行政組織學 課件全套 張昕 第1-8章 導論 -行政組織變革

行政組織學（第二版）行政組織學（第二版）新編21世紀公共管理系列教材第1章導論目錄1.1行政的界定A1.2組織的界定B1.3行政組織的界定C1.4行政組織研究D1.5本書內容安排E1.1行政的界定1.1.1“三權分立”中的行政1.1.2行政法中的行政1.1.3公共行政中的行政1.1.1“三權分立”中的行政——美國憲法確立了三權分立的政府組織原則——“三權分立”中的行政是指國家行政，或國家事務的管理?！叭龣喾至ⅰ被趹椪髁x的理念，憲政意味著法治民主。漢斯·Ｊ.沃爾夫等人在《行政法》一書中指出，憲政制度具體來講意味著：（１）國家權力的行使只能根據按照憲法制定的、明確的，因而不能隨意變更的法律（合憲性或憲法正當性）；（２）劃分國家權力，不同的國家活動由不同的、獨立的、相互制衡和監(jiān)督的國家機關實施；（３）所有的公民在法律面前一律平等；（４）確認公民的個人自由空間以及由此產生的基本權利；（５）人民參與國家權力的行使，特別是立法；（６）國家活動具有規(guī)則性和可預測性，以確保公民自由和財產的安全；（７）以法治取代人治。1.1.2行政法中的行政——行政法的興起與行政職能的擴張是密不可分的。大陸法系中，行政法被認為是調整公共行政的公法，側重于行政機關如何依法行政，英美法系中，行政法被認為是控制行政權力的法律，側重于公民權益如何受到保護。英美法系是“控制權力”的行政法，大陸法系的行政法是“保護權利”的行政法。英美法系的行政法是狹義的，以委任立法、行政程序和司法審查為核心內容，大陸法系的行政法是廣義的，以行政組織法、行政行為法和行政救濟法為核心內容?！鳛樾姓ǖ恼{整對象，行政是在法的統(tǒng)制下進行的活動，依法行政是行政活動獲得正當性的基礎?！姓ㄖ械男姓馕吨姓S可、行政審批、行政給付、行政確認、行政征收、行政監(jiān)管和行政處罰等。1.1.3公共行政中的行政伍德羅·威爾遜1887年在《政治科學季刊》上發(fā)表了《行政學之研究》一文，標志著公共行政學的誕生，他主張行政與政治分離，行政管理應以管理科學為前提。古德諾，他于1900年在其《政治與行政》一書中精辟地指出，政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行。另外一些學者認為，政治與行政的斷然分離是不可能的，行政不可能不代表國家的意志，不可能不參與政治的決策。１９４５年，美國農業(yè)部的保羅·阿普爾比在其《大民主》一書中攻擊政治與行政二分法的思想，強調指出政治與行政是相互聯(lián)系的，是相互影響的，是不可分離的。1.2組織的界定1.2.1組織的定義1.2.2組織的類型1.2.3組織的構成要素1.2.1組織的定義組織的真實性是組織行動者頭腦中的社會構建。（肯尼思·Ｊ.本森）組織內的人際互動是自愿結社性的而不是共同體性的，組織的活動是連續(xù)性的，并且具有特定的目的性。（馬克斯·韋伯）組織可以理解為兩個以上的人，為共同目標的實現(xiàn)所進行的有意識的協(xié)調活動。（切斯特·巴納德）組織是為了達到特定的目標而有意建構和重建的社會單位（或人的群體）。（阿米太·埃齊奧尼）組織是在具有一定連貫性的基礎上，為了實現(xiàn)相對確定的目標而建立起來的集合體。（Ｗ.理查德·斯科特）1.2.1組織的定義組織是：一個社會實體；具有明確的目標；擁有精心設計的結構和協(xié)調的活動系統(tǒng)；與外部環(huán)境相聯(lián)系。（理查德·Ｌ.達夫特）組織是互動人群的集合體，是任何集中合作體系中的最龐大的集合體。（詹姆斯·Ｇ.馬奇和赫伯特·Ａ.西蒙）組織是有相對明確的邊界、規(guī)范的秩序（規(guī)則）、權威層級（等級）、溝通系統(tǒng)以及成員協(xié)調系統(tǒng)（程序）的集合體；這一集合體具有一定的連續(xù)性，它存在于環(huán)境之中，從事的活動往往與多個目標相關；活動對組織成員、組織本身以及社會產生相應的影響和結果。（理查德·Ｈ.霍爾）1.2.2組織的類型塔爾科特·帕森斯根據組織的職能和目標進行的分類：第一類是為社會生產消費品的生產組織；第二類是政治組織，這類組織的目的是保證整個社會達到自己的目標，以及在社會中獲取權力、進行權力配置；第三類是整合組織，其目的是調解爭端、引導社會實現(xiàn)制度化的期望，以及保證社會各組成部分共同工作；第四類是模式維護型組織，目的在于通過教育、文化以及表達活動來維持社會的延續(xù)性。缺點：這種分類對所涉及的組織的分析并不深刻，因為有些組織可以同時劃歸為幾個類型，例如微軟這樣的大型公司，不僅是一個生產組織，而且也是一個研發(fā)組織，未來還是一個慈善組織。1.2.2組織的類型權威有三種類型，即強制型、補償型和規(guī)范型，而服從也有三種類型，即異化型、工具型（算計型）和道德型。由此可見，一個３乘３的分類方案就產生了９種可能的組織類型。（阿米太·埃齊奧尼）將組織分成四種類型：互利組織（成員本身是主要的受益人）、商業(yè)組織（其所有者是主要的受益人）、服務組織（顧客是主要的受益人）以及公益組織（社會大眾是主要的受益人）。（彼得·Ｍ.布勞和Ｗ.理查德·斯科特）把組織分為五大類型：簡單結構的組織；機械化的官僚制組織；專業(yè)化的官僚制組織；有多個分支的組織；臨時性的組織。（亨利·明茨伯格）組織分類依據組織的公共性。（貝瑞·博茲曼）組織連續(xù)體的分類思想。（羅伯特·Ａ.達爾、查爾斯·E.林德布魯姆、海爾·Ｇ.瑞尼）1.2.3組織的構成要素哈羅德·Ｊ.利維特1965年在詹姆斯·Ｇ.馬奇主編的《組織手冊》一書中撰文，提出了一種組織結構的鉆石模型，該模型也揭示出組織的基本要素，它們是：社會結構、參與者、目標、技術和環(huán)境。1.2.3組織的構成要素每個組織都存在于一個相對獨特的但必須適應的物質、科技、文化和社會環(huán)境之中。沒有一個組織是自給自足的，所有組織的生存都有賴于與其所處的更大體系的結構關聯(lián)性。很少有組織自己創(chuàng)造技術，組織所用的技術很多是從外部環(huán)境中引進的。組織不僅受環(huán)境影響，而且也影響環(huán)境。1.3行政組織的界定1.3.1行政國家1.3.2官僚體制1.3.3公共行政的主體1.3.1行政國家行政國家意味著國家行政權滲透到人類社會生活的各個領域，人們在其生命的整個過程中都離不開行政機關。19世紀以前，國家行政職能通常僅限于國防、社會治安、稅收和外交等領域。20世紀以后，行政職能不斷擴大，國家行政新涉及的領域逐漸擴大。行政職能（政府職能）的擴大意味著行政權力的膨脹和行政自由裁量權的增長。行政權的不斷擴張容易導致異化：對民主、自由和人權造成威脅；產生腐敗，掌握和行使權力的人會運用權力為他們自己謀取金錢、財物，甚至美色；導致官僚主義和效率低下。為了走出行政國家的困境，需要轉變和縮減政府職能，讓市場和市民社會在資源配置中發(fā)揮更大的作用。1.3.2官僚體制詹姆斯·Ｗ.費斯勒和唐納德·Ｆ.凱特爾１９９６年在其《行政過程中的政治》一書中指出，公共行政也就是官僚體制，它有兩個相互矛盾的內涵：一方面是繁文縟節(jié)的、辦事推諉的、機構臃腫的，另一方面是效率理性的、不講情面的、層級節(jié)制的。官僚體制的中性意義包含了價值中立的意思。官僚體制與市民社會之間的供求關系是通過立法機構來協(xié)調的，而且作為供給者的官僚體制本身也要消耗一定的成本。為了更好地服務于市民社會，政府機構的職能轉變應該以顧客為中心，以服務為宗旨，以價值為導向，以結果為績效，以質量為保障，以創(chuàng)新為發(fā)展。1.3.3公共行政的主體官僚體制不是公共行政的唯一主體，因為公共行政不僅意味著國家行政，而且也意味著公民自治。就法律技術意義而言，公共行政主體是指具有法律人格的共同體以及執(zhí)行公共任務的具有法人資格的成員，可能是重新組成的共同體或公法組織，也可能是公共行政主體授權執(zhí)行公共任務的私人。如果行政主體不僅實行組織私有化，而且實行實質的私有化，將行政任務推向市場———所謂的任務私有化，那么它就失去了功能意義上的行政主體地位。1.4行政組織研究1.4.1如何做研究1.4.2行政的組織研究1.4.3行政組織的分類1.4.1如何做研究在韋伯看來，社會事物的性質只有通過概念化才能認識。彼得·Ｍ.布勞和Ｗ.