特定非金融機(jī)構(gòu)反洗錢監(jiān)管中的問題和建議

特定非金融機(jī)構(gòu)反洗錢監(jiān)管中的問題和建議

隨著我國反洗錢工作機(jī)制的逐步完善和反洗錢監(jiān)管工作的不斷

深入，傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作不斷提升，通過金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行洗錢活

動(dòng)難度越來越大，洗錢活動(dòng)開始向反洗錢薄弱的非金融機(jī)構(gòu)滲透?！疤?/p>

定非金融機(jī)構(gòu)”是《反洗錢法》規(guī)定的應(yīng)當(dāng)履行反洗錢義務(wù)的主體，

但《反洗錢法》以及相關(guān)的反洗錢規(guī)章沒有明確規(guī)定“特定非金融機(jī)

構(gòu)”的范圍，也沒有明確特定非金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行哪些具體的反洗錢

義務(wù)，這導(dǎo)致反洗錢監(jiān)管部門對特定非金融機(jī)構(gòu)無法開展有效的監(jiān)管

工作，使“特定非金融機(jī)構(gòu)”游離于反洗錢監(jiān)管之外，成為洗錢風(fēng)險(xiǎn)的

高發(fā)行業(yè)。

一、特定非金融機(jī)構(gòu)的反洗錢立法和監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）反洗錢法規(guī)中的“特定非金融機(jī)構(gòu)”

我國《反洗錢法》第三條規(guī)定“按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)履行反洗錢義務(wù)的

特定非金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)依法采取預(yù)防、監(jiān)控措施，…，履行反洗錢義

務(wù)”；第三十五條規(guī)定："應(yīng)當(dāng)履行反洗錢義務(wù)的特定非金融機(jī)構(gòu)的范圍、

其履行反洗錢義務(wù)和對其監(jiān)督管理的具體辦法，由國務(wù)院反洗錢行政主

管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定:關(guān)于“特定非金融機(jī)構(gòu)”的范圍及其應(yīng)

當(dāng)履行的反洗錢義務(wù)的內(nèi)容和方式，法律和行政法規(guī)內(nèi)有作出規(guī)定，反

洗錢主管部門（人民銀行）也沒有會同其他國務(wù)院部門出臺規(guī)章。

2018年中國人民銀行辦公廳出臺《關(guān)于加強(qiáng)特定非金融機(jī)構(gòu)反洗

錢監(jiān)管工作的通知》將特定非金融機(jī)構(gòu)概括為四類：一是房地產(chǎn)開發(fā)

企業(yè)、房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)，二是貴金屬交易商、貴金屬交易場所、為貴

金屬交易提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)，三是會計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、公證處

等中介機(jī)構(gòu)，四是公司服務(wù)提供商。另外人民銀行出臺的《支付清算

組織反洗錢和反恐融資指引》規(guī)定了支付機(jī)構(gòu)的反洗錢義務(wù)，《彩票

管理?xiàng)l例》有要求彩票業(yè)履行反洗錢職責(zé)的內(nèi)容。在FATF《40+9條

建議》中規(guī)定的特定非金融機(jī)構(gòu)更為廣泛，不僅包括賭場、不動(dòng)產(chǎn)開

發(fā)、貴金屬、中介機(jī)構(gòu)，還包括這些行業(yè)的從業(yè)人員以及獨(dú)立從事這

些業(yè)務(wù)的個(gè)人。

（二）特定非金融機(jī)構(gòu)反洗錢立法概況

1、我國特定非金融機(jī)構(gòu)的反洗錢立法

我國特定非金融機(jī)構(gòu)反洗錢法律體系沒有建立，是立法上的空白

區(qū)域。如前所述，《反洗錢法》規(guī)定了特定非金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行反洗

錢義務(wù)，但是對“特定非金融機(jī)構(gòu)''的范圍、以及履行義務(wù)的具體內(nèi)容

和管理辦法沒有做出明確規(guī)定，只是規(guī)定了“由國務(wù)院反洗錢行政主

管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定”。人民銀行出臺的反洗錢文件中關(guān)

