財(cái)政研究論文-我國地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理及防范對(duì)策.doc

財(cái)政研究論文-我國地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理及防范對(duì)策自1994年分稅制財(cái)政體制改革以來，地方財(cái)政的理財(cái)主體地位得到了加強(qiáng)，地方財(cái)政在提供地方公共產(chǎn)品和組織地方財(cái)政收支等方面發(fā)揮了重要作用，對(duì)于國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和壯大，也具有重要的支撐作用。但與此同時(shí)，地方財(cái)政困難，尤其是縣鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政困難問題日顯突出，突出表現(xiàn)為在全國財(cái)政總收入高速增長的同時(shí)，基層財(cái)政困難加劇，農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)等方面的缺陷和問題，成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)，多種顯性、隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在地方財(cái)政運(yùn)行過程中集中表現(xiàn)出來。一、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)形式1.財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)從地方自有財(cái)力看，地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為收支矛盾突出，財(cái)政經(jīng)常性預(yù)算平衡難度大。據(jù)相關(guān)資料顯示，19942004年，地方政府財(cái)政收入平均僅占財(cái)政收入總額的47.65，而同期地方政府財(cái)政支出平均占全國財(cái)政支出總額的70.17，地方政府自有財(cái)力長期不足且增長乏力，可調(diào)配收入與公共需求的差距逐年拉大。而且，地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)失衡，一些縣鄉(xiāng)地方政府不斷尋求預(yù)算外收入，以解決財(cái)政失衡問題。在地方稅收收入占地方財(cái)政收入的比重呈下降態(tài)勢的同時(shí)，行政性收費(fèi)、罰沒收入和其他非稅收入成為拉動(dòng)財(cái)政收入增長的主體。財(cái)政收入來源單一，缺乏穩(wěn)固有后勁的財(cái)源基礎(chǔ)，削弱了地方財(cái)政抗風(fēng)險(xiǎn)能力。從地方財(cái)政體制看，地方財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為省以下財(cái)政體制不完善。分稅制改革以來，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重由1993年的22%提高為2004年的54.9（含對(duì)地方稅收返還因素），中央財(cái)政支出比重，卻從1993年的28.3下降為2004年的27.7。11年來中央對(duì)中、西部地區(qū)分別凈補(bǔ)助3882億元和6053億元。在2004年加大對(duì)財(cái)政困難縣轉(zhuǎn)移支付力度的情況下，占縣級(jí)單位總數(shù)近30的791個(gè)財(cái)政困難縣，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付增量僅為181億元，占中央對(duì)地方財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付增量的四分之一。在中央財(cái)政不斷加大對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的同時(shí)，地方財(cái)政困難問題日益突出、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷加大的重要原因在于省以下財(cái)政體制不完善：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的矛盾和問題有向財(cái)政轉(zhuǎn)移和積聚的趨勢，處于基層的縣鄉(xiāng)財(cái)政成為上級(jí)財(cái)政集中財(cái)力的對(duì)象?？h鄉(xiāng)政府間爭飯吃的矛盾相當(dāng)突出，形成了鄉(xiāng)財(cái)政無稅可分，成為最弱級(jí)財(cái)政的局面；二是縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)膨脹，財(cái)政供養(yǎng)人員過多。兼具行業(yè)管理、服務(wù)功能的機(jī)構(gòu)都存在人員急劇膨脹的問題；三是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入滯后，農(nóng)村社會(huì)保障體系不夠健全，農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和最低生活保障制度覆蓋面小，農(nóng)村義務(wù)教育投入不足，教育經(jīng)費(fèi)來源不夠穩(wěn)定。2.地方財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)從地方財(cái)政支出的規(guī)?？?，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為地方財(cái)政支出總量偏低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，地方財(cái)政支出占GDP的比重從1978年的16.28下降到2004年的15.08，財(cái)政困難地方政府部門的人員工資、辦公經(jīng)費(fèi)以及教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等法定支出不能按時(shí)足額到位。從地方財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)看，地方財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)主要是結(jié)構(gòu)失衡，支出范圍不明晰，“越位”和“缺位”并存。如用于行政管理費(fèi)的比重過大，而基礎(chǔ)設(shè)施投資、科教文衛(wèi)和社會(huì)保障支出等卻供給不足。2002年，地方財(cái)政用于基本建設(shè)支出額為1889.84億元，占地方財(cái)政支出總額的12.37，2002年地方財(cái)政用于科教文衛(wèi)支出額為3531.59億元，是1995年的2.68倍，而2002年行政管理支出額卻是1995年的3.1倍。地方政府在財(cái)政資源本已十分有限，政府需正常運(yùn)行、各項(xiàng)事業(yè)又亟待資金保障的矛盾中，又加上財(cái)政資金使用不當(dāng)、浪費(fèi)嚴(yán)重，無疑使得地方政府的負(fù)擔(dān)雪上加霜，財(cái)政基本職能大大弱化。特別是一些貧困縣鄉(xiāng)政府已難以保證社會(huì)性公共開支的最低資金需求。地方財(cái)政增支壓力大、支出剛性強(qiáng)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)正在彰明較著。3.地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生于政府債務(wù)。目前，全國各地、各級(jí)地方政府大多負(fù)有各種各樣的債務(wù)。