理查德·斯科特認為社會科學研究分為三種類型：探索性研究、描述性研究、假設檢驗研究。研究技術包括：觀察、采訪和檔案研究。研究設計涉及三種形式：抽樣調查、控制實驗和現(xiàn)場研究。1.4.2行政的組織研究對于行政組織和行為的研究主要是針對公共官僚（政府）機構的相關研究。存在三種研究途徑：政治學的、經濟學的和管理學的。公共官僚機構不僅受到來自外部的政治、經濟和社會環(huán)境的壓力，而且也受到來自內部的領導、組織和管理因素的壓力。如何實施高效的領導？如何確立組織戰(zhàn)略？如何領導成功的變革？如何激勵政府雇員？如何進行組織設計？如何應對外部因素？如何建立有效的溝通？如何管理價值沖突？如何權衡集權與分權？如何處理委托代理關系？行政的組織研究的理論意義：組織理論和行為的相關知識有助于一般行政的理論建構‘行政的組織研究的現(xiàn)實意義：行政組織和行為的相關知識有助于把握官僚體制改革的未來走向。1.4.3行政組織的分類政治國家、市場經濟和市民社會之間關聯(lián)于可抉擇的組織部門———公共部門、第三部門和私人部門。公共部門的組織類型主要包括：政府機構和政府企業(yè)，它們是由人民所有和控制的。第三部門的組織包括兩大類：為會員服務的組織和為公眾服務的組織。伴隨著政府再造運動的浪潮，一些準政府機構和實體———代理機構、權威主體以及其他政府實體，如雨后春筍般地涌現(xiàn)出來，使得政府的組織形式日益多樣化。

上述的準政府機構和實體可以由政府的行政部門來組建，也可以由立法部門來組建；這些機構和實體可以在公法、私法或者二者的共同框架內行使職能。1.5本書內容安排第１章導論第２章行政組織理論第３章政治制度框架第４章國家行政體制第５章行政組織結構第６章行政組織決策第７章行政組織績效第８章行政組織變革關鍵術語行政組織行政組織三權分立行政法官僚體制公共性公共行政私人行政組織類型學組織結構組織參與者組織目標組織技術一般行政價值中立政府再造組織行為政府機構政府企業(yè)第三部門思考題什么是行政？什么是組織？什么是行政組織？如何進行組織研究？推薦閱讀書目藍志勇．行政官僚與現(xiàn)代社會．廣州：中山大學出版社，2003．奧斯特羅姆．美國公共行政的思想危機．上海：上海三聯(lián)書店，1999．格姆雷，巴拉．官僚機構與民主．上海：復旦大學出版社，2007．黑格，哈羅普．比較政府與政治導論．北京：中國人民大學出版社，2007.THANKS行政組織學（第二版）張昕李泉主編行政組織學（第二版）新編21世紀公共管理系列教材

第２章行政組織理論目錄2.1政治-行政范式A2.2理性-權變范式B2.3交易-制度范式C2.4系統(tǒng)-生態(tài)范式D2.1政治-行政范式2.1.1政治與行政的二分2.1.2統(tǒng)治的合法性2.1.3作為“統(tǒng)治階級”的官僚組織2.1.4官僚制“理想類型”2.1.5走向后官僚制2.1.1政治與行政的二分威爾遜認為，如果權力被加以分解，使得許多人各享有一份，那么它就會變得模糊不清；如果權力是模糊不清的，那么它就是沒人負責的。威爾遜奠定了政治與行政二分的思想基礎。政治與行政的二分法有兩個長期影響：實踐性的和智識性的。20世紀40年代，政治與行政的二分法受到了批判，“行政”的事物與“政治”的事物實際上是很難分離的。人們越來越認識到，政治與行政是一個連續(xù)體的兩個極端.面對學術界的批判，公共行政的研究又回到了政治科學的范疇，也就是重新定位在政府官僚制之上，試圖重建政治科學與公共行政之間的關聯(lián)性。2.1.2統(tǒng)治的合法性早期的行政思想表達出合法權力的重要性，然而，自上而下的命令鏈條易于被批評為“權威主義”。馬克斯·韋伯提出了以合法理性為基礎的官僚主義模型。韋伯認為合法權威包括三種理想類型：傳統(tǒng)型權威、魅力型權威、法理型權威。A傳統(tǒng)型權威B魅力型權威C法理型權威傳統(tǒng)型權威的統(tǒng)治如果一種統(tǒng)治的合法性是建立在歷來就存在的制度和統(tǒng)治權力的神圣的基礎之上，并且也被相信是這樣的話，那么這種統(tǒng)治就是傳統(tǒng)型的。統(tǒng)治者與其行政團隊的關系不是由事務上的職務職責決定的，而且是由“臣仆”的個人忠誠決定的。隨著統(tǒng)治者個人的行政團隊的產生，任何傳統(tǒng)型的統(tǒng)治都傾向于世襲制度，并且在統(tǒng)治權力達到最高程度的情況下，走向蘇丹制度。它在事務方面不是合理化了，而是只能把專斷和恩賜的范圍推向極端。魅力型權威的統(tǒng)治關于魅力型統(tǒng)治的適用性完全是由被統(tǒng)治者的承認來決定的，這種承認是由實際的考驗來保障的，是自由的，它產生于對英雄的崇拜和對領袖的信賴。魅力型統(tǒng)治者都會遵循這樣的原則，他們都會依據默示、神諭、靈感或者創(chuàng)新的意志，來宣告、創(chuàng)立以及頒布新的規(guī)章.魅力型統(tǒng)治是一種“非經濟性”的純粹（理想）類型。在魅力型統(tǒng)治出現(xiàn)的地方，就有一種著重強調“天職”、“使命”或“本分”的內在氛圍。對統(tǒng)治者個人魅力的要求逐漸被對職務魅力的要求和對繼承魅力的要求取代，而這種取代也就是魅力的平凡化。法理型權威的統(tǒng)治法理型統(tǒng)治是建立在一些相互關聯(lián)的觀念基礎上的。這些觀念意味著，協(xié)議的或強加的任何法規(guī)都可能是以理性為取向的，即目的合乎理性，或者價值合乎理性，或者二者兼而有之。法理型統(tǒng)治的基本范疇是：（１）一種官職事務的持續(xù)的、受規(guī)則約束的運作；（２）這種運作是在一定的權限（管轄范圍）之內；（３）遵循職務等級原則，任何機構都有固定的監(jiān)督和監(jiān)察制度，下級機構有權向上級機構投訴或提出異議；（４）只有通過專業(yè)培訓，才能使議事的規(guī)則得到合理的應用；（５）不存在任職人員把職位占為己有的可能性；（６）建立行政檔案制度，檔案與官員們的持續(xù)運作結合在一起，就使得辦公機關成為現(xiàn)代團體行為的核心。2.1.3作為“統(tǒng)治階級”的官僚組織根據莫斯卡的觀點，政府形態(tài)可以分為兩類：一是封建的，另一類是官僚的。在莫斯卡看來，如果官僚組織獨自占有國家的財富或軍事力量，便會出現(xiàn)所謂的“官僚專制主義”，這種統(tǒng)治形態(tài)只會導致?lián)碛懈鄼嗔Φ纳贁?shù)統(tǒng)治，對大眾的限制和干預將有增無減。莫斯卡的貢獻在于，使對官僚組織的研究從以往的政治爭論中擺脫出來，并將其作為一個獨特的組織研究類別。米歇爾斯承認現(xiàn)代國家中官僚組織的必要性，認為探索官僚組織的起源不應將分析的視角局限在國家，而應從組織的角度入手。米歇爾斯總結出著名的“寡頭統(tǒng)治鐵律”，也就是各種社會或政治活動，無論其組織在其開始時如何民主化及大眾化，到后來一定會被少數(shù)領袖分子操縱，而失去原有的民主性質和精神。2.1.4官僚制“理想類型”韋伯對以往的官僚組織形態(tài)和現(xiàn)行的官僚組織加以分析，進而推斷未來的官僚制理想類型。所謂“理想類型”，完全是憑借一些經驗的因素和邏輯推斷，再加上智慧的想象所形成的一種觀念結構。理想類型的官僚制在實踐中，卻越來越多地表現(xiàn)出功能失調。托斯坦·凡勃倫認為這是“訓練造成的無能”，而約翰·杜威則將其界定為“職業(yè)精神病”。對于代議制能夠在官僚結構中存在是有爭議的，這種爭議部分是由于對代議制概念本身理解的困難。代議官僚制擴大了決策意見的種類和數(shù)量，這不僅導致了更加民主的決策，而且也導致了更加合理（科學）的決策。2.1.5走向后官僚制對傳統(tǒng)官僚范式的最大挑戰(zhàn)始于２０世紀９０年代，其基本的理念就是政府組織應該以用戶為驅動，并且應該是服務性的。實際上，官僚組織的機構與用戶驅動的機構之間存在修辭上的分歧。一個可以得出的結論就是，傳統(tǒng)的官僚制范式正在走向后官僚制范式。從公共利益到公民認為有價值的結果。改革官僚制的目的在于使政府更好地為公共利益服務。2.2理性-權變范式2.2.1泰勒的科學管理2.2.2法約爾的行政管理2.2.3韋伯的科層體制2.2.4西蒙的管理行為2.2.5組織的權變理論2.2.1泰勒的科學管理泰勒的管理學理念集中體現(xiàn)在其１９１１年的著作《科學管理原理》中。