于特定非金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)容，多是概括性的表述，缺少實(shí)際的具體內(nèi)容,

而且文件效力較低，不具有可操作性。以2018年人民銀行出臺的《關(guān)

于加強(qiáng)特定非金融機(jī)構(gòu)反洗錢監(jiān)管工作的通知》為例，該《通知》只

有四條，且多是對有反洗錢基本制度的重申，類似指導(dǎo)性的文件，沒

有具體規(guī)定特定非金融機(jī)構(gòu)的反洗錢義務(wù)，執(zhí)行起來難度較大。

2、國際上的特定非金融機(jī)構(gòu)反洗錢立法

FAFT在1996將特定非金融行業(yè)納入新修訂的《四十項(xiàng)建議》，

規(guī)定將第10?21條、第23條建議應(yīng)用于非金融行業(yè)；2003年進(jìn)一步

擴(kuò)大了“特定非金融機(jī)構(gòu)''的范圍，提升了特定非金融行業(yè)的反洗錢的

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重要性；在2012年將“特定非金融行業(yè)”的反洗錢措施集中在“客戶盡

職調(diào)查”和“其他措施”兩項(xiàng)建議中，使“特定非金融行業(yè)”反洗錢義務(wù)更

加明顯和突出。歐盟在1991年頒布《關(guān)于防止利用金融系統(tǒng)洗錢的

指令》中要求成員國“關(guān)注特定非金融行業(yè)的洗錢行為“；并在2001

年、2005年第二、第三指令又?jǐn)U大了特定非金融行業(yè)的范圍，對包括

房產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人、律師、寶石或貴金屬等經(jīng)銷商在內(nèi)的五類群體規(guī)定了反

洗錢義務(wù)。另外歐盟對“特定非金融行業(yè)"的認(rèn)定是按照“業(yè)務(wù)”和“身

份”的雙重標(biāo)準(zhǔn)，不僅包括機(jī)構(gòu)，也包括實(shí)際從事相關(guān)工作的個(gè)人。

美國2001年的《愛國者法案》明確在“非金融貿(mào)易”中一萬美元以上現(xiàn)

金交易的報(bào)告義務(wù)，并將包括房地產(chǎn)及其中介機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員在內(nèi)的

一些“特定非金融”行業(yè)和個(gè)人納入反洗錢義務(wù)主體，并明確應(yīng)當(dāng)履行

的反洗錢義務(wù)。瑞士《反洗錢法》將反洗錢義務(wù)主體適用范圍延伸至

“特定非金融”領(lǐng)域的中介機(jī)構(gòu)和個(gè)人，要求在從事代理他人理財(cái)、投

資、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的商業(yè)活動(dòng)中，必須履行客戶身份識別義務(wù)。澳大利亞

在1992年的《金融交易報(bào)告法》中規(guī)定，一些非金融機(jī)構(gòu)及從業(yè)人

員，在一定的條件下應(yīng)該承擔(dān)大額交易（1萬澳元以上）報(bào)告義務(wù)，

不依法履行報(bào)告義務(wù)甚至?xí)?gòu)成刑事犯罪，最高可判處2年監(jiān)婪。

（三）特定非金融機(jī)構(gòu)反洗錢監(jiān)管現(xiàn)狀

特定非金融機(jī)構(gòu)反洗錢制度不完善導(dǎo)致人民銀行開展監(jiān)管工作

缺少法律依據(jù)，再加上特定非金融機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多、涉及面廣，各種原

因疊加導(dǎo)致對特定非行業(yè)的反洗錢監(jiān)管始終沒有有效開展起來。調(diào)研

發(fā)現(xiàn)除支付機(jī)構(gòu)以外，人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)沒將其他特定非金融納

入到反洗錢監(jiān)管對象當(dāng)中，沒有對其開展評級、走訪、質(zhì)詢等日常監(jiān)

