應對人口波動的區(qū)域教育資源配置研究

人口要素具有基礎性地位，是謀劃和推進經(jīng)濟社會發(fā)展包括教育改革發(fā)展的重要變量。近年來，全國人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出新的變化趨勢，迫切需要加強前瞻性研究、系統(tǒng)性謀劃，積極應對人口變動帶來的新挑戰(zhàn)新任務。江蘇人口變化趨勢相較全國提前且具有典型性，加強前瞻性研究，既有助于認識、適應人口變動新趨勢，完善新時代人口發(fā)展戰(zhàn)略，也是教育系統(tǒng)超前謀劃，積極回應社會和群眾關(guān)切的主動作為，更能為全國教育更好把握人口變動趨勢發(fā)揮先行探路作用。一、研究方法、核心參數(shù)假定及教育資源需求預測標準本研究采用目前國際上主流的人口預測方法——隊列要素法，對江蘇2024—2035年的常住人口和學齡人口進行分析預測。區(qū)別人口預測常用的年齡推移法，隊列要素法通過出生、死亡、遷移三個要素分別預測未來不同類型的人數(shù)，確保研究結(jié)論更加科學。為科學假定預測期間的生育水平，課題組會同、、、等人口學和統(tǒng)計學領(lǐng)域?qū)＜叶啻窝杏懞诵膮?shù)和統(tǒng)計口徑。總和生育率（TotalFertilityRate，簡稱TFR），是指平均每對夫婦生育的子女數(shù)，是人口預測中極為重要的參數(shù)。在綜合研判各種因素與比對現(xiàn)有數(shù)據(jù)的情況下，選取了核心參數(shù)—江蘇總和生育率TFR的中方案情形，假定2024年總和生育率為1.205，2035年總和生育率為1.136。本研究中呈現(xiàn)的相關(guān)學齡人口數(shù)據(jù)均是根據(jù)中方案預測所得。在教育資源需求預測標準方面，本研究以建設教育強國、教育強省為目標，適應人口結(jié)構(gòu)變化，綜合考慮國家和省出臺的政策文件中關(guān)于班額、學校規(guī)模和生師比等標準以及各級各類學校的實際辦學狀況等。其中，幼兒園、小學和初中依據(jù)的是省政府辦公廳2016年印發(fā)的《江蘇教育現(xiàn)代化監(jiān)測指標》中的相關(guān)規(guī)定；普通高中學校規(guī)模依據(jù)的是省教育廳2020年印發(fā)的《江蘇省星級普通高中評價細則》中的規(guī)定，生師比依據(jù)的是《江蘇教育現(xiàn)代化監(jiān)測指標》中的規(guī)定；中等職業(yè)學校綜合了省教育廳2011年印發(fā)的《江蘇省中等職業(yè)學校星級評估標準及評價細則（普通類四星級）》的達標要求和實際辦學狀況；高等教育階段學校規(guī)模分別以當前江蘇本、?？圃盒５膶嶋H校均規(guī)模為標準，生師比依據(jù)教育部2004年印發(fā)的《普通高等學校基本辦學條件指標》中的規(guī)定。二、江蘇各學段教育學齡人口預測及資源需求分析研究發(fā)現(xiàn)，在疊加低生育、老齡化、城鎮(zhèn)化、高流動等因素后，江蘇省2024—2035年常住人口總量呈現(xiàn)持續(xù)緩慢增長態(tài)勢，少子化、老齡化、區(qū)域人口增減分化特征明顯。人口變化對各級各類教育的影響存在梯次傳導效應，各學段學齡人口變化趨勢特征及教育資源盈缺狀況存在顯著差異。（一）學前教育預測期內(nèi)，江蘇省學前教育學齡人口自2017年達到峰值后，呈先快速下降后微弱增長再緩降并保持相對穩(wěn)定的態(tài)勢，總量預計減少超三成（與2023年相比，下同）。2024—2026年逐年下降，2026年下降到第一波的谷值；2027—2029年又逐年上升；之后開始上下微弱波動并保持相對穩(wěn)定。到2035年，降至不足2023年的七成。其中，鎮(zhèn)和城市下降幅度相對較小，而鄉(xiāng)村的下降幅度較大，到2035年預計減量超七成。