公共政策分析 教案 0緒論 政策科學的“研究綱領”

PAGEPAGE1緒論政策科學的“研究綱領”政策科學（公共政策分析）是二戰(zhàn)后首先在美國興起的一個跨學科、綜合性的新研究領域，它的出現(xiàn)被譽為當代西方社會科學發(fā)展過程中的一次“科學革命”（德洛爾、里夫林語）、當代西方政治學的一次“最重大的突破”(馮貝米語)以及“當代公共行政學的最重要的發(fā)展”（羅迪語）。從20世紀40年代末、50年代初開始，美國的大學和思想庫的一些學者因社會科學進步的“內力”和當代社會發(fā)展需要的“外力”的推動，致力于一個以人類社會的基本問題尤其是公共政策問題為對象的新學科的研究，開創(chuàng)了社會科學中的政策研究方向。到了60年代末、70年代初，這種新的研究方向或途徑迅速發(fā)展并體制化，最終導致了一個相對獨立的政策科學領域的出現(xiàn)。70年代以后政策科學的進展以及它對各國政府的政策制定和社會發(fā)展所產生的積極影響，使得它成為各國學界和政界共同關注的學科，成為當代社會科學中的一個重要的、富有成果和充滿活力的新研究領域。有些西方學者（如拉納）認為政策科學構成當代社會科學的核心，有的西方政治學者和行政學者則主張用它取代傳統(tǒng)的政治學和公共行政學的研究。由此足見政策科學在當代西方社會科學尤其是政治學和行政學中的顯赫地位。那么，究竟什么是政策科學？它是如何形成和發(fā)展起來的？什么是政策科學研究的范式？中國的政策科學學科應如何建立？在緒論中，我們將對這些問題加以簡要的考察與分析。政策科學的興起政策科學及政策分析經歷了漫長的歷史演化，它的源頭可以追溯到人類文明之初，而作為一門相對獨立的研究領域的政策科學及政策分析的出現(xiàn)則是本世紀40、50年代的事。如果以拉納(DanielLerner)和拉斯韋爾主編的《政策科學：范圍和方法的最近發(fā)展》(1951年)一書出版作為其誕生標志的話，則現(xiàn)代政策科學及政策分析也有半個世紀的發(fā)展歷史了。而從拉斯韋爾和德洛爾等人對一個跨學科的、綜合性的全新政策科學的界定到另一些學者對對作為一門應用性社會科學學科的政策分析的強調則反映了這個研究領域的理論發(fā)展及“范式”的變化。一、政策研究溯源按照政策科學奠基人拉斯韋爾的觀點，政策科學所關注的是政策相關知識，即公共決策過程知識和公共決策過程中的知識。由此定義來看，可以說政策科學源遠流長，幾乎與人類文明同樣古老。隨著文明的出現(xiàn)尤其是階級和國家的產生，就需要處理公共的或社會問題，就必須有政策研究活動，用相應的研究程序和方法，產生政策相關知識。隨著人類社會的發(fā)展，作為一種專門化活動的政策研究以及研究者的角色地位，政策相關知識產生的程序和方法就會發(fā)生相應的變化。當人類文明進化到這樣的階段，即人類開始自覺地反思知識與行動的關系，追求政策相關知識的時候，政策科學及政策分析就發(fā)端了。拉斯韋爾認為，分析公共政策的專門程序的出現(xiàn)“與文明相對突然地從自發(fā)的部落或氏族社會中的出現(xiàn)”和“世界歷史中城市文明的擴展和分化有關”。HaroldD.Lasswell,APre-viewofPolicySciences.NewYork:ElsevierInc.,1971,pp.9,13.在古代文明發(fā)祥地，我們可以找到政策研究的最初嘗試。產生于公元前21世紀的漢謨拉比法典(HommurabianCode)可能是已知的最早與公共政策有關的文獻。它涉及司法程序、財產權、貿易和商業(yè)、家庭和婚姻關系以及公共責任等等。在古希臘，有一個“智者”階層，他們中的許多人充當統(tǒng)治者的“智囊”(柏拉圖曾是西西里統(tǒng)治者的顧問，亞里士多德是亞歷山大的私人教師)，我們在西方的圣哲賢人的哲學和政治學著作中可以找到大量的有關政策和政府管理的論述。在古代中國，“士”階層的出現(xiàn)很早，他們中的許多人是輔助統(tǒng)治者審時度勢、選擇時機、進行政策咨詢的謀士。上可追溯到夏商之家臣，西周之命士；春秋戰(zhàn)國時期群雄爭霸，有識之士挾術懷策周游列國?！稇?zhàn)國策》專門記述了這些策士們的言行，可以說是人類歷史上第一部較為完整的政策研究及咨詢的著作；HaroldD.Lasswell,APre-viewofPolicySciences.NewYork:ElsevierInc.,1971,pp.9,13.中世紀的城市文明的分化和擴展產生了一種方便于專門知識發(fā)展的職業(yè)化結構，政策相關知識及這種知識的產生者的角色在緩慢地發(fā)生演化，封建統(tǒng)治者召集各種專家來提供公共領域的政策建議，特別是那些統(tǒng)治者自己難以做出決策的領域。根據(jù)韋伯(MaxWeber)的說法，這些領域主要是財政、戰(zhàn)爭和法律。SeeMaxWeber,PoliticsasaVocation,inMaxWeber:EssaysinSociology.ed.byHarsC.GerthandC.WrightMills.NewYork:OxforduniversityPress,1946,p.88.中世紀政策相關知識的產生者的角色已經分化，主要的團體是專家官員或韋伯所稱的“職業(yè)政治家”，教會牧師包括基督教徒、婆羅門教徒和佛教徒等他們是中世紀專門知識的生產和傳播的主要團體，大學教師這是中世紀新出現(xiàn)的知識分子群體SeeMaxWeber,PoliticsasaVocation,inMaxWeber:EssaysinSociology.ed.byHarsC.GerthandC.WrightMills.NewYork:OxforduniversityPress,1946,p.88.當然，在古代和中世紀產生政策相關知識的程序和方法基本上是不科學的。他們主要依賴于神秘的手段或宗教儀式來預見未來。但這樣的程序部分地依賴于經驗獲得的證據(jù)，政策建議最終也要由實際的證據(jù)來檢驗，因此，早期的政策研究者或咨詢者的權威部分地依賴于他們的建議是否取得好的政策結果，而不是依賴于產生這種知識的程序。到了近代，隨著工業(yè)革命的來臨和經驗研究的成長，政策研究或政策相關知識的產生逐步變成一種相對自主的、由它自己的特殊程序所指導的活動，并逐步建立在系統(tǒng)的經驗數(shù)據(jù)的基礎上。在19世紀，應用社會科學作為了解和控制社會復雜性的手段成長起來，先是以統(tǒng)計學和人口統(tǒng)計學的形式，后以經濟學、社會學、政治學和行政學的形式確立起來。因此，這一時期政策研究中新的東西是理解社會及其問題的程序或方法上的變化，神秘主義、魔術和神圣的東西讓位給科學，這反映經驗的、定量的科學方法的成長。這種方法論上的變化并不僅僅是經驗科學發(fā)展及對經驗主義承諾的結果，而且也是人類社會由農業(yè)文明向工業(yè)文明過渡的必然產物。新方法的應用的主要目的并不是取得科學真理，而是統(tǒng)治者要利用科研產品來控制和管理社會。進入20世紀，政策研究領域出現(xiàn)了一個明顯的變化，即主要的社會科學學科如經濟學、社會學和政治學及行政學的職業(yè)化。如果說19世紀產生政策相關知識的團體主要是銀行家、工業(yè)家、記者以及統(tǒng)計學會的學者的話，那么20世紀則主要是大學教授尤其是社會科學學者了。這些教授學者從事專門的教學研究，他們日益增加地為政府提供有關政策制定和行政管理的建議。就其背景、經驗和動機而言，他們是社會科學職業(yè)化的成員。職業(yè)的社會科學家，對政策制定的實踐產生越來越重要的影響。在美國，社會科學在W·威爾遜政府和H·胡佛政府開始產生積極影響；然而，他們向政府部門的大量流動是在F·羅斯福的“新政”時期，在這一時期建立起許多新的政府機構，其成員大部分由社會科學家擔任。第二次世界大戰(zhàn)及戰(zhàn)后的調整給社會科學家們提供了證明他們在解決社會問題中的價值的機會。SeeWilliamN.Dunn,PublicpolicyAnalysisSeeWilliamN.Dunn,PublicpolicyAnalysis(2nd.,ed.).EnglewoodCliffs:Prentice-Hall,1994,pp.43-45.