行政組織學(xué) 課件 第4章 國(guó)家行政體制

行政組織學(xué)（第二版）張昕李泉主編行政組織學(xué)（第二版）新編21世紀(jì)公共管理系列教材第4章國(guó)家行政體制目錄4.1國(guó)家結(jié)構(gòu)形式A4.2單一制B4.3聯(lián)邦制C4.4行政區(qū)劃D4.5地方自治與區(qū)域主義E4.1國(guó)家結(jié)構(gòu)形式4.1.1國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的界定4.1.2國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的分類(lèi)4.1.1國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的界定國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系內(nèi)縱向配置國(guó)家權(quán)力行使權(quán)并規(guī)范其運(yùn)用程序的制度模式。國(guó)家結(jié)構(gòu)形式主要內(nèi)容包括：（１）國(guó)家職能賴(lài)以實(shí)現(xiàn)以及國(guó)家權(quán)力行使權(quán)借以有效發(fā)揮作用的國(guó)家區(qū)域構(gòu)成單位劃分；（２）各層級(jí)區(qū)域單位的法律地位和權(quán)限劃分；（３）處理全國(guó)性政府與區(qū)域性政府之間縱向職權(quán)關(guān)系的原則；（４）各層級(jí)政府之間權(quán)限爭(zhēng)議的解決方式。4.1.1國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的界定核心問(wèn)題就是，全國(guó)性政府與各級(jí)區(qū)域性政府之間的權(quán)限劃分，以及相應(yīng)的利益和財(cái)富分配。現(xiàn)代的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式共同的、基本的特征：（１）國(guó)家結(jié)構(gòu)形式表現(xiàn)出某種類(lèi)型的民主事實(shí)；（２）各層次政府的地位和權(quán)限由憲法或法律加以確認(rèn)和保障；（３）行政區(qū)劃和職權(quán)的配置狀況經(jīng)長(zhǎng)期實(shí)踐檢驗(yàn)證明有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；（４）建立了各級(jí)政府間的沖突協(xié)調(diào)機(jī)制以及法定的權(quán)限糾紛裁決機(jī)構(gòu)；（５）有憲法意識(shí)較深厚的國(guó)民、具備法治觀念的政治家和文武官員隊(duì)伍，以及較為廉潔守法的政府。4.1.2國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的分類(lèi)對(duì)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式進(jìn)行基本分類(lèi)的方式歸納起來(lái)大體上有三種：按照建立國(guó)家整體與其組成部分之間相互關(guān)系的不同原則，國(guó)家結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代形式主要分為兩種，即單一制國(guó)家和聯(lián)邦制國(guó)家。將國(guó)家結(jié)構(gòu)形式分為單一制和復(fù)合制。單一制是形式比較簡(jiǎn)單，只有一部憲法和一個(gè)中央政府的國(guó)家；而復(fù)合制是形式比較復(fù)雜，由兩個(gè)或者多個(gè)成員國(guó)家組成的復(fù)合國(guó)家。介于聯(lián)邦制與單一制之間，還存在一些國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，如英聯(lián)邦那樣的國(guó)家間的共同體，蘇聯(lián)解體后的一些獨(dú)立的加盟共和國(guó)組成的獨(dú)立國(guó)家聯(lián)合體（獨(dú)聯(lián)體）。