何同一級的復雜系統(tǒng)，又可以從橫向上分為若干相應聯(lián)系，相互制約，又各自獨立的平行部分，如國務院分各部、委、省級人民政府劃分廳、局等。系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)層次性是系統(tǒng)的穩(wěn)定性和連續(xù)性的重要保證，也是系統(tǒng)發(fā)揮其最佳功能的前提條件之一。

系統(tǒng)分析中的層次分析法產(chǎn)生于７０年代，是美國著名運籌學家薩蒂提出的。層次分析的基本思路是：明確問題中所包含的因子及其相互關(guān)系，將各因子劃分為不同層次；從而形成多層次結(jié)構(gòu)，通過對各層次因子的比較分析，建立判斷矩陣，并通過判斷短陣的計算將不同政策方案按重要性或適用性大小排列，為最優(yōu)方案的選擇提供依據(jù)。層次分析首先要解決系統(tǒng)分層及其規(guī)模的合理性問題，層次的劃分要考慮到系統(tǒng)傳遞物質(zhì)、能量和信息的效率、質(zhì)量和費用等因素；其次要使各個功能單元的層次歸屬合理。

四、相關(guān)分析系統(tǒng)論告訴我們，構(gòu)成系統(tǒng)的各個子系統(tǒng)、單元和要素之間以及它們與環(huán)境之間是相互聯(lián)系和相互作用的，這一特征叫做系統(tǒng)的相關(guān)性（有機關(guān)聯(lián)性）。相關(guān)性首先體現(xiàn)在系統(tǒng)與要素之間的不可分割的聯(lián)系。在系統(tǒng)整體中，各要素并不是孤立存在的，而是由系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)聯(lián)結(jié)在一起，相互依存、相互作用。如果其中一項發(fā)生變化，就會影響其他要素也發(fā)生變化（人體各種器官之間就是相互關(guān)聯(lián)的）。其次，相關(guān)性體現(xiàn)在要素與系統(tǒng)整體的關(guān)系中。要素與系統(tǒng)整體相適應，一旦要素改變，整體必然發(fā)生改變；同樣，系統(tǒng)整體發(fā)生改變，系統(tǒng)要素也必然發(fā)生變化（要素與系統(tǒng)之間的相互作用是通過結(jié)構(gòu)這一中介來實現(xiàn)的）。再次，相關(guān)性表現(xiàn)在系統(tǒng)與環(huán)境的關(guān)系方面，即系統(tǒng)的改變引起環(huán)境的變化，環(huán)境的變化也會導致系統(tǒng)的變化；系統(tǒng)創(chuàng)造自己的環(huán)境，環(huán)境又規(guī)定著自己的系統(tǒng)。最后，相關(guān)性還表現(xiàn)在系統(tǒng)發(fā)展的協(xié)同性上。協(xié)同性是指系統(tǒng)發(fā)展變化中各部分發(fā)展變化的同步性，即系統(tǒng)的變化必然引起各要素以及環(huán)境的變化，這種變化又不是雜亂無章的，而是有規(guī)律可循的，這個規(guī)律就是同步性（順便說，協(xié)同學是系統(tǒng)論在當代的新成就，它以協(xié)同性作為研究對象）。