必須特別指出的是，在19世紀和20世紀上半期，在拉斯韋爾提倡政策科學之前，社會科學特別是經濟學、社會學、政治學領域已經積累起相當豐富的政策研究理論和方法。例如，在經濟學領域，經濟政策的研究早就倍受重視，英國古典政治經濟學帶有明顯的經濟政策研究的性質，涉及經濟領域中公共政策制定原則和政策建議及其選擇問題；20世紀30年代出現(xiàn)的凱恩斯理論是為經濟政策服務的；計量經濟學的奠基人之一的J·丁伯根把計量經濟學的理論和方法用于經濟政策研究?？梢哉f，在政策科學形成之前，經濟學關于經濟政策的研究已取得長足的發(fā)展，其內容包括政策制定原則，政策評價標準，政策目標體系，政策工具的選擇等等。又如在社會學領域，西方社會學家也很早就展開了對社會政策的研究，1873年德國成立了社會政策學會；日本在明治30年也成立了社會政策學會；英國也有社會政策研究傳統(tǒng)，尤其是社會政策理論的研究上頗有建樹。在一般的社會理論的研究上，馬克斯.韋伯、卡爾.曼海姆和早期的法蘭克福學派的著作中，可以發(fā)現(xiàn)政策科學理論的先導。韋伯的“社會科學中知識的客觀性和社會政策”(1904年)和“倫理中立性的意義”等著作包含了對政策分析方法論尤其是事實與價值關系問題的論述；曼海姆的《意識形態(tài)和烏托邦:知識社會學導論》(1929年)和《重建時代的人和社會》(1940年)涉及社會組織，知識的決定因素及應用結果，包括為計劃者和政策制定者產生專門的知識形式；而產生于本世紀20、30年代的法蘭克福學派對社會批判理論的論述與拉斯韋爾后來對政策科學的規(guī)定有著驚人的相似之處。SeeWilliamN.Dunn,publicPolicyAnalysis.p.46;SeeWilliamN.Dunn,publicPolicyAnalysis.p.46;陳振明.論法蘭克福學派社會批判理論的形成與特征.社會學研究.1990（6）.總之，政策科學并不是突然降生的，它經歷了漫長的歷史孕育時期。古代和中世紀的政策研究思想和經驗是政策科學的早期思想源泉，近現(xiàn)代經驗研究的成長、應用社會科學的成長及其職業(yè)化是政策科學發(fā)展中的重要事件，而近現(xiàn)代社會科學對政策研究理論和方法的討論則構成當代政策科學的先導。隨著二戰(zhàn)后社會政治經濟和科技的發(fā)展，最終導致政策科學的誕生。二、政策科學運動1951年，斯坦福大學出版社出版了由拉納和拉斯韋爾主編的《政策科學：范圍和方法的最近發(fā)展》一書，這被人們當作現(xiàn)代政策科學誕生的標志。此后，在美國興起了一場曠日持久的“政策科學運動”?，F(xiàn)代政策科學的產生是當代社會、經濟和科學技術高度發(fā)展的必然產物，也與它的誕生地美國特殊的社會發(fā)展狀況相關。德洛爾認為，現(xiàn)代政策科學的發(fā)展是眾多因素相互作用的結果，這些因素包括思想庫的成熟，人們對重大決策問題興趣的增加，公眾對科學能夠解決政策難題的信仰，政策制定者日益增長的需要，以及經濟學的示范性影響等?？死?R.M.Krone)認為，政策科學興起的主要原因是:公眾對一些特殊的政策問題如戰(zhàn)爭、種族沖突、環(huán)境污染、交通等的關切日益增長以及不滿政府對這些問題的處理質量；大學生對學院式的課程設置不滿以及對內外政策問題的興趣的增長，公眾對自然科學處理社會問題的無能為力的狀況的日益不滿，處理危機的決策要求等。鄧恩等人認為，政策科學發(fā)展主要是當代社會問題的復雜化以及為處理這些問題的政府組織擴展的結果。拉斯韋爾被譽為“現(xiàn)代政策科學的創(chuàng)立者”。他在《政策科學》一書中，首次對政策的對象、性質和發(fā)展方向做出規(guī)定，奠定了政策科學的基礎。拉斯韋爾提倡政策科學的一個基本原因是他對當時社會科學的零碎的專門化的不滿和擔憂。在他看來，哲學、自然科學和社會科學的專門化是不可避免的，但這種專門化的結果卻是科學(理論)與實踐的脫離。他認為，政策科學或社會科學中的政策方向可以超越社會科學的零碎的專門化，確立起一種全新的統(tǒng)一的社會科學。政策科學將與過去決裂，它不是那種戰(zhàn)時在華盛頓特區(qū)中所分化出來的應用社會科學，也不是社會科學家的活動主義；相反，政策科學將致力于一般選擇理論的研究，時下局部的問題并不是政策科學主要關心的問題。這種以理論為方向的政策科學與在二戰(zhàn)期間流行起來的那種作為政府婢女的實際政策分析的傳統(tǒng)是不同的。盡管這種實際的分析是政策科學的組成部分，但是拉斯韋爾基本上把政策科學看作某種不同于應用社會科學的東西。他認為，政策科學將關心“社會中人的基本問題”，它將采取一種全球觀點，強調政策的歷史脈絡，強調對變化、創(chuàng)新和革命的研究。在拉斯韋爾看來，政策科學具有以下幾個基本特征:（1）政策科學是關于民主主義的學問，它涉及個人的選擇，必須以民主體制作為前提；（2）政策科學的目標是追求政策的“合理性”，它必須使用數(shù)學公式和實證數(shù)據(jù)建立起可檢驗的經驗理論；（3）政策科學是一門對于時間和空間都非常敏感的學問，即它所選擇的政策分析模型必須在時間和空間上加以明確地記錄；（4）政策科學具有跨學科的特性，它要依靠政治學、社會學、心理學等學科的知識來確立自己嶄新的學術體系；（5）政策科學是一門需要學者和政府官員共同研究的學問，后者的實踐經驗對于政策科學的發(fā)展具有重大意義；（6）政策科學必須具有“發(fā)展建構”的概念，它以社會的變化為研究對象，所以必須建立起動態(tài)模型。DanielLernerandHaroldD.Lasswell,TheDanielLernerandHaroldD.Lasswell,ThePolicySciences:RecentDevelopmentinScopeandMethod.Stanford,CA:StanfordUniversityPress,1951,pp.3-15.在后來的著作中，拉斯韋爾繼續(xù)致力于政策科學的研究。在《政治科學的未來》(1963年)一書中，他將政策科學看作重建政治科學的主要方向，呼吁政治科學家致力于這方面的研究特別是集中關注政策制定中選擇理論的研究，更多地關注政策和社會問題。他說:“政策科學要面對未來，就必須采取這樣一種明確的立場，即以知識和政策的高層次上的思想和組織的創(chuàng)造性整合作為重要的出發(fā)點。必須認識到各種不同研究途徑的有效協(xié)調已經為政治科學家提供了一種過去只是部分地被利用了的機會，即取得一種一致的看法建立一門以社會中人的生活的更大問題為方向的解決問題的學科?！盚aroldD.Lasswell,TheFutureofPoliticalScience.NewHaroldD.Lasswell,TheFutureofPoliticalScience.NewYork:Atherton,1963,pp.38-39.在《政策科學展望》(1971年)一書中，他對政策科學作了進一步的討論，將政策科學定義為對政策制定過程的知識和政策制定過程中的知識的研究，而將政策科學家定義為那些關注掌握公共和市政秩序的脈絡中開明決策相關技巧的人。HaroldD.Lasswell,APre-viewofPolicySciences.NewYork:ElsevierInc.,p.13.在這里，他強調了政策分析中技巧的重要性，而關于歷史的、跨文化的、多元方法的“脈絡”的論述則體現(xiàn)出他對過去的政策科學概念的更深刻的承諾。HaroldD.Lasswell,APre-viewofPolicySciences.NewYork:ElsevierInc.,p.13.在《決策過程》等論著中，拉斯韋爾對政策過程進行探索，并把注意力集中在政策過程中的各種功能活動上，提出了包含七個因素情報、建議、規(guī)定、行使、運用、評價和終止在內的“功能過程理論”。參見J.E.安德森.公共決策.北京：華夏出版社，1990：27頁.拉斯韋爾的政策科學理論構成政策科學發(fā)展的第一個里程碑，指明了社會科學中的政策科學方向，深刻地影響了后來美國的“政策科學運動”。許多學者特別是Y.德洛爾等人直接沿著拉斯韋爾所規(guī)定的作為一門全新的、綜合的統(tǒng)一社會科學的政策科學方向前進；而另一些學者則吸收拉斯韋爾的有關政策科學的思想，致力于作為一門應用社會科學學科的政策分析的研究。