管活動(dòng)，更沒有對這些機(jī)構(gòu)開展反洗錢檢查和做出反洗錢行政處罰。

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不法分子通過低價(jià)購買不動(dòng)產(chǎn)，再高價(jià)賣出，或者以他人名義購買房

屋，以達(dá)到洗錢的目的。在彩票銷售中，不法分子通過私下購買他人

中獎(jiǎng)的彩票，在以本人名義兌獎(jiǎng)，將非法資金洗白。

2、通過中介機(jī)構(gòu)洗錢

律師事務(wù)所、會計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)在客戶身份識別、大額交

易和可疑交易報(bào)告、交易記錄保存等方面尚未有明確詳細(xì)的義務(wù)規(guī)

定，利用會計(jì)事務(wù)所、律師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)通過專業(yè)的手段進(jìn)行洗

錢活動(dòng)隱蔽性強(qiáng)，洗錢金額大，成為不法分子進(jìn)行洗錢活動(dòng)的重要手

段。一些會計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)幫助不法分子虛假注資成立空殼公

司，出具虛假財(cái)務(wù)報(bào)告虛構(gòu)營業(yè)收入，再通過申報(bào)納稅使非法收益合

法化。律師事務(wù)所可以利用為客戶提供法律服務(wù)的便利幫助客戶洗

錢，較傳統(tǒng)的洗錢方式更為復(fù)雜和隱蔽，而且遠(yuǎn)離監(jiān)管，不易被發(fā)現(xiàn)。

比如一些律師在執(zhí)業(yè)過程中，幫助貪污腐敗的犯罪分子轉(zhuǎn)移贓款，或

者為其洗錢提供指導(dǎo)；還有一些律師事務(wù)所在做股權(quán)收購、上市融資

等業(yè)務(wù)的法律服務(wù)中，幫助不法分子獲得配股，時(shí)候再將股份出售的

方式來洗錢。另外一些中介機(jī)構(gòu)提供正當(dāng)中介服務(wù)的名義幫助不法分

子洗錢。比如一些金融從業(yè)者在辦理信貸業(yè)務(wù)中部直接收取貸款人的

賄賂，而是通過中介機(jī)構(gòu)，有中介機(jī)構(gòu)以“咨詢費(fèi)”、“服務(wù)費(fèi)”的名義

收取資金，中介機(jī)構(gòu)將贓款洗白后轉(zhuǎn)移給不法分子。

3、通過投資進(jìn)行洗錢

特定非金融機(jī)構(gòu)的資金流量大、交易額高，通過特定非金融行業(yè)

進(jìn)行投資洗錢隱蔽性強(qiáng)，效率高。從法院宣判的案件來看，不法分子

通過房地產(chǎn)、貴金屬、古玩字畫、金融交易所等進(jìn)行資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、洗錢

的行為非常普遍，大多數(shù)的貪污賄賂案件的腐敗分子都直接或間接持

有大量房產(chǎn)。通過特定非金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資洗錢的方式主要是以特定

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非金融機(jī)構(gòu)作為交易對手或者中介進(jìn)行交易，買入投資產(chǎn)品，將贓款

轉(zhuǎn)化為實(shí)物，持有一定期限后在將其出售，轉(zhuǎn)化為貨幣。通過交易鏈

來掩飾非法資金的原來，在達(dá)到洗錢目的的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了贓款的增

值。這種洗錢的投資對象主要是交易額大，價(jià)值不易評估、變現(xiàn)能力

不強(qiáng)的產(chǎn)品，比如房地產(chǎn)、貴金屬、奢侈品、古玩字畫等。以投資實(shí)