相關(guān)分析要求我們在政策研究的過程中尤其是問題界定、目標設定和方案規(guī)劃中，要充分注意到各種問題及問題的各個方面之間，各個目標之間，各個方案之間，子目標與總目標以及子方案與總方案之間的關(guān)系，注意問題目標和方案與社會、經(jīng)濟和政治環(huán)境之間的相互聯(lián)系和相互作用，考慮各種因素對政策執(zhí)行效果可能產(chǎn)生的影響，從而設計出理想的或較優(yōu)的政策方案。例如，我們在設計改革與發(fā)展戰(zhàn)略時，用相關(guān)分析的方法，就是要緊密注意各個領(lǐng)域、各條戰(zhàn)線、各個方面的改革與發(fā)展措施的相關(guān)配套、同步進行；或者說，在進行了某個（些）領(lǐng)域的改革之后，必須及時進行另一些領(lǐng)域的改革，否則，將影響全面的改革與發(fā)展。近代“洋務運動”之所以不成功，有各種原因，其中的一條是缺乏系統(tǒng)改革思想，洋務派主張引進西方科學技術(shù)和工業(yè)設備，使之與封建主義的政治體制協(xié)調(diào)起來，即所謂的“中學為體，西學為用。”這種幻想不改變封建主義的生產(chǎn)關(guān)系、政治制度和社會結(jié)構(gòu)，而僅靠引進西方科技及設備來發(fā)展生產(chǎn)力的做法是難以成功的，不變革前者，再好的機器設備也發(fā)揮不了作用。

五、環(huán)境分析系統(tǒng)論認為，系統(tǒng)與環(huán)境是處于相互聯(lián)系和相互作用之中。系統(tǒng)以外界的條件或環(huán)境作為存在和發(fā)展的土壤。環(huán)境是指系統(tǒng)之外的所有其他事物或存在，即系統(tǒng)發(fā)生、發(fā)展及運行的生態(tài)條件或背景。一個系統(tǒng)總是處于更大的系統(tǒng)之中，成為更大系統(tǒng)的子系統(tǒng)，因而更大的系統(tǒng)則構(gòu)成該子系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境。系統(tǒng)與環(huán)境的相互聯(lián)系和相互作用表現(xiàn)在：一方面，環(huán)境是系統(tǒng)的存在和發(fā)展的前提條件，環(huán)境影響、制約，甚至決定系統(tǒng)的性質(zhì)與功能；另一方面，系統(tǒng)的存在和發(fā)展也改變著周圍的環(huán)境，系統(tǒng)作用的不同將引起環(huán)境發(fā)生變化。系統(tǒng)與環(huán)境這種不斷進行著的物質(zhì)、能量和信息的交換，使系統(tǒng)具有環(huán)境適應性特征。

環(huán)境分析是系統(tǒng)分析的一個重要內(nèi)容。因為系統(tǒng)的狀態(tài)，系統(tǒng)的問題同環(huán)境存在著這種相互聯(lián)系、相互作用的特征，所以，分析環(huán)境與系統(tǒng)的關(guān)系是接近系統(tǒng)問題的必要步驟。要確定系統(tǒng)及其問題的邊界和約束條件，必須對環(huán)境作出分析，系統(tǒng)分析的許多資料也來源于環(huán)境，因此，環(huán)境分析是系統(tǒng)分析中的一項不可或缺的工作。就政策研究來說，我們將政策研究的對象視為一個系統(tǒng)，一個高度開放的社會系統(tǒng)，政策環(huán)境產(chǎn)生了需求和支持這樣一些輸入，通過政治系統(tǒng)（決策系統(tǒng)）的加工處理轉(zhuǎn)變?yōu)檎叻桨?，這些方案的輸出（執(zhí)行)又作用了環(huán)境。這是政治系統(tǒng)論向我們展示的政策系統(tǒng)及其運行的簡要圖景，在這里，無論是政策的制定，還是政策的執(zhí)行，環(huán)境因素的地位和作用都是極其顯著的。因此，環(huán)境分析對于政策研究來說，其意義也是不言而喻的。環(huán)境分析涉及的內(nèi)容很廣，包括自然環(huán)境或物理技術(shù)環(huán)境分析，社會經(jīng)濟環(huán)境分析，文化心理環(huán)境分析等等。在系統(tǒng)分析中，要對環(huán)境加以因時、因地、因人的分析，找出相關(guān)的環(huán)境因素，確定其影響的范圍和程度，以便在方案的制定和執(zhí)行中予以考慮，這正是環(huán)境分析的任務與目的。