泰勒嘗試用一種更為科學的方法來取代陳舊而低效的生產方式。泰勒熱衷于用分析的、科學的方法來替代管理者專斷無常的行為，他指出，在科學管理方法下，專斷特權和專制命令將被取消，企業(yè)管理者也要受到規(guī)章和法律的約束，這些法規(guī)是通過無數(shù)具體的工作實驗得來的，由此發(fā)展出來的標準也是公平的?？茖W管理思想的支持者們認為該原理同樣可以運用于公共部門。首先，尋求最佳工作方法和系統(tǒng)控制的思想非常符合行政組織中的等級制、過程和慣例；其次，標準化任務和按其操作的工人也與傳統(tǒng)的行政模式相吻合；最后，運用時間尺度進行績效測量的做法在龐大的官僚制組織及其分支中也非常普遍。2.2.2法約爾的行政管理法約爾在1916年出版了《工業(yè)管理與一般管理》一書，試圖通過行政管理原則的建構來實現(xiàn)組織管理活動的理性化。法約爾及其后繼者認為，對于組織而言，有兩種行為類型是最重要的，即協(xié)作與專門化。為指導協(xié)調行為而產生的準則主要包括：等級原則、指令單一原則、控制范圍原則、特例原則。專門化關注的是如何把各種行為分配給組織的各個職位，以及如何使這些職位最有效地組成工作單位或部門。指導性原則包括：部門化原則、流水線作業(yè)原則。管理的一般原則法約爾1916年在其《工業(yè)管理與一般管理》一書中提出了14項管理的一般原則，它們是：（１）工作分工；（２）權威與責任；（３）紀律；（４）統(tǒng)一命令；（５）統(tǒng)一指揮；（６）個人利益服從一般利益；（７）人事薪酬；（８）集權；（９）權威鏈；（１０）秩序；（１１）公平；（１２）穩(wěn)定的人事任期；（１３）創(chuàng)新；（１４）團隊精神。2.2.3韋伯的科層體制在韋伯著名的分類法中，權威可以分為三種：傳統(tǒng)型權威、法理型權威、魅力型權威?；诜ɡ硇蜋嗤墓倭胖疲茖芋w制），被認為因紛繁復雜的規(guī)章制度而造成了效率低下、盲目服從以及拖沓的辦事程序。就韋伯而言，科層體制是一種特定的行政（管理）結構，具有如下的行政特征：（１）參加者之間固定的勞動分工。（２）職員的等級制。（３）指導行為的一系列規(guī)章。（４）公私財產和權力的分離。（５）基于技術資格的人員選擇。（６）對參加者而言的職位聘用。2.2.4西蒙的管理行為西蒙１９４５年在其《管理行為》一書中，提出了更為人性的“行政人”（有限理性）假設。盡管“行政人”也追求自我利益，但他或她只知道一些選擇而不是全部，并且愿意做出一個滿意的但不一定是最好的決定。就西蒙而言，組織的存在不僅簡化了決策，而且也支持參加者做出必須做的決策。具體來講，目標只在行動者決定如何行動時才影響到行為，目標提供了隱含于決策背后的價值前提。西蒙的決策模型認為，就脫離社會的個體而言，他或她的行為要達到某種高度的理性是不可能的。西蒙也把形式理性與技術理性進行了區(qū)分。2.2.5組織的權變理論保羅·Ｒ.勞倫斯和杰·Ｗ.洛爾施1967年在其《組織與環(huán)境》一書中，率先提出了理性-權變的組織觀念。他們認為，不同的環(huán)境對組織有不同的要求，特別是環(huán)境的不確定性對組織結構和行為的影響最大。組織面臨的環(huán)境類型越多，就越需要其結構的分化。杰·Ｒ.加爾布雷思進一步建構了組織的權變理論。他認為該理論的前提假設有兩個，一個是不存在最佳的組織方式，另一個是任何組織方式之間都不等效。組織的權變理論還有第三個假設，即最佳的組織方式有賴于組織的環(huán)境特征。理性的觀念加上權變的思想，就構成了組織的理性-權變模型，也就是把組織行為看成是在一定環(huán)境條件的約束下，組織尋求一系列目標實現(xiàn)的最優(yōu)化途徑。2.3交易-制度范式2.3.1交易成本模型2.3.2法人行動模型2.3.3公共選擇模型2.3.4結構洞模型2.3.5制度結構模型2.3.1交易成本模型交易成本的組織模型來自奧利弗·Ｅ.威廉森的開創(chuàng)性研究。1975年在其《市場與層級制》一書中，威廉森把交易成本經濟學描述成為：（１）不懈的比較，總是在比較中考察組織的替代形式。（２）微觀的分析，行動取決于對細節(jié)的關注。（３）分立的結構，可抉擇的治理形式存在不同的類型。（４）專注于節(jié)約，主要涉及組織而不是技術。羅納德·Ｈ.科斯在《企業(yè)的性質》一文中指出，新古典經濟學的市場概念是零交易成本，這與實際的市場不同。在現(xiàn)實世界中，任何交易都是有成本的，即正交易成本。作為對市場的替代，企業(yè)以層級節(jié)制的方式來組織生產，其交易成本低于市場方式。2.3.2法人行動模型1990年，詹姆斯·Ｓ.科爾曼在其《社會理論的基礎》一書中提出了法人行動理論。自然人將兩個自我包含在一個軀體之內，它們是客體自我和行動自我，或稱委托人和代理人。當委托人和代理人不是同一個人時，一個最基本的法人行動者便產生了.法人行動者作為結構元素出現(xiàn)于社會系統(tǒng)，創(chuàng)造了具有特殊性質的互動方式。在由兩方參與的互動中，兩種類型的行動者（法人行動者和自然人）可以按三種方式結合：（１）自然人和自然人；（２）自然人和法人行動者；（３）法人行動者和法人行動者。2.3.3公共選擇模型公共選擇經濟學認為，官僚在政策制定和執(zhí)行過程（公共服務供給）中是利己主義者，他們不是效率的追求者，而是預算最大化者。威廉·Ａ.尼斯坎南是這樣規(guī)定預算產出函數(shù)的:

ａ、ｂ是正的系數(shù)，Ｂ為最大預算，Ｑ為商品或勞務的產出水平如果忽略所謂的收入效應，政客們在必要時愿意提供的預算與他們的總福利一致。尼斯坎南模型的本質是政客與官僚的目標函數(shù)是不一樣的。從政客角度來看，一項公共產品，當產出與成本之間的差額最大時最具有吸引力。官僚們并不關心政客們?yōu)榱四軌蚪o他們提供預算會做出什么犧牲。他們腦中只有一個因素，即成本必須小于預算。2.3.4結構洞模型羅納德·伯特在1992年出版的《結構洞：競爭的社會結構》一書中提出了結構洞理論模型，探討人際網絡的結構形態(tài)，分析怎樣的網絡結構能夠帶給網絡行動主體更多的利益或回報。如果兩個個體之間缺乏直接的聯(lián)系，而只有通過第三者才能形成聯(lián)系，那么行動的第三者就在關系網絡中占據了一個結構洞。伯特認為，個體在網絡的位置比關系的強弱更為重要。其在網絡中的位置決定了個體的信息、資源和權力。在結構洞理論中，伯特強調兩種關系原則。其一為效率原則，另一個原則為有效原則。2.3.5制度結構模型1949年，菲利普·塞爾茲尼克在其《田納西流域管理局與草根民主》一書中指出，對組織而言，最重要的不僅在于組織是一種工具和手段，更在于每一個組織都有自己的生命。組織的制度化是指一個價值中立的過程，從不穩(wěn)定的、組織松散的或有限的技術活動中產生出有序的、穩(wěn)定的和社會的整體模型。作為行動規(guī)則的制度不是作為行動主體的組織。一些制度被植入組織這一事實決定了制度很難被移植到其他組織環(huán)境中去。制度結構模型認為，組織是各種資源的結合體。它們具有一定的目的，并在相當時期內持續(xù)存在。2.4系統(tǒng)-生態(tài)范式2.4.1系統(tǒng)-控制模型2.4.2種群-生態(tài)模型2.4.3資源-依賴模型2.4.4行政生態(tài)模型2.4.1系統(tǒng)-控制模型2.4.1系統(tǒng)-控制模型羅伯特·Ｌ.司溫斯1974年在其《管理的組織系統(tǒng)：設計、規(guī)劃和執(zhí)行》一書中，強調運作、控制和決策中心及其相互間流程的重要性，即將組織視為控制系統(tǒng)：決策中心為系統(tǒng)確定目標，即應對環(huán)境的需求或做出抉擇（流程１）一些環(huán)境的需要也可能采用來自如顧客或更高層次組織系統(tǒng)的指令形式（流程２）決策中心將目標或行為的準則傳遞到控制中心（流程３）控制中心把自己的程序運用到操作層次（流程４）在那里將原材料轉化為產品和服務（流程５和流程６）控制中心還要監(jiān)測產出，將其質量或數(shù)量與決策中心確立的標準進行比較（流程７）在該控制系統(tǒng)模型中，還有第二個反饋回路（流程８）2.4.2種群-生態(tài)模型種群-生態(tài)模型也可以稱為自然-選擇模型，主要根源于達爾文的生物學。