物黃金為例，黃金的價(jià)格波動(dòng)呈現(xiàn)一定的周期性，不法分子在金價(jià)較

低的時(shí)候使用贓款購入黃金（無需實(shí)名登記，也無需提供資產(chǎn)合法證

明），可以長期持有保值，也可以在其需要使用資金時(shí)候?qū)⑵涑鍪郏?/p>

完成洗錢。

4、利用典當(dāng)進(jìn)行洗錢。

隨著時(shí)代的發(fā)展，典當(dāng)行業(yè)的的業(yè)務(wù)范圍日益擴(kuò)大，典當(dāng)物早已

不在局限于實(shí)物，擴(kuò)展為包括股票、債券、理財(cái)產(chǎn)品等金融產(chǎn)品，以

及購物卡、加油卡等消費(fèi)憑證，甚至包括了專利權(quán)權(quán)、所有權(quán)、使用

權(quán)等權(quán)利產(chǎn)品。通過典當(dāng)行將典當(dāng)物絕當(dāng)處理而獲取資金進(jìn)行洗錢成

為不法分子常用的手段，不法分子不法分子利用典當(dāng)業(yè)務(wù)的金融行為

和處理絕當(dāng)物的商業(yè)行為，將資產(chǎn)或?qū)嵨镞M(jìn)行所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。洗錢行

為人將來源不明的財(cái)產(chǎn)或?qū)嵨镌诘洚?dāng)行抵押融資，從典當(dāng)行獲取資

金，但是一開始就沒打算將其贖回，將其絕當(dāng)，這樣實(shí)現(xiàn)了將資產(chǎn)的

貨幣轉(zhuǎn)化，處理了贓款贓物，達(dá)到洗錢的目的。

三、特定非金融機(jī)構(gòu)反洗錢監(jiān)管難點(diǎn)

我國在金融業(yè)反洗錢方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但對特定非金融行

業(yè)反洗錢工作卻沒有太多可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)階段我國開展特定非金

融機(jī)構(gòu)業(yè)反洗錢監(jiān)管主要存在以下幾點(diǎn)問題。

（一）制度缺失導(dǎo)致監(jiān)管空白

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如文所述，特定非金融機(jī)構(gòu)的反洗錢法律體系不健全，反洗錢監(jiān)

管部門的反監(jiān)管力度不夠，形成監(jiān)管空白。這兩點(diǎn)原因相互影響，由

于沒有法律依據(jù)，故無法開展監(jiān)管；沒有監(jiān)管實(shí)踐，反過來又制約了

制度的制定。特定非金融機(jī)構(gòu)的洗錢風(fēng)險(xiǎn)日益顯現(xiàn)：在制度層面，法

律體系沒有形成，具體的監(jiān)管措施沒有制定，監(jiān)管對象不明確，監(jiān)管

手段不具體，前文已經(jīng)介紹，在此不再贅述；在監(jiān)管層面，監(jiān)管部門

沒有開展有實(shí)質(zhì)性的監(jiān)管工作，沒有將客戶身份識別制度、大額交易

和可疑交易報(bào)告制度、資料和交易記錄保存制度落到實(shí)處。

由此可見，特定非金融機(jī)構(gòu)無需履行上述反洗錢義務(wù)，不用接受

反洗錢監(jiān)管，讓不法分子有機(jī)可乘，已經(jīng)成為反洗錢監(jiān)管的盲區(qū)和風(fēng)

險(xiǎn)的高發(fā)領(lǐng)域。

（二）行業(yè)復(fù)雜、機(jī)構(gòu)眾多，監(jiān)管難度較大

1、機(jī)構(gòu)眾多難監(jiān)管

相比金融機(jī)構(gòu)，特定非金融機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多，不同機(jī)構(gòu)的行業(yè)

類型、經(jīng)營范圍、業(yè)務(wù)資質(zhì)、員工素質(zhì)都千差萬別，對特定非金融機(jī)

構(gòu)開展反洗錢監(jiān)管的難度遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)。人民銀行作為金融

監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并不了解特定非金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)情況，沒有監(jiān)管的經(jīng)營可