§3.系統(tǒng)分析中的定量技術(shù)

克朗在《系統(tǒng)分析和政策科學》根據(jù)決策類型的不同將系統(tǒng)分析中的定量技術(shù)分為兩類，即確定型的分析技術(shù)和隨機分析技術(shù)。一、確定型的分析技術(shù)所謂的確定型，是指那些可用于只有一種勢態(tài)，并在做出可接受的假定之后其變量、限制條件、不同的選擇都是已知的、確定的，按一定的統(tǒng)計置信度可以預見的方法或技術(shù)?？死蕦⒕€性規(guī)劃、排隊論、馬爾柯夫分析、統(tǒng)籌法等列入這類技術(shù)之中。模型、工具或技術(shù)應

用基礎(chǔ)知識線性規(guī)劃解決在商業(yè)、交通、庫存、建筑、后勤及網(wǎng)絡中的配置、分配和優(yōu)化問題計算機科學、敏感性分析、代數(shù)解法、單純形表、經(jīng)濟學排隊論人或事物或事件的等待服務問題蒙特·卡羅法、模擬、統(tǒng)計學規(guī)劃管理技術(shù)生產(chǎn)和建設計劃PERT(成本或時間)、CANTT圖、網(wǎng)絡分析(CPN)、決策樹馬爾柯夫分析銷售經(jīng)營、預測矩陣代數(shù)、經(jīng)濟學對抗分析商業(yè)、心理學、國防研究博弈論質(zhì)量保證工業(yè)、國防科學、技術(shù)損益分析資源分配經(jīng)濟學、統(tǒng)計學確定型的定量模型、方法和技術(shù)

二、隨機分析技術(shù)隨機分析技術(shù)則是應用于不確定型或風險決策的分析方法及技術(shù)。當存在一個以上的態(tài)勢，并且需要估計和確定每一種可能的狀態(tài)時，就要碰到隨機模型問題。這時還要計算在每一種態(tài)勢下用每一種決策選擇所得的輸出結(jié)果。因而可供選擇方案的數(shù)量將很大，這時可以用數(shù)學、統(tǒng)計推論和概率論等學科的方法，在可以接受的假定條件下減少不確性。有時，隨機的局面可以化為確定模型來加以處理，比如選擇一種最有可能發(fā)生的未來態(tài)勢，或者只分析最壞的或最好的方面等等?？死蕦討B(tài)規(guī)劃，計算機模擬，隨機庫存論，取樣、回歸、指數(shù)平滑，決策樹，貝葉斯定理、損益分析等列入隨機分析技術(shù)之中。隨機定量模型、方法和技術(shù)模型、工具或技術(shù)應

用基礎(chǔ)知識動態(tài)規(guī)劃在生產(chǎn)、配置活動中的多階段決策計算機科學和概率論計算機模擬系統(tǒng)內(nèi)部的相互作用計算機科學和蒙特、卡羅法隨機庫存論需求或提前時間是隨機的情況概率論和期望值統(tǒng)計量隨機模型計算系統(tǒng)轉(zhuǎn)換的概率矩陣代數(shù)、微積分取樣、回歸、指數(shù)平滑大總體的問題解統(tǒng)計學和概率論貝葉斯定理條件概率下的預測、相關(guān)和因果分析代數(shù)、概率論以及有關(guān)先驗概率和知識損益分析資源分配經(jīng)濟學和統(tǒng)計學決策樹系統(tǒng)行為代數(shù)和統(tǒng)計學[思考題]1.解釋系統(tǒng)和系統(tǒng)分析概念。2.簡述系統(tǒng)分析與政策分析的關(guān)系。3.系統(tǒng)分析有哪些基本內(nèi)容？4.用例子說明系統(tǒng)分析的定量技術(shù)的應用。第十三章公共政策的經(jīng)濟學分析本章要點：●經(jīng)濟學的概念與分支●經(jīng)濟學對于政策分析的用處●政策分析的經(jīng)濟學途徑●公共選擇理論與政策分析●經(jīng)濟學分析的方法論基礎(chǔ)●成本—效益分析●成本—效能分析§1．政策分析的經(jīng)濟學基礎(chǔ)