種群-生態(tài)模型力圖解釋的是組織之間的差異性———為什么有那么多或那么少的組織？環(huán)境選擇不同的組織使其生存下來的基礎是組織形式和環(huán)境特征之間的相容性。基本假設是環(huán)境因素選擇那些最適合環(huán)境的組織特征。作為檢驗效能的最終標準，組織的生存是一種積極的標志，而組織的死亡則是一種消極的標志。種群-生態(tài)模型的概念使人們敏感地意識到環(huán)境因素的重要性。2.4.3資源-依賴模型加里·Ｌ.韋姆斯利和梅耶·Ｎ.扎德1973年在其《公共組織的政治經濟學》一書中，提出了資源-依賴的政治經濟學模型。認為如果不了解組織運作的環(huán)境，就根本無法了解組織的結構和行為?；厩疤帷獩Q策是由組織內部做出。強調內部權力配置在決定進行何種選擇時的重要性。資源-依賴模型不再從環(huán)境選擇適合的組織形式的角度看待選擇，它還考慮了組織與環(huán)境進行互動以確保組織生存和繁榮的方法。2.4.4行政生態(tài)模型行政生態(tài)學最早是由約翰·Ｍ.高斯在其1947年出版的《政府生態(tài)學》一書中提出來的。后來是由弗雷德·Ｗ.里格斯在其1961年出版的《行政生態(tài)學》一書中發(fā)展的。里格斯將行政組織的社會形態(tài)劃分為傳統(tǒng)農業(yè)社會形態(tài)、過渡社會形態(tài)和現(xiàn)代工業(yè)社會形態(tài)。這三種社會形態(tài)分別對應于三種行政組織模式———融合型、棱柱型和衍射型。行政生態(tài)模型應用生態(tài)學的方法論，強調行政組織應該因外界環(huán)境變化而改變。關鍵術語組織理論政治與行政二分法合法權威理想類型傳統(tǒng)型權威魅力型權威法理型權威寡頭統(tǒng)治代議官僚制科層體制科學管理有限理性權變理論交易成本模型開放系統(tǒng)制度結構模型系統(tǒng)-控制模型種群-生態(tài)模型資源-依賴模型思考題政治-行政二分法對行政組織有何意義？組織合法性的來源有哪幾種？如何比較它們之間的異同？應用資源依賴模型分析官僚組織的生存策略。你最喜歡哪種組織范式，為什么？推薦閱讀書目威爾遜．官僚機構．北京：三聯(lián)書店，2006．登哈特．公共組織理論．北京：中國人民大學出版社，2003．拉法耶．組織社會學．北京：社會科學文獻出版社，2000．克羅齊埃．科層現(xiàn)象．上海：上海人民出版社，2002．THANKS行政組織學（第二版）張昕李泉主編行政組織學（第二版）新編21世紀公共管理系列教材第3章政治制度框架目錄3.1憲政制度A3.2政府制度B3.3立法機關C3.4司法機關D3.1憲政制度3.1.1憲法的古典觀念3.1.2憲政的近代崛起3.1.3憲政的現(xiàn)代建構3.1.1憲法的古典觀念亞里士多德在其《政治學》一書中最先使用了“憲法”這個術語。柏拉圖認為，立憲（憲法）政府只是“次優(yōu)的”，而非“最優(yōu)的”。柏拉圖進一步指出，最優(yōu)的政府是不受法律限制的政府。柏拉圖理想的政府是建立在統(tǒng)治者的自由裁量而非法律之上的政府。柏拉圖前387年結束游歷回到雅典，后創(chuàng)建“阿卡德米學園”，學園存在達900余年之久，以該學園為基地，形成了柏拉圖學派。Loremipsumdolorsitamet,consecteturadipisicingelit.柏拉圖與亞里士多德3.1.1憲法的古典觀念對柏拉圖而言，專制主義便不是最好的政府，而是最壞的政府。顯然，在最好的政府與最壞的政府之間，是憲法規(guī)則治理下的“次優(yōu)”政府。受到法律限制的政府，才有可能模仿完美專制者———“哲學王”的“技藝”。羅馬憲法明確認定，人民，而且只有人民，才是全部法律的淵源。羅馬人對憲政最偉大的貢獻是他們對公法與私法的明確區(qū)分，這無疑構成了“保護個人權利，反對政府侵犯”的憲政核心。3.1.2憲政的近代崛起近代憲法是伴隨著資本主義制度而萌芽、產生和發(fā)展的。近代憲法所確立的基本原則都具有明顯的反封建特征：——個人主義（這里所說的個人主義是一種政治哲學、一種世界觀、一種意識形態(tài)。基于這種意識形態(tài)，人是最基本的，一切政治性價值的根源都立足于個人）——人民主權（盧梭指出，人們所締結的社會契約就是公意，人民的公意在國家中表現(xiàn)為最高權力，而主權就是公意的具體表現(xiàn)，因此，主權屬于人民）——法律上平等（法律對于所有的人，無論是施行保護或處罰都是一樣的，在法律面前，所有的公民都是平等的）——尊重個人的基本權利（個人權利是先于任何形式的國家而存在的）——限制國家權力（不僅作為整體的國家權力應受到限制，因為政府天生便具有侵犯人民權利的傾向；而且權力本身也應分立、互相制約與平衡）3.1.3憲政的現(xiàn)代建構近代憲法理論的核心是論證建立資本主義制度的合理性。現(xiàn)代憲法的各種理論則是以如何完善資本主義制度、如何防范國家權力的濫用為核心的。多樣化的憲法理論可以分為兩大流派：一個是民主理論，另一個是憲政理論。民主理論選舉是民主理論的一個重要原則。作為一個復合體，一個真實的民主制度所需要的規(guī)范化和制度化條件是：（１）普遍選舉有任職期限的國家機構中大多數(shù)的決策者，以使人民的代表在事實上得以參與管理；（２）成年人擁有普遍的選舉權，只有為防止欺騙而設的最低限度的選舉權限制；（３）使得選舉區(qū)人口大致平等，不得給予特殊的地區(qū)、政黨以及利益集團不成比例的優(yōu)惠；（４）公民自由競爭通過選舉而產生的職位，對于這種競選的最微小的限制只是為了防止濫竽充數(shù)的候選人；（５）政治言論的自由，使得公民個人和政治人物獲得他們所需要的相關信息，以便產生相互的政治影響；（６）公民的結社自由，使得人們能夠互相聯(lián)合形成一個具有共同目的的組織，共同行使一些或全部的政治權利。民主理論一般來講，民主的主要功能是：（１）民主是立憲政體合法性的來源，人民是國家和社會的主體，保障人民的政治參與的權利是憲法至高無上的目標，因此，在沒有民主政治制度的情況下，出臺的政策與法律就缺乏一定的合法性；（２）民主是尋求集體智慧和道德的途徑，個體理性的簡單相加不等于社會（集體）理性，同理，個體良知的簡單相加也不等于社會（集體）良知；（３）民主是防止專制統(tǒng)治的籌碼，人類本性決定了人民不會對自己實行專制，因此，他們不愿選舉那些專制統(tǒng)治的人物，以便防止權力對權利的侵犯；（４）民主是防止政治分裂的手段，多元主義的民主原則是沒有永恒的敵人，只有永恒的利益。憲政理論現(xiàn)代憲法的憲政理論否認民主制度是防止專制統(tǒng)治的最佳途徑。憲政理論認為，為了保護人類的價值和尊嚴，最有效的方式不是動員民眾的積極參與，而是為政府的行為設定憲法性的界限。憲政理論認為：為了真正的社會公平，憲法必須能夠確保這樣的機會———使得公民平等參與和影響政治過程成為可能；經過自由選舉產生的政府，也可能進行專制的統(tǒng)治；盡管民主程序對于權利保障是重要的手段，但是由于系統(tǒng)（體制）誤差的存在，無罪的可能被判為有罪的，反之也成立。3.1.3憲政的現(xiàn)代建構民主與憲政相結合的新體制是最理想的政治制度。民主強調的是公民的政治參與和自治，而憲政強調的是對國家（政府）權力的限制和防范；民主強調的是依據憲法而存在的市民社會的主動性和權利，而憲政強調的是與市民社會相對應的國家政府的有限性和效能。對于現(xiàn)代民主政治來講，制定一部憲法并不是目標，而實現(xiàn)憲政才是現(xiàn)代民主政治的目的所在。3.1.3憲政的現(xiàn)代建構現(xiàn)代憲法是指符合民主、法治和保護人權的憲政價值的憲法，它應該具有以下一些基本的要素：（１）必須宣布人民享有統(tǒng)治國家的權利，并且在事實上使國家的權威來自人民的意志；（２）必須尊重和保障個人權利，無論是自然法學說，還是馬克思主義學說，保護人權是憲法的首要任務；（３）必須使得政府的權力行使遵循事先制定的法律，超越法律所規(guī)定的權限就構成了違法；（４）必須限制政府權力的擴張，通過分權與制衡機制，防止權力因失去制約和監(jiān)督而腐??；（５）必須明確一個違憲審查機構，并建立相應的制度和程序，使國家機器的運作遵循憲法的規(guī)定；（６）必須規(guī)定與保障一個獨立的司法制度，司法獨立是憲政文化的重要組成部分。