4.2單一制4.2.1單一制的界定4.2.2地方自治的單一制4.2.3中央集權(quán)的單一制4.2.4民主集中的單一制4.2.1單一制的界定關(guān)于單一制的幾種觀點(diǎn)：一些學(xué)者認(rèn)為，單一制是指主要的國(guó)家機(jī)構(gòu)（立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)）對(duì)該國(guó)領(lǐng)土內(nèi)所有地區(qū)和國(guó)民行使全權(quán)的國(guó)家。另一些學(xué)者認(rèn)為，單一制是由若干不享有獨(dú)立權(quán)限的一般行政區(qū)域單位或自治單位聯(lián)合組成統(tǒng)一的中央集權(quán)國(guó)家的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。還有一些學(xué)者認(rèn)為，單一制的直接法律表現(xiàn)是國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)的縱向配置，但它的實(shí)質(zhì)是公共利益在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系內(nèi)的縱向配置，歸根結(jié)底是公共財(cái)產(chǎn)在各級(jí)政府間的縱向分配形式。4.2.1單一制的界定要確切地描述單一制下中央與地方的職權(quán)劃分，就得將職權(quán)具體區(qū)分為管轄對(duì)象和管轄方式兩個(gè)部分。在國(guó)家行使管理權(quán)的全部事項(xiàng)中，有些屬于中央專(zhuān)有的職權(quán)范圍，地方通常不得染指，如外交、國(guó)防、貨幣發(fā)行；有些事實(shí)上或法律上由地方單獨(dú)自主管理，如市場(chǎng)設(shè)置、垃圾管理；更多的事項(xiàng)是由中央和地方共同行使管理權(quán)，如治安、環(huán)境保護(hù)。中央是中央與地方這一對(duì)矛盾的主導(dǎo)的和決定性的因素。大權(quán)都集中在中央，地方除堅(jiān)守法定職權(quán)范圍外，沒(méi)有更好的辦法保障自己的利益。即使是地方的法定職權(quán)，中央也可通過(guò)修憲和修改法律來(lái)改變或剝奪。4.2.2地方自治的單一制英國(guó)是歷史上最早出現(xiàn)地方自治的單一制國(guó)家，其地方自治也最有影響。英國(guó)中央政府的職權(quán)主要有以下幾種：制定憲法性法律；制定民事和刑事法律；通過(guò)私法案（由有關(guān)利益主體向議會(huì)提出，議會(huì)以特別程序?qū)徸h和通過(guò)的只對(duì)某些公民或某個(gè)法人或其他社會(huì)組織有利益關(guān)系的法案）；依法或依慣例規(guī)定行政措施，發(fā)布命令和規(guī)章。4.2.2地方自治的單一制英國(guó)地方政府的自治權(quán)歸根結(jié)底是由議會(huì)授予或認(rèn)可的，其所依據(jù)的規(guī)范性文件包括：（１）一般公法，這是指議會(huì)為了實(shí)現(xiàn)所謂的公共利益而制定的法律，如地方政府法、倫敦政府法、財(cái)產(chǎn)稅法、地方政府財(cái)政法；（２）地方法，這是指地方政府為了取得或擴(kuò)大某種職權(quán)，以請(qǐng)?jiān)傅男问秸?qǐng)求議會(huì)制定的相應(yīng)的法律；（３）臨時(shí)命令，這是指向中央主管部門(mén)的大臣申請(qǐng)，并以命令的形式授予的職權(quán)；（４）特別命令，這是指為了管理某種事務(wù)，地方政府向中央主管部門(mén)的大臣提出并獲準(zhǔn)的計(jì)劃書(shū)。4.2.2地方自治的單一制英國(guó)地方政府自治權(quán)管轄的事項(xiàng)A英國(guó)地方政府自治權(quán)管轄的事項(xiàng)B管理環(huán)境衛(wèi)生事務(wù)C舉辦公用事業(yè)D責(zé)城鄉(xiāng)計(jì)劃事務(wù)E發(fā)展和舉辦社會(huì)服務(wù)和文化教育事業(yè)4.2.3中央集權(quán)的單一制從世界范圍內(nèi)的歷史來(lái)看，法國(guó)是最有代表性的中央集權(quán)的單一制國(guó)家，尤其是２０世紀(jì)８０年代實(shí)行權(quán)力下放改革前的法國(guó)。法國(guó)中央政府的職權(quán)主要包括：（１）保障公民的各項(xiàng)權(quán)利和自由；（２）促使公民履行法定義務(wù)；（３）組織和負(fù)責(zé)國(guó)防，掌管武裝力量，決定宣戰(zhàn)和戒嚴(yán)；（４）保衛(wèi)共和國(guó)的制度、國(guó)家獨(dú)立和領(lǐng)土完整，保證國(guó)際義務(wù)的履行，保證法律的執(zhí)行和公共權(quán)力機(jī)關(guān)的正?