一河(湖)一策-方案編制指南

“一河（湖）一策”方案編制指南

（試行）

二〇一七年九月

為深入貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的

《關于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》），指

導各地做好“一河一策”“一湖一策”方案編制工作，特制

定本指南。

一、一般規(guī)定

（一）適用范圍

本指南適用于指導設省級、市級河長的河湖編制“一河

（湖）一策”方案。只設縣級、鄉(xiāng)級河長的河湖，“一河（湖）

一策”方案編制可予以簡化。

（二）編制原則

堅持問題導向。圍繞《意見》提出的六大任務,梳理河

湖管理保護存在的突出問題，因河（湖）施策，因地制宜設

定目標任務，提出針對性強、易于操作的措施，切實解決影

響河湖健康的突出問題。

堅持統(tǒng)籌協(xié)調。目標任務要與相關規(guī)劃、全面推行河長

制工作方案相協(xié)調，妥善處理好水下與岸上、整體與局部、

近期與遠期、上下游、左右岸、干支流的目標任務關系，整

體推進河湖管理保護。

堅持分步實施。以近期目標為重點，合理分解年度目標

任務，區(qū)分輕重緩急，分步實施。對于群眾反映強烈的突出

問題，要優(yōu)先安排解決。

堅持責任明晰。明確屬地責任和部門分工，將目標、任

務逐一落實到責任單位和責任人，做到可監(jiān)測、可監(jiān)督、可

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考核。

（三）編制對象

“一河一策”方案以整條河流或河段為單元編制，“一

湖一策”原則上以整個湖泊為單元編制。支流“一河一策”

方案要與干流方案銜接，河段“一河一策”方案要與整條河

流方案銜接，入湖河流“一河一策”方案要與湖泊方案銜接。

（四）編制主體

“一河（湖）一策”方案由省、市、縣級河長制辦公室

負責組織編制。最高層級河長為省級領導的河湖，由省級河

長制辦公室負責組織編制；最高層級河長為市級領導的河

湖，由市級河長制辦公室負責組織編制；最高層級河長為縣

級及以下領導的河湖，由縣級河長制辦公室負責組織編制。

其中，河長最高層級為鄉(xiāng)級的河湖，可根據(jù)實際情況采取打

捆、片區(qū)組合等方式編制。

“一河（湖）一策”方案可采取自上而下、自下而上、

上下結合方式進行編制，上級河長確定的目標任務要分級分

段分解至下級河長。

（五）編制基礎

編制“一河（湖）一策”，在梳理現(xiàn)有相關涉水規(guī)劃成

果的基礎上，要先行開展河湖水資源保護、水域岸線管理保

護、水污染、水環(huán)境、水生態(tài)等基本情況調查，開展河湖健

康評估，摸清河湖管理保護存在的主要問題及原因，以此作

為確定河湖管理保護目標任務和措施的基礎。

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（六）方案內容

“一河（湖）一策”方案內容包括綜合說明、現(xiàn)狀分析

與存在問題、管理保護目標、管理保護任務、管理保護措施、

保障措施等。其中，要重點制定好問題清單、目標清單、任

務清單、措施清單和責任清單，明確時間表和路線圖。

問題清單。針對水資源、水域岸線、水污染、水環(huán)境和

水生態(tài)等領域，梳理河湖管理保護存在的突出問題及其原

因，提出問題清單。

目標清單。根據(jù)問題清單，結合河湖特點和功能定位，

合理確定實施周期內可預期、可實現(xiàn)的河湖管理保護目標。

任務清單。根據(jù)目標清單，因地制宜提出河湖管理保護

的具體任務。

措施清單。根據(jù)目標任務清單，細化分階段實施計劃，

明確時間節(jié)點，提出具有針對性、可操作性的河湖管理保護

措施。

責任清單。明晰責任分工，將目標任務落實到責任單位

和責任人。

（七）方案審定

“一河（湖）一策”方案由河長制辦公室報同級河長審

定后實施。省級河長制辦公室組織編制的“一河（湖）一策”

