《域外生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度經(jīng)驗(yàn)借鑒探析》5400字

域外生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度經(jīng)驗(yàn)借鑒分析目錄TOC\o"1-2"\h\u10791域外生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度經(jīng)驗(yàn)借鑒分析 111567（一）美國：以損害評估為核心的自然資源損害賠償磋商規(guī)則 120638（二）日本：以調(diào)解為主的公害調(diào)整委員會(huì)制度 36831（三）歐盟：注重事前防控和事后修復(fù)的環(huán)境責(zé)任指令 412686（四）域外生態(tài)環(huán)境損害賠償制度對我國的啟示 6（一）美國：以損害評估為核心的自然資源損害賠償磋商規(guī)則美國自然資源損害賠償制度是美國環(huán)境司法實(shí)踐的成就之一。其特點(diǎn)主要體現(xiàn)在權(quán)利主體的限定、賠償范圍覆蓋面廣、超越侵權(quán)法的限制。其中權(quán)利主體的限定主要體現(xiàn)在基于公共信托理論，美國政府為全體公民管理自然資源，美國政府為受托人依據(jù)聯(lián)邦法律《超級基金法》規(guī)定了向水體排放有害物質(zhì)引發(fā)的賠償；《油污法》和《清潔水法》規(guī)定了石油泄漏引發(fā)的賠償?！秶液Ｑ蟊Ｗo(hù)區(qū)法》允許國家海洋和大氣管理局對海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)的自然資源損害提起索賠。《公園系統(tǒng)資源保護(hù)法》允許國家公園管理局對損害國家公園內(nèi)的自然、文化資源或公園設(shè)施的責(zé)任人提起索賠。《國家林地恢復(fù)和改良法》允許國家森林管理局可以對野火造成國家森林的環(huán)境損害提起索賠。可針對不同自然損害對責(zé)任人進(jìn)行索賠。而個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體因公共信托理論不具備被委托資格，不能作為受托人對自然損害責(zé)任人主張自然資源損害賠償。該制度的賠償范圍廣主要體現(xiàn)于其不僅包含了修復(fù)受損環(huán)境的費(fèi)用，也包含了在修復(fù)完成前的過渡期費(fèi)用以及對于受損環(huán)境的損害評估相關(guān)費(fèi)用。任世丹：《美國的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度》，載《世界環(huán)境》2010年第3期，第62頁。其超越侵權(quán)法的限制體現(xiàn)在可賠償?shù)膿p害不僅僅涉及自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還涉及了自然資源的環(huán)境功能、美學(xué)價(jià)值等生態(tài)價(jià)值。該制度以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為原則，雖然其制度名稱與我國并不相同，但其制度建立的初衷與我國不盡相同。其中磋商機(jī)制運(yùn)用的規(guī)模與頻次要比訴訟更為頻繁。但因?yàn)榇枭虣C(jī)制并不為公眾所知，《超級基金法》規(guī)定了向水體排放有害物質(zhì)引發(fā)的賠償；《油污法》和《清潔水法》規(guī)定了石油泄漏引發(fā)的賠償。《國家海洋保護(hù)區(qū)法》允許國家海洋和大氣管理局對海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)的自然資源損害提起索賠?！豆珗@系統(tǒng)資源保護(hù)法》允許國家公園管理局對損害國家公園內(nèi)的自然、文化資源或公園設(shè)施的責(zé)任人提起索賠?！秶伊值鼗謴?fù)和改良法》允許國家森林管理局可以對野火造成國家森林的環(huán)境損害提起索賠。任世丹：《美國的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度》，載《世界環(huán)境》2010年第3期，第62頁。呂忠梅主編：《環(huán)境資源法論叢（第11卷）》，北京：法律出版社2019年版，第170頁。