綜合學齡人口變動和化解超班額辦學兩種因素，全省學前教育園所數(shù)量和專任教師資源預測期內(nèi)持續(xù)盈余，其中2033年的盈余最多。（二）小學教育預測期內(nèi)，江蘇省小學學齡人口在2023年達到峰值后呈先快后緩的持續(xù)下降趨勢，預計減量近四成。其中，城市、鎮(zhèn)小學學齡人口逐年下降，到2034年降至谷底后，于2035年又有所回升；鄉(xiāng)村小學學齡人口預測期內(nèi)數(shù)量急劇萎縮，到2035年預計減量近八成。綜合學齡人口變動和化解超班額辦學兩種因素，全省小學階段的學校數(shù)量將從2026年開始出現(xiàn)盈余，專任教師從2024年開始已經(jīng)出現(xiàn)盈余，二者盈余數(shù)量均到2035年最多。（三）初中教育預測期內(nèi)，江蘇省初中學齡人口總量呈先升后降的趨勢。預計于2026年達到峰值，后逐年降低，到2035年預計減量超三成。其中，城市、鎮(zhèn)初中學齡人口均呈先升后降的趨勢，均在2029年達到峰值，之后迅速下行；而鄉(xiāng)村初中學齡人口數(shù)量預測期內(nèi)持續(xù)下降，下降幅度最大，到2035年減量超七成。綜合學齡人口變動和化解超班額辦學兩種因素，2032年之前全省初中階段的教育資源尚存在缺口，其中2026年的缺口最大；從2032年開始全省初中階段的學校數(shù)量和專任教師數(shù)量都將出現(xiàn)盈余，到2035年盈余的數(shù)量最多。（四）高中階段教育預測期內(nèi)，江蘇省高中階段學齡人口數(shù)量呈持續(xù)快速上升到峰值后高位波動下降的趨勢。預計在2029年達到峰值，之后開始下降；到2035年，較2023年略有減少。其中，城市、鎮(zhèn)高中階段學齡人口均呈先升后降的趨勢，分別在2032年（城市）和2031年（鎮(zhèn)）達到峰值，之后開始波動下降；而鄉(xiāng)村高中階段學齡人口數(shù)量預測期內(nèi)持續(xù)下降，到2035年預計減量超八成。其中，預測期內(nèi)普通高中學齡人口各年份較2023年均有所增加，預計于2029年達到峰值，后緩慢下降，到2035年仍高出2023年超一成；教育資源缺口數(shù)量總體上呈現(xiàn)出倒U型，綜合學齡人口增加和化解超班額辦學兩種因素，全省普通高中教育資源在2029年缺口最大。除了2024年，其他年份中職學校的學齡人口均比2023年有所減少，從2025年開始全省中等職業(yè)學校的教育資將出現(xiàn)盈余，到2035年預計盈余的數(shù)量最多。（五）高等教育2024—2040年，江蘇省高等教育（本?？疲┛倢W齡人口呈快速上升后緩降的態(tài)勢且總體保持高位。預計2032年學齡人口將達到峰值，預計增量超三成；之后開始下降，到2040年，仍比2023年略高。其中，全省普通本科院校在校生人數(shù)呈先增（2024—2036年）后減（2037一2040年）的趨勢；在不考慮現(xiàn)有存量的情況下，本科教育資源一直存在缺口，院校數(shù)量在2035—2037年缺口最大，專任教師數(shù)量在2037—2038年缺口最大。全省普通?？圃盒Ｔ谛Ｉ鷶?shù)呈先增（2024—2032年）后減（2033—2040年）的趨勢，在不考慮現(xiàn)有存量的情況下，專科教育資源一直存在缺口，院校數(shù)量和專任教師數(shù)量均在2032年缺口最大。綜上，在相對較長的預測周期內(nèi)，全省初中及以下學段學齡人口總體呈較大幅度下降趨勢，教育資源供給盈余日益明顯；高中及以上學段學齡人口雖整體呈先升后降趨勢但始終處于高位，教育資源供給不足的矛盾更加突出。三、應對學齡人口變動的相關(guān)建議人口變動是當下面臨的復雜性現(xiàn)實問題，對經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的將是全方位深遠影響。教育資源配置和布局優(yōu)化是應對學齡人口變動的基礎性工作，是建設教育強國、教育強省的底座式支撐。