經(jīng)濟學構(gòu)成政策分析的一個主要基礎(chǔ)。這不僅表現(xiàn)在于經(jīng)濟學對經(jīng)濟政策方面的研究起源很早，為政策科學的發(fā)展作出了貢獻、而且在于經(jīng)濟學途徑歷來是政策研究或政策分析的一個主導途徑，它為政策分析提供了概念框架，理論模式和分析技術(shù)。一、什么是經(jīng)濟學按照許多經(jīng)濟學家的觀點，經(jīng)濟學是一門研究人類經(jīng)濟行為尤其是經(jīng)濟選擇行為以及經(jīng)濟政策的學科。英國著名經(jīng)濟學家馬歇爾（AlfredMarshall）認為，“經(jīng)濟學是對處于普通生活事務中的人類的研究”。另一個著名的英國經(jīng)濟學家羅賓斯（LionelRobbins）的定義是:“經(jīng)濟學是一門把人類行為作為目的與可以有不同用途的稀缺資源之間的關(guān)系來研究的科學”。美國著名經(jīng)濟學家薩繆爾森（PaulA.Samuelson）則將經(jīng)濟學定義為“研究人和社會如何進行選擇，來使用可以有其他用途的稀缺資源以便生產(chǎn)各種商品，并在現(xiàn)在和將來分配給社會的各個成員或群體以供消費之用”。有的經(jīng)濟學家干脆認為，經(jīng)濟問題就其本性來就是選擇問題，而除非有稀缺性，否則，選擇是不必要的。

經(jīng)濟學的一種常見的分類方法是將它劃分為宏觀經(jīng)濟學和微觀經(jīng)濟學，前者研究總體或集合經(jīng)濟并檢查如通貨膨脹和失業(yè)一類的政策問題；后者考察作為消費者的個人和公司在市場中的行為。微觀經(jīng)濟學在許多方面屬于選擇的科學，大部分政策制定者更清楚經(jīng)濟學家所提出的政策建議。但現(xiàn)在微觀經(jīng)濟學家日益參與公共政策事務。經(jīng)濟學有許多分支學科（范圍從公共財政學到發(fā)展經(jīng)濟學），但在這些分支學科中的主要區(qū)別還是涉及微觀途徑還是宏觀途徑的區(qū)別。另一種常見的分類方法是將經(jīng)濟學分為理論經(jīng)濟學和應用經(jīng)濟學。前者使用數(shù)學工具，發(fā)展出非常復雜的經(jīng)濟行為模式；后者則用數(shù)學和統(tǒng)計學方法去檢驗理論。無論如何，經(jīng)濟學是社會科學中量化和形式化程度最高的學科。另外，在經(jīng)濟學的發(fā)展中，出現(xiàn)了各種各樣的學派（如當代的新凱恩斯主義、貨幣主義、供應學派、公共選擇學派、激進政治經(jīng)濟學派等），它們有不同的理論和意識形態(tài)見解，因而也就有不同的政策主張。

