財政研究論文-我國金融風(fēng)險財政化問題及對策一.doc

財政研究論文-我國金融風(fēng)險財政化問題及對策一摘要：潛在債務(wù)是我國財政風(fēng)險的主要來源，而在整個潛在債務(wù)鏈條中，金融業(yè)又占了絕大比重，所以控制金融風(fēng)險就成了防范和化解我國財政風(fēng)險的重要一環(huán)。作為當(dāng)前處理金融風(fēng)險問題的特殊模式，金融風(fēng)險財政化不僅是我國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期對政府職能的項客觀要求，也是現(xiàn)行財政金融管理體制下的一種制度安排。但隨著形勢的變化，“事一議”的金融風(fēng)險化解方式正逐漸暴露出其體制性缺陷和不盡合理的地方，存在著諸如“道德風(fēng)險”、“逆向選擇”，以及地方“倒逼”中央財政等問題。因此，如何借鑒國際相關(guān)經(jīng)驗，構(gòu)建相關(guān)法律框架，建立潛在債務(wù)風(fēng)險監(jiān)控體系，進而彌補我國金融風(fēng)險財政化運作模式之不足是本文的分析重點。改革開放20年來，投資一直是使國民經(jīng)濟保持高速增長的巨大引擎，而此引擎的動力源卻又來自于財政與金融。在為國民經(jīng)濟發(fā)展“輸血”、“供氧”的同時，財政與金融又因邊界不清、職能模糊、體制摩擦等問題而給整個國民經(jīng)濟體系帶來了極大的系統(tǒng)性風(fēng)險。尤其是在加入WTO后，隨著我國經(jīng)濟國際化程度的逐步提高，全球經(jīng)濟運行中的不確定因素將會通過國際貿(mào)易和國際資本流動等途徑傳人中國，這不僅增添了國家財政金融政策的執(zhí)行難度，也使國民經(jīng)濟運行環(huán)境變得日趨復(fù)雜。一般情況下，外因只有通過內(nèi)因才能發(fā)生作用，外來風(fēng)險能否影響我國經(jīng)濟的發(fā)展，還需視我國經(jīng)濟運行體系是否健康、安全而定。因此，理清我國財政風(fēng)險的主要來源，以及財政風(fēng)險與金融風(fēng)險之間的關(guān)系，是我們深化財政金融體制改革，防范和化解國家宏觀經(jīng)濟風(fēng)險的前提與條件。一、引言：由理論界對我國財政危機問題爭論引發(fā)的思考對于我國是否存在財政危機這一問題，目前國內(nèi)外理論界有著不同的觀點和解釋。按照分析問題的角度不同，可將這些觀點大致分為3類：一是存在論，二是不存在論，三是局部論。美國約翰霍普金斯大學(xué)童振源博士的“存在論”認(rèn)為，中國面臨著嚴(yán)重的財政危機，其主要論據(jù)有：中國財政收入占GDP比重不斷下降；中國財政負(fù)擔(dān)沉重，隱性支出嚴(yán)重；積極財政政策對財政危機起了推波助瀾作用；中央財政擴大收入有嚴(yán)重障礙，等等。該觀點主要是從目前我國財政境況窘迫、隱性負(fù)債規(guī)模巨大等方面分析問題的，因其角度是靜態(tài)的，所以得出了當(dāng)前我國財政問題十分嚴(yán)重的結(jié)論。而以國內(nèi)學(xué)者余永定為代表的“不存在論”則認(rèn)為，我國目前并無財政危機之實。事實上，一直居高不下的國民儲蓄率，為政府國債的順利發(fā)行提供了債源上的保障。而且，近幾年來積極財政政策的實施也有力地促進了國民經(jīng)濟的快速增長，而經(jīng)濟的發(fā)展反過來又支持了財政收支狀況的改善。只要財政可持續(xù)性的內(nèi)外部條件能夠保持動態(tài)均衡，財政危機就不會發(fā)生。我國持續(xù)多年的快速經(jīng)濟增長，不僅為我們逐步化解財政風(fēng)險贏得了時間，也為我們化解財政風(fēng)險提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。該觀點主要是從財政的可持續(xù)性來分析問題的，所以得出我國目前不存在財政危機的結(jié)論。以趙曉為代表的“局部論”認(rèn)為，即使在總體上可以證明我國不存在財政危機，但也不能排除爆發(fā)局部、地區(qū)性財政危機的可能。由于研究問題的出發(fā)點、角度、假設(shè)前提不同，所以觀點的相左或不同并不奇怪。但他們都從各自的角度看到了我國財政領(lǐng)域存在的問題，這對我們更加全面地研究財政風(fēng)險問題提供廠借鑒意義。同時，我們還應(yīng)看到財政活動主體（中央政府或地方政府）的特殊性，政府債務(wù)是否會惡化到危機的程度，還得視具體情況而定。因為政府除了可以通過增收節(jié)支、擴大舉債規(guī)模等來緩解財政困境之外，往往還可以通過加快印鈔機轉(zhuǎn)速來解決債務(wù)問題。因此，從管理和效率的角度出發(fā)，在源頭上搞清引發(fā)財政風(fēng)險（危機）的主要原因，要比危機爆發(fā)后，再“開處方”更有實際意義。二、財政風(fēng)險的涵義及主要來源（一）財政風(fēng)險的涵義及分類所謂財政風(fēng)險就是由于各種原因?qū)е抡畟鶆?wù)均衡狀態(tài)遭受破壞的可能性。