城市公共安全治理對策住宅小區(qū)電梯安全治理

城市公共安全治理對策

城市公共安全治理對策一一以住宅小區(qū)電梯安全治理為例

近年來，城市電梯安全事故呈高發(fā)態(tài)勢，給市民工作生活帶來巨大的威脅，

不同程度地造成民眾生命財(cái)產(chǎn)的損失。如何從源頭上治理電梯安全系統(tǒng)的隱患，

成為城市公共安全治理的重要內(nèi)容。日益頻繁的電梯安全事故是電梯安全運(yùn)行系

統(tǒng)脆弱性綜合作用的結(jié)果。以住宅小區(qū)電梯安全治理為例，基于脆弱性理論視角

探討城市公共安全治理的對策，提高小區(qū)電梯安全運(yùn)行的能力。

一、問題提出：電梯運(yùn)行安全事故頻發(fā)

中國電梯行業(yè)協(xié)會統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前我國正在運(yùn)行的電梯約163萬臺，是

世界上擁有電梯最多的國家。如上海電梯年平均增長率達(dá)12%,截至2012年，上

海各類電梯保有量已近16萬臺，數(shù)量已經(jīng)超過紐約，成為全世界電梯最多的城市。

其中，住宅小區(qū)電梯占到一半，使用年限超過20年的達(dá)到1.43萬余臺。S2013

年5月份以來，云南、湖北、深圳、西安、廈門等地連續(xù)發(fā)生多起“電梯吃人”

事故，造成多人傷亡，電梯使用成為城市安全運(yùn)行中的高風(fēng)險(xiǎn)地帶，反映了電梯

運(yùn)行安全系統(tǒng)是非常脆弱的。由于住宅小區(qū)電梯運(yùn)行的特殊性，其管理主體多元

化，電梯運(yùn)行安全系統(tǒng)脆弱性更加突出，安全問題更應(yīng)值得關(guān)注。基于脆弱性理

論范式視角探討住宅小區(qū)電梯安全運(yùn)行系統(tǒng)脆弱性治理對策，對保障城市公共安

全運(yùn)行具有重要價值。

二、理論視角：脆弱性理論范式

脆弱性理論范式發(fā)展經(jīng)歷了一個長期過程，它為城市公共安全事故產(chǎn)生機(jī)理

分析提供了獨(dú)特的理論視角。1970年代GilbertF.White首次提出了脆弱性的

概念，之后被廣泛應(yīng)用亍災(zāi)害學(xué)、生態(tài)學(xué)、金融學(xué)、社會學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等許多方面。

[1]“脆弱性”理論范式最初是運(yùn)用于自然科學(xué)領(lǐng)域，后來逐步延伸到社會科學(xué)領(lǐng)

域和管理學(xué)領(lǐng)域，并大大豐富了“脆弱性”的內(nèi)涵和內(nèi)容，并將脆弱性理論運(yùn)用

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于危機(jī)管理領(lǐng)域，為解讀危機(jī)事件生成機(jī)理及探討城市公共安全治理提供新的路

徑和視角。

根據(jù)國內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)于脆弱性理論研究可知，系統(tǒng)的脆弱性是指系統(tǒng)對外在

危害的暴露程度，是系統(tǒng)本身的客觀屬性，是暴露性、抗逆力和恢復(fù)力的高度統(tǒng)

一的概念。系統(tǒng)脆弱性主要來源于：1.自然屬性。如地理、地質(zhì)、氣象、自然環(huán)

境和生物等；2.技術(shù)屬性。如工程、裝備、技術(shù)和生產(chǎn)活動等；3.社會屬性。如

政治、社會、經(jīng)濟(jì)、法治、文化、宗教、教育制度和傳媒網(wǎng)絡(luò)等；4.管理屬性。

如公共管理、應(yīng)急管理法制、體制、機(jī)制與應(yīng)急準(zhǔn)備等。［2］這為我們分析系統(tǒng)脆

弱性提供了理論框架。

就事故災(zāi)難類突發(fā)事件而言，其脆弱性主要來自風(fēng)險(xiǎn)管理、公共安全基礎(chǔ)設(shè)

