稅收理論論文-中國農(nóng)村稅費改革的回顧與評價.doc

稅收理論論文-中國農(nóng)村稅費改革的回顧與評價摘要農(nóng)村稅費改革是減輕農(nóng)民負擔和深化農(nóng)村改革的重大舉措，其主要內(nèi)容包括：合并、簡化稅費，取消農(nóng)村教育集資政策，調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策。要保證農(nóng)村稅費改革的順利進行，還需要有其他方面的配套改革，如對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構進行改革，建立新的農(nóng)村義務教育財政體制，增加對部分經(jīng)濟落后地區(qū)的財政轉移支付等。關鍵詞農(nóng)村稅費改革；農(nóng)業(yè)稅；農(nóng)民負擔農(nóng)村稅費改革是最近幾年中國經(jīng)濟改革的一項重要內(nèi)容。2000年，這項改革首先在安徽省進行試點并取得了初步的成功，之后又在其他省份逐步推開，目前已經(jīng)在全國范圍內(nèi)全面進行。中共十六屆三中全會通過的中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定明確指出：“農(nóng)村稅費改革是減輕農(nóng)民負擔和深化農(nóng)村改革的重大舉措。完善農(nóng)村稅費改革試點的各項政策，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，加快縣鄉(xiāng)機構和農(nóng)村義務教育體制等綜合配套改革。在完成試點工作的基礎上，逐步降低農(nóng)業(yè)稅率，切實減輕農(nóng)民負擔?！边@就進一步明確了今后農(nóng)村稅費改革的方向和具體任務。本文擬從三個方面對中國農(nóng)村稅費改革進行回顧與評價。一、農(nóng)村稅費制度改革的背景（一）農(nóng)村稅費制度的變化和現(xiàn)狀要研究農(nóng)村稅費改革問題，首先必須了解我國農(nóng)村經(jīng)濟體制和國民收入分配制度的變化。從1979年開始，我國在對糧食、棉花、油料、畜產(chǎn)品等主要農(nóng)產(chǎn)品的價格政策進行調(diào)整和改革的同時，對原來的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟制度也開始進行改革，實行了家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度，即“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”（Contractresponsibilitysystembasedonthehouseholdandwithremunerationlinkedtooutput），取消了人民公社以及生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊等集體農(nóng)業(yè)制度，并依照憲法建立了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府和村民委員會。農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制和政治制度的改革，使農(nóng)村的分配關系相應地發(fā)生了根本性的變化。在原來的集體經(jīng)營制度下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行統(tǒng)一經(jīng)營，農(nóng)民參與集體勞動，從集體中得到分配。農(nóng)民并不是獨立的生產(chǎn)者，而是集體農(nóng)業(yè)單位的勞動者，單個農(nóng)戶對于生產(chǎn)成果或收入的分配并沒有獨立處置的權利。集體經(jīng)濟組織按照政府的生產(chǎn)計劃安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并向政府交納農(nóng)業(yè)稅（糧食實物稅），按照政府規(guī)定的收購價格（長期偏低）把農(nóng)產(chǎn)品銷售給政府經(jīng)營的農(nóng)產(chǎn)品收購機構。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（一般是生產(chǎn)隊）按照一定的政策或規(guī)定，把農(nóng)產(chǎn)品及其貨幣收入分配給各個農(nóng)戶，并用集體經(jīng)濟的收入支持農(nóng)村的公益事業(yè)，如教育、醫(yī)療等，維持農(nóng)村社會的管理。在這種制度下，農(nóng)戶并不直接交納農(nóng)業(yè)稅，也不直接負擔各種管理費用。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制度后，農(nóng)村土地依然是屬于農(nóng)民集體所有，在集體所有的前提下，將土地按人口或按勞動力平均承包給每個農(nóng)戶，以戶為單位獨立經(jīng)營。農(nóng)戶家庭替代了原來的生產(chǎn)隊作為土地的經(jīng)營主體，每個農(nóng)戶可以根據(jù)法律和法規(guī)規(guī)定，獲得一定面積的土地，并獨立進行經(jīng)營，農(nóng)戶成為獨立的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者或經(jīng)營者。農(nóng)戶對土地擁有長期的使用權和經(jīng)營權（目前規(guī)定最少為30年），并要直接負擔農(nóng)業(yè)稅和向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體交納各種行政性收費。在完成稅費后，農(nóng)戶對自己的經(jīng)營成果和收入擁有獨立的處置權利。具體內(nèi)容包括：（1）農(nóng)戶要根據(jù)自己經(jīng)營的土地面積多少，交納農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其教育附加稅；（2）農(nóng)戶要向村民委員會交納三種費用，稱作“提留費”，包括公積金、公益金和管理費，主要用于農(nóng)田水利建設、植樹造林、對孤寡老人和殘疾人的供養(yǎng)、對困難家庭的幫助、合作醫(yī)療機構和集體福利設施建設、村民委員會的管理費用以及村干部的工資等；（3）農(nóng)戶要向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府交納五種費用，稱作“統(tǒng)籌費”，主要用于鄉(xiāng)村公路建設、防汛、義務教育、計劃生育等方面的開支；（4）農(nóng)戶要為鄉(xiāng)村道路建設、防汛、植樹造林等提供一定時間的義務勞動投入?？