各級黨委政府和有關(guān)部門需強化戰(zhàn)略思維、辯證思維、系統(tǒng)思維，充分認識學齡人口變動帶來的新挑戰(zhàn)新任務新要求，從推動中國式現(xiàn)代化江蘇新實踐、加快建設教育強省的戰(zhàn)略高度，把握人口新形勢，謀劃應對新舉措，以滿足需求、保障公平和防范風險、維護穩(wěn)定的底線邏輯推動教育資源的調(diào)整優(yōu)化，以推動教育高質(zhì)量發(fā)展、提高人力資本水平和國民綜合素質(zhì)的發(fā)展邏輯化挑戰(zhàn)為機遇。謀劃推進相關(guān)針對性舉措時，需統(tǒng)籌處理好“五對關(guān)系”。一是當前與長遠的關(guān)系。既要結(jié)合不同年份的生源變動趨勢和當下資源現(xiàn)狀，把握好資源調(diào)整優(yōu)化的“窗口期”，也要瞄準教育強國、教育強省建設高標準要求，謀劃好中長期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。二是供給與需求的關(guān)系。強化系統(tǒng)思維和發(fā)展的觀念，針對不同階段各學段的教育資源盈缺問題，在補充缺額資源的同時保持一定的供給彈性，在滿足不同群體教育需求的同時突出資源的使用效益。三是規(guī)模與質(zhì)量的關(guān)系。牢牢把握高質(zhì)量發(fā)展這個首要任務，正確處理規(guī)模與質(zhì)量的關(guān)系，綜合施策、靶向發(fā)力，著力優(yōu)化存量結(jié)構(gòu)，更多注重內(nèi)涵建設、質(zhì)量提升。四是整體與局部的關(guān)系。按照分級管理的原則，強化高等教育省級統(tǒng)籌，落實設區(qū)市、縣（市、區(qū)）發(fā)展職業(yè)教育和基礎教育的定位作用，做好不同層級、不同區(qū)域、不同學段的資源調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化工作。五是內(nèi)部與外部的關(guān)系。把握好教育在經(jīng)濟社會發(fā)展全局中的定位，突出黨委領(lǐng)導、政府主導，加強部門協(xié)同、社會協(xié)力，鞏固教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位，以教育的高質(zhì)量發(fā)展服務支撐經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。（一）學前教育：突出普及普惠與安全優(yōu)質(zhì)，發(fā)展托幼一體化，優(yōu)化資源空間布局學前教育是最先受到人口波動影響的學段，預測期內(nèi)學齡人口總體呈下降趨勢，鎮(zhèn)區(qū)尤其是鄉(xiāng)村在園幼兒規(guī)模下降幅度最大。各地要及早謀劃，加大資源統(tǒng)籌力度，積極破解學前教育學齡人口減少帶來的發(fā)展難題。一是強化普惠性資源供給。推動調(diào)整學前教育資源供給結(jié)構(gòu)，提高公辦幼兒園占比，扶持普惠性民辦幼兒園發(fā)展，進一步提升保教質(zhì)量，完善公辦為主、非營利民辦為輔、方便就近、公平優(yōu)質(zhì)安全的學前教育服務體系。二是推動托幼一體化發(fā)展。構(gòu)建政府主導、部門協(xié)作、市場參與的托幼一體化整合機制，建立幼兒園托班保教管理聯(lián)席會議制度，完善管理體制機制，健全經(jīng)費保障機制，推動學前教育資源向前延伸服務，加快推進普惠托幼一體化。三是增強資源供需協(xié)調(diào)性。優(yōu)化幼兒園城鄉(xiāng)區(qū)域布局。合理規(guī)劃使用冗余幼兒園，可因地制宜推動其轉(zhuǎn)型為勞動教育實踐中心、家庭教育指導中心、老年教育服務中心等社會公益性機構(gòu)。