施、應(yīng)急準(zhǔn)備水平和應(yīng)急響應(yīng)能力四個方面及其累加或耦合形成的綜合脆弱性。

［3］脆弱性本身并不一定產(chǎn)生災(zāi)害或危機(jī)，而是系統(tǒng)在致災(zāi)因子對系統(tǒng)作用下超過

了系統(tǒng)脆弱性抗逆力，災(zāi)害或危機(jī)事件就產(chǎn)生了。因此，災(zāi)害事件產(chǎn)生都是在致

災(zāi)因子的影響下，通過多重?cái)_動因素影響安全系統(tǒng)，系統(tǒng)綜合脆弱性（主要包括

自然系統(tǒng)、技術(shù)系統(tǒng)、社會系統(tǒng)和管理系統(tǒng)等領(lǐng)域的脆弱性）集中表現(xiàn)出來，打

亂系統(tǒng)間的結(jié)構(gòu)平衡，使脆弱性超過特定的安全閡值，災(zāi)害事件由此而產(chǎn)生。

系統(tǒng)脆弱性無疑是在面對災(zāi)害或危機(jī)事件時可以真正控制的因素，通過對脆

弱性的監(jiān)控，提高系統(tǒng)的抵抗力（物理）和抗逆力（社會人文），降低或消除潛在

的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)此，推斷出要減少當(dāng)前城市運(yùn)行中的事故災(zāi)難事件的風(fēng)險(xiǎn)，可以通過

對自然系統(tǒng)、技術(shù)系統(tǒng)、社會系統(tǒng)和管理系統(tǒng)中的脆弱性進(jìn)行干擾和控制，提高

城市公共安全系統(tǒng)的抗逆力，保障城市公共安全系統(tǒng)正常運(yùn)行，這也是對探討城

市公共安全系統(tǒng)脆弱性治理的意義所在?？傊?，如果能將城市公共安全系統(tǒng)脆弱

性梳理出來，采取有針對性防控措施去治理，系統(tǒng)安全運(yùn)行就有了堅(jiān)實(shí)的保障。

三、事故成因：系統(tǒng)脆弱性綜合作用的結(jié)果

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根據(jù)脆弱性理論范式的基本原理，住宅小區(qū)電梯安全事故不是偶然的，而是

電梯安全運(yùn)行系統(tǒng)脆弱性在外在致災(zāi)因子的作用下超過了特定的安全閾值，是各

種系統(tǒng)脆弱性綜合作用的結(jié)果。住宅小區(qū)電梯安全運(yùn)行系統(tǒng)脆弱性主要體現(xiàn)如下:

一是居民電梯安全使用意識薄弱和知識缺乏。部分居民安全使用電梯意識不

強(qiáng)和知識不足，基本沒有意識到電梯本身也是一種特種設(shè)備，對其存在的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)

識不足，常常會出現(xiàn)超或、人為損壞電梯、違規(guī),吏用電梯等不正?，F(xiàn)象，人為制

造了電梯不安全運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，為安全事故埋下了諸多隱患。

二是電梯安全使用年限缺乏制度性規(guī)定。部分大城市20世紀(jì)90年代建設(shè)并

投入使用的各種電梯小高層相繼進(jìn)入生命“大限”，由于法律上沒有權(quán)威性規(guī)定電

梯報(bào)廢的準(zhǔn)確年限，使得電梯制度化更新缺乏有效而權(quán)威的依據(jù)，超期服役現(xiàn)象

普遍存在，增加了電梯安全運(yùn)行系統(tǒng)的脆弱性。

三是電梯維修保養(yǎng)單位和人員素質(zhì)參差不齊。由于電梯行業(yè)發(fā)展太快，電梯

安全運(yùn)行的各種環(huán)節(jié)存在脫節(jié)現(xiàn)象，最薄弱的是維保，尤其是維保單位參差不齊、

人員素質(zhì)堪憂，為電梯安全事故埋下諸多隱患。如深圳電梯傷人事故由于維保人

員涉嫌違規(guī)使用潤滑油，缺乏有效監(jiān)督，導(dǎo)致電梯制動功能失靈，釀成重大事故。

另外，現(xiàn)在很多電梯的業(yè)主都通過第三方維保商對電梯進(jìn)行維保，而不是由電梯

制造商專業(yè)人士進(jìn)行保養(yǎng)，目的就是為了節(jié)省成本，保養(yǎng)的質(zhì)量得不到保證。這

些脆弱性的存在為電梯運(yùn)行埋下了危機(jī)的隱患。

四是電梯維修保養(yǎng)資金缺乏有效保障。小區(qū)住宅電梯維修保養(yǎng)由于手續(xù)復(fù)雜、

多元利益主體難以協(xié)調(diào)，導(dǎo)致房屋公共維修資金提取困難，維修費(fèi)用難以落實(shí)，

維保環(huán)節(jié)往往因缺乏資金保障，出現(xiàn)敷衍了事走過場現(xiàn)象。很多城市小區(qū)使用房

屋維修資金的申請程序比較嚴(yán)格，先是業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)或業(yè)主代表提