美國具有完備的受損自然資源評估機(jī)制，該國在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商過程中也以損害評估作為磋商重點(diǎn)，主要規(guī)定于《綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償和責(zé)任法》《綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償和責(zé)任法》又稱《超級基金法》。（詳見圖1）。劉曉華：《美國自然資源損害賠償制度及對我國的啟示》，載于《法律適用》2020年第7期，第24頁。該評估制度中最重要的評估模式為“合作評估”，對于受損環(huán)境的可賠償價(jià)值提供了確切的評估依據(jù)，為后期賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人的合意達(dá)成提供了技術(shù)保障。其中賠償金亦包括了受損環(huán)境的環(huán)境功能減損和美學(xué)價(jià)值的降低也算在其中。朱凌珂：《美國自然資源損害賠償范圍制度及借鑒》，載《學(xué)術(shù)界》2018年第3期，第206頁?！毒C合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償和責(zé)任法》又稱《超級基金法》。劉曉華：《美國自然資源損害賠償制度及對我國的啟示》，載于《法律適用》2020年第7期，第24頁。朱凌珂：《美國自然資源損害賠償范圍制度及借鑒》，載《學(xué)術(shù)界》2018年第3期，第206頁。廖華，潘佳宇：《美國路易斯安那州自然資源損害評估制度》，載《中國環(huán)境理》2019年第3期，第109頁。圖1美國自然資源損害評估制度流程圖圖為筆者根據(jù)《超級基金法》圖為筆者根據(jù)《超級基金法》及劉曉華《美國自然資源賠償制度及對我國的啟示》中相關(guān)美國自然資源損害評估制度所畫。合作評估機(jī)制使得雙方首先在技術(shù)層面達(dá)成一致，對于評估結(jié)果也易達(dá)成合意，且能有效避免自然資源受托人對同一損害進(jìn)行兩次評估?？茖W(xué)合理又受雙方認(rèn)可的損害評估報(bào)告是磋商談判的基礎(chǔ)，也能促進(jìn)雙方達(dá)成合意。在此基礎(chǔ)上，磋商談判形成的和解協(xié)議才能使得賠償義務(wù)人有較高的履行意愿。生態(tài)修復(fù)行為與金錢給付是美國自然資源損害賠償中的兩種責(zé)任承擔(dān)方式。若索賠數(shù)額較大也易造成企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，對于金錢賠償之外的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任企業(yè)無法承擔(dān)，最終將導(dǎo)致和解協(xié)議履行不能。而為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，應(yīng)當(dāng)將行為給付與金錢給付相結(jié)合，以達(dá)到生態(tài)修復(fù)的利益最大化。（二）日本：以調(diào)解為主的公害調(diào)整委員會(huì)制度二戰(zhàn)后的日本因大力發(fā)展重工業(yè)，注重國家經(jīng)濟(jì)的快速增長而忽視了該國生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，繼而導(dǎo)致日本公害案件頻發(fā)，這其中包括了一半的世界八大公害案件。日本四大公害事件：1961年日本四日市哮喘病事件；1968年3月日本北九州市、愛知縣一帶米糠油食物中毒事件；1953~1956年日本熊本縣水俁病事件；1955~1972年日本富山縣骨痛病事件。日本四大公害事件：1961年日本四日市哮喘病事件；1968年3月日本北九州市、愛知縣一帶米糠油食物中毒事件；1953~1956年日本熊本縣水俁病事件；1955~1972年日本富山縣骨痛病事件。日本建立了較為完善且有序的公害糾紛處理機(jī)制，其中《公害糾紛處理法》與《公害調(diào)整委員設(shè)置法》就是處理該類糾紛的主要依據(jù)，兩項(xiàng)法規(guī)還詳細(xì)規(guī)定了公害糾紛的涉及范圍、公害糾紛處理專業(yè)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)以及公害糾紛處理的具體路徑選擇。