方案應征求流域機構意見。對于市、縣級河長制辦公室組織

編制的“一河（湖）一策”方案，若河湖涉及其他行政區(qū)的，

應先報共同的上一級河長制辦公室審核，統(tǒng)籌協(xié)調上下游、

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左右岸、干支流目標任務。

（八）實施周期

“一河（湖）一策”方案實施周期原則上為2-3年。河

長最高層級為省級、市級的河湖，方案實施周期一般3年；

河長最高層級為縣級、鄉(xiāng)級的河湖，方案實施周期一般2年。

二、方案框架

（一）綜合說明

1.編制依據(jù)

包括法律法規(guī)、政策文件、工作方案、相關規(guī)劃、技術

標準等。

2.編制對象

根據(jù)“一般規(guī)定”中明確的編制對象要求，說明河湖名稱、

位置、范圍等。其中：

以整條河流（湖泊）為編制對象的，應簡要說明河流（湖

泊）名稱、地理位置、所屬水系（或上級流域）、跨行政區(qū)

域情況等。

以河段為編制對象的，應說明河段所在河流名稱、地理

位置、所屬水系等內容，并明確河段的起止斷面位置（可采

用經(jīng)緯度坐標、樁號等）。

編制范圍包括入河（湖）支流部分河段的，需要說明該

支流河段起止斷面位置。

3.編制主體

根據(jù)“一般規(guī)定”中明確的編制主體要求，明確方案編制

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的組織單位和承擔單位。

4.實施周期

根據(jù)“一般規(guī)定”的有關要求明確方案的實施期限。

5.河長組織體系

包括區(qū)域總河長、本級河湖河長和本級河長制辦公室設

置情況及主要職責等內容。

（二）管理保護現(xiàn)狀與存在問題

1.概況

概要說明本級河長負責河湖（河段）的自然特征、資源

開發(fā)利用狀況等，重點說明河湖級別、地理位置、流域面積、

長度（面積）、流經(jīng)區(qū)域、水功能區(qū)劃、河湖水質、涉河建

筑物和設施等基本情況。

2.管理保護現(xiàn)狀

說明水資源、水域岸線、水環(huán)境、水生態(tài)等方面保護和

開發(fā)利用現(xiàn)狀，概述河湖管理保護體制機制、河湖管理主體、

監(jiān)管主體，日常巡查、占用水域岸線補償、生態(tài)保護補償、

水政執(zhí)法等制度建設和落實情況，河湖管理隊伍、執(zhí)法隊伍

能力建設情況等。對于河湖基礎資料不足的，可根據(jù)方案編

制工作需要適當進行補充調查。其中：

水資源保護利用現(xiàn)狀。一般包括本地區(qū)最嚴格水資源管

理制度落實情況，工業(yè)、農業(yè)、生活節(jié)水情況，河湖提供水

源的高耗水項目情況，河湖取排水情況（取排水口數(shù)量、取

排水口位置、取排水單位、取排水水量、供水對象等），水

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功能區(qū)劃及水域納污容量、限制排污總量情況，入河湖排污

