財政研究論文-改進高等教育財政投資體制.doc

財政研究論文-改進高等教育財政投資體制【摘要】筆者認為,高等教育陷入財政危機的最大原因當屬高等教育財政投入不足。應(yīng)通過強化法律的保障與約束功能；增加國家對高等教育的投入；國家財政貼息補息；加大對高校貧困學生的資助力度；增強金融杠桿的支持；建立新型的高等教育財政撥款機制等方法改進高等教育財政投資體制。【關(guān)鍵詞】我國；高等教育；財政投資；改進吉林大學自曝財政危機以來,高校財政危機問題日益走入公眾視野,成為人們關(guān)注的焦點問題之一。原因眾多,如國家財政支持不足、擴招、財務(wù)管理混亂、資金的有效利用率低,以及缺乏明晰的產(chǎn)權(quán)和明確的責任等,但高等教育陷入財政危機的最大原因當屬高等教育財政投入不足所致。一、我國高等教育投入體制的現(xiàn)狀(一)高等教育投入體制中共中央、國務(wù)院1993年印發(fā)的中國教育改革和發(fā)展綱要第47條提出:“改革和完善教育投資體制,增加教育經(jīng)費。要逐步建立以國家財政撥款為主,輔之以征收用于教育的稅費、收取非義務(wù)教育階段學生學雜費、校辦產(chǎn)業(yè)收入、社會捐資集資和設(shè)立教育基金等多種渠道籌措教育經(jīng)費的體制?！边@個論斷被總結(jié)為“財(財政撥款)、稅(教育稅附加)、費(教育收費)、產(chǎn)(校辦產(chǎn)業(yè)收入)、社(社會捐贈)、基(教育基金)”等六個渠道的教育投資體制。后來,教育部財務(wù)司又總結(jié)為“財、稅、費、產(chǎn)、社、基、科(科研經(jīng)費)、貸(銀行貸款)、息(利息收入)”等九個渠道的教育投資體制。在這九個渠道中,沒有吸引社會資本(民資、外資)這個渠道。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和教育投入體制的改革與完善,社會資本應(yīng)是完善教育投入體制的新渠道。(二)我國高等教育財政投入存在的問題1.教育投入4%目標仍未實現(xiàn)根據(jù)世界銀行2001年的統(tǒng)計,1999-2000年度,法國、日本、英國等高收入國家公共教育支出占GDP的均值為4.8%,而哥倫比亞、古巴、約旦等中低收入國家公共教育支出占GDP的均值為5.6%。聯(lián)合國教科文組織早就呼吁世界各國,到2000年應(yīng)實現(xiàn)教育支出占GDP的比例達到6%的目標。據(jù)“全國教育經(jīng)費情況執(zhí)行公告”披露,19982000年國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例分別是2.55%、2.29%、2.87%,進入新世紀后的2001-2006年國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例仍未達到4%的規(guī)定,分別是3.19%、3.52%、3.28%、2.79%、2.82%、3.01%。2.財政投入總體不足與學生人數(shù)的超常規(guī)增長相比,普通高等教育財政投入在2006年達到1062億,比1998年的356.75億元增加了705.28億元,增長1.97倍,年均增長12.7%。財政投入增長速度遠遠低于學生人數(shù)增長。據(jù)2006年統(tǒng)計,全國普通高校生均預算內(nèi)事業(yè)費支出為5869元,比1998年的6775元下降906元。3.財政投入結(jié)構(gòu)不均衡地區(qū)之間的高等教育財政投入水平差異顯著,部分省區(qū)對于高等教育的財政支持十分有限。據(jù)統(tǒng)計,2006年,全國普通高校生均預算內(nèi)事業(yè)費支出為5869元,最高的省份北京達到18228.36元,最低的省份江西省僅為2219元,前者是后者的8.2倍。