目前，我國財政體制正逐步從“吃飯”財政向公共財政轉(zhuǎn)變。與傳統(tǒng)意義上的財政風(fēng)險相比較，現(xiàn)代財政風(fēng)險（或公共財政風(fēng)險）的內(nèi)涵發(fā)生了很大的變化。對前者的研究，主要涉及財政赤字、國債規(guī)模、中央與地方事權(quán)劃分等問題，而對后者的研究，除了要涵蓋以上幾個方面外，還要涉及公共財政體制下政府職能的方方面面。凡是涉及體制轉(zhuǎn)軌過程中的社會、政治、經(jīng)濟矛盾，都需囊括到現(xiàn)代財政風(fēng)險的研究之中。借助世界銀行提出的政府隱性債務(wù)和或有債務(wù)概念，可將我國的總體債務(wù)劃分為四大類：直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)等。直接顯性債務(wù)是任何情況下政府都要承擔(dān)的債務(wù)，不以任何事件的發(fā)生為條件。由于直接顯性債務(wù)的可控性，與之相對應(yīng)的直接財政風(fēng)險也是可控制的。直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)（下面將三者簡稱潛在債務(wù)）是政府的條件債務(wù)，它是否構(gòu)成政府的現(xiàn)時義務(wù)，還要以條件是否發(fā)生及政府是否會最終確認(rèn)為前提。又由于它們大多是由準(zhǔn)財政行為或非財政行為引發(fā)的，有著很強的不確定性，所以很難對其進行量化和估計，因此與之相對應(yīng)的財政風(fēng)險具有可測性差、可控性低等特征。（二）我國財政風(fēng)險的主要來源從以上的分析可知，我國財政風(fēng)險是由直接顯性債務(wù)和潛在債務(wù)均衡狀態(tài)遭到破壞而引起的，根據(jù)中國人民大學(xué)陳共教授2003年4月所完成的一項科研課題結(jié)果表明：由直接顯性債務(wù)和潛在債務(wù)組成的國家綜合負(fù)債水平約占（DDP的115%-118%，而其中潛在債務(wù)又約占CDP的90%左右，可見潛在債務(wù)構(gòu)成了我國財政風(fēng)險的主要來源。財政風(fēng)險范疇的大小與財政運行體制有著極大的關(guān)系。我國目前的財政體制，既非過去那種包打天下的統(tǒng)收統(tǒng)支的計劃財政，也非嚴(yán)格意義上的公共財政。由于財政管理體制改革滯后，常常出現(xiàn)政府管理職能缺位、越位、錯位的現(xiàn)象。根據(jù)我國現(xiàn)行財政活動所涉獵的范圍看，各級政府不僅生產(chǎn)“公共晶”，同時還生產(chǎn)著大量的“非公共品”。從表現(xiàn)形式上看，潛在債務(wù)主要包括：部分外債（主要是指“巧借”、“巧還”沒有登記的外債）、處理金融機構(gòu)不良資產(chǎn)所形成的或有債務(wù)、社會保障資金缺口所形成的債務(wù)、國家政策性銀行及其他公共部門發(fā)行債券所形成的債務(wù)、國債投資項目配套資金形成的或有債務(wù)、國有企業(yè)虧損所形成的債務(wù)、對供銷系統(tǒng)及農(nóng)村合作基金組織援助所形成的或有債務(wù)，以及由地方層級所形成的隱性與或有負(fù)債等（主要包括地方政府亂擔(dān)保、亂集資，地方金融機構(gòu)支付缺口與金融機構(gòu)關(guān)閉、重組所引起的隱性和或有負(fù)債等）。從整體來看，外債、金融機構(gòu)不良資產(chǎn)、社會養(yǎng)老保障欠款是我國隱性和或有債務(wù)的主要組成部分。在體制轉(zhuǎn)型期，從中央到地方，從政府部門到企業(yè)，由各種債務(wù)所組成的鏈條之所以能夠延伸下去并沒有斷裂，就在于金融在時刻給這個債務(wù)鏈“供氧”。為了保證不因債務(wù)鏈條斷裂而產(chǎn)生危機，金融體系（尤其是國有金融機構(gòu)）自愿或不自愿的首先擔(dān)起了“救火隊”的角色，通過進一步“輸血”以保障原有債權(quán)、債務(wù)關(guān)系的正常維持。只有到了金融無血可輸或不愿輸血時，財政才作為最后的兜底買單人出場。在我國，絕大部分經(jīng)濟風(fēng)險（包括各類改革成本）先是通過金融領(lǐng)域集小，然后再通過財政顯性化。所以有人說，在中國金融風(fēng)險就是財政風(fēng)險，有一定的道理。（三）我國財政風(fēng)險的主要表現(xiàn)形式引發(fā)風(fēng)險主體不同，財政風(fēng)險的表現(xiàn)形式也不同。根據(jù)我國現(xiàn)實情況，財政風(fēng)險可以分為：大類：一類是由財政活動引起的風(fēng)險，這是嚴(yán)格意義上的財政風(fēng)險，主要表現(xiàn)為財政支出的增長速度遠大于財政收入的增長速度，政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹等；第二類是由國有金融機構(gòu)的準(zhǔn)財政活動引起的風(fēng)險，這類風(fēng)險雖然首先表現(xiàn)為金融風(fēng)險，但因國有金融