【清華大學(xué)】2024中國(guó)煤炭城市公正轉(zhuǎn)型調(diào)研報(bào)告基于兩個(gè)案例的研究報(bào)告

中國(guó)煤炭城市公正轉(zhuǎn)型調(diào)研報(bào)告--基于兩個(gè)案例的研究1楊穎霞2董文娟3惠潔潔20246月PAGEPAGE1摘要20200060（AB200020"公正轉(zhuǎn)型"除了為煤炭工人提供安置措施外，中國(guó)的公正轉(zhuǎn)型政策還將經(jīng)濟(jì)多元化作為重點(diǎn)，通過(guò)強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)政策推動(dòng)經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展，積極創(chuàng)造非煤產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)。這些產(chǎn)業(yè)政策通?；诔鞘凶陨淼馁Y源A（B中國(guó)的城市政府作為中央和省級(jí)政策的執(zhí)行者和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)者，在城市轉(zhuǎn)型過(guò)程中發(fā)揮了至關(guān)重要的領(lǐng)導(dǎo)力煤炭城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)框架戰(zhàn)略規(guī)劃：有效實(shí)施：持續(xù)升級(jí)：盡管在經(jīng)濟(jì)、能源、環(huán)境和社會(huì)轉(zhuǎn)型方面取得了巨大的進(jìn)展，A市B市的經(jīng)驗(yàn)也表明，煤炭城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，實(shí)現(xiàn)以非煤產(chǎn)業(yè)替代煤炭產(chǎn)業(yè)極具挑戰(zhàn)性，是一個(gè)長(zhǎng)期持續(xù)的過(guò)程。目前這兩個(gè)城市煤炭同時(shí)，煤炭城市轉(zhuǎn)型過(guò)程中容易形成新的高耗能產(chǎn)業(yè)鎖定和碳鎖定，導(dǎo)致未來(lái)低碳轉(zhuǎn)型面臨極大挑戰(zhàn)A市和BPAGEPAGE4致謝與聲明（中國(guó)謝哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院貝爾弗科學(xué)與國(guó)際事務(wù)中心和清華大學(xué)氣候變化與可持續(xù)發(fā)展研究院對(duì)此HenryLeeElizabethLinosGabrielleGerneau和理，在報(bào)告正文中以AB本文所表達(dá)的是作者的觀點(diǎn)，并不一定代表作者所在單位的觀點(diǎn)。目錄TOC\o"1-2"\h\z\u中國(guó)煤炭城市轉(zhuǎn)的策與挑戰(zhàn) 1中的炭產(chǎn)費(fèi)與業(yè) 1中的炭正政策 2中煤城公型面的戰(zhàn) 5研究問(wèn)題和方法 6公轉(zhuǎn)的念踐 6研問(wèn)和法 7案例研究一：A市 8經(jīng)、源環(huán)社會(huì)型述 8解煤工就置問(wèn)題 11經(jīng)多化造就業(yè)會(huì) 13案例研究二：B市 17經(jīng)、源環(huán)社會(huì)型述 17解煤工就置問(wèn)題 19通經(jīng)多化非煤業(yè)會(huì) 22結(jié)論和政策建議 265.1結(jié)論 26雙目下于城市正型政建議 28作者簡(jiǎn)介正文中國(guó)煤炭城市轉(zhuǎn)型的政策與挑戰(zhàn)中國(guó)的煤炭生產(chǎn)、消費(fèi)與就業(yè)1-1顯示了中國(guó)1980-20212001（2002-2012）20132012202268.5%9.7%17.5%21.4%提高到36.2%圖1-1中國(guó)煤炭產(chǎn)量、消費(fèi)量及煤炭開(kāi)采和洗選行業(yè)就業(yè)情況（1980-2021年）數(shù)據(jù)來(lái)源：(1)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，中國(guó)能源統(tǒng)計(jì)年鑒。(2)CEIC，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。PAGE20123805302013201620172017202361260202251%120132522個(gè)，有1780%20122中國(guó)的煤炭公正轉(zhuǎn)型政策201+N（2001年至今）·資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型探索（2001-2013年）2001200561IEA.Worldenergyemployment2023[M].Paris:InternationalEnergyAgency,2023.2中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所,對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)全球價(jià)值鏈研究所.與煤炭工業(yè)轉(zhuǎn)型相關(guān)的就業(yè)問(wèn)題研究[M].