3.2政府制度3.2.1內閣制度3.2.2總統(tǒng)制度3.2.3半總統(tǒng)制度3.2.4委員會制度3.2.5國務院制度3.2.1內閣制度內閣制政府發(fā)源于英國，第二次世界大戰(zhàn)后，被世界許多國家采用。內閣權力不是根據法律而是按照慣例行使的。內閣下設內閣辦公廳和內閣委員會。首相是內閣的權力中心，也是行政首腦。依據英國的慣例，首相由在大選中獲得下院多數(shù)議席的政黨或政黨聯(lián)盟的領袖擔任。然而，形式上則是由君主指定的。除此之外，首相必須是議員。3.2.1內閣制度一般認為，以英國為代表的內閣制包括了下面一些主要特征：（１）強調議會至上，即議會處于國家的政治活動中心，內閣由議會產生并向議會負責；（２）內閣多由議會中占據多數(shù)席位的一個政黨或構成多數(shù)席位的政黨聯(lián)盟推選構成；（３）國家元首的“虛位”，即國家元首是國家權力的象征，一般不執(zhí)掌實權，也不負實際責任；（４）內閣總攬行政權力，是國家最高行政機關，一般由政府首腦掌握實權；（５）政府對議會負責，接受議員的質詢和監(jiān)督。3.2.1內閣制度內閣通常由首相和２０名以內的大臣組成。大臣分兩類：一類稱為“各省大臣”，他們分掌１２個行政?。涣硪活惙Q為“國務大臣”，他們兼任一些重要的廳和委員會的長官。內閣下屬五個直屬機構：（１）內閣官房，全面輔助首相工作；（２）內閣法制局，對內閣提出的法律草案、政令草案以及條約進行審查，解釋法令，草擬政府機構對重大問題的統(tǒng)一見解；（３）國防會議，負責討論決定國家安全問題；（４）人事院，負責公務員的選拔、使用和管理；（５）會計檢查院，負責檢查、監(jiān)督國民稅金使用情況。3.2.2總統(tǒng)制度作為總統(tǒng)制的典型代表，美國的總統(tǒng)制度是1787年制憲會議上用憲法確立的，1789年隨著憲法的頒行而正式產生。總統(tǒng)由普選產生，任期4年，連任不得超過2次?？偨y(tǒng)權力：他是國家元首，對外代表國家，接見外國來賓，接受外國大使和公使；對內簽署一切重要文件，參加一切重大的紀念活動。他是行政首腦，有權任免聯(lián)邦政府的一切政務官員，有權赦免罪犯，有權監(jiān)督法律的執(zhí)行，有權宣布全國或某一地區(qū)進入緊急狀態(tài)。他是三軍統(tǒng)帥，指揮所有軍隊。他還有參與立法權，他的國情咨文、預算咨文、經濟咨文對國會立法具有直接的影響；他擁有對國會立法的否決權；他擁有委任立法權。他是外交決策人，負責外交政策的制定；處理外交事務中的應急事件；在參議院同意的情況下，還可同其他國家締結條約。3.2.2總統(tǒng)制度總統(tǒng)下設總統(tǒng)府，屬總統(tǒng)幕僚機構，主要機構包括：（１）白宮辦公廳，協(xié)助總統(tǒng)處理日常事務并與國會、重要議員、各部部長以及其他政府機關負責人進行聯(lián)系、磋商，為總統(tǒng)決策提供咨詢，處理傳媒向總統(tǒng)提出的問題和總統(tǒng)對傳媒的答復。（２）國家安全委員會，統(tǒng)一有關國家安全方面的內政、外交和軍事政策。（３）行政管理與預算局，負責編制和審議國家預算和決算，協(xié)助總統(tǒng)協(xié)調和確定各部的立法建議，協(xié)助總統(tǒng)改進行政管理方面的工作。（４）國內事務委員會，就國內問題收集情況，確定計劃，并向總統(tǒng)提出政策建議。3.2.3半總統(tǒng)制度半總統(tǒng)制是一種介于總統(tǒng)制和內閣制之間，兼有兩種政府制度特點的中間類型。采用這種政府制度的國家主要有法國、奧地利、芬蘭、冰島和葡萄牙等。作為國家權力的中心，總統(tǒng)一般擁有非常廣泛的權力：他有權任命總理，并根據總理提出的辭職要求解除總理的職務。根據總理的提議任免政府其他成員；任命國家的文職和軍職人員，包括行政法院成員、大使和特使、審計院的審計官、省長、駐海外領地的政府代表、將級軍官、中央行政機構負責人。他是國家元首，對外代表國家，進行國際談判，締結條約和批準條約。他是軍隊統(tǒng)帥，主持最高國防會議和國防委員會，掌握最高層次的威懾武器和使用核武器攻擊力量的決定權。他與總理和兩院議長磋商后，可以宣布解散國民議會。3.2.3半總統(tǒng)制度在半總統(tǒng)制下，形式上設有兩名行政首腦，即經全民投票產生的總統(tǒng)和經總統(tǒng)任命產生的總理?？偨y(tǒng)和總理的關系為：前者決定大政方針，后者負責具體的行政事務。事實上，總統(tǒng)掌握著國家實際的統(tǒng)治權，成為國家權力的中心，并且不對任何機關負責。半總統(tǒng)制下的總統(tǒng)權力往往要大于一般總統(tǒng)制下的總統(tǒng)權力。3.2.4委員會制度瑞士是目前世界上唯一長期實行委員會制政府制度的國家。瑞士的最高國家行政機關是一個實行合議制的行政組織，稱為聯(lián)邦行政委員會，由七名行政委員組成，在聯(lián)邦議會兩院聯(lián)席會議上選出。聯(lián)邦行政委員會設公共經濟部、外交部、內政部、財政部、司法和警察部、軍政部，以及運輸交通與能源部。七個委員各掌管一個部。每年由聯(lián)邦議會兩院聯(lián)席會議選舉其中一人為總統(tǒng)，另一人為副總統(tǒng)?？偨y(tǒng)和副總統(tǒng)任期一年，不得于次年連任。3.2.5國務院制度國務院制度是指中國最高國家行政機關———國務院由全國人民代表大會組織產生并對其負責、受其監(jiān)督的政府制度。１９５４年頒布的憲法規(guī)定，全國人民代表大會是最高國家權力機關，國務院即中央人民政府是最高國家權力機關的執(zhí)行機關和最高國家行政機關。國務院由總理、副總理若干人、各部部長、各委員會主任和秘書長組成，實行集體領導的原則，通過國務院全體會議和常務會議進行工作，對全國人民代表大會負責并向其報告工作。中國國務院政府制度具有以下兩個方面的主要特征：國務院從屬于全國人民代表大會；國務院實行民主集中制基礎上的總理負責制。3.3立法機關3.3.1立法機關的演進3.3.2立法機關的性質3.3.3立法機關的體制3.3.4對行政機關的控制立法機關廣義上講，立法機關是指一切有權制定、認可、修改、解釋、補充或廢止法律的國家機關、組織以及個人。廣義的立法機關，其主體不僅包括國家機關，而且也包括一些社會組織、政黨以及君主（國家最高統(tǒng)治者）。就國家機關而言，不僅包括議會這樣的立法機關，而且也包括行政機關，以及通過判例和司法解釋來創(chuàng)制法律的司法機關。立法機關一般具有以下幾個特征：（１）享有制定、認可、修改、解釋、補充或廢止法律的權力，盡管其權力的依據不同；（２）立法主體通過上述幾種立法行為（制定、認可、修改、解釋、補充或廢止法律）來行使自己的權力；（３）其所創(chuàng)制的法律表現(xiàn)為具有法律效力的規(guī)范性文件；（４）其所創(chuàng)制的法律規(guī)范一般具有國家的強制力和約束力，不同于其他類別的法律規(guī)范。3.3.1立法機關的演進現(xiàn)代議會制度發(fā)端于英國。英國的立法機關是議會，迄今已有近千年的歷史，被稱為“議會之母”?！白h會”一詞作為一種審議機構，于1247年開始使用。1689年和1701年議會先后通過了《權利法案》和《王位繼承法》，確認議會是最高立法機關，議會制才在英國正式確立。19世紀，英國議會分別在1832年、1867年和1884年經過3次改革之后，逐步形成了具有完整體系的責任內閣制。根據1787年的美國憲法，美國最高立法機關是聯(lián)邦國會。法國第五共和國憲法，規(guī)定國會仍采行兩院制，下議院稱為“國民議會”，議員由人民直接選舉產生，上議院稱為“參議院”，議員由人民間接選舉產生。3.3.1立法機關的演進中國的立法機關是全國人民代表大會。1931年，在江西瑞金召開了第一次全國蘇維埃代表大會，出席大會的610名代表，經過充分討論，通過了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》。1934年，全國蘇維埃代表大會頒布的《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》規(guī)定，全國蘇維埃代表大會由各省蘇維埃代表大會，中央直屬縣蘇維埃代表大會及紅軍所選出的代表組成?？