日本公害糾紛處理專業(yè)機(jī)構(gòu)主要包括公害調(diào)整委員會(huì)和都道府縣公害審查委員會(huì)，它們之間并無隸屬關(guān)系，各自在自己領(lǐng)域獨(dú)立行使職權(quán)。公害調(diào)整委員會(huì)主要針對涉案面積廣、受害群體多、污染程度深的案件進(jìn)行處理，而都道府縣公害審查委員會(huì)則主要在污染源方面對大氣污染、水污染等進(jìn)行公害糾紛處理。日本公害糾紛處理方式包含斡旋、調(diào)解、仲裁、裁定四種，其中最為重要也最為常用的是“調(diào)解”，具體操作模式指糾紛雙方或多方在公害調(diào)整委員會(huì)或都道府縣公害審查委員會(huì)的主持下，通過穩(wěn)妥和諧的方式，就糾紛爭議的權(quán)利義務(wù)自愿進(jìn)行協(xié)商。協(xié)商過程中，各當(dāng)事人地位平等、話語權(quán)平等，這樣的處理方式不僅使受害方得到極大的心理安慰，同時(shí)也能及時(shí)高效地解決糾紛，最大程度節(jié)約了調(diào)解時(shí)間和成本。劉鵬：《國外生態(tài)環(huán)境損害法律責(zé)任立法考察及啟示——以美國、歐盟和日本為例》，載《政法學(xué)刊》2018年第3期，第50頁。劉鵬：《國外生態(tài)環(huán)境損害法律責(zé)任立法考察及啟示——以美國、歐盟和日本為例》，載《政法學(xué)刊》2018年第3期，第50頁。（三）歐盟：注重事前防控和事后修復(fù)的環(huán)境責(zé)任指令歐盟在以《關(guān)于預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》（以下簡稱“環(huán)境責(zé)任指令”）為理論指導(dǎo)構(gòu)建生態(tài)損害賠償救濟(jì)制度框架之前，經(jīng)歷過從民事責(zé)任救濟(jì)過渡到行政責(zé)任救濟(jì)的階段。康京濤：《歐盟生態(tài)損害救濟(jì)：理路、實(shí)效、困境及啟示》，載《寧夏社會(huì)科學(xué)》2020年第1期，第65頁?？稻骸稓W盟生態(tài)損害救濟(jì)：理路、實(shí)效、困境及啟示》，載《寧夏社會(huì)科學(xué)》2020年第1期，第65頁。1993年，歐盟訂立《關(guān)于救濟(jì)環(huán)境損害綠皮書》（以下簡稱《綠皮書》），試圖以此為依據(jù)運(yùn)用民事制度解決生態(tài)環(huán)境損害，并嘗試通過民事責(zé)任原理解釋環(huán)境損害責(zé)任，最終在私法領(lǐng)域解決環(huán)境損害問題，同時(shí)利用社會(huì)化責(zé)任分擔(dān)機(jī)制明確環(huán)境損害責(zé)任歸屬。1993年《關(guān)于救濟(jì)環(huán)境損害綠皮書》（GreenPaperonRemedyingEnvironmentalDamage，從“用民事責(zé)任機(jī)制補(bǔ)救環(huán)境損害”、“通過連帶賠償制度補(bǔ)救環(huán)境損害”、“共同體行動(dòng)指令的可能方向”三個(gè)方面，對環(huán)境損害民事責(zé)任進(jìn)行了初步的構(gòu)想?！毒G皮書》對于環(huán)境損害民事責(zé)任的構(gòu)想僅停留于宏觀層面，如對于嚴(yán)格責(zé)任的適用范圍僅有6個(gè)概括描述1993年《關(guān)于救濟(jì)環(huán)境損害綠皮書》（GreenPaperonRemedyingEnvironmentalDamage，從“用民事責(zé)任機(jī)制補(bǔ)救環(huán)境損害”、“通過連帶賠償制度補(bǔ)救環(huán)境損害”、“共同體行動(dòng)指令的可能方向”三個(gè)方面，對環(huán)境損害民事責(zé)任進(jìn)行了初步的構(gòu)想。特定活動(dòng)造成的危險(xiǎn)類型、損害可能發(fā)生的活動(dòng)以及損害的可能程度、嚴(yán)格責(zé)任將提供更好的風(fēng)險(xiǎn)管理和損害預(yù)防、恢復(fù)損害的可行性和成本、嚴(yán)格責(zé)任在經(jīng)濟(jì)方面造成的潛在負(fù)擔(dān)、保險(xiǎn)的需求和價(jià)值。