二、政策分析與經(jīng)濟學的相關(guān)性按照羅賓斯等人的定義，經(jīng)濟學從稀缺性的角度看待人類行為，它將稀缺資源及其用途的選擇作為自己的研究主題。經(jīng)濟學者要考察特定決策或選擇行為（不管是私人決策還是公共決策或公共選擇行為）的利益和成本。因此，從理論上說，經(jīng)濟學與政策分析密切相關(guān)，前者是后者的一個重要的學科基礎(chǔ)，或者說，經(jīng)濟學分析是政策分析的一個不可或缺的組成部分。然而，在相當長的時期，公共政策的經(jīng)濟學分析既被經(jīng)濟學家所忽略，也被政治學家忽略。從亞當·斯密開始，經(jīng)濟學家們把焦點集中在私人部門上，而將公共部門尤其是政府的研究留給政治學家和社會學家。一旦涉及政府或國家，經(jīng)濟學家就會將政府看作一個獨立的個體，即追求效用最大化的獨立個體，并在規(guī)范的意義上來討論政府。政治學家將政治學的領(lǐng)域界定為政府、權(quán)力或社會價值的權(quán)威性分配，然而卻忽視公共部門尤其是政府的行動也具有成本和效益的方面，即忽視了價值分配的經(jīng)濟學方面。后面我們將會看到，正是一批所謂的“政治的經(jīng)濟學家”特別是公共選擇學者在二戰(zhàn)后將經(jīng)濟學的分析方法應用到政治和公共決策領(lǐng)域，使得經(jīng)濟學分析在公共政策的研究中的地位與作用突顯出來。

在經(jīng)濟學中，福利經(jīng)濟學、微觀經(jīng)濟學以及公共選擇和新制度學派對于公共政策研究的影響最深。根據(jù)荷蘭學者漢斯·范登·德爾和本·范·韋爾瑟芬在《民主與福利經(jīng)濟學》一書中的說法，福利經(jīng)濟學的核心主題是一個團體中的個人的共同福利（共同福利包括由經(jīng)濟所決定的團體的幸福），它包含了如下三種因素：（1）各種條件的公式化約束；（2）關(guān)于以上條件如何被團體中的機構(gòu)加以實現(xiàn)的研究；（3）對于現(xiàn)存的團體機構(gòu)的貢獻及現(xiàn)存的團體福利政策的批判性評價。福利經(jīng)濟學不僅關(guān)心公共政策（政治）對于社會價值的分配，而且關(guān)注由此帶來的社會收益和社會成本問題，從稀缺性的方面觀察社會價值的分配。帕累托、巴羅、蘭格、丁伯根和鮑莫爾等福利經(jīng)濟學家研究的重點是如下兩個基本問題：一是為實現(xiàn)社會福利最大化狀態(tài)的條件下定義；二是關(guān)于一個經(jīng)濟（秩序）的組織如何影響全體社會成員的福利問題。這樣，福利經(jīng)濟學們?yōu)楣舱叩难芯刻峁┝讼嚓P(guān)的概念、理論和方法。

微觀經(jīng)濟學對于公共政策研究的最突出的作用表現(xiàn)在，它為政策問題的分析提供了強有力的分析工具以及概念框架。它有助于澄清公共行動的真實成本和開支，了解這些行動對個人和團體所產(chǎn)生的影響。政府的職能在很大程度講是經(jīng)濟上的職能，如果沒有重要的經(jīng)濟后果，就難以思考和評價政府的政策或項目。民主社會中的大量政治爭論是關(guān)于政府為誰做什么和誰去付成本的問題。微觀經(jīng)濟學是考察這些問題的可利用的強有力工具。將微觀經(jīng)濟學應用到公共政策研究的一個優(yōu)點是使對公共問題的爭論由規(guī)范轉(zhuǎn)到實證，更多地由事實和數(shù)字說話。毫無疑問，沒有一項公共政策是單純靠理性計算而出臺的，但微觀經(jīng)濟學分析可以增加決策的科學性和合理性。