北京:自然資源保護(hù)協(xié)會(huì),2019.PAGEPAGE3282269包括982022年的23032013見(jiàn)表-1·全國(guó)資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013年至今）2013（2013-2020年262表1-1資源型城市轉(zhuǎn)型與發(fā)展政策政策范圍和進(jìn)展政策重點(diǎn)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型與發(fā)展69個(gè)城市扭轉(zhuǎn)衰退，重塑內(nèi)生發(fā)展，探索有效的轉(zhuǎn)型模式資源豐富的城市創(chuàng)新與發(fā)展172個(gè)城市探索轉(zhuǎn)型新路徑、規(guī)范資源開(kāi)發(fā)利用、提升產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力、優(yōu)化利益分配等獨(dú)立礦區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)改造150多個(gè)采礦區(qū)補(bǔ)短板、公用設(shè)施改造、保障民生、生態(tài)修復(fù)采礦沉陷區(qū)改造和處理處理100多個(gè)沉降點(diǎn)避險(xiǎn)搬遷、公用設(shè)施改造、保障民生、生態(tài)修復(fù)來(lái)源：根據(jù)（張文忠和余建輝，2023）中表1，做了文字調(diào)整4。關(guān)停整頓小煤礦（2000-2020年）（2016-2020年）·2000203020052.220201129個(gè)。3中華人民共和國(guó)財(cái)政部.財(cái)政部關(guān)于下達(dá)2022年中央對(duì)地方資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的通知[EB/OL].(2022-4-10)[2024-1-28].https://www.mo/zhuantihuigu/cczqzyzfglbf/ybxzyzf_7774/zykjcszyzf/.4張文忠,余建輝.中國(guó)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策演變與效果分析[J].自然資源學(xué)報(bào),2023,38(1):22–38.PAGEPAGE420162016-2020855130100072016-202010億噸（00處10。1+N（2021年至今）2030206020211+N2022（G20）G20G20G209。具體措轉(zhuǎn)型金融：20212023815澎湃新聞.煤炭工業(yè)發(fā)展十三五規(guī)劃印發(fā)，淘汰過(guò)剩落后產(chǎn)能8億噸/年[EB/OL].(2016-12-30)[2024-1-28].https://www.th/newsDetail_forward_1590401.6曾金華.財(cái)政部加強(qiáng)工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理——充分發(fā)揮資金效益，嚴(yán)禁挪用虛報(bào)冒領(lǐng)[EB/OL].(2016-6-15)[2024-1-28].https://www.go/xinwen/2016-06/15/content_5082297.htm.7人力資源社會(huì)保障部職業(yè)能力建設(shè)司.人力資源社會(huì)保障部關(guān)于實(shí)施化解過(guò)剩產(chǎn)能企業(yè)職工特別職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃的通知[EB/OL].(2016-6-15)[2024-1-28]./SYrlzyhshbzb/jiuye/zcwj/JYzonghe/201606/t20160621_242187.html.8中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì).煤炭工業(yè)“十四五”結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)意見(jiàn)[EB/OL].(2021-6-31)[2024-1-28]./uploadfile/2021/0603/20210603114643414.pdf.9中國(guó)人民銀行.人民銀行召開(kāi)2022年研究工作電視會(huì)議[EB/OL].(2022-04-07)[2024-1-28].PAGEPAGE510。2023()3.111。國(guó)家級(jí)投資基金22年5085億結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具20211160%1.75%121220中國(guó)煤炭城市公正轉(zhuǎn)型面臨的挑戰(zhàn)與工業(yè)化國(guó)家相比，中國(guó)的煤炭城市轉(zhuǎn)型具有以下特點(diǎn)和挑戰(zhàn)：20212273202362603010中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng).郵儲(chǔ)銀行落地全國(guó)首筆公正轉(zhuǎn)型貸款，助力綠色低碳轉(zhuǎn)型[EB/OL].(2023-8-7)[2024-1-28]./docview.aspx?version=integrated&docid=7055271&chnid=274.11中國(guó)財(cái)經(jīng).上海浦發(fā)銀行落地上海首筆轉(zhuǎn)型金融貸款，推動(dòng)綠色金融與轉(zhuǎn)型金融有效銜接[EB/OL].(2024-01-01)[2024-1-28]./roll/20240101/6067278.shtml.12中國(guó)人民銀行網(wǎng)站. 人民銀行推出碳減排支持工具[EB/OL]. (2021-11-8)[2024-1-28].PAGEPAGE62050-70602008201320202030206013。研究問(wèn)題和方法公正轉(zhuǎn)型的概念和實(shí)踐20702114。15。因此，13楊舟,涂建軍,ThuyNN.促進(jìn)中歐煤炭區(qū)域轉(zhuǎn)型：2021年中歐煤炭轉(zhuǎn)型系列對(duì)話(huà)總結(jié)[EB/OL].(2022)[2024-1-28].https://static.agora-energiewende.de/fileadmin/Projekte/2022/Publications_other/A-EW_265_EFC_China_ZH_WEB.pdf.14WangX,LoK.Justtransition:Aconceptualreview[J].EnergyResearch&SocialScience,2021,82:102291.15MecklingJ,LipscyPY,FinneganJJ,etal.Whynationsleadorlaginenergytransitions[J].Science,2022,378(6615):31–33.1617。