以借鑒。另外人民銀行等監(jiān)管部門人員、精力有限，對金融機(jī)構(gòu)開展

反洗錢監(jiān)管都捉足見肘，面對數(shù)量龐大的特定非金融機(jī)構(gòu)更會力不從心。

2、行業(yè)復(fù)雜難協(xié)調(diào)

特定非金融機(jī)構(gòu)行業(yè)分布較廣，定非金融機(jī)構(gòu)涉及房地產(chǎn)、貴金

屬、博彩、中介服務(wù)等多個(gè)行業(yè)，而且隨著發(fā)展還有可能擴(kuò)大，主管

部門有住建、民政、商務(wù)、財(cái)政、司法等多個(gè)部門，以下機(jī)構(gòu)、行業(yè)

可能涉及多個(gè)主管部門。比如寶玉石行業(yè)，其開采加工環(huán)節(jié)由國土部

門審批管，加工銷售由商務(wù)部門主管，出口銷售還要經(jīng)過海關(guān)。如果

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“開采-加工-流通-銷售”的鏈條發(fā)生在不同的區(qū)域，還會涉及不同地域的

主管部門。開展反洗錢監(jiān)管離不開行業(yè)主管部門的配合，但是行業(yè)太多,

主管部門太多協(xié)調(diào)起來難度比較大。在金融機(jī)構(gòu)的反洗錢監(jiān)管方面，人

民銀行與銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、國家外匯管理局等部門建立有部門協(xié)調(diào)機(jī)

制，但是在特定非金融機(jī)構(gòu)的反洗錢監(jiān)中，相關(guān)機(jī)制尚未建立。

3、信息壁壘難突破

特定非金融機(jī)構(gòu)的行業(yè)壁壘導(dǎo)致信息壁壘，增加了監(jiān)測、分析、

調(diào)查、取證以及監(jiān)管的難度。特點(diǎn)非金融機(jī)構(gòu)的信息壁壘主要表現(xiàn)在

兩個(gè)方面：一是某些行業(yè)對客戶的特殊保護(hù)。比如律師、會計(jì)師在執(zhí)

業(yè)過程中有為其服務(wù)對象保密的義務(wù)，根據(jù)行業(yè)的準(zhǔn)則不能做出對其

當(dāng)事人不利的行為。比如律師在職業(yè)過程中，及時(shí)發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人有洗錢

的行為，也又為其保密的義務(wù)，如果舉報(bào)責(zé)會違反律師的職業(yè)道德。

二是信息共享程度低。洗錢行為的交易鏈條可能很長，涉及眾多機(jī)構(gòu)、

行業(yè)，獲取完整的信息需要“穿透”不同的行業(yè)、機(jī)構(gòu)。但是特定非金

融機(jī)構(gòu)無需履行具體的反洗錢義務(wù)，其交易信息只有自己掌握，無需

向外提供，反洗錢監(jiān)管部門也無法獲取特定非金融行業(yè)的交易信息。

（三）可疑交易甄別難

很多特定非金融行業(yè)不是實(shí)名制交易，比如彩票、貴金屬買賣等。

在后續(xù)的反洗錢調(diào)查中，監(jiān)管部門無法獲取客戶身份信息，無法識別

收益所有人和實(shí)際控制人，更無法追蹤交易的資金來源和流向，對可

疑交易無法做出正確的判斷。還有一些特定非金融機(jī)構(gòu)交易形式復(fù)

雜、價(jià)格多變，比如房地產(chǎn)交易“一房一價(jià)”，依據(jù)交易價(jià)格來判斷交

易是否可疑難度較大。特定非金融機(jī)構(gòu)交易記錄要素缺失，沒有長期

X

的保存，交易發(fā)生以后就無跡可尋。特定非金融機(jī)構(gòu)涉及行業(yè)眾多，

對于涉及多個(gè)特定非金融機(jī)構(gòu)的交易監(jiān)管部門無法對信息進(jìn)行整合。

（四）行業(yè)整體缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，特定非金融機(jī)構(gòu)及其管理層和從業(yè)人員普遍沒有反洗