（二）義務教育：突出優(yōu)質(zhì)均衡與城鄉(xiāng)一體，有序推進學校布局調(diào)整，完善基本公共教育服務體系相比于其他學段教育，受城鎮(zhèn)化進程和人□流動影響，義務教育學齡人口變動的城鄉(xiāng)差異更為明顯，將逐步進入以城市教育為主體的時代。各地需緊密結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，加快建立健全以常住人口為基礎的義務教育資源配置機制，做好資源的“加減法”和結(jié)構(gòu)布局的統(tǒng)籌優(yōu)化。一是加快義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。以推進學校建設標準化為抓手，深入實施義務教育學校標準化建設工程、義務教育薄弱環(huán)節(jié)改善與能力提升項目，加快縮小區(qū)域教育差距。以推進城鄉(xiāng)教育一體化為突破口，以城帶鄉(xiāng)、整體推進義務教育發(fā)展，通過小班化教學提高生均資源占有量和教育教學質(zhì)量，加快縮小縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教育差距。以推進師資配置均衡化為關(guān)鍵，深化教師“縣管校聘”管理改革，完善交流輪崗保障與激勵機制，加快縮小校際辦學質(zhì)量差距。以推進教育關(guān)愛制度化為重點，加快縮小群體教育差距，讓適齡學生都能享有公平優(yōu)質(zhì)的基本公共教育服務。二是構(gòu)建學校布局動態(tài)調(diào)整機制。建立健全“省市統(tǒng)籌、以縣為主”的義務教育學校布局動態(tài)調(diào)整機制，穩(wěn)妥有序推進義務教育學校布局規(guī)劃和調(diào)整工作。針對義務教育在校生城鎮(zhèn)化率高于人口城鎮(zhèn)化率的發(fā)展趨勢，在城區(qū)和人口集聚區(qū)域適度超前布局學校。統(tǒng)籌學校服務半徑、辦學規(guī)模和社會效益，進一步加強寄宿制學校建設，辦好必要的鄉(xiāng)村小規(guī)模學校。三是加強資源貫通整合與轉(zhuǎn)化提升。加強各學段間的學位、師資、校舍等資源統(tǒng)籌，通過集團化辦學等方式增加九年一貫制學校，更好解決資源短缺與過剩等結(jié)構(gòu)性問題。閑置校園校舍優(yōu)先用于教育，對于長期閑置且教育領(lǐng)域確實無法使用的可按程序規(guī)范出租出讓，所得資金與收益仍全部用于支持教育事業(yè)發(fā)展。整合用好鄉(xiāng)村教育資源，可提供師資與設施配套完善的“夏令營”“研習社”等，吸引城市中小學生到鄉(xiāng)村開展特色化學習和體驗。（三）高中教育：突出特色多樣與協(xié)調(diào)融通，推動普通高中擴容提質(zhì)，增強中職學校關(guān)鍵辦學能力在人口變動和分流選擇等因素影響下，普通高中和中職兩類教育呈現(xiàn)出不同的供需趨勢和發(fā)展要求，普通高中面臨資源增加和質(zhì)量提升的雙重任務，中職教育辦學質(zhì)量和吸引力迫切需要進一步提高。各地特別是設區(qū)市需進一步加大統(tǒng)籌力度、強化作用發(fā)揮，切實辦好高中教育。一是擴大普通高中教育資源供給。統(tǒng)籌考慮生源大幅增加、學校缺口城鄉(xiāng)差異、辦學資源綜合使用效益等因素，加強普通高中建設布局規(guī)劃，統(tǒng)籌盤活其他學段閑置校舍，通過新建、改擴建等方式擴大普通高中學位供給，著力滿足生源增加帶來的“有學上”的剛性需求。深入挖掘優(yōu)質(zhì)普通高中校舍資源潛力，進一步改善縣中辦學條件，適度擴大優(yōu)質(zhì)高中招生規(guī)模，增加優(yōu)質(zhì)普通高中教育資源總量。二是提升中職教育辦學質(zhì)量和效益。