城市管理體制的發(fā)展歷程和問(wèn)題解決方案

1、第一節(jié) 城市管理體制的發(fā)展歷程及主要問(wèn)題一、城市管理體制的舊模式城市管理體制是建立在經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上的，與經(jīng)濟(jì)體制和政府職能相適應(yīng)。有什么樣的經(jīng)濟(jì)體制，就有什么樣的城市管理體制。建國(guó)后中國(guó)實(shí)行的是高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，從而逐步形成了高度集權(quán)、條塊分治、以條為主、建管合一的城市管理體制。與其他城市相同，杭州已經(jīng)形成了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)服務(wù)”城市管理體系和“城市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、城區(qū)政府全面負(fù)責(zé)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))負(fù)責(zé)實(shí)施”的城管格局。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期建立的城市行政管理系統(tǒng)中，“條”（即各級(jí)政府的職能部門(mén)）占有主要地位，而“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)服務(wù)”的“塊”是次要的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，杭州市政府各有

2、關(guān)職能部門(mén)，承擔(dān)了直接管理城市各系統(tǒng)的責(zé)任。城市管理體制舊模式造成的結(jié)果，一是管理觀念落后，表現(xiàn)為對(duì)城市管理重視不夠，存在著重建設(shè)輕管理、重視經(jīng)濟(jì)效益忽視社會(huì)效益、重視眼前利益忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的落后觀念。更深層次的問(wèn)題是，對(duì)城市管理的內(nèi)涵理解過(guò)于狹隘，將城市管理僅僅理解為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行政指令和公共領(lǐng)域的市政管理。二是管理體制落后，首先表現(xiàn)在管理機(jī)構(gòu)重疊、各自為政，在城市管理上缺乏統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和規(guī)劃；其次表現(xiàn)在城市管理的事權(quán)、財(cái)權(quán)過(guò)于集中在“條”上，城區(qū)政府和街道往往責(zé)大權(quán)小，難以起到協(xié)調(diào)作用，城市管理難于落到實(shí)處，更難實(shí)現(xiàn)持續(xù)、長(zhǎng)效的管理；第三表現(xiàn)在基層組織、居民群眾參與度不高，街道辦事處、居委會(huì)有責(zé)

3、無(wú)權(quán)，體制不順，無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用，缺乏參與城市管理的積極性和主動(dòng)性。具體來(lái)說(shuō)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，杭州城市管理體制存在以下幾方面弊端。政府統(tǒng)包，缺乏效率，微觀經(jīng)營(yíng)與宏觀管理相混同。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，城市政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控功能、國(guó)有資產(chǎn)的管理功能與企業(yè)的微觀經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)界限不清，政企不分，混為一體。城市政府為了實(shí)現(xiàn)對(duì)成千上萬(wàn)個(gè)工商企業(yè)的直接行政性管理，不得不設(shè)置龐大、臃腫的管理機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)又造成政府與企業(yè)之間、政府部門(mén)之間職責(zé)不清、權(quán)限不清，機(jī)構(gòu)重疊、政出多門(mén)、互相扯皮、官僚主義等問(wèn)題出現(xiàn)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，缺乏市場(chǎng)，人為意志代替市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制。城市政府主要依據(jù)上級(jí)政府下達(dá)的計(jì)劃、指令來(lái)行使城市管理職能，片面地追

4、求城市工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和經(jīng)濟(jì)規(guī)模，不去考慮城市發(fā)展的狀況、特點(diǎn)、規(guī)律和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)等諸多方面的協(xié)調(diào)和可持續(xù)性，大搞重復(fù)建設(shè)，造成生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)投資的極大浪費(fèi)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的杭州存在著交通緊張、能源短缺、住房擁擠、環(huán)境污染等問(wèn)題，又反過(guò)來(lái)制約了杭州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。行政劃分，缺乏協(xié)調(diào)，城市綜合功能實(shí)現(xiàn)受到影響。舊模式下企事業(yè)單位處于條塊分割狀態(tài)，分別隸屬于中央和地方各級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)主管部門(mén)，城市政府作為基層政權(quán)組織，應(yīng)該管理卻沒(méi)有管理權(quán)限，本屬于統(tǒng)一整體的“塊”格局被人為地打破，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)城市有效、科學(xué)的管理職能。城市公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，條塊分割最為明顯的，郵電、通訊、電力等實(shí)行條條管理，水、氣、熱、道路等以塊塊管理為主

5、，“建管一體、養(yǎng)管一體、管修一體”，結(jié)果是公營(yíng)企業(yè)整體運(yùn)營(yíng)成本高、質(zhì)量水平低、經(jīng)營(yíng)管理效率低。二、城市管理體制的變革與發(fā)展20世紀(jì)90年代，隨著改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷深化、“經(jīng)營(yíng)城市”概念的提出，城市管理的觀念和體制隨之發(fā)生了巨大變化?！敖?jīng)營(yíng)城市”，就是把城市看成是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、社會(huì)文化系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)的組合，圍繞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)平衡等三方面目標(biāo)，對(duì)城市的社會(huì)文化、生態(tài)環(huán)境、精神動(dòng)力進(jìn)行全方位的經(jīng)營(yíng)。在“經(jīng)營(yíng)城市”的理念下，杭州城市管理體制的主體、客體、手段、目標(biāo)與功能都得到了極大的拓展和延伸。城市經(jīng)營(yíng)的主體 政府成為經(jīng)營(yíng)城市的主導(dǎo)力量。政府是納稅人出資建立的管理公共事物的機(jī)構(gòu)，代表國(guó)