口數(shù)量、入河湖排污口位置、入河湖排污單位、入河湖排污

量情況，河湖水源涵養(yǎng)區(qū)和飲用水水源地數(shù)量、規(guī)模、保護

區(qū)劃情況等。

水域岸線管理保護現(xiàn)狀。一般包括河湖管理范圍劃界情

況，河湖生態(tài)空間劃定情況，河湖水域岸線保護利用規(guī)劃及

分區(qū)管理情況，包括水工程在內的臨河（湖）、跨河（湖）、

穿河（湖）等涉河建筑物及設施情況，圍網(wǎng)養(yǎng)殖、航運、采

砂、水上運動、旅游開發(fā)等河湖水域岸線利用情況，違法侵

占河道、圍墾湖泊、非法采砂等亂占濫用河湖水域岸線情況

等。

河湖污染源情況。一般包括河湖流域內工業(yè)、農業(yè)種植、

畜禽養(yǎng)殖、居民聚集區(qū)污水處理設施等情況，水域內航運、

水產(chǎn)養(yǎng)殖等情況，河湖水域岸線船舶港口情況等。

水環(huán)境現(xiàn)狀。一般包括河湖水質、水量情況，河湖水功

能區(qū)水質達標情況，河湖水源地水質達標情況，河湖黑臭水

體及劣V類水體分布與范圍等；河湖水文站點、水質監(jiān)測斷

面布設和水質、水量監(jiān)測頻次情況等。

水生態(tài)現(xiàn)狀。一般包括河道生態(tài)基流情況，湖泊生態(tài)水

位情況，河湖水體流通性情況，河湖水系連通性情況，河流

流域內的水土保持情況，河湖水生生物多樣性情況，河湖涉

及的自然保護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)的

生態(tài)保護情況等。

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3.存在問題分析

針對水資源保護、水域岸線管理保護、水污染、水環(huán)境、

水生態(tài)存在的主要問題，分析問題產(chǎn)生的主要原因，提出問

題清單（見附件-表1）。參考問題清單如下：

水資源保護問題。一般包括本地區(qū)落實最嚴格水資源管

理制度存在的問題，工業(yè)農業(yè)生活節(jié)水制度、節(jié)水設施建設

滯后、用水效率低的問題，河湖水資源利用過度的問題，河

湖水功能區(qū)尚未劃定或者已劃定但分區(qū)監(jiān)管不嚴的問題，入

河湖排污口監(jiān)管不到位的問題，排污總量限制措施落實不嚴

格的問題，飲水水源保護措施不到位的問題等。

水域岸線管理保護問題。一般包括河湖管理范圍尚未劃

定或范圍不明確的問題，河湖生態(tài)空間未劃定、管控制度未

建立的問題，河湖水域岸線保護利用規(guī)劃未編制、功能分區(qū)

不明確或分區(qū)管理不嚴格的問題，未經(jīng)批準或不按批準方案

建設臨河（湖）、跨河（湖）、穿河（湖）等涉河建筑物及

設施的問題，涉河建設項目審批不規(guī)范、監(jiān)管不到位的問題，

有砂石資源的河湖未編制采砂管理規(guī)劃、采砂許可不規(guī)范、

采砂監(jiān)管粗放的問題，違法違規(guī)開展水上運動和旅游項目、

違法養(yǎng)殖、侵占河道、圍墾湖泊、非法采砂等亂占濫用河湖

水域岸線的問題，河湖堤防結構殘缺、堤頂?shù)唐卤砻嫫茡p雜

亂的問題等。

水污染問題。一般包括工業(yè)廢污水、畜禽養(yǎng)殖排泄物、

生活污水直排偷排河湖的問題，農藥、化肥等農業(yè)面源污染

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嚴重的問題，河湖水域岸線內畜禽養(yǎng)殖污染、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染

的問題，河湖水面污染性漂浮物的問題，航運污染、船舶港

口污染的問題，入河湖排污口設置不合理的問題，電毒炸魚

的問題等。

水環(huán)境問題。一般包括河湖水功能區(qū)、水源保護區(qū)水質

保護粗放、水質不達標的問題，水源地保護區(qū)內存在違法建

筑物和排污口的問題，工業(yè)垃圾、生產(chǎn)廢料、生活垃圾等堆

放河湖水域岸線的問題，河湖黑臭水體及劣V類水體的問題

等。

水生態(tài)問題。一般包括河道生態(tài)基流不足、湖泊生態(tài)水

位不達標的問題，河湖淤積萎縮的問題，河湖水系不連通、

水體流通性差、富營養(yǎng)化的問題，河湖流域內水土流失問題，

圍湖造田、圍河湖養(yǎng)殖的問題，河湖水生生物單一或生境破

壞的問題，河湖涉及的自然保護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭

區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)生態(tài)保護粗放、生態(tài)惡化的問題等。