這兩個方面合流構成當代美國的政策科學運動。德洛爾是現(xiàn)代政策科學發(fā)展上的另一個關鍵人物。他在1968--1971年短短的幾年里，出版了政策科學的“三部曲”:《公共政策制定檢討》(1968年)、《政策科學構想》(1971年)、《政策科學進展》(1971年)。在這些著作中，他繼承和發(fā)展了拉斯韋爾的政策科學理論，對政策科學的對象、性質、理論和方法等問題作了進一步具體而詳盡的論證，使政策科學的“范式”趨于完善，從而形成了拉斯韋爾德洛爾的政策科學傳統(tǒng)。德洛爾將政策的出現(xiàn)看作是一場“科學革命”，認為與傳統(tǒng)的常規(guī)科學相比，政策科學有一系列的創(chuàng)新。政策科學的基本范式有14項，主要有:SeeYehezkelDror,DesignforPolicySciences.NewYork:ElsevierInc.,1971,pp.50-53；AlsoVentuSeeYehezkelDror,DesignforPolicySciences.NewYork:ElsevierInc.,1971,pp.50-53；AlsoVenturesinPolicySciences.NewYork:ElsevierInc.,1971,pp.3-4.（1）政策科學所主要關心的是理解和改善全社會的發(fā)展方向，因此，它主要關注全社會的指導系統(tǒng)，特別是政策制定系統(tǒng)及產生更好的政策，它直接關注的并不是具體政策問題的內容，而是改進了的政策制定系統(tǒng)的方法和知識。（2）政策科學所研究的是公共政策制定的宏觀層次，即地方的、全國的和跨國的政策制定系統(tǒng)。政策制定系統(tǒng)的次級因素因其在政策系統(tǒng)中的作用而構成政策科學的主題。所以，政策科學處理個人的、團體的和組織的決策過程，并從公共政策制定的觀點上看待它們。然而，政策科學與公共政策制定密切相連。（3）政策科學在傳統(tǒng)的學科特別是行為科學和管理科學之間架起橋梁。政策科學必須整合于來自各種學科的知識，構成一個集中關注政策制定的跨學科。它以行為科學和管理科學的融合為基礎，但也吸收來自于其它相關學科的知識因素。政策科學一方面包含著多元的因素，另一方面又是基本統(tǒng)一的。（4）政策科學在通常純粹的研究和應用的研究之間架起了橋梁。在政策科學中，這兩種研究的整合是通過接受政策制定的改進作為最終目標而取得的。因此，真實世界構成政策科學的主要實驗室，而大部分抽象的政策科學理論的最終檢驗是看他們是否對政策制定的改進有所貢獻。然而，政策科學的發(fā)展在相當?shù)某潭壬线€是要依賴于抽象理論的建構。（5）政策科學除了使用常規(guī)的研究方法外，還將不證自明的知識和個人的經驗當作重要的知識來源，努力提煉政策實踐者不證自明的知識，并將高水平的政策制定者吸收進來，作為政策科學建設的合作者，這是政策科學區(qū)別于當代常規(guī)科學(包括行為科學和管理科學)的一個重要的特征。（6）與當代常規(guī)科學一樣，政策科學關心工具規(guī)范的知識。但是政策科學對于“價值中立的科學”的困難是敏感的。它試圖通過探索價值內涵、價值一致性、價值成本和價值承諾的行為基礎而對價值選擇做出貢獻。因為政策科學突破了當代科學與倫理學、價值哲學的嚴格界限，并將建立一種操作的價值理論作為政策科學的一部分。（7）有組織的創(chuàng)造性構成政策科學各部分的一個重要的構成因素。因此，鼓勵和刺激有組織的創(chuàng)造性乃是政策科學的一個主題和重要的方法論之一。（8）政策科學對于時間非常敏感，它將現(xiàn)在看作過去和未來之間的橋梁。因此，它拒絕當代科學尤其是行為科學和管理科學的非歷史的方法。它既強調歷史的發(fā)展，又強調未來的方面，以此作為改善了的政策制定的脈絡。（9）政策科學對于變化的過程和動態(tài)的情境十分敏感。對于社會轉變的條件以及指導變化的政策制定的強烈關注構成政策科學的基本模式、概念和方法論的前提條件。（10）政策科學涉及系統(tǒng)化的知識和結構化的合理性對公共政策制定的貢獻，但是政策科學明顯地認識到超理性過程(如創(chuàng)造性、直覺、魅力和價值判斷)和非理性過程(如深層動機)的重要作用。為更好的政策制定而探索改善這些過程的方法是政策科學的一個整合部分。此外，政策科學的“范式”還有:政策科學既修正已被接受的科學原則和基本方法論，又將它們擴展到已被接受的科學研究的界限之外；政策科學要成為自覺的，它尋求自己的范式、假定和理論；政策科學為它自己在實際政策制定中的日益增加的應用和職業(yè)化而奮斗；政策科學盡管有種種的創(chuàng)新，但它屬于科學的事實，并為科學的傳統(tǒng)(如證實和有效性)而努力。顯然，德洛爾的政策科學“范式”是拉斯韋爾的政策科學理論的發(fā)展和完善，構成政策科學發(fā)展史上又一里程碑。拉斯韋爾--德洛爾的政策科學傳統(tǒng)是美國政策科學運動的主導“范式”之一，為許多政策科學研究者所贊同和遵守。但是，另一方面，由于拉斯韋爾和德洛爾提倡的跨學科、綜合性的全新的政策科學過于宏偉博大，沒有明確的邊界條件，幾乎成為一個凌駕于所有社會科學之上的科學的科學(統(tǒng)一的社會科學)，這是一種需要長期奮斗的理想，難以在短期內取得全面突破。它遭到一些社會科學家的批評(如有的學者批評政策科學不是科學，而是意識形態(tài))。另一些研究者則吸收拉斯韋爾和德洛爾的政策科學理論的因素，朝著作為一門應用的社會科學學科的政策分析前進，這種政策分析的趨勢在60、70年代政策科學運動中廣為流行，大有超越政策科學之勢。針對這一情況，德洛爾在1986年出版的新著《逆境中的政策制定》中檢查了政策科學的近二、三十年的發(fā)展，提出政策科學需要在十四個方面加以突破，包括提供關于政策制定和政策科學的哲學和智力的理解；增加歷史和比較的觀點；真實地處理政策實際；尋求宏觀理論；政策范式批判；探討宏觀政策創(chuàng)新；研究政策制定和統(tǒng)治設計；考慮改善政策制定的途徑；探索政策制定的輸入方式；加大學科基礎；開發(fā)多維方法論、方法和技術等等。Y.Dror,Y.Dror,PolicymakingUnderAdversity.Transaction,Inc.,NewBrunswick,NewJersey,1986,pp.219--240.到了70年代中期，拉斯韋爾所倡導的政策科學或社會科學的政策方向在美國已基本體制化了。每個社會科學學科都建立了特殊的、與政策研究相關的組織，如“政策研究組織”(政治科學)、“社會問題研究協(xié)會”(社會學)、“社會問題的心理學研究協(xié)會”(心理學)。這種體制化在80年代更進了一步，出現(xiàn)了多學科的職業(yè)學會，如“公共政策和管理學會”(政治科學和經濟學)、“社會經濟學會”(社會學和經濟學)，這兩個學會每年都舉行正規(guī)的年會，前者還創(chuàng)辦了《政策分析與管理雜志》它將以前出版的兩個刊物《公共政策》和《政策分析》合并，該雜志擴展并深化了70年代和80年代初建立的主流政策科學雜志如《政策科學》、《政策研究雜志》、《政策研究評論》的內容。除了這些雜志以外，還有數(shù)百種涉及具體政策領域研究的刊物。在教育培訓方面，在70年代各主要的大學相繼建立政策科學或政策分析的碩士和博士學位授予點；現(xiàn)在大部分研究性大學設有公共政策研究生院、研究所或中心，它們與幾千個非大學的政策研究組織一起被列在《學會百科全書》上，這些組織大部分是在1950年以后建立起來的。政策科學的職業(yè)化也有相當?shù)囊?guī)模，政策分析家已成為一種官方的職業(yè)描述；而進行政策分析的專門單位已在聯(lián)邦政府、各州和一些市建立起來，特殊的政策研究團體如“全國市長協(xié)會”、“全國城市聯(lián)盟”等已發(fā)展起來了。在20世紀后半期，政策科學及政策分析作為一個知識工業(yè)迅速發(fā)展起來。三、從政策科學到政策分析在拉斯韋爾--德洛爾的政策科學傳統(tǒng)中，政策分析只是政策科學的一個組成部分。然而，正是這個以量化分析為主導的政策分析領域在政策科學運動中取得迅速的發(fā)展。