梢钥闯觯谶@種制度下，農(nóng)民不僅要為政府提供稅收，還要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村提供各種費用或基金，一般通稱為收費。實際上，農(nóng)民所交納的這些收費相當于稅收，是鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品服務的主要資金來源。（二）農(nóng)村稅費制度存在的主要問題上述農(nóng)村稅費制度是從1984年開始實行的。在最初的幾年，由于農(nóng)民收入增長較快，農(nóng)民對稅費負擔還是能夠接受的。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟和政治條件的變化，這種制度的弊端逐步暴露出來，特別是1997年以來，農(nóng)民收入增長相當緩慢，農(nóng)民財政負擔重的問題越來越突出。其一，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構不斷擴大，政府機構工作人員不斷增多，政府機構工作人員的工資以及辦公經(jīng)費不斷增加，而可用的財政收入?yún)s是有限的。由于稅法的限制，農(nóng)業(yè)稅收增加并不多。為了滿足不斷擴張的經(jīng)費需要，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始增加對農(nóng)民的收費和集資項目。其二，部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會的領導干部不顧當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)民的經(jīng)濟承受能力，通過向農(nóng)民收費或集資，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和公共工程。其中有不少企業(yè)因為產(chǎn)品沒有市場或質(zhì)量不好，而陷入停產(chǎn)或破產(chǎn)狀態(tài)。有的公共工程純粹是一種“形象工程”，毫無用處，這樣必然加重農(nóng)民的負擔。其三，特殊的農(nóng)村義務教育財務制度也是農(nóng)民負擔加重的重要原因。在20世紀80年代中期，中央政府把基礎教育的管理權限下放，建立起基礎教育由地方負責、地方管理的體制。義務教育經(jīng)費主要由地方政府負擔，尤其是由縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級政府負擔。這種體制對于鼓勵地方政府發(fā)展教育事業(yè)具有積極作用，但在一些經(jīng)濟落后地區(qū)，由于縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政能力不足，直接影響了農(nóng)村義務教育的實施。據(jù)有關資料統(tǒng)計，縣財政收入的60%70%、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政收入的70%80%都用于義務教育，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用于教育的經(jīng)費來源主要靠教育費附加和教育集資。此外，教師的增加和教師工資的提高以及校舍的修建和更新，也在一定程度上加重了農(nóng)民的負擔。（三）農(nóng)民稅費負擔的狀況1990年前后，農(nóng)民負擔加重的問題引起了學者和政府的注意。1993年，中央政府專門制定了法規(guī)，對農(nóng)民的收費和集資作出了具體的規(guī)定。其中最重要的一條是，農(nóng)民所上繳的各種費用總額不能超過當?shù)剞r(nóng)民上一年人均純收入的5%.但是，由于造成農(nóng)民負擔增加的主要制度和政策沒有進行根本性調(diào)整，因而農(nóng)民稅費負擔過重的問題并沒有得到真正的解決，而且越來越嚴重。為了更清楚地說明問題，筆者在此提供一些分析數(shù)據(jù)。根據(jù)有關資料統(tǒng)計，1998年農(nóng)民的稅費總額為1224億元，其中農(nóng)業(yè)稅300億元，鄉(xiāng)村收費（鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留）約為600億元，其他收費300多億元。根據(jù)一位知名學者的資料，2000年農(nóng)民的負擔總額約為1700多億元，其中農(nóng)業(yè)稅收和教育集資約為480億元，鄉(xiāng)村收費約為700多億元，另外還有500多億元是法律和政策不允許收的，屬于非法收費，就是各種亂收費、亂集資和亂攤派等?？梢?，在農(nóng)民所交納的各種稅費中，由法律規(guī)定的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加稅并不是主要的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會各種合法與不合法的收費和集資項目是農(nóng)民負擔不斷加重的主要原因。這也說明，原有農(nóng)村稅費制度很不規(guī)范，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會加重農(nóng)民負擔提供了條件。（四）農(nóng)村稅費制度不規(guī)范和農(nóng)民稅費負擔過重的經(jīng)濟和社會影響農(nóng)民負擔過重，嚴重地制約了農(nóng)民生活水平的提高，特別是最近幾年，農(nóng)民收入增長比較緩慢，城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大，城市和農(nóng)村的生活水平差距也逐漸拉大。從一些反映家庭消費水平的指標來看，如恩格爾系數(shù)、食品消費結構和耐用消費品的擁有量、公共基礎