執(zhí)法監(jiān)管問題。一般包括河湖管理保護執(zhí)法隊伍人員

少、經(jīng)費不足、裝備差、力量弱的問題，區(qū)域內部門聯(lián)合執(zhí)

法機制未形成的問題，執(zhí)法手段軟化、執(zhí)法效力不強的問題，

河湖日常巡查制度不健全、不落實的問題，涉河涉湖違法違

規(guī)行為查處打擊力度不夠、震懾效果不明顯的問題等。

（三）管理保護目標

針對河湖存在的主要問題，依據(jù)國家相關規(guī)劃，結合本

地實際和可能達到的預期效果，合理提出“一河（湖）一策”

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方案實施周期內河湖管理保護的總體目標和年度目標清單

（見附件-表2）。各地可選擇、細化、調整下述供參考的總

體目標清單。同時，本級河長負責的河湖（河段）管理保護

目標要分解至下一級河長負責的河段（湖片），并制定目標

任務分解表（見附件-表3）。

水資源保護目標。一般包括河湖取水總量控制、飲用水

水源地水質、水功能區(qū)監(jiān)管和限制排污總量控制、提高用水

效率、節(jié)水技術應用等指標。

水域岸線管理保護目標。通常有河湖管理范圍劃定、河

湖生態(tài)空間劃定、水域岸線分區(qū)管理、河湖水域岸線內清障

等指標。

水污染防治目標。一般包括入河湖污染物總量控制、河

湖污染物減排、入河湖排污口整治與監(jiān)管、面源與內源污染

控制等指標。

水環(huán)境治理目標。一般包括主要控制斷面水質、水功能

區(qū)水質、黑臭水體治理、廢污水收集處理、沿岸垃圾廢料處

理等指標，有條件地區(qū)可增加親水生態(tài)岸線建設、農村水環(huán)

境治理等指標。

水生態(tài)修復目標。一般包括河湖連通性、主要控制斷面

生態(tài)基流、重要生態(tài)區(qū)域（源頭區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)敏感

區(qū)）保護、重要水生生境保護、重點水土流失區(qū)監(jiān)督整治等

指標。有條件地區(qū)可增加河湖清淤疏浚、建立生態(tài)補償機制、

水生生物資源養(yǎng)護等指標。

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（四）管理保護任務

針對河湖管理保護存在的主要問題和實施周期內的管

理保護目標，因地制宜提出“一河（湖）一策”方案的管理保

護任務，制定任務清單（見附件-表4）。管理保護任務既不

要無限擴大，也不能有所偏廢，要因地制宜、統(tǒng)籌兼顧，突

出解決重點問題、焦點問題。參考任務清單如下：

水資源保護任務。落實最嚴格水資源管理制度，加強節(jié)

約用水宣傳，推廣應用節(jié)水技術，加強河湖取用水總量與效

率控制，加強水功能區(qū)監(jiān)督管理，全面劃定水功能區(qū)，明確

水域納污能力和限制排污總量，加強入河湖排污口監(jiān)管，嚴

格入河湖排污總量控制等。

水域岸線管理保護任務。劃定河湖管理范圍和生態(tài)空

間，開展河湖岸線分區(qū)管理保護和節(jié)約集約利用，建立健全

河湖岸線管控制度，對突出問題排查清理與專項整治等。

水污染防治任務。開展入河湖污染源排查與治理，優(yōu)化

調整入河湖排污口布局，開展入河排污口規(guī)范化建設，綜合

防治面源與內源污染，加強入河湖排污口監(jiān)測監(jiān)控，開展水

污染防治成效考核等。

水環(huán)境治理任務。推進飲用水水源地達標建設，清理整

治飲用水水源保護區(qū)內違法建筑和排污口，治理城市河湖黑

臭水體，推動農村水環(huán)境綜合治理等。

水生態(tài)修復任務。開展城市河湖清淤疏浚，提高河湖水

系連通性；實施退漁還湖、退田還湖還濕；開展水源涵養(yǎng)區(qū)

