中國內(nèi)地行政體制改革

主講人：宋世明教授博士生導(dǎo)師中國內(nèi)地行政體制改革一、對以往行政體制改革的簡要回顧二、十八屆三中全會確定的中國行政體制改革總體目標(biāo)三、深化行政體制改革的主要任務(wù)與重點舉措

主要內(nèi)容

一、對以往行政體制改革的簡要回顧適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要經(jīng)濟(jì)與政治雙重需求適應(yīng)黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移1998：消除了政企不分的組織基礎(chǔ)1993：明確了改革的目的

1982：實行干部年輕化

1988：“轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵”

解決機構(gòu)設(shè)置與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的尖銳矛盾2003：開始關(guān)注市場監(jiān)管與社會管理問題適應(yīng)加入世貿(mào)的大環(huán)境2008：開啟探索建立大部門體制的進(jìn)程

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)建設(shè)服務(wù)型政府

2013:將政府職能轉(zhuǎn)變放到更加優(yōu)先的位置為五個建設(shè)提供組織支撐小結(jié)：三個規(guī)律性現(xiàn)象一是，每一輪改革只能解決當(dāng)時歷史階段的主要矛盾二是，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長是歷次改革的主線

(促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的同時也會積累集聚一些社會矛盾)三是，2003年戰(zhàn)勝非典是行政體制改革一個轉(zhuǎn)折點二、中國行政體制改革的總體目標(biāo)“全面深化改革的總體目標(biāo)是，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”深化行政體制改革的總體目標(biāo)應(yīng)是：

建立中國特色社會主義行政體制，推進(jìn)政府治理體系與政府治理能力現(xiàn)代化。

嫁接、重合、接續(xù)政府管理（即公共行政）是國家的行政權(quán)力載體對社會公共事務(wù)的管理。

政府治理是指以政府行政機關(guān)為核心的國家機關(guān)和以公益性為導(dǎo)向的社會組織，為實現(xiàn)與提升公共利益，以協(xié)同治理的方式為社會有效提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動。從單中心的管理控制，走向網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)作治理從依法行政、科學(xué)行政的統(tǒng)一走向依法行政、科學(xué)行政、效能行政的統(tǒng)一從行政權(quán)力的有效配置走向公共物品的有效供給

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（一）從行政權(quán)力的有效配置

走向公共物品(服務(wù))的有效供給

行政權(quán)力的配置是起點，不是終點行政體制改革必然帶來行政權(quán)力重新配置，轉(zhuǎn)變政府職能必然觸及行政權(quán)力的重新配置。行政權(quán)力的有效配置盡管是必要和必需的，但如果長時間止步于此，改革內(nèi)容很難再凝聚民心。特別是當(dāng)改革進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，行政體制改革應(yīng)有效提供公共產(chǎn)品，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，建設(shè)人民更加滿意的服務(wù)型政府。（二）從單中心管理控制，走向網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)同共治

協(xié)同共治的基本方式：協(xié)商、協(xié)調(diào)、協(xié)作、協(xié)同

Consulting：共識。Coordination:配合行動。

Colaboration:依照協(xié)議一起行動。Synergy:主動配合協(xié)作?！駞f(xié)作2.“四協(xié)”：協(xié)同共治的基本方式●協(xié)商

●協(xié)調(diào)●協(xié)同目標(biāo)

（二）從單中心管理控制，走向網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)同共治13（二）從單中心管理控制，走向網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)同共治

2.協(xié)同共治對政府提出了全新要求●有價值：“創(chuàng)造價值”協(xié)調(diào)各種資源創(chuàng)造公共價值●有能力：“兩線作戰(zhàn)”不僅要按照層級結(jié)構(gòu)建立縱向的權(quán)力線,而且要依靠各種合作伙伴建立橫向的行動線。盡快熟悉并擅長于戰(zhàn)略管理、沖突管理、績效管理●有方略：參與、透明、協(xié)作功成事遂，百姓皆謂：“我自然”●有平臺：充分利用大數(shù)據(jù)，盡量克服碎片化

14（三）從依法行政、科學(xué)行政的統(tǒng)一走向依法行政、科學(xué)行政、效能行政的統(tǒng)一

公共行政具有科學(xué)屬性與法律屬性。公共行政只有“合理合法”才能辦好?！袄怼本褪强茖W(xué)，即必須科學(xué)行政;“法”，就是法律，即必須依法行政?！昂侠怼辈弧昂戏ā?，行而不遠(yuǎn);“合法”不“合理”，實踐上難以行得通。

1.科學(xué)行政重在實現(xiàn)職能配置、機構(gòu)設(shè)置、組織結(jié)構(gòu)、運行方式的科學(xué)化2.依法行政重在實現(xiàn)職權(quán)法定、行為法定、程序法定、責(zé)任法定3.效能行政重在實現(xiàn)公共利益，提升人民幸福。