谷諔?zhàn)爭時期，鑒于國共合作的歷史條件，沒有建立統(tǒng)一的中央民主政府來行使立法權，抗日民主政權的組織形式通常是參議會，實行“三三制原則”。3.3.1立法機關的演進中華人民共和國成立前夕，召開了中國人民政治協(xié)商會議，制定了起臨時憲法作用的《共同綱領》，還制定了《中國人民政治協(xié)商會議組織法》等法律，開辟了新中國立法的新紀元。1953年，中央人民政府公布了《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，規(guī)定年滿18周歲的中國公民，不分民族和種族等，均有選舉權和被選舉權。全國經過普選，召開地方各級人民代表大會。1954年召開了第一屆全國人民代表大會第一次會議，通過了《中華人民共和國憲法》。該《憲法》規(guī)定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。1982年《憲法》的規(guī)定，全國人大和全國人大常委會行使國家立法權。3.3.2立法機關的性質選民團體掌握著構成立法機關的選舉權，并享有監(jiān)督、罷免立法機關組成人員的權力，在直接立法的情況下，選民團體還擁有創(chuàng)制和復決法律的立法權。立法機關的職權和選民團體的職權，都是國家憲法和其他有關法律事先設定的。政治學意義上的立法機關的性質可以概括為以下幾個特征：（１）代表民意，立法機關集體行使職權，議事由多數(shù)決定；（２）議事公開，代表民意的立法機關，其議事應盡可能地公開；（３）言論自由，代表在立法機關開會時，必須不遭受威脅，不用顧及其言論、行為會對本身有不利的后果，才能敢講真話，暢所欲言，自由表決；（４）統(tǒng)一立法，同一政治體系內的所有法律應由同一立法機關統(tǒng)一制定。3.3.3立法機關的體制立法機關的體制是指立法機關的構成方式。立法機關的體制主要研究立法機關的組織實體及其存在方式，有時也由其實體而涉及立法權的問題。世界各國立法機關的具體構成既是復雜的又是多樣的，但以“院制”為判斷標準，大致可分為多院制的立法機關和一院制的立法機關兩類。一院制首創(chuàng)于1789年法國大革命時期。兩院制的立法機關產生于英格蘭。議會逐漸分化為兩院，前者為貴族院，后者為平民院。一院制立法機關自誕生之日起，就伴隨著與兩院制立法機關的比較。3.3.4對行政機關的控制立法機關通常擁有大量的正式權力，這些權力包括控制行政機構預算的權力，制定那些對行政機構行動進行授權和指導的法律的權力，以及通過舉行聽證會進行調查和采取其他手段來監(jiān)督行政機構行為的權力。議會審議和批準政府的財政預算和財政決算的權力財政權立法機關用以控制行政機構的具體方法之一是立法否決立法權立法機關也可以通過審查的功能行使對行政機構持續(xù)性的監(jiān)督監(jiān)督權3.4司法機關3.4.1機構變遷3.4.2司法體制3.4.3司法組織3.4.4司法審查：對行政部門的監(jiān)督3.4.1機構變遷司法機關的演進具體表現(xiàn)為以下六個階段：（１）司法機關從立法機關、行政機關、軍事機關等渾然一體的國家政治組織中分化出來，成為具有特殊功能的獨立機構；（２）司法機關從中央到地方形成獨立的多級體系；（３）司法機關由混合開始初步分工，形成單獨的審判機關與檢察機關；（４）在審判機關、檢察機關分立開來的同時，其他一些司法組織形式也逐步產生和發(fā)展起來，例如調查機關、公證機關、仲裁機關等；（５）司法機關起初主要是審理刑事案件，逐漸發(fā)展到審理民事、經濟、行政、軍事等案件，特別是各級各類的法院越來越多；（６）司法機關從國內走向國際，產生了一些國際性的司法組織，并且得到迅速發(fā)展。3.4.1機構變遷就民主國家而言，各國司法機關的認定標準有三：一是法定標準，即國家以法定的形式規(guī)定了司法機關的范圍；二是習慣標準，即在歷史發(fā)展中，一些國家機關被認為具有司法性質，發(fā)揮著司法職能，便被習慣地認定為司法機關；三是功能標準，即有的國家機關在法律和習慣上并未確定其司法性質，但其發(fā)揮的作用及其活動產生的效果，與司法機關相同或近似，便被認定為是司法機關。3.4.1機構變遷實施司法權的過程中，各國司法機關都遵循一些共同的司法原則:公平正義原則司法獨立原則程序公正原則平等保護原則3.4.2司法體制根據最高司法權是由一個機關、兩個機關或數(shù)個機關行使，各國司法體制可以分成一元制、二元制和多元制三個類型。一元制司法權由普通法院統(tǒng)一行使，最高法院行使最高司法裁判權二元制司法權由兩個不同的法院系統(tǒng)分別行使，最高司法裁決權由兩個不同的法院行使多元制司法權由多種法院分別行使，最高司法裁判權由多個機關分別行使3.4.3司法組織司法組織是指司法機關的機構體系，而司法機關則是一個整體概念.根據其活動對象的性質，司法機關首先可分為刑事司法機關、民事司法機關、經濟司法機關、行政司法機關、軍事司法機關等。作為司法組織的核心，根據其受案范圍、管轄對象和活動性質，審判機關可分為普通法院和專門法院.普通法院一種是大陸法系的普通法院,另一種是英美法系的普通法院行政法院行政法院組織是大陸法系國家特有的司法機關檢察機關檢察機關的性質一般可分為兩大類，一類是國家公訴機關，另一類是國家的法律監(jiān)督機關司法行政機關主要職責是全面負責國家有關司法行政管理的工作3.4.3司法組織3.4.4司法審查：對行政部門的監(jiān)督一般來說，法院阻止行政機構的行為主要基于兩方面的原因：其一，法院有權阻止行政組織超越法律條文所確立范圍之外的行為；其二，它們同樣有權制止行政機構違反正當程序辦事的行為。在適當?shù)臈l件下，法院通常能夠發(fā)揮強大的監(jiān)督作用，其中一個有力的武器就是司法審查。一般情況下，司法審查的范圍囊括了處理有關法律和憲法權利、法定的權限、所需程序的使用、濫用行政裁量權或者采取與法律規(guī)定不符的行動等廣泛的領域。關鍵術語憲法憲政主義自然法個人主義人民主權法治民主政府制度內閣制度總統(tǒng)制度半總統(tǒng)制度委員會制度國務院制度立法機關監(jiān)督司法機關司法審查思考題法治民主的意義何在？立法和行政的關系是什么？政府應該如何組建？為什么？司法和行政的關系是什么？推薦閱讀書目奧斯特羅姆．復合共和制的政治理論．上海：上海三聯(lián)書店，1999．戈登．控制國家．南京：江蘇人民出版社，2001．淳于淼泠．憲政制衡與日本的官僚制民主化．北京：商務印書館，2007．海迪．比較公共行政：第六版．北京：中國人民大學出版社，2006．THANKS行政組織學（第二版）張昕李泉主編行政組織學（第二版）新編21世紀公共管理系列教材第4章國家行政體制目錄4.1國家結構形式A4.2單一制B4.3聯(lián)邦制C4.4行政區(qū)劃D4.5地方自治與區(qū)域主義E4.1國家結構形式4.1.1國家結構形式的界定4.1.2國家結構形式的分類4.1.1國家結構形式的界定國家結構形式是在國家機構體系內縱向配置國家權力行使權并規(guī)范其運用程序的制度模式。國家結構形式主要內容包括：（１）國家職能賴以實現(xiàn)以及國家權力行使權借以有效發(fā)揮作用的國家區(qū)域構成單位劃分；（２）各層級區(qū)域單位的法律地位和權限劃分；（３）處理全國性政府與區(qū)域性政府之間縱向職權關系的原則；（４）各層級政府之間權限爭議的解決方式。4.1.1國家結構形式的界定核心問題就是，全國性政府與各級區(qū)域性政府之間的權限劃分，以及相應的利益和財富分配?，F(xiàn)代的國家結構形式共同的、基本的特征：（１）國家結構形式表現(xiàn)出某種類型的民主事實；（２）各層次政府的地位和權限由憲法或法律加以確認和保障；（３）行政區(qū)劃和職權的配置狀況經長期實踐檢驗證明有利于社會經濟發(fā)展；（４）建立了各級政府間的沖突協(xié)調機制以及法定的權限糾紛裁決機構；（５）有憲法意識較深厚的國民、具備法治觀念的政治家和文武官員隊伍，以及較為廉潔守法的政府。4.1.2國家結構形式的分類對國家結構形式進行基本分類的方式歸納起來大體上有三種：按照建立國家整體與其組成部分之間相互關系的不同原則，國家結構的現(xiàn)代形式主要分為兩種，即單一制國家和聯(lián)邦制國家。將國家結構形式分為單一制和復合制。