這導致了許多學者離開拉斯韋爾--德洛爾的傳統(tǒng)，轉而提倡作為一個應用社會科學學科的獨立的政策分析。這種由政策科學到政策分析的轉變有其歷史根據(jù)。二戰(zhàn)后政策科學誕生的最大推動力并非來自社會科學家，而是來自運籌學家、系統(tǒng)分析家和應用數(shù)學家，運籌學、管理科學和系統(tǒng)分析的定量方法及技術的發(fā)展實際上構成政策科學特別是政策分析的方法論的基礎。此外，這種轉變也與蘭德公司一類的思想庫的示范性影響以及私人基金會對應用社會科學領域的支持有關。其實，如果這種朝著政策分析的新方向只是給政策科學傳統(tǒng)加上對檢驗備選方案的嚴格程序的話，那么，這種轉變也可以看作對已經確立起來的政策科學傳統(tǒng)的一種一致的和潛在的有用補充。在50、60年代乃至整個70年代的政策科學運動中，政策分析的成長最引人注目，尤其突出的是政策分析的途徑或方法的爭論。按照一些西方學者的看法，這種爭論是圍繞“全面的”(synoptic)途徑與“反全面的”(anti-synoptic)途徑而展開的。全面的途徑即綜合理性模式，它以系統(tǒng)分析為縮影；Forexample,D.Easton,ThePoliticalSystem:AnInquiryintotheStateofPoliticalScience.NewYork:knopt,1953.而反全面?zhèn)鹘y(tǒng)的途徑則是強調綜合理性的局限性或不可能性。Forexample,H.A.Simon,"CommentsOntheTheoryofOrganizations”.AmericanPoliticalScienceReview,1952,46(4),pp.1130-1139.這兩種觀點提供了當代政策分析不同途徑的鮮明對照，特別是它們構成政策分析的經驗分析方向和新多元主義(Neo-pluralism)方向的區(qū)別。Forexample,D.Easton,ThePoliticalSystem:AnInquiryintotheStateofPoliticalScience.NewYork:knopt,1953.Forexample,H.A.Simon,"CommentsOntheTheoryofOrganizations”.AmericanPoliticalScienceReview,1952,46(4),pp.1130-1139.在50年代，這兩種途徑的各自理論前提可以概括如下:純粹的全面理性模式的特征是，以認同系統(tǒng)分析作為元理論，以統(tǒng)計經驗主義作為方法論和以價值的最大化作決策標準；而純粹的反全面途徑的特征是，以認同多元主義作為元理論，脈絡背景(contextual)和案例分析作為方法論和以社會合理性(利益的整合)作為決策標準。反全面的觀點迅速在一般政治科學領域取得支配地位，而綜合傳統(tǒng)在公共行政學領域更有活力。盡管全面理性傳統(tǒng)在政治科學領域并不占有優(yōu)勢，但它受到了一些有力的因素所支持。首先，它聳立于政治科學和社會科學的行為主義革命的巔峰之上，它強調交叉學科研究，集中關注定量精確性和以系統(tǒng)的經驗理論為特征。SeeA.Ranny(ed.),EssaysontheBehavioralStudyofPolitics.Urbana,IL:UniversityofIllinoisPress,1962.其次，它保留了梅里安(CharlesE.Merriam)所提倡的全國計劃觀點及拉斯韋爾的政策科學的科學主義因素。相反，60年代的社會氣候卻導致了對多元主義的強烈批評，例如，羅威(T.Lowi)對多元主義的批判就受到這種氣候的影響。SeeT.Lowi,"ThePublicPhilosophy:InterestGroupLiberalism".AmericanPoliticalScienceReview,196761(1),pp.5-24.SeeA.Ranny(ed.),EssaysontheBehavioralStudyofPolitics.Urbana,IL:UniversityofIllinoisPress,1962.SeeT.Lowi,"ThePublicPhilosophy:InterestGroupLiberalism".AmericanPoliticalScienceReview,196761(1),pp.5-24.60年代以后，全面理性傳統(tǒng)變得更復雜和成熟。它的倡導者和支持者一方面力求避免純粹理性綜合模式的一些不切實際的假定，另一方面堅持計劃的觀點，并嚴厲批評漸進主義和多元主義，力求發(fā)展出一種復雜的或折衷的模式，如埃澤奧尼(A.Etzioni)的混合掃描模式(1968年)，德洛爾的優(yōu)化模式(1968年)。經濟學家使用經驗方法論的成功進一步加強了全面理性傳統(tǒng)的力量，其頂峰是肯尼迪、約翰遜政府時代所采納的項目--計劃--預算系統(tǒng)(PPBS)。盡管這一系統(tǒng)后來被廢除了，但是成本--效益分析及其他項目評估方法在政府部門的政策分析中得到廣泛的使用。作為全面理性傳統(tǒng)的對立面，反全面理性傳統(tǒng)也為一些有力的因素所支持。反全面理性傳統(tǒng)除了在批評綜合理性的不可能性這一點外，并沒有太多的共識，它并沒有形成統(tǒng)一的智力運動。如果說全面理性傳統(tǒng)依賴于拉斯韋爾的政策科學中的科學主義因素的話，那么，反全面理性傳統(tǒng)則依賴于拉斯韋爾的政策科學中的人文主義的因素。1952年《公共行政學評論》主編瓦爾多(DwightWaldo)在“民主的行政學理論的發(fā)展”一文中批評將“效率”作為行政管理分析中的一個價值中立的標準，認為那種價值中立的科學的政策評估是一種逃避更基本價值的使人誤入歧途的企圖。1953年，達爾(RobertA.Dahl)和林德布洛姆(CharlesE.Lindblom)在《政治、經濟和福利》一書中，對全面理性模式進行了更強有力的批評，并提出了“漸進主義”的政策分析模式。他們的觀點受到了一系列有影響的公共決策的經驗研究的支持。SeeRobertD.Dahl,WhoGovern?NewHeaven,CT:YaleUniversityPress,1961.這些經驗研究力圖證明:盡管決策者可以在大學被授以全面理性方法，然而他們在實踐中所采用的是漸進主義、黨派相互調適和明顯的漸進湊合。林德布洛姆后來不斷發(fā)展和完善他的漸進主義理論，并與其他學者展開了激烈的爭論?？梢哉f，理性途徑和漸進主義之爭構成了SeeRobertD.Dahl,WhoGovern?NewHeaven,CT:YaleUniversityPress,1961.應該指出，漸進主義不過是多元主義在政策分析的一個變種。正如達爾所指出的，多元主義后來變成政治科學中關于美國政治過程的居支配地位的解釋框架。由于政治科學主要傾向于因果描述，而政策分析傾向于規(guī)范，并且因為多元主義/漸進主義在描述方面規(guī)范以前只是政治學家所處理的領域，也來自于政治學家將這種理論的研究視為擺脫美國公共行政學危機的出路；而其直接的理論先導則是達爾和林德布洛姆在《政治、經濟和福利》一書將市場價格作為決策機制的說明。我們已經概述了政策科學及政策分析的歷史演化。到此，我們可以得出這樣幾個基本結論:第一，政策科學源遠流長，在當代政策科學出現(xiàn)以前，政策科學經歷了漫長的歷史孕育時期。第二，從歷史上看，政策研究的主要目的是為政策制定者提供政策相關知識或信息，以使他們做出決策。因此，從一開始，政策科學就具有明確的實踐方向。第三，政策科學的理論、方法和技術在歷史上發(fā)生過明顯的改變。隨著近代經驗研究的成長，政策科學才變成由自己特殊程序所指導的活動，在20世紀，定量分析方法不斷成長，50、60年代之后政策科學的重心向政策分析傾斜，則反映了這一研究領域的范式轉變。第四，政策科學及政策分析的進化是伴隨著社會經濟、政治和文化的變遷而發(fā)生的，古代和中世紀政策研究角色的分化和專門化與城市文明的產生、發(fā)展及復雜化有關；近代政策科學研究程序的改變則與工業(yè)革命、啟蒙運動和實驗自然科學的產生密切相關；當代政策科學的產生和發(fā)展則特別反映了二戰(zhàn)后人類所面臨的復雜問題及政府組織的迅速成長。第二節(jié)什么是政策科學什么是政策科學？