經(jīng)濟學與政策分析的相關(guān)性還表現(xiàn)在于，經(jīng)濟學的許多分支學科都有很長的將研究成果應用到政策問題的傳統(tǒng)。例如，工業(yè)組織、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、經(jīng)濟發(fā)展、公共財政和國際貿(mào)易是一些有政策取向研究的領(lǐng)域。因此，盡管在當代對公共政策研究的興趣不斷加強，但無論如何經(jīng)濟學家對政策感興趣決不是新鮮事。另外，當代經(jīng)濟科學中出現(xiàn)的新分支——經(jīng)濟政策學在某種程度上也可以說是政策科學和經(jīng)濟學相結(jié)合的產(chǎn)物，它是當代政策科學的一個有機組成部分。無論是在國外，還是在國內(nèi)，已有大量的經(jīng)濟政策學的著作問世，最早較系統(tǒng)論述這一學科的著作可能要首推J·丁伯根的《經(jīng)濟政策理論》（１９５２年）和《經(jīng)濟政策：原理與設計》（１９５６年）兩部著作（后一本的中譯本由商務印書館于１９８８年出版）。

三、政策分析的經(jīng)濟學途徑經(jīng)濟學與公共政策研究的聯(lián)系的原因在于，公共政策一般都具有經(jīng)濟的方面（如利益和成本），經(jīng)濟分析和經(jīng)濟學家作為政策選擇的分析者是必不可少和富有成效的。經(jīng)濟學并不直接分析政策推論，但它給經(jīng)濟學家一系列分析政策過程的工具和提供分析問題的視野或框架，即提供了研究公共政策的途徑。在西方政策科學的發(fā)展過程中，經(jīng)濟學途徑一直是一種主導途徑，其影響和成果不亞于政策研究的政治學途徑。

所謂的政策研究的經(jīng)濟學途徑，也就是采用經(jīng)濟學的理論假定、概念框架、分析方法及技術(shù)來看待公共決策問題。按照阿馬切爾（RyanC.Amacher）在“經(jīng)濟學和公共政策”一文中的概括，政策研究的經(jīng)濟學途徑的基本內(nèi)容是：（１）經(jīng)濟理論是實證的或非規(guī)范的，它由事實命題而不是價值判斷所組成。這就意味著經(jīng)濟學要為決策者提供實證的知識，而不是某些“應該”的指導；（２）經(jīng)濟學理論解釋某些事件的結(jié)果，它允許“如果Ａ，則Ｂ”一類的問題，一般并不預言Ａ的出現(xiàn)；（３）經(jīng)濟學家傾向于用私人市場過程來解決社會問題；（４）經(jīng)濟學家傾向于花大量的心血去澄清各種選擇，并使特定選擇的機會成本盡可能清楚；（５）經(jīng)濟學家更有可能認識在現(xiàn)存的選擇中的替代機會；（６）與第5點密切相關(guān)的一點是，經(jīng)濟學家使用漸進的和邊際的途徑；（７）經(jīng)濟學家傾向于用個人的途徑來作社會分析；（８）經(jīng)濟學理論對所有經(jīng)濟系統(tǒng)和體制背景都是適應的?！?．公共選擇

一、公共選擇理論的興起公共選擇理論是西方“新政治經(jīng)濟學”中最有影響的思潮或?qū)W派，是公共政策研究的經(jīng)濟學途徑的典型。它產(chǎn)生于20世紀40年代末，“大體上從1948年以來，公共選擇作為一個獨立的研究領(lǐng)域而發(fā)起來了”（布坎南語），而它作為一個學派或思潮的興起則是20世紀60年代末70年代初的事。

二戰(zhàn)后，西方的公共部門尤其是政府持續(xù)增長，這給經(jīng)濟學家和政治學家提出了重大的研究課題。40年代末50年代初，三個年輕的美國經(jīng)濟學家，后來的三位諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者——詹姆斯·布坎南、肯尼思·阿羅和保羅·薩繆爾遜，將經(jīng)濟學的分析方法應用于政治領(lǐng)域，力求解釋民主社會中政治和社會選擇（公共選擇或公共決策）過程。他們的思想后來發(fā)展成為人所共知的公共選擇理論、社會選擇理論和公共物品理論。而在這三種理論中，當今影響最廣泛而且爭論最大的要算公共選擇理論了。該理論不僅成為當代西方社會學特別是經(jīng)濟學、政治學中的一個重要理論學派，而且成為當代西方公共管理實踐特別是政府改革實踐的一個重要理論基礎(chǔ)。