在《白皮書》的基礎(chǔ)上，歐盟頒布了《關(guān)于預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任2004/35/CE號指令》《Directive2004/35/CEoftheEuropeanParliamentandoftheCouncilof21April2004onenvironmentalliabilitywithregardtothepreventionandremedyingofenvironmentaldamage《Directive2004/35/CEoftheEuropeanParliamentandoftheCouncilof21April2004onenvironmentalliabilitywithregardtothepreventionandremedyingofenvironmentaldamage》環(huán)境責(zé)任指令的實(shí)施目的主要有二：一是在環(huán)境損害尚未發(fā)生但面臨迫切威脅時(shí)進(jìn)行事前防控，二是在環(huán)境損害事件發(fā)生后對受損自然資源進(jìn)行修復(fù)，直至修復(fù)至受損前狀態(tài)。環(huán)境責(zé)任指令根據(jù)《鳥類指令》、《棲息地指令》、《水框架指令》、《海洋戰(zhàn)略框架指令》等規(guī)定厘清環(huán)境損害中相關(guān)自然資源概念。關(guān)于受保護(hù)物種和自然棲息地，ELD的法律定義參考《鳥類指令》（79/409/EEC）和《棲息地指令》（92/43/EEC）。對于水損害，ELD將其界定為《水框架指令》（2000/60/EC）所涵蓋的水域，包括地下水、地表水、過渡水域和沿海水域，以及《海洋戰(zhàn)略框架指令》（2008/56/EC）所涵蓋的海水。環(huán)境責(zé)任指令還規(guī)定了運(yùn)營人的無過錯(cuò)責(zé)任、過錯(cuò)責(zé)任、連帶責(zé)任。運(yùn)營人指在生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中污染環(huán)境或?qū)Νh(huán)境損害形成迫切威脅的自然人或法人。關(guān)于受保護(hù)物種和自然棲息地，ELD的法律定義參考《鳥類指令》（79/409/EEC）和《棲息地指令》（92/43/EEC）。對于水損害，ELD將其界定為《水框架指令》（2000/60/EC）所涵蓋的水域，包括地下水、地表水、過渡水域和沿海水域，以及《海洋戰(zhàn)略框架指令》（2008/56/EC）所涵蓋的海水。環(huán)境責(zé)任指令將環(huán)境損害的售后修復(fù)分為三個(gè)措施，這三個(gè)措施相互補(bǔ)足，包括了基礎(chǔ)性補(bǔ)救措施、補(bǔ)充性補(bǔ)救措施以及賠償性補(bǔ)救措施。首先，基礎(chǔ)性補(bǔ)償措施著重對受損自然資源進(jìn)行物理性修復(fù)，在該措施無法達(dá)到合格標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，即采用補(bǔ)充性補(bǔ)救措施。在受損環(huán)境區(qū)域附近進(jìn)行替代性修復(fù)，如在無法修復(fù)的區(qū)域范圍鄰近處建立生態(tài)公園或修復(fù)植被。賠償性補(bǔ)救措施指對在自然資源受損期間至完全恢復(fù)過程中所造成的臨時(shí)損失金錢補(bǔ)償。在環(huán)境責(zé)任指令中，基于行政主管機(jī)關(guān)與運(yùn)營人的權(quán)力控制關(guān)系，行政主管機(jī)關(guān)始終發(fā)揮其主導(dǎo)作用。該主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在針對環(huán)境損害事前防控及事后修復(fù)兩方面，以及對于責(zé)任運(yùn)營人的認(rèn)定、環(huán)境損害預(yù)防、環(huán)境修復(fù)計(jì)劃的制定和環(huán)境補(bǔ)救措施費(fèi)用的責(zé)令返還等各環(huán)節(jié)。與此同時(shí)，環(huán)境責(zé)任指令還將訴訟權(quán)賦予可能受環(huán)境損害行為影響的群體和個(gè)人，促使他們可通過訴訟途徑督促相關(guān)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)履行職能。因此，環(huán)境責(zé)任指令意味著歐盟生態(tài)環(huán)境損害行政救濟(jì)構(gòu)想的初步實(shí)現(xiàn)。（四）域外生態(tài)環(huán)境損害賠償制度對我國的啟示通過以上不同國家及地區(qū)的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)措施發(fā)展歷程可知，各國生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)法律機(jī)制都經(jīng)歷了較長時(shí)間的發(fā)展，對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)側(cè)重點(diǎn)不甚相同。