出維修方案，須經(jīng)占建筑總面積2/3以上的業(yè)主簽名同意并經(jīng)兩次公示后，才能

進(jìn)行審批。由于缺乏權(quán)威的制度性規(guī)定，使得住宅小區(qū)電梯維修保養(yǎng)或更新資金

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難以落到實(shí)處，導(dǎo)致小區(qū)電梯常規(guī)的維修和保養(yǎng)得不到保障，嚴(yán)重影響了電梯的

安全運(yùn)行。

五是政府主管部門對電梯安全監(jiān)督管理力量有限。隨著電梯超常規(guī)速度發(fā)展,

政府安全監(jiān)管力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了電梯安全監(jiān)管的需要，在監(jiān)管中出現(xiàn)力不從心的

狀態(tài)，影響了對電梯安全監(jiān)管的效度，為電梯安全使用留下了很多監(jiān)管的盲區(qū)。

六是電梯安全責(zé)任分擔(dān)缺乏市場主體參與。電梯運(yùn)行本身是有風(fēng)險(xiǎn)的，目前

承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)主體的力量有限，大部分風(fēng)險(xiǎn)由政府、業(yè)主等主體承擔(dān)，市場保險(xiǎn)主體、

社會等主體介入不夠，使得責(zé)任分擔(dān)的主體過于單一，沒有效調(diào)動市場、社會資

源共同分擔(dān)電梯運(yùn)行安全風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)公共安全體系的多個方面都存在明顯脆弱性表

現(xiàn)并嚴(yán)重影響到能力，即出現(xiàn)所謂系統(tǒng)脆弱性，系統(tǒng)脆弱性成為事故災(zāi)難的風(fēng)險(xiǎn)

源。正是以上住宅小區(qū)存在的這種系統(tǒng)綜合脆弱性的存在，常年積累的風(fēng)殮打亂

系統(tǒng)間的結(jié)構(gòu)平衡，使系統(tǒng)脆弱性超過特定的安會閾值，在外在致災(zāi)因素?cái)_動下，

促使了住宅小區(qū)電梯安全事故的頻繁發(fā)生。

四、治理對策：提高電梯安全運(yùn)行系統(tǒng)脆弱性的抗逆力

要從源頭上治理城市公共危機(jī)事件，保障城市公共安全運(yùn)行，可根據(jù)系統(tǒng)脆

弱性理論的分析框架，從自然系統(tǒng)、社會系統(tǒng)、技術(shù)系統(tǒng)、管理系統(tǒng)等多個方面

梳理影響公共安全治理系統(tǒng)脆弱性的要素，確定脆弱性對擾動因素暴露程度和暴

露范圍，增強(qiáng)城市安全系統(tǒng)脆弱性的敏感度，系統(tǒng)和全面地提高公共安全系統(tǒng)對

擾動因素的抗逆力和恢復(fù)力，適應(yīng)系統(tǒng)的多重?cái)_動因素影響，保障公共安全系統(tǒng)

穩(wěn)定和平衡，從源頭上治理危機(jī)事件風(fēng)險(xiǎn)生成的空間，平衡系統(tǒng)脆弱性與外在壓

力系統(tǒng)之間的關(guān)系，防止系統(tǒng)脆弱性在致災(zāi)因子擾動下突破安全閾值演變成危機(jī)

事件。針對以上住宅小區(qū)電梯安全系統(tǒng)脆弱性，可采取以下具體措施，治理系統(tǒng)

的脆弱性，控制電梯安全運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，保障住宅小區(qū)電梯使用的安全。

第一，加大電梯安全知識的宣傳和教育，普及電梯使用常識，動員居民積極

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參與電梯安全管理。由質(zhì)監(jiān)局、安監(jiān)局、房管局等部門牽頭，通過學(xué)校和社區(qū)的

教育平臺，借助各種教育的形式和工具，宣傳電梯安全使用的知識和遇到風(fēng)險(xiǎn)時

安全逃生的技巧，增強(qiáng)居民使用電梯的風(fēng)險(xiǎn)意識，提高居民電梯使用的安全素養(yǎng),

提升居民安全使用電梯前遇險(xiǎn)時自救的能力。同時，動員居民積極參與電梯安全

運(yùn)行管理，引導(dǎo)居民及時發(fā)現(xiàn)和報(bào)告電梯安全運(yùn)行中存在的問題，從源頭上杜絕

電梯安全運(yùn)行的隱患。

第二，在電梯設(shè)計(jì)前生產(chǎn)技術(shù)方面，提高電梯安全的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。電梯設(shè)計(jì)和