單一制是形式比較簡單，只有一部憲法和一個中央政府的國家；而復合制是形式比較復雜，由兩個或者多個成員國家組成的復合國家。介于聯(lián)邦制與單一制之間，還存在一些國家結構形式，如英聯(lián)邦那樣的國家間的共同體，蘇聯(lián)解體后的一些獨立的加盟共和國組成的獨立國家聯(lián)合體（獨聯(lián)體）。4.2單一制4.2.1單一制的界定4.2.2地方自治的單一制4.2.3中央集權的單一制4.2.4民主集中的單一制4.2.1單一制的界定關于單一制的幾種觀點：一些學者認為，單一制是指主要的國家機構（立法機構、行政機構和司法機構）對該國領土內所有地區(qū)和國民行使全權的國家。另一些學者認為，單一制是由若干不享有獨立權限的一般行政區(qū)域單位或自治單位聯(lián)合組成統(tǒng)一的中央集權國家的國家結構形式。還有一些學者認為，單一制的直接法律表現(xiàn)是國家機關職權的縱向配置，但它的實質是公共利益在國家機構體系內的縱向配置，歸根結底是公共財產在各級政府間的縱向分配形式。4.2.1單一制的界定要確切地描述單一制下中央與地方的職權劃分，就得將職權具體區(qū)分為管轄對象和管轄方式兩個部分。在國家行使管理權的全部事項中，有些屬于中央專有的職權范圍，地方通常不得染指，如外交、國防、貨幣發(fā)行；有些事實上或法律上由地方單獨自主管理，如市場設置、垃圾管理；更多的事項是由中央和地方共同行使管理權，如治安、環(huán)境保護。中央是中央與地方這一對矛盾的主導的和決定性的因素。大權都集中在中央，地方除堅守法定職權范圍外，沒有更好的辦法保障自己的利益。即使是地方的法定職權，中央也可通過修憲和修改法律來改變或剝奪。4.2.2地方自治的單一制英國是歷史上最早出現(xiàn)地方自治的單一制國家，其地方自治也最有影響。英國中央政府的職權主要有以下幾種：制定憲法性法律；制定民事和刑事法律；通過私法案（由有關利益主體向議會提出，議會以特別程序審議和通過的只對某些公民或某個法人或其他社會組織有利益關系的法案）；依法或依慣例規(guī)定行政措施，發(fā)布命令和規(guī)章。4.2.2地方自治的單一制英國地方政府的自治權歸根結底是由議會授予或認可的，其所依據的規(guī)范性文件包括：（１）一般公法，這是指議會為了實現(xiàn)所謂的公共利益而制定的法律，如地方政府法、倫敦政府法、財產稅法、地方政府財政法；（２）地方法，這是指地方政府為了取得或擴大某種職權，以請愿的形式請求議會制定的相應的法律；（３）臨時命令，這是指向中央主管部門的大臣申請，并以命令的形式授予的職權；（４）特別命令，這是指為了管理某種事務，地方政府向中央主管部門的大臣提出并獲準的計劃書。4.2.2地方自治的單一制英國地方政府自治權管轄的事項A英國地方政府自治權管轄的事項B管理環(huán)境衛(wèi)生事務C舉辦公用事業(yè)D責城鄉(xiāng)計劃事務E發(fā)展和舉辦社會服務和文化教育事業(yè)4.2.3中央集權的單一制從世界范圍內的歷史來看，法國是最有代表性的中央集權的單一制國家，尤其是２０世紀８０年代實行權力下放改革前的法國。法國中央政府的職權主要包括：（１）保障公民的各項權利和自由；（２）促使公民履行法定義務；（３）組織和負責國防，掌管武裝力量，決定宣戰(zhàn)和戒嚴；（４）保衛(wèi)共和國的制度、國家獨立和領土完整，保證國際義務的履行，保證法律的執(zhí)行和公共權力機關的正?；顒?；（５）召集和舉行總統(tǒng)選舉投票，規(guī)定議會兩院和地方議會的選舉制度；（６）提出和表決財政預算案；（７）設立各種公立的公益機構，促進地方單位的自主管理。4.2.3中央集權的單一制２０世紀８０年代后，法國開始了權力下放的改革運動。盡管中央集權體制轉向了地方自治，但這并不足以改變法國的國家結構形式，即中央集權的單一制國家。與地方自治的單一制相比，中央集權單一制下的地方政府的職權范圍要小得多，行使這些職權時所受到的來自中央政府的限制也大得多。中央對地方的監(jiān)督，在法國主要是通過中央行政機關及其在地方的代理人進行的。4.2.4民主集中的單一制中國是實行民主集中的單一制國家的主要代表。除中國外，還有越南、朝鮮和古巴等國。民主集中的單一制的內容包括：人民通過各級代表機關行使國家權力，人民代表機關由選舉產生，最高人民代表機關、上級人民代表機關由下級人民代表機關或選民直接選舉產生，同級其他國家機關由本級人民代表機關選舉產生并對其負責，上級機關領導或監(jiān)督下級機關的工作，最高人民代表機關統(tǒng)一行使最高國家權力，地方各級行政機關既從屬于本級人民代表機關，又從屬于上級行政機關。4.2.4民主集中的單一制中國實行的是有自身特色的民主集中的單一制，它主要包括以下三種實踐模式：（１）中央與普通行政區(qū)域的關系模式；（２）中央與民族區(qū)域自治地方的關系模式；（３）中央與特別行政區(qū)的關系模式。中央與民族自治區(qū)域的關系模式更接近于地方自治的單一制特征，而中央與特別行政區(qū)的關系模式則更近似于中央集權的聯(lián)邦制特征。4.3聯(lián)邦制4.3.1聯(lián)邦制的界定4.3.2分權制衡的聯(lián)邦制4.3.3中央集權的聯(lián)邦制4.3.1聯(lián)邦制的界定美國著名的政治學家威廉·瑞克１９６４年在其《聯(lián)邦制：起源、運作和意義》一書中，明確地把聯(lián)邦制界定為：（１）兩個層級的政府統(tǒng)治著同樣的土地和人民；（２）每個層級政府都至少有一個自治區(qū)域；（３）每個政府在其自己領域內的自治都有某種保證。一般來講，聯(lián)邦制是一種立法權由中央立法機構和組成聯(lián)邦的各州或各地區(qū)單位的立法機構分享的立憲體制。此外，聯(lián)邦制也是國家的一種管理制度，即同時存在一個聯(lián)邦或中央政府和若干州或地方政府的立法機關和行政機關。4.3.1聯(lián)邦制的界定聯(lián)邦制有三個基本的構成要素：（１）成文憲法，用以確定和鞏固永久性的聯(lián)盟盟約，這種盟約往往把政治體制中劃分權力的主要條款列入成文憲法，其修改必須通過特殊的程序；（２）政治制度必須反映出該憲法，確實把權力分散給一些基本上自主的中心，這一過程稱為地方分權化，它是一種手段，用以保證聯(lián)邦政府或成員單位政府所行使的政治權力，非經共同同意，不得任意撤銷；（３）地區(qū)性分權。對聯(lián)邦制的常見誤解是將聯(lián)邦制對應于分權，而將單一制對應于集權。4.3.1聯(lián)邦制的界定作為一種政治哲學———尋求統(tǒng)一性中的多樣性，聯(lián)邦制至少表現(xiàn)為三種不同的動員取向：（１）集中的或集權的；（２）分散的或分權的；（３）平衡的或制衡的。4.3.2分權制衡的聯(lián)邦制分權制衡的聯(lián)邦制不僅意味著聯(lián)邦與成員單位之間依憲法劃分權限，而且也意味著通過權力劃分后的制約與平衡，來實現(xiàn)立憲層面所確定的共同利益。美國、瑞士、德國、加拿大、澳大利亞等發(fā)達國家，都屬于這種類型的聯(lián)邦制國家。聯(lián)邦與成員單位的關系中，分權是制衡的前提和基礎。就分權制衡聯(lián)邦制而言，互相制衡是雙方運用憲法規(guī)定的職權相互之間進行的控制和約束。廣義上講，聯(lián)邦制涉及的范圍還應包括：聯(lián)邦與州之下的地方政府的關系，以及州與地方政府的關系。4.3.3中央集權的聯(lián)邦制中央集權的聯(lián)邦制并不是指稱包含著中央集權因素的聯(lián)邦制，而是指稱那種在憲法上和實踐上中央集權程度高于自治民主聯(lián)邦制、分權制衡聯(lián)邦制以及地方自治單一制。中央集權的聯(lián)邦制國家一般采用憲法附表的方式，較為詳盡地劃分聯(lián)邦與成員單位的權限。印度、巴基斯坦和馬來西亞等國的聯(lián)邦制就屬于這種類型。4.4行政區(qū)劃4.4.1行政區(qū)劃的內涵4.4.2地方行政建制4.4.1行政區(qū)劃的內涵行政區(qū)劃就是國家為了進行分級管理而實行的國土和政治、行政權力的劃分。一般來講，國家結構體系擁有兩個層面：一個是縱向的層級結構，另一個是橫向的類型結構，也就是在同一層級中，存在不同類型的國家結構單元。