如何看待它的研究對象、學科性質和研究范圍以及研究方法？這是政策科學的最基本的問題之一。本節(jié)所要探討的就是這方面的問題。什么是政策科學“政策科學”(PolicySciences)、“政策分析”（PolicyAnalysis）、“公共政策（學）”(PublicPolicy)和“政策研究”是幾個經常用來表示這一學科領域的術語。在西方文獻中，這些術語有時被當作同義詞而加以交替使用，有時則被有區(qū)別地加以界定。一般認為，“政策科學”概念是美國政治科學家拉斯韋爾(HaroadD.Lasswell)首先提出的。早在1943年的一個備忘錄中，他就提到了“政策科學”的概念，而正式提出這個概念則是1950年他與卡普蘭(A.Kaplan)合著的《權力和社會:政治研究的框架》一書。SeeRonaldD.Brunner,"ThepolicyMovementasaPolicyProblem".inAdvancesinPolicyStudiesSince1950,Vol.10,PolicyStudiesAnnualReview.Eds.ByWilliamN.DunnandRitaMaeKelly(NewBrunswick,NJ:TransactionBooks,1991),p.189,note2.1951年，他在與拉納(DanielLerner)合編的《政策科學:范圍和方法的新近發(fā)展》一書中，對政策科學的對象、性質和研究任務等作了較具體的規(guī)定。“政策分析”一詞則是美國經濟學家林德布洛姆(CharlesE.Lindblom)首先使用的，他在1958年發(fā)表了《政策分析》一文，用“政策分析”表示一種將定性與定量相結合的漸進比較分析的類型。SeeRonaldD.Brunner,"ThepolicyMovementasaPolicyProblem".inAdvancesinPolicyStudiesSince1950,Vol.10,PolicyStudiesAnnualReview.Eds.ByWilliamN.DunnandRitaMaeKelly(NewBrunswick,NJ:TransactionBooks,1991),p.189,note2.CharlesE.Lindblom,“PolicyAnalysis”.AmericanEconomicReview48,No.3,Jun.1985,pp.298-312.政策科學以社會政治生活中的政策領域，即現(xiàn)實的政策實踐、政策系統(tǒng)及政策過程作為研究對象，它的基本目標是端正人類社會發(fā)展方向，改善公共決策系統(tǒng)，提高公共政策制定質量。因此，政策科學有自己相對獨立的研究領域，這是作為一個獨立學科的政策科學形成和發(fā)展的基本前提。按照拉斯韋爾：政策科學是“以制訂政策規(guī)劃和政策備選方案為焦點，運用新的方法對未來的趨勢進行分析的學問”；DanielLernerandHaroldD.Lasswell,ThePolicySciences:RecentDevelopmentintheScopeandMethod,Standford,CA:StandfordUniversityPress,1951,pp.DanielLernerandHaroldD.Lasswell,ThePolicySciences:RecentDevelopmentintheScopeandMethod,Standford,CA:StandfordUniversityPress,1951,pp.Ⅷ～XI.德洛爾認為，政策科學或政策研究的核心是把政策制定作為研究和改革的對象，包括政策制定的一般過程，以及具體的政策問題和領域；政策研究的性質、范圍、內容和任務是：理解政策如何演變，在總體上特別是在具體政策上改進政策制訂過程。S.S.那格爾主編.政策研究百科全書.北京：科學技術文獻出版社，1990：7.Ｓ．Ｓ．那格爾（StuartS.Nagel）說：“政策研究可以總的定義為：為解決各種具體社會問題而以對不同的公共政策的性質、原因及效果的研究”。S.S.那格爾主編.政策研究百科全書.北京：科學技術文獻出版社，1990：1.克朗(R.M.Krone)認為，政策科學是通過定性和定量的方法，探求對人類系統(tǒng)的了解與改進，它的研究焦點之一是政策制定系統(tǒng)。R.M.克朗.系統(tǒng)分析和政策科學.北京：商務印書館，1987：28～29.奎德(EdwardS.Quade):“政策分析是應用研究的一種形式，用來獲得對社會技術問題的更深刻的理解，并提出更好的解決辦法。政策分析試圖利用現(xiàn)代科學技術去解決社會問題，尋求可行的行動過程，產生信息，排列有利證據(jù)，并推導出這些行動過程的可能結果，其目的是幫助決策者選擇最優(yōu)的行動方案?！盓.S.Quade,AnalysisForPublicDecision(3ed.).NewYork:ElsevierSciencePublishingCo.,Inc.1989,pp.4-5.E.S.Quade,AnalysisForPublicDecision(3ed.).NewYork:ElsevierSciencePublishingCo.,Inc.1989,pp.4-5.鄧恩(WilliamN.Dunn):“政策分析是一種應用性的社會科學學科，它使用各種研究和論證方法，產生并轉變政策相關信息，以便政治組織解決政策問題?！盬illiamN.Dunn,PublicPolicyAnalysis:AnIntroductWilliamN.Dunn,PublicPolicyAnalysis:AnIntroduction.EnglewoodCliff:Prentice-Hall,1981,p.Ⅸ;also,PolicyAnalysis:Perspectives,ConceptsandMethods,JAIPress,Inc.,1986,p.ⅩⅢ.我國的政策科學學者給政策科學或政策學下過一些定義，可以概括為這樣四種基本看法：一是認為政策科學主要研究政策制定的理論和方法，是研究如何制定優(yōu)化政策、避免錯誤政策的學科領域；二是認為政策科學是關于制定政策方案、規(guī)劃政策的實施、評價政策的結果、預測政策的方向的一門學科；三是認為政策科學是研究政策的屬性及特點、政策制定和執(zhí)行規(guī)律的科學；四是從廣義和狹義兩個方面界定政策科學，認為廣義的政策科學是對不同的公共政策的性質、原因和結果進行的研究；狹義的政策研究可以界定為對目標、方案及社會效果之間的相互關系的研究。由上述這些定義可以看出，國內外學者對政策科學的界定有所不同，但一般都承認政策科學以政策系統(tǒng)及政策過程作為研究對象。這正是政策科學成為一個相對獨立學科的關鍵條件。根據(jù)唯物辯證法和科學哲學的觀點，任何一門學科都以客觀世界的某一類事物、現(xiàn)象及其過程作為自己的研究對象，它要揭示這一類事物或現(xiàn)象及其過程的本質聯(lián)系和規(guī)律性，并通過概念、命題、原理和方法在思維中加以再現(xiàn)，形成學科理論體系。盡管一些傳統(tǒng)的社會科學學科如政治學、經濟學和社會學已涉及政策系統(tǒng)及政策過程問題，但它們并未將政策系統(tǒng)及其過程作為專門、唯一的研究領域，并未對此加以系統(tǒng)、全面和具體的研究。只有政策科學才做到了這一點。政策科學以人類社會的政策系統(tǒng)及政策過程作為專門的研究對象，它既要研究政策的本質、原因和結果，注重內容分析；又要研究政策系統(tǒng)及政策過程（包括政策的制定、執(zhí)行、評估等環(huán)節(jié)），注重系統(tǒng)過程分析。因此，可以一般地將政策科學定義為一個綜合地運用各種知識和方法來研究政策系統(tǒng)和政策過程，探求公共政策的實質、原因和結果的學科，它的目的是提供政策相關知識，改善公共決策系統(tǒng)，提高公共政策質量。二、政策科學的學科性質政策科學作為一個全新的、獨立的學科，有如下四個基本特征：（1）政策科學是一個綜合性、跨學科的新研究領域。政策科學不是現(xiàn)有的某一學科的更新，而是一個全新跨學科研究領域，具有綜合、交叉的特點。