；顒?dòng)；（５）召集和舉行總統(tǒng)選舉投票，規(guī)定議會(huì)兩院和地方議會(huì)的選舉制度；（６）提出和表決財(cái)政預(yù)算案；（７）設(shè)立各種公立的公益機(jī)構(gòu)，促進(jìn)地方單位的自主管理。4.2.3中央集權(quán)的單一制２０世紀(jì)８０年代后，法國(guó)開(kāi)始了權(quán)力下放的改革運(yùn)動(dòng)。盡管中央集權(quán)體制轉(zhuǎn)向了地方自治，但這并不足以改變法國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，即中央集權(quán)的單一制國(guó)家。與地方自治的單一制相比，中央集權(quán)單一制下的地方政府的職權(quán)范圍要小得多，行使這些職權(quán)時(shí)所受到的來(lái)自中央政府的限制也大得多。中央對(duì)地方的監(jiān)督，在法國(guó)主要是通過(guò)中央行政機(jī)關(guān)及其在地方的代理人進(jìn)行的。4.2.4民主集中的單一制中國(guó)是實(shí)行民主集中的單一制國(guó)家的主要代表。除中國(guó)外，還有越南、朝鮮和古巴等國(guó)。民主集中的單一制的內(nèi)容包括：人民通過(guò)各級(jí)代表機(jī)關(guān)行使國(guó)家權(quán)力，人民代表機(jī)關(guān)由選舉產(chǎn)生，最高人民代表機(jī)關(guān)、上級(jí)人民代表機(jī)關(guān)由下級(jí)人民代表機(jī)關(guān)或選民直接選舉產(chǎn)生，同級(jí)其他國(guó)家機(jī)關(guān)由本級(jí)人民代表機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，上級(jí)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)督下級(jí)機(jī)關(guān)的工作，最高人民代表機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使最高國(guó)家權(quán)力，地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)既從屬于本級(jí)人民代表機(jī)關(guān)，又從屬于上級(jí)行政機(jī)關(guān)。4.2.4民主集中的單一制中國(guó)實(shí)行的是有自身特色的民主集中的單一制，它主要包括以下三種實(shí)踐模式：（１）中央與普通行政區(qū)域的關(guān)系模式；（２）中央與民族區(qū)域自治地方的關(guān)系模式；（３）中央與特別行政區(qū)的關(guān)系模式。中央與民族自治區(qū)域的關(guān)系模式更接近于地方自治的單一制特征，而中央與特別行政區(qū)的關(guān)系模式則更近似于中央集權(quán)的聯(lián)邦制特征。4.3聯(lián)邦制4.3.1聯(lián)邦制的界定4.3.2分權(quán)制衡的聯(lián)邦制4.3.3中央集權(quán)的聯(lián)邦制4.3.1聯(lián)邦制的界定美國(guó)著名的政治學(xué)家威廉·瑞克１９６４年在其《聯(lián)邦制：起源、運(yùn)作和意義》一書(shū)中，明確地把聯(lián)邦制界定為：（１）兩個(gè)層級(jí)的政府統(tǒng)治著同樣的土地和人民；（２）每個(gè)層級(jí)政府都至少有一個(gè)自治區(qū)域；（３）每個(gè)政府在其自己領(lǐng)域內(nèi)的自治都有某種保證。一般來(lái)講，聯(lián)邦制是一種立法權(quán)由中央立法機(jī)構(gòu)和組成聯(lián)邦的各州或各地區(qū)單位的立法機(jī)構(gòu)分享的立憲體制。此外，聯(lián)邦制也是國(guó)家的一種管理制度，即同時(shí)存在一個(gè)聯(lián)邦或中央政府和若干州或地方政府的立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。