此外，從上述域外環(huán)境損害救濟(jì)立法與司法實(shí)踐來看，對生態(tài)環(huán)境損害本身的關(guān)注并不是自覺意識所為，基本都是在環(huán)境危機(jī)爆發(fā)之后催生的歷史產(chǎn)物，面對生態(tài)環(huán)境損害的事實(shí)，各國首先尋求的是民事侵權(quán)行為法的救濟(jì)，在民事侵權(quán)行為救濟(jì)無法應(yīng)對純生態(tài)環(huán)境損害之時(shí)，各國便開始正視生態(tài)環(huán)境本身的損害，并從立法和司法實(shí)踐的角度探索生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任制度。美國自然資源損害賠償磋商機(jī)制以損害評估為核心、日本以調(diào)解為主的公害委員會(huì)制度、歐盟的環(huán)境責(zé)任指令則注重事前防控和事后修復(fù)。基于以上國家的積極探索，對我國充分發(fā)揮磋商這一方式的靈活性及高效率的優(yōu)勢，并運(yùn)用磋商這一方式在解決爭端過程中的公正性與強(qiáng)制性，從而構(gòu)建包括事前防控、事中評估和事后監(jiān)督的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度有很大助益。第一，完善頂層設(shè)計(jì)，健全法律體系，做到有法可依。針對生態(tài)環(huán)境的公共利益屬性，制定環(huán)境損害責(zé)任專門法律，有利于緩解嚴(yán)重的環(huán)境危機(jī)。生態(tài)環(huán)境與民眾的私益有顯著的區(qū)別，保護(hù)私益的環(huán)境民事侵權(quán)救濟(jì)是分散的、是針對個(gè)體的，而作為人類共同的環(huán)境利益卻是抽象的、普遍的，其利益主體往往難以具體、難以明確。正是認(rèn)識到環(huán)境公益與私益的明顯區(qū)別，各國才紛紛制定了環(huán)境損害責(zé)任的專門立法。美國的超級基金法和歐盟的環(huán)境責(zé)任指令都是專門針對生態(tài)環(huán)境損害而制定的專門法律。這兩部法律既有效地救濟(jì)了本國被損害的生態(tài)環(huán)境，又對世界環(huán)境保護(hù)事業(yè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。我國作為生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)起者和推動(dòng)者，對生態(tài)環(huán)境本身的認(rèn)識已經(jīng)達(dá)到最高水平，對生態(tài)環(huán)境本身既需要尊重又應(yīng)當(dāng)尊重。而我國目前的環(huán)境損害責(zé)任制度還正處在探索階段，還處在如何推進(jìn)的迷茫階段，但是從美國和歐盟的立法中，我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)信我們的方向是正確的。美國、日本、歐盟關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)問題均有明確法律規(guī)定。法律授權(quán)是制度具體化實(shí)施的前提與重要保障，而我國目前僅在政策性文件中對于磋商制度進(jìn)行概括規(guī)定，作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，讓賠償磋商真正做到有法可依，才能最終實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的。第二，完善損害評估，消解磋商難度。美國自然資源損害賠償磋商機(jī)制以損害評估為核心，其中的合作評估程序較為典型。其具體指磋商主體在磋商過程中參與合作評估，雙方就意見分歧和技術(shù)差異進(jìn)行探討得出合理公正的環(huán)境鑒定評估標(biāo)準(zhǔn)，消除了談判障礙，避免了在重復(fù)評估的情況下資源的浪費(fèi)。合作評估機(jī)制也為雙方的全面交流提供了對話平臺，可以提高并促進(jìn)磋商協(xié)議的質(zhì)量和效率，避免不必要的法律訴訟。第三，發(fā)揮政府的積極作用。在環(huán)