使用可考慮特大城市人口多、流量大、使用頻率高的特點(diǎn)，增加電梯自動監(jiān)測報(bào)

警裝置，提高電梯預(yù)告預(yù)警的靈敏度，提高電梯系統(tǒng)的抗逆力，為減小安全風(fēng)險(xiǎn)

提供技術(shù)保障。

第三，在電梯使用前維修管理上，加大許可證管理的力度，制定電梯維保行

業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，提高維保行業(yè)的質(zhì)量和水平。當(dāng)前可以制定相關(guān)的規(guī)定和法規(guī),

健全電梯維保單位和人員準(zhǔn)入、淘汰機(jī)制，建立黑名單制度，加大對違規(guī)維保單

位的監(jiān)管和懲戒力度，提高企業(yè)和人員的違規(guī)成衣。政府定期開展專業(yè)執(zhí)法監(jiān)督,

定期公布電梯生產(chǎn)公司加維保單位的信息，接受公眾的廣泛監(jiān)督，提高政府對電

梯行業(yè)監(jiān)管水平。為了緩解監(jiān)管部門人力不足的困境，還可發(fā)揮電梯行業(yè)協(xié)會等

第三方力量的作用，確立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和門檻，規(guī)范電梯生產(chǎn)、維修過程中的行為，

加強(qiáng)對電梯生產(chǎn)、維保機(jī)構(gòu)的長效監(jiān)督。

第四，主動引入市場主體介入電梯安全監(jiān)管領(lǐng)域，尤其是引入保險(xiǎn)公司資源,

發(fā)揮第三方對電梯維保行為的監(jiān)理，提高監(jiān)管的效率和水平。當(dāng)前可借鑒建筑工

程領(lǐng)域引入保險(xiǎn)公司對施工方監(jiān)理的思路，將維修基金里一部分資金用于購買保

險(xiǎn)，利用保險(xiǎn)公司監(jiān)督維保公司和電梯使用單位，解決監(jiān)管部門力量薄弱問題。

同時，利用維修資金購買公共保險(xiǎn)，轉(zhuǎn)移電梯安全事故的風(fēng)險(xiǎn)成本，減少電梯事

故給民眾身體和生命造成的損害，讓市場主體分擔(dān)事故的責(zé)任，保障居民的合法

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權(quán)益。

第五，加強(qiáng)住宅小區(qū)電梯維修資金使用制度設(shè)計(jì)，簡化電梯維修資金使用的

程序，提高維修保障資金利用效率。針對住宅小區(qū)電梯維保的特殊性，電梯安全

主管部門聯(lián)合住宅管理等部門優(yōu)化電梯維修資金使用的制度設(shè)計(jì)，在維修基金中

設(shè)立電梯更新維護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，確保電梯維修費(fèi)用?？顚Ｓ?，簡化電梯維修資金使

用的程序，提高維修保障資金利用效率，降低因資金不到位而造成電梯安全事故

的風(fēng)險(xiǎn)。

第六，加大電梯安全管理的信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)，提高安全管理的信息化水平。

主管部門有計(jì)劃地分類、分批對住宅小區(qū)電梯進(jìn)行安全評估，全面摸排電梯的生

產(chǎn)時間、使用時間、存在的安全隱患等信息，建立電梯安全運(yùn)行信息數(shù)據(jù)庫，預(yù)

測預(yù)警電梯安全中存在的隱患和風(fēng)險(xiǎn)，做實(shí)電梯安全運(yùn)行的預(yù)警預(yù)測工作，加強(qiáng)

對電梯安全的日常監(jiān)管，提高電梯安全使用、維,呆的信息化水平，便于及葉做好

日常管理、維護(hù)等工作。

第七，完善電梯運(yùn)行中突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)預(yù)案的演練，為降低電梯事

故帶來的損失做好準(zhǔn)備C完善電梯事故救援預(yù)案，確保一旦電梯事故發(fā)生，能及

時反應(yīng)、快速應(yīng)對，提高相關(guān)部門的應(yīng)急救援能力，有效降低電梯事故帶來的風(fēng)

險(xiǎn)和損失。這也是提高系統(tǒng)脆弱性恢復(fù)力的重要表現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

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