錢意識，不了解反洗錢工作的性質(zhì)和內(nèi)容。特定非金融機(jī)構(gòu)反洗錢意

識缺失主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是不愿主動(dòng)開展反洗錢工作。如前所

述，法律尚未明確特定非金融機(jī)構(gòu)的反洗錢義務(wù)，特定非金融機(jī)構(gòu)認(rèn)

為履行反洗錢義務(wù)是一種“負(fù)擔(dān)”，不會帶來直接的收益，還會增加運(yùn)

用成本，甚至影響業(yè)務(wù)開展。比如開展客戶身份識別就會導(dǎo)致喪失一

些“特殊”客戶群體，對利潤產(chǎn)生不利影響。二是對洗錢風(fēng)險(xiǎn)的放任。

一些特定非金融機(jī)構(gòu)很清楚的某些業(yè)務(wù)或客戶有很高的洗錢風(fēng)險(xiǎn)，但

是出于監(jiān)管空白和法律漏洞，開展這些業(yè)務(wù)游走在“灰色地帶”，不會

受到處罰、制裁，還能帶來很高的收益。比如利用POS機(jī)進(jìn)行信用卡

套現(xiàn)行為，已經(jīng)成為支付行業(yè)公開的秘密和最主要的盈利點(diǎn)。

四、意見建議

（一）完善特定非金融機(jī)構(gòu)反洗錢立法

完善法律制度是解決特定非金融機(jī)構(gòu)反洗錢監(jiān)管中問題的關(guān)鍵

和前提。特定非金融機(jī)構(gòu)涉及行業(yè)較多，分行業(yè)制定反洗錢制度難度

較大，建議由人民銀行牽頭制定特定非行業(yè)統(tǒng)一的反洗錢基本制度，

明確應(yīng)履行反洗錢義務(wù)的特定非金融機(jī)構(gòu)的范圍，履行反洗錢義務(wù)的

內(nèi)容等。

1、明確“特定非金融機(jī)構(gòu)”的范圍

《反洗錢法》未明確特定非金融機(jī)構(gòu)的范圍，只有在制度層面明

確特定非金融機(jī)構(gòu)的范圍，才能對其開展監(jiān)管。應(yīng)該盡快完善相關(guān)法

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律法規(guī)，明確特定非金融機(jī)構(gòu)涵蓋的行業(yè)、業(yè)務(wù)等。人民銀行出臺的

文件列舉特定非金融機(jī)構(gòu)的范圍，但是有兩點(diǎn)不足：一是范圍過窄，

不夠全面，二是文件的層級不高，效力太低。筆者認(rèn)為，應(yīng)借鑒國外

和FATF《四十項(xiàng)建議》的做法，對特定非金融機(jī)構(gòu)的界定應(yīng)該采用“行

業(yè)+業(yè)務(wù)”雙重標(biāo)準(zhǔn)，不局限具體的行業(yè)，應(yīng)該考慮其具體業(yè)務(wù)的洗錢

風(fēng)險(xiǎn)，并將相關(guān)行業(yè)的從業(yè)那人納入反洗錢監(jiān)管。筆者認(rèn)為根據(jù)我國

的反洗錢監(jiān)管現(xiàn)狀，現(xiàn)階段應(yīng)將房地產(chǎn)業(yè)、黃金珠寶交易行業(yè)、拍賣

典當(dāng)行業(yè)、博彩業(yè)、律師事務(wù)所、會計(jì)師事務(wù)所機(jī)構(gòu)等作為“特定非

金融機(jī)構(gòu)”納入反洗錢監(jiān)管。

2、將“特定非金融機(jī)構(gòu)“反洗錢義務(wù)具體化

我國反洗錢"一法四令”對金融機(jī)構(gòu)的反洗錢義務(wù)和履職責(zé)任都規(guī)

定的比較完善，明確具體，但是對“特定非金融機(jī)構(gòu)''的反洗錢責(zé)任和

義務(wù)始終沒