小結(jié)：接續(xù)與揚棄三、深化行政體制改革的主要任務(wù)與重點舉措(一)“使市場在資源配置中起決定性作用”，

支撐和保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)

依靠什么能把中國經(jīng)濟(jì)拉起來？政府投資對GDP的貢獻(xiàn)率2009：91.3%1996——2010：政府投資規(guī)模3045.1億增加到42002億元，年均增長20.6%2011江西民企賽維負(fù)債302.3億元？！2012年鞍鋼、中鋁、中遠(yuǎn)、中冶巨虧289億元？！2013年江蘇尚德破產(chǎn)誰來買單？！政府經(jīng)濟(jì)職能是什么?一是,宏觀調(diào)控職能(運用科學(xué)的宏觀調(diào)控方式維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定)二是,市場監(jiān)管職能(加強市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序)主要解決五個問題:一是，基本經(jīng)濟(jì)制度的實現(xiàn)形式究竟是什么?---------是“國退”還是“民退”?二是，政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位的問題------資本、土地等要素市場價格雙軌制，價格在資源配置中的作用發(fā)揮不夠。三是，近年來通過直接干預(yù)價格實施宏觀調(diào)控的趨勢日趨明顯-------宏觀調(diào)控方式有待改善。四是，事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財稅體制沒有建立起來-------地方政府事權(quán)大、財力小，容易引發(fā)政府越界“自謀財路”的持續(xù)沖動。五是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)阻礙了城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置-------比如，城市里的房子可以賣給農(nóng)民，農(nóng)民宅基地上建的房子卻不能賣給城里人。三、深化行政體制改革的主要任務(wù)與重點舉措

與深化經(jīng)濟(jì)體制改革水乳交融

經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點，而經(jīng)濟(jì)體制改革的程度取決于行政體制改革的深度，市場在資源配置中能否起決定性作用，在很大程度上取決于政府作用的限度。簡言之，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型在很大程度上取決于行政體制的轉(zhuǎn)型。重點舉措第一，堅持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，必然要求完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管。第二，加快完善現(xiàn)代市場體系，必然要求加快簡政放權(quán)步伐，建設(shè)服務(wù)型政府第三，深化財稅體制改革相適應(yīng)，必然要求建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。第四，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，必然要求改革維護(hù)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的相關(guān)行政體制。第五，構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，必然要求改革涉外投資審批體制，以開放促改革關(guān)于現(xiàn)代市場體系的含義與基本要求●

含義：企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換

●現(xiàn)代市場體系基本要求：負(fù)面清單：在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域

(投資審批范圍)企業(yè)投資項目，除關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批。統(tǒng)一準(zhǔn)入：推進(jìn)工商注冊制度便利化，削減資質(zhì)認(rèn)定項目，由先證后照改為先照后證，把注冊資本實繳登記制逐步改為認(rèn)繳登記制。統(tǒng)一監(jiān)管放開價格

簡政放權(quán)①減少行政審批，激發(fā)活力②減少政府職能，優(yōu)化配置③減少組織機構(gòu)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)④減少人員編制⑤減少行政層級⑥減少對事業(yè)單位的束縛●構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的根本目的在于，提高對外開放水平，以開放促改革。

（新優(yōu)勢、新趨勢、新角色、新紅利）●提高對外開放水平的切入口是，簽訂高質(zhì)量投資協(xié)定●簽訂高質(zhì)量投資協(xié)定的焦點在于，實行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理模式。●“對外商投資實行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理模式”帶來四大挑戰(zhàn)一是，進(jìn)一步提高透明度。二是，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范性文件的清理與修訂工作繁重。經(jīng)過初步梳理，我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)及各類規(guī)范性文件中有2593項法律文件存在對外資限制性規(guī)定，涉及條款9971條。三是，逐步切實解決依靠規(guī)范性文件進(jìn)行管理的問題。四是，徹底解決行政審批過多過濫的問題，做實中事后監(jiān)管。

（二）“以行政吸納政治”，支撐和保障政治建設(shè)