二、公共選擇理論的主題作為公共政策研究的經(jīng)濟學途徑的典型，公共選擇是一個應用經(jīng)濟學的理論假定和方法來研究非市場決策或公共決策問題的新研究領(lǐng)域。用其奠基人布坎南（JamesM.Buchanan）的話來說：“公共選擇是政治上的觀點，它從經(jīng)濟學家的工具和方法大量應用于集體或非市場決策而產(chǎn)生?！卑凑樟硪粋€公共選擇學者繆勒（DennisC.Muller）的說法,公共選擇理論可以定義為非市場決策的研究,或簡單地定義為將經(jīng)濟學運用到政治科學。他說：“公共選擇對非市場決策的分析思路一直是：（1）作出與一般經(jīng)濟學相同的行為假設（理性的、功利主義的個人）；（2）通常把偏好顯示過程描述為類似于市場（選民從事交換活動，個人通過投票行為來顯示他們的需求表，公民自由進入或退出俱樂部）；以及（3）提出與傳統(tǒng)價格理論相同的問題（均衡存在嗎？它們是否穩(wěn)定？是否具有帕累托效率？它們是如何達成的？）”。公共選擇理論所使用的是經(jīng)濟學的方法,其基本假定是經(jīng)濟學的“經(jīng)濟人”假定，即人是自利的、理性的效用的最大化者。因此,可以把公共選擇理論看作一個政策科學學派,看作政治學和經(jīng)濟學的交叉研究領(lǐng)域（實際上,它被稱為“政治的經(jīng)濟學”和“新政治經(jīng)濟學”）。

公共選擇所涉及的是政治或公共決策的主題領(lǐng)域。按照繆勒的說法，公共選擇的主題與政治學的主題是相同的，涉及國家理論、投票規(guī)則、投票者行為、政黨政治、官僚機構(gòu)等。按照荷蘭學者德爾和韋爾瑟芬的說法，公共選擇或政治決策的經(jīng)濟學理論中最重要的幾個主題是：一個團體中公共物品的供給與需求，不同權(quán)力集團的交易過程中的價值分配，政黨爭取選票的競爭和官僚機構(gòu)行為對政府政策的影響。法國學者勒帕日則認為，公共選擇理論涉及如下四個基本主題：（1）研究政治制度和最佳經(jīng)濟狀態(tài)之間的關(guān)系；（2）發(fā)展出有關(guān)官僚體制的經(jīng)濟理論；（3）深入研究代議制政治制度運轉(zhuǎn)的邏輯及其缺陷；（4）力求找出能夠說明某些政治制度歷史發(fā)展的經(jīng)濟因素尤其是對國家、合法性、正義等概念的邏輯探討。由對上述主題的探討，公共選擇學者提出了種種的理論，如非市場決策論（公共決策論）代議民主制經(jīng)濟理論、國家理論、政黨理論、利益集團理論、尋租理論、官僚制理論、政府擴張論、政府失靈論、俱樂部理論、以足投票論、財政聯(lián)邦制論、立憲經(jīng)濟理論等。核心是公共決策或公共物品的生產(chǎn)與提供理論。

三、公共選擇理論的方法論啟示作為當代西方經(jīng)濟學和政治學的交叉研究領(lǐng)域以及公共政策研究的經(jīng)濟學途徑的典型，公共選擇理論取得了豐富的理論及方法論成果，對于公共政策研究具有合理和可供借鑒之處。一是公共選擇學者從經(jīng)濟學的假設、理論和方法入手來研究政治和公共決策問題，為公共政策和政治學研究提供了一個新的視野、新的研究途徑；它用方法論個人主義來取代作為傳統(tǒng)政治學的主導途徑的方法論集體主義，是對公共政策研究的政治學途徑的有益補充或擴展。二是公共選擇學者豐富了當代政策科學和政治學理論，如它的非市場決策理論、政府失敗論、國家與政黨理論、投票規(guī)則的損益分析、官僚體制與代議制民主的分析，擴展或補充了當代政策科學和政治學的理論研究。三是有助于對當代西方國家公共決策過程的本質(zhì)及其局限性的認識，也加深了對人類公共決策過程及其規(guī)律性的認識。§3．政策分析中的經(jīng)濟學方法