推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)與職業(yè)院校協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化中職學校布局結(jié)構(gòu)、人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)，推動職業(yè)教育和培訓與人口分布相適應、與主體功能區(qū)相匹配、與產(chǎn)業(yè)園區(qū)相對接。辦“少而精”的中職教育，推進職業(yè)教育集團化辦學，提升中職學校師資、實習實訓場所、儀器設備等關(guān)鍵要素配置水平。三是推動高中教育多樣化特色化發(fā)展。發(fā)展一批高品質(zhì)示范高中，創(chuàng)建藝術(shù)高中、體育高中、科學高中、綜合高中等各類特色高中，加快推動高中教育從“分層發(fā)展”向“分層與分類相結(jié)合”的特色多樣優(yōu)質(zhì)發(fā)展格局轉(zhuǎn)變。推進職普融通，辦好綜合高中班，探索普通高中和中職學校課程互選、資源互通、師資互聘、學分互認機制。構(gòu)建開放多元、流轉(zhuǎn)便捷的升學立交橋，以貫通培養(yǎng)、五年一貫制辦學等方式提升職業(yè)教育人才培養(yǎng)層次。優(yōu)化高中階段教育結(jié)構(gòu)，探索推進高中后分流的機制改革試點。（四）高等教育：突出需求導向與一流多元，強化省級統(tǒng)籌和政策支持，做大做強省域高等教育體系高等教育學齡人口總體呈現(xiàn)增長趨勢，峰值超出現(xiàn)有規(guī)模過百萬，同時社會勞動力人口占比下降，全省高等教育空間承載面臨極大壓力、時代使命更加凸顯，需要高度重視高等教育資源的建設和配置，以高等教育的高質(zhì)量發(fā)展引領(lǐng)、驅(qū)動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。一是推動設置一批本?？茖W校。優(yōu)化高等教育空間布局，構(gòu)建高等教育集群與城市群、都市圈的聯(lián)動發(fā)展格局。重點建設一批本科學校，著力滿足人民群眾日益增長的更高層次教育需求。支持發(fā)展新型大學，鼓勵有條件的地區(qū)建設高水平理工科大學，大力推進一流應用型本科高校建設，進一步完善省域高等教育體系。支持高水平高職院校通過資源整合升格或單獨升格為本科層次學校，大力發(fā)展本科層次職業(yè)教育。支持以有條件的職業(yè)學校為基礎設立一批?？茖哟螌W校。二是加強高校宿舍等辦學資源建設。深化教育科技人才綜合改革，推動校、城融合創(chuàng)新發(fā)展，激發(fā)地方政府辦學積極性，支持“雙一流”建設高校和具有鮮明行業(yè)特色的地方高水平大學建設新校區(qū)。深人實施高校學生宿舍建設行動，推進高校學生宿舍維修改造，加大經(jīng)費支持力度，做好土地供應和規(guī)劃許可保障，拓展容納空間、改善住宿條件、優(yōu)化育人環(huán)境。有條件的地區(qū)，可通過探索租賃“適教”閑置資源等方式增強高校辦學承載力，緩沖高校辦學資源階段性不足矛盾。強化師資隊伍保障，實施人員總量動態(tài)管理，按在校生規(guī)模與辦學變化及時核定。創(chuàng)新高層次人才引進機制，推行“先考后備”，做好重點人才項目推薦，優(yōu)化崗位設置，打通人員發(fā)展通道，實現(xiàn)崗位、待遇、人員的動態(tài)調(diào)整。三是提升人才培養(yǎng)層次結(jié)構(gòu)。健全需求導向的人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)調(diào)整機制，適度擴大本科層次以上特別是研究生培養(yǎng)規(guī)模，為高等教育普及化后各層次結(jié)構(gòu)銜接，為學生接受更高層次教育提供更多選擇和機會，推動全省高等教育層次結(jié)構(gòu)逐步趨向“橄欖形”。積極支持基礎學科、新興學科、交叉學科發(fā)展，瞄準國家重大戰(zhàn)略和關(guān)鍵領(lǐng)域，推進學位授權(quán)布局優(yōu)化，大力發(fā)展專