4.3.1聯(lián)邦制的界定聯(lián)邦制有三個(gè)基本的構(gòu)成要素：（１）成文憲法，用以確定和鞏固永久性的聯(lián)盟盟約，這種盟約往往把政治體制中劃分權(quán)力的主要條款列入成文憲法，其修改必須通過(guò)特殊的程序；（２）政治制度必須反映出該憲法，確實(shí)把權(quán)力分散給一些基本上自主的中心，這一過(guò)程稱(chēng)為地方分權(quán)化，它是一種手段，用以保證聯(lián)邦政府或成員單位政府所行使的政治權(quán)力，非經(jīng)共同同意，不得任意撤銷(xiāo)；（３）地區(qū)性分權(quán)。對(duì)聯(lián)邦制的常見(jiàn)誤解是將聯(lián)邦制對(duì)應(yīng)于分權(quán)，而將單一制對(duì)應(yīng)于集權(quán)。4.3.1聯(lián)邦制的界定作為一種政治哲學(xué)———尋求統(tǒng)一性中的多樣性，聯(lián)邦制至少表現(xiàn)為三種不同的動(dòng)員取向：（１）集中的或集權(quán)的；（２）分散的或分權(quán)的；（３）平衡的或制衡的。4.3.2分權(quán)制衡的聯(lián)邦制分權(quán)制衡的聯(lián)邦制不僅意味著聯(lián)邦與成員單位之間依憲法劃分權(quán)限，而且也意味著通過(guò)權(quán)力劃分后的制約與平衡，來(lái)實(shí)現(xiàn)立憲層面所確定的共同利益。美國(guó)、瑞士、德國(guó)、加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家，都屬于這種類(lèi)型的聯(lián)邦制國(guó)家。聯(lián)邦與成員單位的關(guān)系中，分權(quán)是制衡的前提和基礎(chǔ)。就分權(quán)制衡聯(lián)邦制而言，互相制衡是雙方運(yùn)用憲法規(guī)定的職權(quán)相互之間進(jìn)行的控制和約束。廣義上講，聯(lián)邦制涉及的范圍還應(yīng)包括：聯(lián)邦與州之下的地方政府的關(guān)系，以及州與地方政府的關(guān)系。4.3.3中央集權(quán)的聯(lián)邦制中央集權(quán)的聯(lián)邦制并不是指稱(chēng)包含著中央集權(quán)因素的聯(lián)邦制，而是指稱(chēng)那種在憲法上和實(shí)踐上中央集權(quán)程度高于自治民主聯(lián)邦制、分權(quán)制衡聯(lián)邦制以及地方自治單一制。中央集權(quán)的聯(lián)邦制國(guó)家一般采用憲法附表的方式，較為詳盡地劃分聯(lián)邦與成員單位的權(quán)限。印度、巴基斯坦和馬來(lái)西亞等國(guó)的聯(lián)邦制就屬于這種類(lèi)型。4.4行政區(qū)劃4.4.1行政區(qū)劃的內(nèi)涵4.4.2地方行政建制4.4.1行政區(qū)劃的內(nèi)涵行政區(qū)劃就是國(guó)家為了進(jìn)行分級(jí)管理而實(shí)行的國(guó)土和政治、行政權(quán)力的劃分。一般來(lái)講，國(guó)家結(jié)構(gòu)體系擁有兩個(gè)層面：一個(gè)是縱向的層級(jí)結(jié)構(gòu)，另一個(gè)是橫向的類(lèi)型結(jié)構(gòu)，也就是在同一層級(jí)中，存在不同類(lèi)型的國(guó)家結(jié)構(gòu)單元。行政區(qū)劃的層級(jí)與一個(gè)國(guó)家的中央地方關(guān)系模式、國(guó)土面積的大小、政府與公眾的關(guān)系狀況等因素有關(guān)。大多數(shù)國(guó)家的行政區(qū)劃體制在其憲法中做出了明確規(guī)定.行政區(qū)劃的建立和變更，一般需要經(jīng)過(guò)正當(dāng)?shù)姆沙绦?。我?guó)的憲法列舉了中國(guó)的行政區(qū)域，它們是：省、自治區(qū)、直轄市，自治州、縣、自治縣、市，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。依據(jù)憲法規(guī)定，這些區(qū)域都設(shè)置有全面治理該區(qū)域的地方國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)。4.4.2地方行政建制國(guó)家是按地方行政建制來(lái)設(shè)置一級(jí)地方行政單位，劃定其治理的行政區(qū)域?；诮y(tǒng)治與管理方面的需要，在中國(guó)行政區(qū)劃的歷史發(fā)展過(guò)程中，先后出現(xiàn)過(guò)許多不屬于正式地方行政建制的其他地方建制單位。