它的產生和發(fā)展需要以大量的知識和方法為基礎，幾乎所有迄今為止人類所創(chuàng)造的科學知識和方法都可以運用于政策研究之中。政策科學正是在吸收其他學科尤其是政治學、經濟學、社會學、管理學、心理學、哲學、統(tǒng)計學、運籌學、系統(tǒng)分析等學科的知識和方法的基礎上，形成和發(fā)展起來的。另一方面，政策科學并不是由這些學科的知識和方法的拼湊堆積而成的，而是在新的學術框架中將種種知識和方法有機地結合起來。與各種常規(guī)社會科學學科相比，政策科學實現(xiàn)了格式塔轉移，形成了一系列的新范式。它將科學知識尤其是社會科學知識與公共決策過程密切聯(lián)系起來，提倡以問題為中心，而不是以學科為中心的知識產生方法，政策科學的倡導者們力求指出當代社會科學尤其是管理科學和行為科學的偏狹性，提出一門能把各種知識和方法直接運用于改進公共決策系統(tǒng)，提高政策質量的新學科，因而各種學科的理論和方法在政策科學的新框架中獲得了新的意義。同時，正因為政策科學的這種全新綜合的特征，使得它本身具有社會科學學或元社會科學的某些意義，即它的理論和方法具有一般方法論的某些特點。（2）政策科學是一門以行動取向的學科，體現(xiàn)著理論與實踐的統(tǒng)一。按照政策科學的奠基人的觀點，政策科學是一門行動取向的學科，它是適應人類利用已有的知識和方法去改進政策制定系統(tǒng)，提高政策質量的需要而產生的。政策科學的奠基者們發(fā)現(xiàn)，以往的大部分科學知識尤其是應用社會科學研究并沒有對政策系統(tǒng)的改進和政策質量的提高產生應有的積極影響。因為盡管它們有時也提出政策建議，但這些建議往往因不切實際或缺乏政治可行性而被否決。政策科學的研究對象是政策實踐或實際的政策過程，它的目的和功能是提供政策相關知識，為政策實踐服務。因此，政策科學不是純理論科學或基礎研究，而是一門應用性較強的學科，可以說體現(xiàn)了理論與實踐的高度統(tǒng)一。政策科學既在實踐中產生，又在實踐中得到應用和發(fā)展。它要指導執(zhí)政黨或國家的各項政策的制定、執(zhí)行和評估的實踐活動，它以實踐定向，以發(fā)現(xiàn)和解決社會的政策問題為宗旨，為實踐服務；而政策實踐則為政策科學提出需要解決的問題，提供經驗教訓，檢驗和發(fā)展政策科學理論。（3）政策科學不僅是描述性學科，而且是一門規(guī)范性學科。事實和價值的分離或追求價值中立性曾在相當長的時期被當作經驗科學的目標，這實際上是實證主義不切實際的科學理想。如果說經驗自然科學及傳統(tǒng)的社會科學并不是真正價值中立的話，那么，政策科學則明確地以價值為取向。政策科學可以說是對一般選擇理論的研究，而選擇則以價值（觀）作為基礎。因此，它不僅關心事實，而且更關心價值和行動；它不僅是描述的，而且也是規(guī)范的。說它是描述的，是因為它同樣追求有關公共政策的性質、原因和結果的知識；說它是規(guī)范的，是因為它重視價值取向和價值評價，它的一個重要目標是創(chuàng)造和批評有關的公共政策價值的知識主張，或推薦應該采取的行動過程。政策科學的規(guī)范或價值批評的方面可以由這樣一點來加以說明，即政策科學相關知識包含了具有價值特征的因變項（目的）和自變項（手段）的互動；這些變項的選擇往往涉及在健康、財富、安全、和平、正義、平等和自由一類的價值中做出取舍。選擇哪一個價值，并不僅僅是一個技術判斷問題，而且往往需要倫理推導。因此，公共政策價值觀或公共政策與倫理的關系問題在政策科學中占有極為重要的地位。（４）政策科學是軟科學的一個重要分支。所謂的軟科學是指那些以闡明現(xiàn)代社會復雜的課題為目的，應用各種相關學科的理論和方法，對包括人和社會在內的廣泛對象進行跨學科研究的知識領域。從本世紀初開始尤其是二戰(zhàn)結束以后，出現(xiàn)了一系列新興軟科學學科，包括人工智能、戰(zhàn)略研究、系統(tǒng)分析、未來研究、科學學、決策學、領導科學等。在國外，有一個更正式的名稱來指稱這一類知識，即廣義的管理科學（狹義的管理科學指運籌學）。政策科學已成為軟科學的一個重要分支，甚至可以說是當代軟科學的核心。軟科學已經經歷了較長的歷史發(fā)展，在它發(fā)展的不同階段呈現(xiàn)出不同的特點，并具有不同的重點。按照我國的一些學者的說法，軟科學在50年代的重點是科學學尤其是科學社會學的研究；60年代的重點是運籌學；70年代的重點是未來學及預測學；到了80年代，其重點已經轉向政策科學了。政策科學實際上構成決策科學化和民主化的主要支持學科，它在解決政策問題和促進社會發(fā)展的重大作用正被來越多的人所認識。3．政策科學的研究范圍政策科學涉及的范圍十分廣泛，目前尚難以劃出準確的邊界。它的主要研究內容包括政策系統(tǒng)、決策體制及政策過程，政策分析方法和技術，政策思維，政策價值觀，未來研究，政策戰(zhàn)略（元政策研究），政策規(guī)劃，重大工程項目的論證與評估，從大政方針到各層次、各部門的具體政策研究等等。按照克朗的說法，政策科學把如下五個方面的內容作為研究的重點：（1）政策戰(zhàn)略；（2）政策分析；（3）政策制定系統(tǒng)的改進；（4）評估；（5）政策科學的進展。R.M.克朗.系統(tǒng)分析和政策科學.北京：商務印書館，1987：28～29.德洛爾則認為，政策科學的核心部分是認識和端正社會發(fā)展方面，把不同層次（跨國的、全國的、地區(qū)的）政策制定系統(tǒng)的改進作為追求的目標，同時也作為自己研究成果的手段。在他看來，政策科學的主要焦點有：（1）政策分析；（2）備選方案創(chuàng)新；（3）重大政策（基本政策）；（4）評估和反饋；（5）重大政策的改進等。Y.Dror,VenturesinPolicySciences.ElesvierInc.,1971,p.14.他在８０年代又把改善政策制定系統(tǒng)及政策制定研究與統(tǒng)治方式、政府中決策系統(tǒng)研究結合起來，特別是在探索逆境中的政策制定，高層政策推理，超優(yōu)政策分析方面取得了新的進展，這豐富了宏觀政策理論的研究，拓寬了政策科學的研究領域。Y.Dror,VenturesinPolicySciences.ElesvierInc.,1971,p.14.三、政策科學的研究途徑政策科學是一個跨學科、綜合性的研究領域，它可以有不同的研究途徑、方法或觀點。首先，政策科學可以從不同的社會科學學科的框架中來加以研究，在西方（美國）政策科學的發(fā)展中，形成了幾種較有影響的學科途徑，即政治學途徑、經濟學途徑和社會心理學途徑。其次，可以從某些社會科學的理論、假設或模型出發(fā)來研究公共政策及其過程，由此形成的研究途徑更是多種多樣（這正是下面要討論的問題）。研究途徑、方法的不同，導致對公共政策的性質、原因和結果以及公共決策系統(tǒng)及其運行做出不同的描述或解釋，從而形成不同的政策科學理論。1．政治學的研究途徑托馬斯·戴伊（ThomasR.Dye）在《理解公共政策》這一論著中概括了政策科學或公共政策研究的八種模型或途徑，即制度模型、過程模型、集團模型、精英模型、漸進模型、對策模型、系統(tǒng)模型和理性模型。安德森（JamesE.Anderson）在《公共決策》一書中則將西方政策科學的研究方法或觀點歸分為五種理論，即政治系統(tǒng)論、團體理論、杰出人物（精英）理論、功能過程理論、制度化理論。下面，我們根據(jù)戴伊和安德森等人的論述，著重介紹五種途徑，即系統(tǒng)途徑、過程途徑、團體途徑、精英途徑和制度途徑。1．系統(tǒng)途徑這種途徑是由大衛(wèi)·伊斯頓(DavidEaston)等人所提出的。它從系統(tǒng)論的角度來研究公共政策問題，將公共政策看作對周圍環(huán)境所提出的要求的反應?；蛘哒f，將公共政策看作是政治系統(tǒng)的輸出。系統(tǒng)途徑可以圖示如下：環(huán)境：社會、經濟、文化等因素反饋鏈輸出通過與環(huán)境的相互作用環(huán)境：社會、經濟、文化等因素反饋鏈輸出通過與環(huán)境的相互作用輸出：做出價值、財富再分配的政策方案輸出：做出價值、財富再分配的政策方案政治系統(tǒng)：決策者對社會進行價值分配的結構與過程輸入：需求與支持圖1:系統(tǒng)途徑模型系統(tǒng)途徑注重環(huán)境與政治系統(tǒng)的相互作用和社會反映，環(huán)境由政治系統(tǒng)以外的各種狀況和條件所構成；需求是指個人或團體為了滿足自己的要求和利益而向政治系統(tǒng)提出的采取行動的主張；支持是指個人或團體接受選舉結果、遵守法規(guī)、納稅并贊同政府采取的干預行動；需求和支持都是在環(huán)境作用下社會政治集團對公共政策的反映，兩者一起構成系統(tǒng)的輸入。