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和生態(tài)敏感區(qū)保護，保護水生生物生境；加強水土流失預防

和治理，開展生態(tài)清潔型小流域治理，探索生態(tài)保護補償機

制等。

執(zhí)法監(jiān)管任務。建立健全部門聯(lián)合執(zhí)法機制，落實執(zhí)法

責任主體，加強執(zhí)法隊伍與裝備建設，開展日常巡查和動態(tài)

監(jiān)管，打擊涉河涉湖違法行為等。

（五）管理保護措施

根據(jù)河湖管理保護目標任務，提出具有針對性、可操作

性的具體措施，明確各項措施的牽頭單位和配合部門，落實

管理保護責任，制定措施清單和責任清單（見附件-表5）。

參考措施清單如下：

水資源保護措施。加強規(guī)模以上取水口取水量監(jiān)測監(jiān)控

監(jiān)管；加強水資源費（稅）征收，強化用水激勵與約束機制，

實行總量控制與定額管理；推廣農業(yè)、工業(yè)和城鄉(xiāng)節(jié)水技術，

推廣節(jié)水設施器具應用，有條件地區(qū)可開展用水工藝流程節(jié)

水改造升級、工業(yè)廢水處理回用技術應用、供水管網(wǎng)更新改

造等。已劃定水功能區(qū)的河湖，落實入河（湖）污染物削減

措施，加強排污口設置論證審批管理，強化排污口水質和污

染物入河湖監(jiān)測等；未劃定水功能區(qū)的河湖，初步確定河湖

河段功能定位、納污總量、排污總量、水質水量監(jiān)測、排污

口監(jiān)測等內容，明確保護、監(jiān)管和控制措施等。

水域岸線管理保護措施。已劃定河湖管理范圍的，嚴格

實行分區(qū)管理，落實監(jiān)管責任；尚未編制水域岸線利用管理

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規(guī)劃的河湖，也要按照保護區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)和開發(fā)

利用區(qū)分區(qū)要求加強管控。加大侵占河道、圍墾湖泊、違規(guī)

臨河跨河穿河建筑物和設施、違規(guī)水上運動和旅游項目的整

治清退力度，加強涉河建設項目審批管理，加大亂占濫用河

湖岸線行為的處罰力度；加強河湖采砂監(jiān)管，嚴厲打擊非法

采砂活動。

水污染防治措施。加強入河湖排污口監(jiān)測和整治，加大

直排偷排行為處罰力度，督促工業(yè)企業(yè)全面實現(xiàn)廢污水處

理，有條件地區(qū)可開展河湖沿岸工業(yè)、生活污水的截污納管

系統(tǒng)建設、改造和污水集中處理，開展河湖污泥清理等。大

力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，積極推廣生態(tài)農業(yè)、有機農業(yè)、生態(tài)養(yǎng)殖，

減少面源和內源污染，有條件地區(qū)可開展畜禽養(yǎng)殖廢污水、

沿河湖村鎮(zhèn)污水集中處理等。

水環(huán)境治理措施。清理整治水源地保護區(qū)內排污口、污

染源和違法違規(guī)建筑物，設置飲用水水源地隔離防護設施、

警示牌和標識牌；全面實現(xiàn)城市工業(yè)生活垃圾集中處理，推

進城市雨污分流和污水集中處理，促進城市黑臭水體治理；

推動政府購買服務，委托河湖保潔任務，強化水域岸線環(huán)境

衛(wèi)生管理，積極吸引社會力量廣泛參與河湖水環(huán)境保護；加

強農村衛(wèi)生意識宣傳，轉變生產(chǎn)生活習慣，完善農村生活垃

圾集中處理措施等。有條件的地區(qū)可建立水環(huán)境風險評估及

預警預報機制。

水生態(tài)修復措施。針對河湖生態(tài)基流、生態(tài)水位不足，

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加強水量調度，逐步改善河湖生態(tài)；發(fā)揮城市經(jīng)濟功能，積