研究問(wèn)題和方法20--A市和陜西省B3+S框架見(jiàn)圖2116JewellJ,VinichenkoV,NackeL,etal.Prospectsforpoweringpastcoal[J].NatureClimateChange,2019,9(8):592–597.17SteckelJC,JakobM.Toendcoal,adapttoregionalrealities[J].Nature,2022,607(7917):29–31.圖2-1案例城市轉(zhuǎn)型的3E+S總體評(píng)估框架與主要指標(biāo)案例研究一：A市經(jīng)濟(jì)、能源、環(huán)境和社會(huì)轉(zhuǎn)型概述A20225619581976A2020372527.62011經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型：AGDP2000402022年的80020年三大產(chǎn)業(yè)占GDP1%73%26%（3-A0020125004000GDPA2016GDP2016A2022552520121.4A圖3-12000-2022年A市煤炭產(chǎn)量和GDP構(gòu)成數(shù)據(jù)來(lái)源：（1）國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)數(shù)據(jù)在線平臺(tái)（ChinaDataOnline）和A市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告。（2）煤炭產(chǎn)量數(shù)據(jù)來(lái)源于內(nèi)蒙古自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局。注：圖中地區(qū)生產(chǎn)總值為現(xiàn)價(jià)。20202.57.290%201620207%98%50%00%21450390469萬(wàn)千瓦的水力發(fā)電。2021年的總發(fā)電量為21793.87%3.2%A20253%9%180A2020環(huán)境轉(zhuǎn)型：A20133-2201740252022PM2.5（30/。43%20142021PAGEPAGE10年排放水平已經(jīng)降至2014年的三分之一?！笆濉逼陂g積極開(kāi)展生產(chǎn)礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作，礦山企業(yè)累計(jì)投入10.2億元，完成治理面積39平方千米。圖3-2A市主要環(huán)境指標(biāo)的變化數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒。注：暫無(wú)2019年工業(yè)煙塵排放量和PM2.5數(shù)據(jù)20044420215525%。2021104.9（4.7萬(wàn)元。2022860元4461A圖3-3 A市人口、平均資和城市居民可支收數(shù)據(jù)源：A歷國(guó)經(jīng)濟(jì)計(jì)報(bào)中數(shù)在線臺(tái)。注：圖中的平均工資為城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位在崗職工平均工資，數(shù)據(jù)來(lái)源為中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒。解決煤炭工人就業(yè)安置問(wèn)題16A232023201324%201812%。圖3-4 A市煤礦開(kāi)采洗選就業(yè)人數(shù)（單：數(shù)據(jù)源：A統(tǒng)局，A市經(jīng)普查2016A2016202012080%（18。18中華人民共和國(guó)財(cái)政部.財(cái)政部印發(fā)《工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法[EB/OL].(2016-5-10)[2024-1-28].https://www.go/xinwen/2016-06/14/content_5082051.htm.A201690216.34A20162117085001350060%193-12017350004500表3-1神華A市能源公司職工安置措施適用人群薪酬與福利內(nèi)部退養(yǎng)男性>=55，女性>=45；或特殊工種的男性>=50，女性>=4080%60%離崗待退男性>=50，女性>=40（20161640停薪留職雙方協(xié)商無(wú)工資解除勞動(dòng)合同根據(jù)服務(wù)年限乘以月工資，以12個(gè)月為上限，由遣散費(fèi)支其余人員付。數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)際煤炭網(wǎng)，神華的員工安置計(jì)劃市政府采取的措施2對(duì)不裁3（）19國(guó)際煤炭網(wǎng).神華的職工安置方案[EB/OL].(2016-12-1)[2024-1-28]./html/coal-2408938.shtml.A經(jīng)濟(jì)多元化創(chuàng)造非煤就業(yè)機(jī)會(huì)經(jīng)濟(jì)多元化戰(zhàn)略2011AA20903-5A30圖3-5A市的經(jīng)濟(jì)多元化戰(zhàn)略20世紀(jì)90年代20世紀(jì)902010A洗選AA202096.6%99%316.2GDP2.57.22020A市的目A2014AA14家2018年，A35076億戰(zhàn)略實(shí)施為了實(shí)施這些戰(zhàn)略并吸引民營(yíng)企業(yè)投資目標(biāo)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，A市政府做出了以下努力：上世紀(jì)90年代末AA19992012A介紹互惠政策、激勵(lì)措施、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等，吸引企業(yè)投資。