政治系統(tǒng)是指具有相關互聯(lián)的結構和過程，并進行社會價值財富分配的組織；系統(tǒng)的輸出則是指政治系統(tǒng)根據(jù)社會的需求與支持（輸入）做出價值財富再分配的政策方案。反饋這一概念則意味著公共政策（輸出）可能改變環(huán)境，改變環(huán)境提出的要求，以及改變政治系統(tǒng)的自身特點。政策輸出可能會產生新的要求，而這種新的要求將進一步導致政策與創(chuàng)出。在這種循環(huán)反復中，公共政策源源不斷地產生。２．過程途徑這種途徑的要點是將政策看作一種政治行為或政治行動，通過政治與政策的關系對政策的政治行為進行階段性或程序化研究，這顯然是行為主義政治學觀點在公共政策研究上的反映。二戰(zhàn)后，行為主義政治學對于選舉者、利益集團、立法者、總統(tǒng)、官僚機構、法院以及其他政治角色的行為進行研究，目的是試圖發(fā)現(xiàn)一個同一的行為模式或稱行為過程。一些政治學家力圖根據(jù)各種政治活動與政策的關系，來劃分的各階段，其大致的步驟是：分析問題、確認目標、規(guī)劃方案、合法化、政策執(zhí)行、政策評估等（拉斯韋爾則提出了一種所謂的功能過程論，這種功能活動包括了情報、建議、規(guī)定、行使、運用、評估、終止七個環(huán)節(jié)）。這樣，政策過程被視為是一系列的政治活動所構成。根據(jù)政策過程的每一步驟的特點，對政策加以分析，從而發(fā)現(xiàn)政策是如何形成的以及決策應當如何做出。３．團體途徑這種途徑將公共政策看作利益集團之間相互作用、相互斗爭以及彼此協(xié)商、定約和妥協(xié)的產物。團體理論是美國政治學的主導理論（實際上也是多元主義的理論基礎）。它認為，利益團體的相互作用和爭斗是政治生活的主要行為。一個利益集團是由某些具有共同的立場、觀點、態(tài)度和利益的個人所構成的集合體或組織；它向其他社會團體表明自己的主張，并向政府反映它的利益和要求。這樣，利益集團便成為一種政治組織，個人只有通過這種組織才能在政治生活中變得重要起來；它架通個人與政府之間聯(lián)系的橋梁。因此，政治實際上就是各種利益集團之間的斗爭，政治系統(tǒng)通過各種手段（如確立集團之間的游戲規(guī)則、協(xié)調各種沖突的利益、以公共政策加以干預等）來處理各種利益集團之間的關系。團體理論的主旨是將所有重大的政治活動都描述為利益集團及政治組織之間的相互爭斗，政策制定被視為一種處理來自各利益集團壓力的活動，政策則是這些利益團體之間的斗爭、妥協(xié)的結果。政策研究的團體途徑認為，在任何時候，公共政策都是占支配地位的團體的利益的反映，一個團體的勢力或影響力取決于它的人數(shù)、財產、組織化程度、領袖能力、內聚力以及與決策者聯(lián)系的密切程度等。利益集團的影響力的改變都可能引起政策上的變化，隨著各利益團體影響力的消長，政策將變得有利于那些影響力增強的團體，而不利于影響力削弱的團體。４．精英途徑這是由戴伊和湯姆遜等人提出的一種途徑。它認為公共政策是那些居統(tǒng)治地位的領袖人物的偏好和價值觀的反映。政治學中的精英理論的要點是：（1）社會總是劃分成有權勢的少數(shù)人和無權力的多數(shù)人，社會資源分配是由前者所掌握的；（2）少數(shù)人并不代表被統(tǒng)治的大眾，精英是不平等地從上層社會中挑選出來的；（3）非精英者向精英位置的移動是緩慢的，并且可以保持穩(wěn)定而避免發(fā)生革命；（4）精英們在社會系統(tǒng)中的基本價值行為和維護社會系統(tǒng)方面具有較為一致的看法；（5）政策所反映的是精英的流行的價值取向而非群眾的要求，政策的變化是漸進而非革命的；（6）活躍的精英很少受麻木不仁的群眾的影響，他們對群眾的影響力遠遠大于群眾對他們的影響力。公共政策研究的精英途徑從政治學精英理論出發(fā)，認為政策反映的是精英的偏好、價值觀和利益，而不是群眾的要求；政策的變化或完善實際上是精英們的價值觀變化的結果；群眾對于政策是麻木不仁的，不知情的；實際的輿論導向是領袖或精英們左右群眾對政策問題的意見，而不是相反。因此，政策實際上變成領袖的按自己的偏好作選擇，而政府不過是執(zhí)行領袖們做出選擇的機構；政策是自上而下由領袖提出并加以執(zhí)行，而不是自下而上產生于群眾的要求。５．制度途徑這種途徑將政策看作政府機構或體制的產出。國家或政府機構歷來是政治學研究的焦點，傳統(tǒng)政治學則以政府機構（立法機關、行政機構和法院以及政黨等）作為主要的研究對象。政策是由政府機構制定并加以實施的，一項政策方案若不被政府所采納和執(zhí)行，就不能成為政策。政府機構賦予政策以如下三個特征：合法化、普遍性和強制性。這正是公共政策區(qū)別于其他社會團體或組織的規(guī)章制度或個人決策的根本之點。由于公共政策與政府的制度或機構、體制所存在的這種密切關系，我們可以從制度的側面來研究政策問題。制度或體制是個人或組織的結構化行為方式；或者說，一個制度是一整套長期存在的人類行為的規(guī)范化模式。正是各機構在行為模式上的不同，才把立法、行政和司法這些政府機關區(qū)別開來。政府的制度或體制對公共決策過程及政策的內容會產生重要的影響。規(guī)則和結構（即制度）安排所產生的影響往往并不是中立的，相反，它們經常對一部分人有利，而對另一部分人不利；對某些政策結果有利，而對另一些結果不利?？偠灾煌恼贫冉Y構或體制可能產生非常不同的政策后果。因此，我們可以研究制度安排及機構設置和政策內容之間的關系，并將這些關系放到可比較的系統(tǒng)的規(guī)范中加以調查研究。2．經濟學的研究途徑經濟學途徑歷來是政策分析或政策研究的一個主導途徑。它采用經濟學的理論假定、概念框架、分析方法及技術來看待公共政策問題。在當代政策分析學科中，最有影響的經濟學途徑是福利經濟學理論、公共選擇理論和新制度學派（準確地說，后兩種途徑是“新政治經濟學”的途徑）。（1）福利經濟學。福利經濟學也許是被最廣泛地運用于公共政策研究的途徑。它認為，應該通過市場機制，依靠個人而做出大部分的社會決策；然而，市場是有缺陷的，它并不能總是有有效地分配資源，或者說，不能加總個人的效應最大化行為而最優(yōu)化全體社會福利。在存在市場失靈的情況下，必須依靠政府來補充或取代市場機制。從這種假定出發(fā)，福利經濟學家發(fā)展出一種關于公共政策制定的理論，認為政府有責任糾正市場失靈，因為最優(yōu)化的社會結果并不是由純粹的個人決策所產生的；面臨著行動要求的政府必須首先確定是否市場失靈正在引起社會問題。如果確定需要政府干預，那么，關鍵是要發(fā)現(xiàn)最有效的干預辦法（即政策手段），而最有效的方法是成本最低的方法，并且用來確定它的分析技術是成本——效益分析。（2）公共選擇理論。公共選擇理論是20世紀70年代發(fā)展起來的一種“新政治經濟學”或“政治的經濟學”理論，80年代以后被廣泛地應用于公共管理和公共政策領域。公共選擇理論將“經濟人”假說、交換范式和方法論個人主義應用到政治和公共政策領域。作為一種公共政策的研究途徑，公共選擇理論假定：政治行動者個人（不管是決策者還是投票者）都被自利的動機所引導而選擇一項對其最有利的行動方案。由這一假定出發(fā)，公共選擇理論得出了一系列關于公共政策及其過程的理論解釋。根據(jù)這種途徑，投票者更象是一個消費者；壓力團體可以看作政治消費者協(xié)會或有時作為合作者；政黨變成企業(yè)家——他們提出競爭的一攬子服務和稅收的交換選票；政治宣傳等于商業(yè)廣告；政府機構就是公共公司——它們依靠動員和獲得充分的政治支持以掩蓋成本。（3）新制度主義。新制度主義或新制度學派（有時也稱為“新組織經濟學”）是一種新的、影響在不斷加強的公共政策研究途徑。