合法性與分權(quán)制衡是現(xiàn)代政治的核心議題。改革開放以來歷次行政體制改革不僅構(gòu)成政治體制改革的重要內(nèi)容，而且承擔(dān)著部分“吸納”政治體制改革內(nèi)容的使命?！拔{”的重要方式：致力于行政權(quán)力運行的規(guī)范有序、公開透明、擴(kuò)大人民監(jiān)督政府的政治職能是什么?一是,建設(shè)法治政府，維護(hù)社會公平正義二是,維護(hù)政權(quán),鞏固政權(quán)主要解決三個問題:行政執(zhí)法的效能不高司法公正實現(xiàn)程度有待提高腐敗易發(fā)多發(fā)重要舉措第一，深化行政執(zhí)法體制改革與深化司法體制改革，是推進(jìn)法治中國建設(shè)的兩大支柱●深化行政執(zhí)法體制改革整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制?！裢苿邮∫韵碌胤椒ㄔ?、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度?！窀母飳徟形瘑T會制度，讓審理者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)。第二，讓人民監(jiān)督權(quán)力、讓權(quán)力在陽光下運行，是強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系的基礎(chǔ)性工作●推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程●“完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度，推進(jìn)決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開”●推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項公開制度試點。（三）分類施策，支撐和保障文化建設(shè)一是管住“喉舌”——建設(shè)社會主義核心價值體系，鞏固全黨全國各族人民團(tuán)結(jié)奮斗的共同思想基礎(chǔ)。二是放開“食糧”——激發(fā)全民族文化創(chuàng)造活力建設(shè)社會主義文化強國。政府文化職能是什么?一是,意識形態(tài)管理職能(如,對按規(guī)定轉(zhuǎn)制的重要國有傳媒企業(yè)探索實行特殊股制度)二是,激發(fā)文化創(chuàng)造活力職能

三是,提供基本公共文化服務(wù)職能重要舉措第一，只有實現(xiàn)政府由辦文化到管文化轉(zhuǎn)變，才能更好地完善文化管理體制。第二，只有實現(xiàn)政府由辦市場到管市場的轉(zhuǎn)變，才能建立健全現(xiàn)代文化市場體系。第三，政府只有將前兩項工作做好了，才能將自己解放出來，更好地構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，提高文化開放水平。（四）創(chuàng)新社會管理，支撐與保障社會建設(shè)一是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展“一條腿長一條腿短”的矛盾亟待解決。

圖表一：中國六次行政體制改革時GDP數(shù)據(jù)“教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療、住房、生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全、安全生產(chǎn)、社會治安、執(zhí)法司法等關(guān)系群眾切身利益的問題較多，部分群眾生活困難?！薄?013年11月12日

圖表二：中國六次行政體制改革時的基尼系數(shù)數(shù)據(jù)低于0.2收入絕對平均0.2-0.3收入比較平均0.3-0.4收入相對合理0.4-0.5收入差距較大0.5以上收入差距懸殊聯(lián)合國有關(guān)基尼系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定發(fā)達(dá)國家:0.24----0.36;美國:0.45;中國:0.474“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民收入分配差距依然較大”

——2012年11月12日

二是解決“維穩(wěn)”與“維權(quán)”之間的矛盾。既要維穩(wěn)，保證社會和諧有序；又要維權(quán)，就是要維護(hù)公民合法權(quán)益，使社會發(fā)展充滿活力。政府社會職能是什么?一是,社會治理職能二是,公共服務(wù)職能主要解決兩大問題一是,化解社會安定有序和富有生機活力之間矛盾二是,實現(xiàn)發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民

重要舉措第一，為推進(jìn)社會事業(yè)改革掃清障礙

統(tǒng)籌推進(jìn)教育、促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，保障廣大人民的生存發(fā)展權(quán)利和人格尊嚴(yán)。如，“深化教育領(lǐng)域綜合改革”，自然離不開教育體制改革。

“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，實行公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和校長教師交流輪崗，不設(shè)重點學(xué)校重點班，破解擇校難題，標(biāo)本兼治減輕學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)”

千百萬中國內(nèi)地家庭盼望早日實現(xiàn)的中國夢！重要舉措

第二，為創(chuàng)新社會治理體制開辟道路●改進(jìn)社會治理方式（系統(tǒng)、依法、綜合、源頭）●激發(fā)社會組織活力——支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織——限期實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤——重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織——創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制（把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決）●健全公共安全體系（FD、安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)、社會治安）●設(shè)立國家安全委員會（完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全）

（五）健全生態(tài)資源管理，支撐和保障生態(tài)文明建設(shè)

我國超過30%的河流和超過50%的地下水不達(dá)標(biāo)；325個地級市中59.1%不符合新的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，113個環(huán)保重點城市的不達(dá)標(biāo)率達(dá)到76.1%?！拔覈鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關(guān)，原因之一是全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位，所有人權(quán)益不落實?！薄?013年11月12日——健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制和完善自然資源監(jiān)管體制——提出了14項生態(tài)文明制度政府的生態(tài)保護(hù)職能是什么?一是生態(tài)資源管理與監(jiān)管職能二是生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理職能重要舉措第一，健全國有自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職能“對水流森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記?！钡诙∪匀毁Y源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間開發(fā)用途管制職責(zé)“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制?！钡谌?，建立國家公園體制對碎片化的自然保護(hù)地進(jìn)行整合調(diào)整第四，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制

“我們要認(rèn)識到，山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。由一個部門負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責(zé)，對山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的。”共同欣賞與思考：

本講座小結(jié)○行政體制改革既是五個建設(shè)的支撐與保障