極利用社會資本，實施城市河湖清淤疏浚，實現(xiàn)河湖水系連

通，改善水生態(tài)；加強水生生物資源養(yǎng)護，改善水生生境，

提升河湖水生生物多樣性；有條件地區(qū)可開展農村河湖清

淤，解決河湖自然淤積堵塞問題；加強水土流失監(jiān)測預防，

推進河湖流域內水土流失治理；落實河湖涉及的自然保護

區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)的禁止開發(fā)利用

管控措施等。

（六）保障措施

1.組織保障

各級河長負責方案實施的組織領導，河長制辦公室負責

具體組織、協(xié)調、分辦、督辦等工作。要明確各項任務和措

施實施的具體責任單位和責任人，落實監(jiān)督主體和責任人。

2.制度保障

建立健全推行河長制各項制度，主要包括河長會議制

度、信息共享制度、信息報送制度、工作督察制度、考核問

責和激勵制度、驗收制度等。

3.經(jīng)費保障

根據(jù)方案實施的主要任務和措施，估算經(jīng)費需求，說明

資金籌措渠道。加大財政資金投入力度，積極吸引社會資本

參與河湖水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復等任務，建

立長效、穩(wěn)定的經(jīng)費保障機制。

4.隊伍保障

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健全河湖管理保護機構，加強河湖管護隊伍能力建設。

推動政府購買社會服務，吸引社會力量參與河湖管理保護工

作，鼓勵設立企業(yè)河長、民間河長、河長監(jiān)督員、河道志愿

者、巾幗護水崗等。

5.機制保障

結合全面推行河長制的需要，從提升河湖管理保護效

率、落實方案實施各項要求等方面出發(fā)，加強河湖管理保護

的溝通協(xié)調機制、綜合執(zhí)法機制、督察督導機制、考核問責

機制、激勵機制等機制建設。

6.監(jiān)督保障

加強同級黨委政府督察督導、人大政協(xié)監(jiān)督、上級河長

對下級河長的指導監(jiān)督；運用現(xiàn)代化信息技術手段，拓展、

暢通監(jiān)督渠道，主動接受社會監(jiān)督，提升監(jiān)督管理效率。

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附件

表1××河湖（河段）管理保護問題清單

河長：（姓名/職務）

問題類別主要問題成因簡析所在位置備注

水資源保護

水域岸線管理保護

水污染

水環(huán)境

水生態(tài)

執(zhí)法監(jiān)管

注：

1、“成因簡析”——針對各類問題簡要說明導致問題出現(xiàn)的主要原因；

2、“所在位置”——說明出現(xiàn)問題的具體位置。

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表2××河湖（河段）全面推行河長制目標清單

河長：（姓名/職務）

總體目標階段目標

目標類別指標值責任部門備注

主要指標第一年度第二年度第三年度

現(xiàn)狀預期

水資源保護

水域岸線管理保護

水污染防治

水環(huán)境治理

水生態(tài)修復

注：

1、“主要指標”——根據(jù)河湖特點和本地實際，參考正文提供的指標項目自行選擇、細化、調整主要指標；

2、“指標值”——可以定量確定或定性說明，“現(xiàn)狀”指標值指當前的程度，“預期”指標值指實施周期末擬達到的程度；

3、“階段目標”——按照方案明確的實施周期進行填寫，將“預期”指標值分解到各年度；

4、“責任部門”——指負責牽頭完成該項目標的相關部門，可以是一個部門，也可以是多個部門。

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表3××河湖（河段）全面推行河長制目標分解表

河段總體目標河段階段目標

下一級河長負責的河

目標類別河長（姓名/職務）備注

段名稱指標值

主要指標第一年度第二年度第三年度

現(xiàn)狀預期

水資源保護

水域岸線管理保護

水污染防治

水環(huán)境治理

水生態(tài)修復

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表4××河湖（河段）全面推行河長制任務清單

河長：（姓名/職務）

階段目標具體任務

任務類別總任務指標值責任部門備注