它強調制度在政治生活中的決定性作用，認為制度自身是人類設計的產物，是工具性指向的個人的合目的結果；制度之所以在社會中存在，是因為它們可以克服社會組織中的信息障礙和減少交易成本；在社會中，兩種能最小化交易成本的組織是市場和等級制（官僚制）；作為持續(xù)不斷的正式或非正式的規(guī)則，制度規(guī)定行為角色、約束行為和形成期望，因而它們不僅增加或減少交易成本，而且也形成偏好。政策科學的新制度主義途徑認為，持續(xù)不斷的制度結構是社會和政治生活的基本建筑材料，個人的偏好、能力和基本的認同以這些體制結構作為條件；歷史發(fā)展是路徑依賴，一旦做出某種選擇，它便限制了未來的可能性；決策者在特定時期可利用的選擇范圍是那些早期確定了的制度性能的函數(shù)。依照這種分析途徑，并不是制度引起行動，而是它們通過形成問題的解釋和可能的解決方案，通過限制解決方案和選擇以及它們被執(zhí)行的方式而影響行動。四、政策科學的劃界所謂的“劃界”指的是科學與非科學之間、科學中的各個學科之間的分界。我們?yōu)檎呖茖W劃界，也就是要說明政策科學與相鄰的各個學科的關系。雖然政策科學綜合地運用了人類已經積累起來的各種科學知識及科學方法來研究政策問題，具有跨學科性質，但是，它作為一個相對獨立的學科，與其他學科之間又存在著一定的界限。在這里，我們著重說明它與一些相鄰學科的關系。１．政策科學與政治學在所有社會科學學科中，政治學與政策科學（公共政策研究）有著最密切的關系，政策制定最終是一種政治事務，而政治過程是政策科學的一個方面或維度。政治學研究的是政治系統(tǒng)，主要涉及權力的建立和運用的制度和行為。傳統(tǒng)政治學所著重關注的是政治制度和政治結構方面，而行為主義政治學是為克服傳統(tǒng)方法的局限性而產生的，它重點是對個人和政治組織的行為進行經驗性的描述研究；后行為主義則希望在保留這種研究的基礎上，力求將政策過程和行為的描述性研究與公共政策的內容結合起來。行為主義及后行為主義的政治學的出現(xiàn)是政策科學產生與發(fā)展一個重要原因。從某種意義上講，政策科學是政治學的一個重要組成部分，或者甚至可以說是政治學的一個核心分支。因為政治學主要研究政治行為及政治過程，而這種行為或過程在現(xiàn)實政治實踐中主要表現(xiàn)為政策過程，即政策的制訂、執(zhí)行和評估等?？梢姡呖茖W與政治學的關系是相當密切的，可以視為部分與整體的關系。美國政策學家那格爾(StuartS.Nagel)在“政治科學和公共政策”一文中曾比較詳盡地分析了政治科學的各個分支（政治哲學、公共行政、比較政府、國際關系等）對公共政策的研究所產生的影響和作用。他認為政治學對政策分析的主要貢獻在于：（１）關心政治可行性，即提出更可能被采納的政策建議，或至少評估采納的可能性；（２）關心行政可行性，以便政策能被較好地執(zhí)行，而不發(fā)生災難和混亂；（３）關心某些被經濟學家和其他政策分析者所忽視了的價值因素，如公眾參與、過程程序等；（４）強調某些主題，如政府體制改革、國際關系和公民的自由等。他也指出了政治學在政策分析中的局限性，主要有：（１）缺乏成熟的方法論；（２）集中關注某些實質問題，而相對忽略了另外一些實質問題；（３）過分關注政策過程，而對政策效果研究不足。StuartS.Nagel,PoliticalScienceandPublicPolicy,inGeorgJ.MceallandGeorgH.Weber(eds.),SocialScienceandPublicPolicy:TheRolesofAcademicDiciplinesinPolicyAnalysis.N.Y.,PortWashingtonStuartS.Nagel,PoliticalScienceandPublicPolicy,inGeorgJ.MceallandGeorgH.Weber(eds.),SocialScienceandPublicPolicy:TheRolesofAcademicDiciplinesinPolicyAnalysis.N.Y.,PortWashington:AssociatedFacultyPress,1984.但是，另一方面，政策科學與政治學又存在差別。政策科學運用現(xiàn)代科學知識及方法研究政策過程，它對政策問題的研究更具體、全面和專門化。它要詳細分析政策的制定、執(zhí)行、評估的過程、理論和方法，重視政策的影響、效果，政策的控制、變更和終結等等。政治學除了一般地研究政策問題外，還研究其他大量重大問題，如階級、國家、政黨、政治體制或結構、民主等等。同時，政策科學作為一種方法可以運用于包括政治學在內的所有社會科學領域。那格爾認為，政策科學介于傳統(tǒng)政治學與行為政策學之間。他說，過去大多數(shù)政治學家一般不關心具體政策，如環(huán)境、貧困、犯罪等方面的政策，政策研究在這一點上與政治學不同；政策研究與政治學的區(qū)別還表現(xiàn)在，前者強調政策及其影響之間的關系，而后者強調政府的結構、作用和行為；傳統(tǒng)政治學關心政策之間的矛盾和規(guī)范評價，這與政策研究相近；政策研究在運用定量方法上與行為政治學相近。因此，政策研究恰恰處在傳統(tǒng)政治學和行為政治學之間。參見S·S·那格爾主編.政策研究百科全書.北京：科學技術文獻出版社，1990：1.2．政策科學與經濟學政策科學與經濟學之間的關系極為密切。這不僅在于我們已說過的經濟學在經濟政策方面的研究起源很早，為政策科學的發(fā)展做出了貢獻，而且在于經濟學途徑歷來是政策研究或政策分析的一個主導途徑，以及經濟學和政策科學的研究有重合或一致之處。按照許多經濟學家的觀點，經濟學是一門研究人類經濟行為尤其是經濟選擇行為以及經濟政策的學科。有的經濟學家干脆認為，經濟問題就其本性來就是選擇問題，而除非有稀缺性，否則，選擇是不必要的。我國有的學者由此認為,從某種意義上講,政策科學包括了一切經濟學。經濟學研究如何擴展一個國家或地區(qū)的經濟，使其經濟能力達到最大，而政策科學研究如何最佳地利用這些經濟能力，以達到社會效益最優(yōu)。政策科學研究的是如何配置一個國家或地區(qū)在其管理權限內的經濟能力，而使社會需求的滿足達到最大。這一點是政策科學與其他經濟學的根本區(qū)別；同時，政策科學與經濟學的區(qū)別還在于政策科學并不具體地研究各種經濟現(xiàn)象及經濟行為，這屬于經濟學各學科的研究對象。我們可以更深入地探討政策科學與經濟學的聯(lián)系。經濟學的一種常見的分類方法是將它劃分為宏觀經濟學和微觀經濟學，前者研究總體或集合經濟并檢查如通貨膨脹和失業(yè)一類的政策問題，后者考察作為消費者的個人和公司在市場中的行為。微觀經濟學在許多方面屬于選擇的科學，大部分政策制定者更清楚經濟學家所提出的政策建議。但現(xiàn)在微觀經濟學家日益參與公共政策事務。經濟學有許多分支學科（范圍從公共財政學到發(fā)展經濟學），但在這些分支學科中的主要區(qū)別還是涉及微觀途徑還是宏觀途徑的區(qū)別。另一種常見的分類方法是將經濟學分為理論經濟學和應用經濟學。前者使用數(shù)學工具，發(fā)展出非常復雜的經濟行為模式；后者則用數(shù)學和統(tǒng)計學方法去檢驗理論。無論如何，經濟學是社會科學中量化和形式化程度最高的學科。另外，在經濟學的發(fā)展中，出現(xiàn)了各種各樣的學派（如當代的新凱恩斯主義、貨幣主義、供應學派、公共選擇學派、激進政治經濟學派等），它們有不同的理論和意識形態(tài)見解，因而也就有不同的政策主張。應該說，考察政策制定者所面臨的選擇對經濟學的各種理論的發(fā)展是必要和有用的。經濟學與公共政策研究的聯(lián)系的原因在于，公共政策一般都具有經濟的方面（如利益和成本），經濟分析和經濟學家作為政策選擇的分析者是必不可少和富有成效的。經濟學并不直接分析政策推論，但它給經濟學家一系列分析政策過程的工具和提供分析問題的視野或框架，即提供了研究公共政策的途徑。在西方政策科學的發(fā)展過程中，經濟學途徑一直是一種主導途徑，其影響和成果不亞于政策研究的政治學途徑。經濟學的許多分支學科都有很長的將研究成果應用到政策問題的傳統(tǒng)。例如，工業(yè)組織、農業(yè)經濟、經濟發(fā)展、公共財政和國際貿易是一些有政策取向研究的領域。因此，盡管在當代對