這類(lèi)地方建制單位基本上可分為兩種類(lèi)型：一類(lèi)是只承擔(dān)單一職能的，主要是行使監(jiān)察權(quán)力的建制單位，如西漢的州、唐代的道；另一類(lèi)是承擔(dān)多種職能或全部職能的行政分治單位，如當(dāng)代的地區(qū)。一個(gè)建制單位的名稱(chēng)是由兩部分組成的：地理名稱(chēng)加上建制種類(lèi)單位名稱(chēng)。如吉林省、長(zhǎng)春市、朝陽(yáng)區(qū)，吉林、長(zhǎng)春、朝陽(yáng)為地理名稱(chēng)，省、市、區(qū)為建制種類(lèi)的單位名稱(chēng)。4.4.2地方行政建制地方行政建制按其設(shè)置目的與功能，可分為以下四種類(lèi)型：首先是一般地域型建制，設(shè)置目的純?yōu)檫M(jìn)行地域治理。其次是民族區(qū)域型建制，設(shè)置目的除一般地域治理外，主要是為推行某種民族政策，滿(mǎn)足國(guó)家在少數(shù)民族地區(qū)治理的特殊需要，以維護(hù)政治上的統(tǒng)一和安定而建立的建制單位。再次是城鎮(zhèn)型建制，設(shè)置目的除一般地域治理外，主要是為滿(mǎn)足城鎮(zhèn)地區(qū)因人口密集而形成的各種社會(huì)需要，進(jìn)行有針對(duì)性的專(zhuān)門(mén)管理，以維護(hù)城鎮(zhèn)地區(qū)的社會(huì)秩序，以及促進(jìn)城鎮(zhèn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。最后是特殊型建制，在特殊地方行政建制中，除民族區(qū)域型和城鎮(zhèn)型建制外，歷代還有許多其他種類(lèi)的建制單位，當(dāng)代中國(guó)地方行政層次示意圖4.5地方自治與區(qū)域主義4.5.1地方自治4.5.2區(qū)域主義4.5.1地方自治地方自治，是指在一定的領(lǐng)土范圍之內(nèi)，全體居民組成法人團(tuán)體———地方自治團(tuán)體，在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，并在國(guó)家監(jiān)督之下，按照自己的意志組織地方自治機(jī)關(guān)，利用本地區(qū)的財(cái)力，處理本區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的一種地方政治制度。現(xiàn)代地方自治制度分為英美法系國(guó)家的地方自治制度和大陸法系國(guó)家的地方自治制度。英美法系國(guó)家的地方自治機(jī)關(guān)行使由法律確認(rèn)的自治權(quán)時(shí)，中央政府一般不加過(guò)問(wèn)，地方自治機(jī)關(guān)形式上獨(dú)立于中央政府之外。大陸法系國(guó)家的地方自治制度以“團(tuán)體自治”理論為基礎(chǔ)，認(rèn)為地方自治權(quán)不是天賦的，不是地方人民所固有的，而是由主權(quán)國(guó)家所賦予的，國(guó)家可隨時(shí)收回。4.5.1地方自治不同于西方的地方自治制度，我國(guó)的地方自治制度包括：（１）民族區(qū)域自治制度，是指在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)；（２）特別行政區(qū)制度，是指國(guó)家版圖內(nèi)根據(jù)憲法和基本法的規(guī)定而設(shè)立的，具有特殊的法律地位，實(shí)行特別的政治、經(jīng)濟(jì)制度的行政區(qū)域；（３）基層群眾自治制度，是指依照憲法和法律，由居民（村民）選舉的成員組成居民（村民）委員會(huì)，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的制度。4.5.2區(qū)域主義區(qū)域一體化不單是經(jīng)濟(jì)一體化的孤立現(xiàn)象，而是由政治、經(jīng)濟(jì)、政策、流域治理等多元訴求引發(fā)的一種復(fù)雜的國(guó)家結(jié)構(gòu)重組過(guò)程。區(qū)域主義是全球化的產(chǎn)物。國(guó)際上的區(qū)域一體化安排如歐盟、澳大利亞與新西蘭之間的密切經(jīng)濟(jì)關(guān)系協(xié)定，在國(guó)家間政策一體化方面堪稱(chēng)典范。區(qū)域主義無(wú)疑給基于行政區(qū)劃的國(guó)家行政管理體制提出了挑戰(zhàn)。關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)

國(guó)家結(jié)構(gòu)單一制聯(lián)邦