公共政策大都具有經(jīng)濟上的效果或需要經(jīng)濟上的投入?？疾旖?jīng)濟效果有兩個基本方法即成本－效益分析或損益分析和成本－效能分析。在介紹這兩種方法之前，我們先簡要介紹經(jīng)濟分析的方法論基礎(chǔ)。

一、經(jīng)濟學分析方法的邏輯基礎(chǔ)演繹法、經(jīng)濟人假說和方法論個人主義構(gòu)成經(jīng)濟學分析的主要邏輯基礎(chǔ)。演繹法和數(shù)學模型的采用是經(jīng)濟學分析方法的一個基本特征。演繹法由假設推導出定理，是一種由一般到特殊的推理過程；一個數(shù)學模型則表現(xiàn)為一系列在邏輯上一致的數(shù)學方程式。演繹法和數(shù)學模式采用使得經(jīng)濟學分析具有形式化、定量化和精確化的特點，特別是保持邏輯上的一致性或消除邏輯矛盾，簡便地描述復雜的現(xiàn)象結(jié)構(gòu)，做出預言和進行經(jīng)驗檢驗。經(jīng)濟學分析采用的是方法論的個人主義，并以經(jīng)濟人假說作為出發(fā)點。方法論個人主義的要點是：個體構(gòu)成團體或組織的基本細胞，個體行為的集合或累加構(gòu)成集體行為。因此，人類的行為包括政治和經(jīng)濟都應從個體的角度去尋找原因。所謂的經(jīng)濟人或理性人假說是指，個人無論是處于什么地位，其本性都是一樣的，都以追求個人利益的最大化或個人效用的極大化作為最基本的動機；或者說，個人在經(jīng)濟活動中遵循理性原則，在做出個人決策時經(jīng)過仔細的計算和分析，力求實現(xiàn)利益的最大化。

二、成本－效益分析成本—效益分析也稱成本—利益分析。某一項政策方案或項目，從經(jīng)濟效果或經(jīng)濟可行性方面來考慮，只有利益超過成本或至少利益等于成本時，才是經(jīng)濟上可行的，或者說只有一個方案或項目現(xiàn)在的或由現(xiàn)利益的值等于或超過現(xiàn)在的或由現(xiàn)成本的值時，才是經(jīng)濟上可行的。換言之，當Ｂ≥Ｃ時，方案是可行的，當Ｂ＜Ｃ時，方案是不可行的。成本－利益分析被廣泛地應用于私人企業(yè)和公共部門的決策分析中。利益和成本兩個概念的涵義同決策主體的不同而不同。如果主體是私人企業(yè)，其目的是獲利，則它所婪泊成本與利益一般是貨幣的成本與利益，或成本會計意義上的成本與利益，這是最簡單的成本－利益分析，即商業(yè)管理上的成本－利益分析。如果決策主體是政府，其目的是追求最大的社會福利，則它所要求的成本與利益更多地社會成本與社會利益，公共決策分析的成本－利益分析就是這后一種意義上的成本－利益分析。從公共決策分析的角度看待成本與利益時，不僅要注意直接的成本與利益，而且要認真考慮各種間接的成本和利益以及作為副產(chǎn)品的成本與利益。一個方案的直接成本與利益，是指該方案直接立生的利益和該方案直接承擔的成本；凡是這個方案的承擔者以外的組織所獲得的