行政區(qū)劃的層級與一個國家的中央地方關系模式、國土面積的大小、政府與公眾的關系狀況等因素有關。大多數(shù)國家的行政區(qū)劃體制在其憲法中做出了明確規(guī)定.行政區(qū)劃的建立和變更，一般需要經過正當?shù)姆沙绦?。我國的憲法列舉了中國的行政區(qū)域，它們是：省、自治區(qū)、直轄市，自治州、縣、自治縣、市，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。依據憲法規(guī)定，這些區(qū)域都設置有全面治理該區(qū)域的地方國家政權機關。4.4.2地方行政建制國家是按地方行政建制來設置一級地方行政單位，劃定其治理的行政區(qū)域?；诮y(tǒng)治與管理方面的需要，在中國行政區(qū)劃的歷史發(fā)展過程中，先后出現(xiàn)過許多不屬于正式地方行政建制的其他地方建制單位。這類地方建制單位基本上可分為兩種類型：一類是只承擔單一職能的，主要是行使監(jiān)察權力的建制單位，如西漢的州、唐代的道；另一類是承擔多種職能或全部職能的行政分治單位，如當代的地區(qū)。一個建制單位的名稱是由兩部分組成的：地理名稱加上建制種類單位名稱。如吉林省、長春市、朝陽區(qū)，吉林、長春、朝陽為地理名稱，省、市、區(qū)為建制種類的單位名稱。4.4.2地方行政建制地方行政建制按其設置目的與功能，可分為以下四種類型：首先是一般地域型建制，設置目的純?yōu)檫M行地域治理。其次是民族區(qū)域型建制，設置目的除一般地域治理外，主要是為推行某種民族政策，滿足國家在少數(shù)民族地區(qū)治理的特殊需要，以維護政治上的統(tǒng)一和安定而建立的建制單位。再次是城鎮(zhèn)型建制，設置目的除一般地域治理外，主要是為滿足城鎮(zhèn)地區(qū)因人口密集而形成的各種社會需要，進行有針對性的專門管理，以維護城鎮(zhèn)地區(qū)的社會秩序，以及促進城鎮(zhèn)地區(qū)的經濟發(fā)展。最后是特殊型建制，在特殊地方行政建制中，除民族區(qū)域型和城鎮(zhèn)型建制外，歷代還有許多其他種類的建制單位，當代中國地方行政層次示意圖4.5地方自治與區(qū)域主義4.5.1地方自治4.5.2區(qū)域主義4.5.1地方自治地方自治，是指在一定的領土范圍之內，全體居民組成法人團體———地方自治團體，在憲法和法律規(guī)定的范圍內，并在國家監(jiān)督之下，按照自己的意志組織地方自治機關，利用本地區(qū)的財力，處理本區(qū)域內公共事務的一種地方政治制度?，F(xiàn)代地方自治制度分為英美法系國家的地方自治制度和大陸法系國家的地方自治制度。英美法系國家的地方自治機關行使由法律確認的自治權時，中央政府一般不加過問，地方自治機關形式上獨立于中央政府之外。大陸法系國家的地方自治制度以“團體自治”理論為基礎，認為地方自治權不是天賦的，不是地方人民所固有的，而是由主權國家所賦予的，國家可隨時收回。4.5.1地方自治不同于西方的地方自治制度，我國的地方自治制度包括：（１）民族區(qū)域自治制度，是指在國家統(tǒng)一領導下，各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設立自治機關，行使自治權；（２）特別行政區(qū)制度，是指國家版圖內根據憲法和基本法的規(guī)定而設立的，具有特殊的法律地位，實行特別的政治、經濟制度的行政區(qū)域；（３）基層群眾自治制度，是指依照憲法和法律，由居民（村民）選舉的成員組成居民（村民）委員會，實行自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的制度。4.5.2區(qū)域主義區(qū)域一體化不單是經濟一體化的孤立現(xiàn)象，而是由政治、經濟、政策、流域治理等多元訴求引發(fā)的一種復雜的國家結構重組過程。區(qū)域主義是全球化的產物。國際上的區(qū)域一體化安排如歐盟、澳大利亞與新西蘭之間的密切經濟關系協(xié)定，在國家間政策一體化方面堪稱典范。區(qū)域主義無疑給基于行政區(qū)劃的國家行政管理體制提出了挑戰(zhàn)。關鍵術語

國家結構單一制聯(lián)邦制主權地方自治的單一制中央集權的單一制民主集中的單一制分權制衡的聯(lián)邦制中央集權的聯(lián)邦制行政區(qū)劃行政建制地方自治區(qū)域主義思考題如何理解國家結構形式？單一制和聯(lián)邦制是連續(xù)體的兩個極端嗎？如何理解政府間關系的多樣性？行政區(qū)劃與區(qū)域主義是否矛盾？推薦閱讀書目伊拉扎．聯(lián)邦主義探索．上海：上海三聯(lián)書店，2004．利普哈特．民主的模式．北京：北京大學出版社，2006．薛剛凌．行政體制改革研究．北京：北京大學出版社，2006．田穗生，等．中國行政區(qū)劃概論．北京：北京大學出版社，2005.THANKS行政組織學（第二版）張昕李泉主編行政組織學（第二版）新編21世紀公共管理系列教材第5章行政組織結構目錄5.1組織結構概念A5.2組織結構類型B5.3組織結構關系C5.4組織結構設計D5.1組織結構概念5.1.1結構概念的界定5.1.2描述結構的關鍵性特征5.1.3組織結構認識的演變5.1.1結構概念的界定組織作為一個系統(tǒng)化社會存在物有其內在的關系結構，此種關系結構是構成組織的基本要素之間所表現(xiàn)出來的某種特定的關系狀態(tài)。弗萊蒙特·Ｅ.卡斯特和詹姆斯·Ｅ.羅森茨韋克1979年在其《組織與管理》一書中指出，結構是一個組織內各構成部分或各個部分間所確定的關系的形式。彼得·Ｍ.布勞1974年在《組織的本質》中認為組織結構即根據不同的標準將人們分配到影響不同社會角色之間關系的社會崗位上。與組織的其他特征相關聯(lián)，結構具有下面三個基本功能：結構有利于產生組織輸出并達到組織目標；結構有利于將個體差異對組織的影響弱化；結構是運用權力的場所。5.1.2描述結構的關鍵性特征加入組織的人對組織的第一個感受復雜性組織內部權力的配置的程度集權度組織的結構和工作程序由正式規(guī)則或條例明文規(guī)定的程度正規(guī)化組織應對逆境的能力彈性5.1.3組織結構認識的演變組織結構研究領域的早期理論進展是與２０世紀初美國公共行政管理的進程同步進行的。以盧瑟·古利克為代表的行政管理學派的理論家們提出首先應當建立高度專業(yè)分工的清晰明確的任務分配機制，因為只有當人們進行專業(yè)分工后他們才會對自己的工作熟悉起來。２０世紀中期，組織學研究逐漸興起，古典的對結構進行研究的方法受到了批評。有關組織結構的權變理論觀點認為，組織的結構必須與組織所面臨的各種偶然因素相適應。２０世紀八九十年代，有關組織的著述及管理實踐更進一步遠離了傳統(tǒng)上比較官僚化和機械式的結構，轉而傾向于一種更為靈活且更具有機性的結構。5.2組織結構類型5.2.1職能式結構5.2.2事業(yè)部式結構5.2.3矩陣式結構5.2.4網絡式結構5.2.5團隊式結構5.2.1職能式結構職能式結構是公共行政組織通常采用的一種結構模式。5.2.1職能式結構行政組織結構劃分存在著宏觀部門劃分與微觀部門劃分兩個維度，具體來講，宏觀上是指從最高政府組織到各級政府組成部門的確定原則和方法，微觀上則指某一公共行政機構內部部門的劃分方法。理論上公共行政組織內部部門之間分工的依據有以下幾類：（１）按職能劃分。以組織的基本職能為依據，可以將組織劃分為一系列不同的部門，如農業(yè)、林業(yè)、水利、交通等。（２）按提供的服務或產品劃分。這種劃分方式有利于組織采用專門設備，促進協(xié)調，充分發(fā)揮人員的技能和專業(yè)知識；有利于產品和服務的改進和發(fā)展；同時能明確責任以及有利于鍛煉和培養(yǎng)獨當一面的管理人才。（3）按地域或區(qū)域劃分.（４）按管理對象劃分，即按照公共行政組織服務的人群對象、物質對象進行的部門設置。（５）按管理程序或流程分工來劃分。5.2.2事業(yè)部式結構事業(yè)部式（Ｍ型）結構亦稱產品部式結構或戰(zhàn)略經營單位。事業(yè)部式結構起源于美國的通用汽車公司。與職能式結構相比，事業(yè)部式結構中的各個產品部內跨職能的協(xié)調增加了，有助于鼓勵靈活性和變革，因為每個單元變得更小，能夠適應環(huán)境的需要。事業(yè)部式結構的上面