盡管中國現(xiàn)行的預(yù)算法等有關(guān)法律中，嚴(yán)格禁止地方財(cái)政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債，但事實(shí)上，中國各地區(qū)、各層級(jí)的地方政府大都在不同程度上舉債度日或負(fù)債經(jīng)營，而且所負(fù)債務(wù)的種類之多，負(fù)擔(dān)之重，已超出一般人之想象。地方政府所負(fù)債務(wù)形式多樣，最主要的形式包括：由地方政府出面擔(dān)?；蛱峁┳兿鄵?dān)保（如以地方人大會(huì)議通過決議的形式），為企業(yè)向銀行貸款融資提供方便（雖屬或有債務(wù)，但規(guī)模最大）；地方政府部門拖欠企業(yè)工程建設(shè)項(xiàng)目施工款等各種“白條”。這在客觀上又增加了隱性風(fēng)險(xiǎn)向顯性風(fēng)險(xiǎn)隨時(shí)轉(zhuǎn)化的可能性，成為地方政府潛在的財(cái)政壓力。二、我國地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的成因分析地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的各種矛盾在相應(yīng)政府級(jí)次財(cái)政領(lǐng)域的集中表現(xiàn)，是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中較深層次矛盾的綜合反映。綜觀地方財(cái)政種種風(fēng)險(xiǎn)，成因極其復(fù)雜，既有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期體制因素的影響，也有轉(zhuǎn)軌過程中新舊體制摩擦造成的制約因素。1.政府級(jí)次和財(cái)政級(jí)次方面層級(jí)過多，管理范圍偏大。我國現(xiàn)有省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)地方政府，政府行政層級(jí)決定財(cái)政級(jí)次。行政層次較多，不僅加劇了機(jī)構(gòu)臃腫和行政效率低下，政府職責(zé)與權(quán)限難以劃清，也使政府間財(cái)政關(guān)系由于過多的政府層級(jí)而表現(xiàn)出復(fù)雜性，造成沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。據(jù)估算，目前1個(gè)省平均管轄11個(gè)左右的地市級(jí)行政單位，1個(gè)地市級(jí)行政單位平均管轄8個(gè)左右的縣級(jí)行政單位，1個(gè)縣級(jí)行政單位平均管轄19個(gè)左右的鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)。龐大臃腫的地方政府體系使地方財(cái)政關(guān)系復(fù)雜、協(xié)調(diào)困難，事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱，不同級(jí)次的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)直接傳導(dǎo)同級(jí)和上級(jí)地方政府。2.地方稅體系不健全，轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)滯后。分稅制后的稅制結(jié)構(gòu)是以流轉(zhuǎn)稅為主體、所得稅為輔助的結(jié)構(gòu)，這其中的增值稅約占全部稅收的40，而僅25的稅收分享權(quán)使地方財(cái)力增長受到制約。地方固定收入范圍雖有所擴(kuò)大，但地方稅種規(guī)模小、稅源分散，征收難度大，增長彈性小，難以形成主體稅種。目前中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付方式過于復(fù)雜，有稅收返還、原體制補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助、轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、各項(xiàng)結(jié)算補(bǔ)助及其他補(bǔ)助6種之多。轉(zhuǎn)移支付資金分配模式也不規(guī)范，雖在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一的公式化分配，但“基數(shù)加增量”確定稅收返還額延續(xù)了多年形成的不合理利益分配格局，所有地區(qū)均給予返還，沒有考慮各地區(qū)收入能力和支出需要的差異。3.地方財(cái)政收入低，增長機(jī)制缺乏穩(wěn)定性。受自然條件、地理?xiàng)l件、資源稟賦、歷史等諸多因素的影響，我國中部、西部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度上掣肘限制多，財(cái)力狀況差異不斷擴(kuò)大。一些財(cái)力基礎(chǔ)較差的地區(qū)又受到傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)僵化、屬地企業(yè)缺乏競爭力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以同全國同步，造成地方財(cái)政收入總量低，財(cái)力規(guī)模小、增長后勁不足。而社會(huì)保障資金缺口、下級(jí)財(cái)政補(bǔ)助需求增加等財(cái)政支出壓力使一些地方政府部門為了局部利益擴(kuò)大預(yù)算外資金規(guī)模，以費(fèi)擠稅，增加了地方財(cái)政或有負(fù)債，形成了隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。4地方政府盲目投融資，短期化行為更提升了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。由于地方政府投融資體系缺乏規(guī)范化管理，地方政府往往過度依賴間接融資方式獲取對(duì)外借款，而在不考慮本地區(qū)還債能力和對(duì)投資項(xiàng)目是否具備把握能力的情況下盲目上項(xiàng)目，勢必導(dǎo)致地方政府行為更趨短期化，“政績工程”、“形象工程”泛濫，預(yù)算約束軟化，財(cái)政支出持續(xù)膨脹，從而成為地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的直接誘因。三、化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策1.改革現(xiàn)行財(cái)稅體制，建立中央省市縣三級(jí)扁平化的財(cái)政體制一是在目前中央對(duì)地方行政管理體制尚不可能一下做出大的改革的情況下，可以考慮按照中央、省、市縣三級(jí)扁平化架構(gòu)來安排財(cái)政分稅分級(jí)的體制，并以此進(jìn)一步帶動(dòng)中國行政架構(gòu)的改革?？h級(jí)政府在我國有著特殊重要的地位，自秦始皇率先推行郡縣制以來，縣級(jí)行政區(qū)劃已歷時(shí)兩千余年。從目前我國縣級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)看其主要職能是承擔(dān)文教衛(wèi)生事業(yè)等支出，特別是基礎(chǔ)教育的絕大部分是由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)的，這方面的支出一般占全部縣級(jí)財(cái)政支出的40以上。此外，農(nóng)村的大量公共產(chǎn)品，典型的如道路建設(shè)、救災(zāi)、扶貧和農(nóng)村社會(huì)保障，主要是由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)的。因此，現(xiàn)行財(cái)稅體制應(yīng)以縣級(jí)為重點(diǎn)完善的級(jí)次，改變目前中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)財(cái)稅體系，建立中央、省、縣三級(jí)扁平化的財(cái)政運(yùn)行體系。這樣不僅有利于在減少政府層級(jí)