6、家、代表全體市民對(duì)城市資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，是城市的經(jīng)營(yíng)者。政府的主導(dǎo)力量主要體現(xiàn)在四個(gè)方面，即城市發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者，城市建設(shè)的組織實(shí)施者，城市國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的代表者，城市基礎(chǔ)設(shè)施和沉淀資產(chǎn)的主要投資者。城市政府在經(jīng)營(yíng)城市中應(yīng)做好規(guī)劃工作、領(lǐng)導(dǎo)工作、指揮工作、實(shí)施工作、協(xié)調(diào)工作、政策規(guī)章制定和引導(dǎo)工作，對(duì)社會(huì)資產(chǎn)有保護(hù)和經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)以造福社會(huì)的責(zé)任。 企業(yè)（包括中介組織）成為經(jīng)營(yíng)城市的中堅(jiān)力量。經(jīng)營(yíng)城市使資產(chǎn)由產(chǎn)品變成商品，使城市建設(shè)由簡(jiǎn)單的生產(chǎn)過(guò)程變成資本營(yíng)運(yùn)的過(guò)程，這一過(guò)程的實(shí)施運(yùn)作，就靠各類(lèi)企業(yè)、中介組織來(lái)完成。 市民成為經(jīng)營(yíng)城市的決定力量。一方面，市民是經(jīng)營(yíng)城市的決定因素，作為城市主人的全體市民的文明

7、素質(zhì)、思想意識(shí)和精神狀態(tài)直接影響和決定著經(jīng)營(yíng)城市成效。另一方面，城市無(wú)論物質(zhì)文明、精神文明建設(shè)，還是環(huán)境的改善、形象的樹(shù)立，都必須緊緊依靠全體市民的參與和支持。城市經(jīng)營(yíng)的客體城市經(jīng)營(yíng)的客體包括城市的硬環(huán)境和軟環(huán)境。硬環(huán)境是指城市的土地、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)設(shè)施、旅游設(shè)施等，也包括依附于其上的名稱(chēng)、形象等無(wú)形資產(chǎn)。在保持必要的公益性和福利性基礎(chǔ)上，通過(guò)城市經(jīng)營(yíng)挖掘其潛力，以其經(jīng)營(yíng)收益支持城市建設(shè)、促進(jìn)城市發(fā)展；通過(guò)采用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，按照所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離、投資與收益相匹配的原則，以有償轉(zhuǎn)讓、委托經(jīng)營(yíng)、招標(biāo)拍賣(mài)、股份合作、租賃、抵押、承包等市場(chǎng)運(yùn)作方式將可經(jīng)營(yíng)的資源推向市場(chǎng)，最大限度地實(shí)現(xiàn)城市資產(chǎn)的保值

8、增值。軟環(huán)境包括人文自然環(huán)境的保護(hù)、人才的經(jīng)營(yíng)、政策機(jī)制的經(jīng)營(yíng)、城市形象經(jīng)營(yíng)、城市品牌經(jīng)營(yíng)等。創(chuàng)新機(jī)制和靈活政策對(duì)于人才和其他要素具有重要吸引力，城市形象的設(shè)計(jì)和城市品牌的建設(shè)有助于城市的自我推銷(xiāo)和魅力的提升。城市經(jīng)營(yíng)的基本方式概括起來(lái)就是：“以政府為主導(dǎo)，以企業(yè)為主體，市場(chǎng)化運(yùn)作。”通過(guò)城市資源配置的市場(chǎng)化，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則，精心謀劃項(xiàng)目、核算成本、計(jì)算盈虧，使城市資產(chǎn)能夠得到增值。通過(guò)對(duì)城市資產(chǎn)的聚集、重組與運(yùn)營(yíng)，以城建城，以城興城，實(shí)現(xiàn)城市的自我滾動(dòng)、自我積累、自我增值、自我發(fā)展。在經(jīng)營(yíng)城市的過(guò)程中，杭州充分尊重城市發(fā)展的客觀規(guī)律，遵循資本運(yùn)營(yíng)和市場(chǎng)化運(yùn)作的機(jī)制，緊密結(jié)合特有的經(jīng)濟(jì)、環(huán)

9、境、人文條件，城市管理取得了相當(dāng)大的成果，充分體現(xiàn)了真正意義上的“經(jīng)營(yíng)城市”。如在國(guó)內(nèi)率先成立了土地儲(chǔ)備中心，統(tǒng)一收購(gòu)、統(tǒng)一出讓土地，建立了土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷制度。通過(guò)多年運(yùn)作，既為財(cái)政提供了大量資金，又規(guī)范了土地出讓轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，確保了杭州城市建設(shè)按照長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的要求有序健康發(fā)展。在城市基礎(chǔ)建設(shè)方面，杭州探索出多種靈活融資的方式，滿足城市基礎(chǔ)建設(shè)需要，組建了城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，以完全市場(chǎng)化的操作模式運(yùn)作城建資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的保值增值。在城市公共服務(wù)方面，杭州將可經(jīng)營(yíng)的供水、供氣、公交、環(huán)衛(wèi)、綠地及其附屬的經(jīng)營(yíng)權(quán)、冠名權(quán)、廣告資源等附屬無(wú)形資產(chǎn)推向市場(chǎng)，與民營(yíng)、個(gè)私經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的特點(diǎn)結(jié)合起來(lái)，盤(pán)活了數(shù)量巨大的城市資源。在城