僅2023年前7個(gè)月，A市就吸引投資126億元，簽約項(xiàng)目62個(gè)，簽約金額1340億元。AAAAAAA130GDP10%A2020150003-6A2021年工業(yè)各行業(yè)就業(yè)人數(shù)（）:A2021A市確定的煤焦化工和氯堿化工是基于對(duì)AAA產(chǎn)業(yè)政策的連續(xù)性AA同時(shí)，A市在經(jīng)濟(jì)多元化的過(guò)程中也遇到一些挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)包括：A吸引人才難度大AAA電，但是A202146567599A案例研究二：B市4.1經(jīng)濟(jì)、能源、環(huán)境和社會(huì)轉(zhuǎn)型概述B3882130033.4%202069.8BB194919582009B2013經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型:4-1顯示了BGDPGDPA20002012201230002000年到2012B20132016B1058萬(wàn)201820192013-2018GDP20192022GDP20222012年55%。圖4-12000-2022年B市的GDP和煤炭產(chǎn)量BBaale能源轉(zhuǎn)型AB2021年90.6%9.4%82%B260190202210016.983.342202165106014411.6%202103.92B,落實(shí)煤炭減202515%環(huán)境轉(zhuǎn)型市曾被稱(chēng)為"267平20094.6132013BPM2.54-2PM2.5201755微克202136微克/40%圖4-2B市環(huán)境指標(biāo)的變化資料來(lái)源：中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒注：工業(yè)煙塵排放量數(shù)據(jù)疑似有誤，需要進(jìn)一步核實(shí)。社會(huì)轉(zhuǎn)型201280202069.8202270.520031000020217500020035000202238327B圖4-2 B市歷年人口，均工資和城鎮(zhèn)居民支收入變化注：圖中的平均工資為城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位在崗職工平均工資，數(shù)據(jù)來(lái)源為中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒。解決煤炭工人就業(yè)安置問(wèn)題在過(guò)去的20至25年中，由于煤炭開(kāi)采效率提高、經(jīng)濟(jì)放緩和政策導(dǎo)向等原因，B市的煤礦就業(yè)人數(shù)總體呈下降趨勢(shì)。上世紀(jì)90年代末，B市煤礦就業(yè)人數(shù)在4.5萬(wàn)-7.8萬(wàn)人之間，煤礦工人及其家屬超過(guò)20萬(wàn)人，占全市人口的1/4。2019年，煤礦就業(yè)人數(shù)減少到2.3萬(wàn)人左右，比1997年減少約70%，比2013年減少約30%。圖4-4 1997-2019年B采礦業(yè)就業(yè)人數(shù)（位人）資料源中數(shù)在平臺(tái)aaie注：B市采礦業(yè)包括煤炭開(kāi)采和洗選業(yè)、石油和天然氣開(kāi)采和非金屬礦開(kāi)采。根據(jù)B市2017年統(tǒng)計(jì)年鑒，采礦業(yè)99%占比為煤炭開(kāi)采和洗選業(yè)。201621105836.5%B市的GDPB--B13000為應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，中央政府、市政府和國(guó)有煤礦公司采取了一系列措施支持煤礦工人安置。中央政府的支持：AB市。與A123表4-1B市國(guó)有礦業(yè)公司富余人員安置措施選項(xiàng)年齡要求其他條件薪酬與福利特殊工種退休男性>=55女性>=45從事特別工種（溫等15年退休待遇病退男性>=50女性>=45因病或非因工負(fù)傷喪失勞動(dòng)能力，或社保繳費(fèi)>=15年退休待遇退職無(wú)因病或非因工負(fù)傷喪失勞動(dòng)能力，或社保繳費(fèi)>=15年退職待遇離崗?fù)损B(yǎng)男性>=55女性>=45社保繳費(fèi)>=15年+員工和公司共同繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)、內(nèi)部待崗無(wú)不滿(mǎn)足以上條件，暫無(wú)崗位安置1190-1480不等）員工和公司共同繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和住房公積金自謀職業(yè)無(wú)無(wú)如果工作已滿(mǎn)3年，在5-1030000元3>1050000元解除終止勞動(dòng)合同無(wú)無(wú)給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，根據(jù)已工作年為上限，月工資以當(dāng)?shù)仄骄べY三倍為上限。資料來(lái)源：關(guān)于陜煤化集團(tuán)富余人員分流安置意見(jiàn)政策解讀-B市礦務(wù)局市政府采取的措施（（（）1.3通過(guò)經(jīng)濟(jì)多元化創(chuàng)造非煤就業(yè)機(jī)會(huì)經(jīng)濟(jì)多元化戰(zhàn)略B90B圖4-5B市的經(jīng)濟(jì)多元化戰(zhàn)略2000年代至2010年代中期--"B發(fā)展對(duì)環(huán)境破壞小、對(duì)資源依賴(lài)少的新興產(chǎn)業(yè)。（BB市歷史150046.5%BB2018年至今--BBB戰(zhàn)略實(shí)施B市在落實(shí)戰(zhàn)略方向方面做出了艱苦的努力，其中一些做法與A市相似：B煤-電鋁產(chǎn)品"產(chǎn)