23個省(自治區(qū)、直轄市)低于全國平均水平,占全部地方所屬高校學生人數(shù)的82%。4.事權(quán)與財權(quán)不分離我國國家預算按預算等級依次分為類、款、項、目四級,盡管財政部1999年將教育事業(yè)費升格為“類”級,但教育基本建設(shè)費仍設(shè)在“款”級科目中,教育經(jīng)費沒有預算單列,導致財政性教育經(jīng)費長期以來處于事權(quán)和財權(quán)分離的狀態(tài)。具體體現(xiàn)在:政府教育行政部門主管教育事業(yè),財政部門負責教育事業(yè)經(jīng)費撥款,政府計劃部門負責教育基建投資,在預算表格的匯總歸類時,教育財政預算總額要與文化、科學、衛(wèi)生部門的預算匯總成整個財政事業(yè)費預算中的“類”級和財政基本建設(shè)費預算中的“類”級。教育事業(yè)費屬于文教科學衛(wèi)生事業(yè)費類中的款級,教育基本建設(shè)投資屬于基本建設(shè)費類中的社會文教費款級。國家預算首先在類級支出中分配,然后依次在款、項、目級中進行再分配,教育經(jīng)費是國家預算第二次分配。由于教育經(jīng)費預算等級較低,教育的事權(quán)屬教育部門,教育的財權(quán)屬財政與計劃部門,教育的事權(quán)與財權(quán)相分離。教育部門財權(quán)較小,難以有效行使事權(quán),不利于教育事業(yè)的發(fā)展。5.多元化籌措教育資金的政策扶持力度不夠在政府投入是主渠道的前提下,能否開拓非政府渠道,關(guān)鍵在于政府的政策導向。中國雖然也頒布了捐贈法,但在具體稅收政策上并沒有明確的規(guī)定。目前只是實行稅前從所得中全額扣除捐贈額外,沒有其他稅收優(yōu)惠以鼓勵社會捐贈。企業(yè)投資也是高校經(jīng)費、特別是科研經(jīng)費的重要來源之一。另外,中國高等教育經(jīng)費來自于社會的投資也不是很高,雖然近幾年民辦高校發(fā)展迅速,但中國民辦高校的發(fā)展長期受國家政策的制約,高等教育法規(guī)定“設(shè)立高等學校,不得以營利為目的”。許多有眼光的企業(yè)家也看好這一產(chǎn)業(yè),很想向民辦高校投資,而投資必然要求回報。二、改進高等教育財政投資體制的建議(一)強化法律的保障與約束功能我國高等教育財政投入不足,除政府財力的原因外,相關(guān)教育投入法律體系不健全、不完善與執(zhí)法不嚴是主要的原因。借鑒美國與日本的經(jīng)驗,確保我國高等教育財政撥款應(yīng)從立法與執(zhí)法兩個層面來完善。在立法方面完善我國的教育財政法律體系與財政資金分配的民主機制:一是明確各級政府的教育財政投資責任,確保財政性教育經(jīng)費占GDP的比例不低于4%的最低目標；二是落實財政性教育經(jīng)費“三個增長”的要求,確保政府在教育投入中的主導地位；三是規(guī)定中央財政在地區(qū)差異的協(xié)調(diào)、困難學生資助、基礎(chǔ)性科學研究、公立大學經(jīng)費以及重大教育工程項目等方面的經(jīng)費責任；四是規(guī)定地方財政承擔地方高等教育經(jīng)費的責任,包括經(jīng)常性教育經(jīng)費定額標準、專項經(jīng)費與基本建設(shè)經(jīng)費的規(guī)模。在執(zhí)法方面要以立法形式明確教育財政的決策程序與各級政府的相關(guān)責任。包括:一是規(guī)定教育政策的決策程序,對重大的教育決策必須進行財政性可行性論證；二是對教育經(jīng)費預算的項目、標準,教育經(jīng)費在預算支出中的比例,以及教育經(jīng)費在地區(qū)和學校之間的分配等事項的決定權(quán),在同級人民代表大會或下設(shè)的撥款委員會上通過；三是應(yīng)增加對各級政府保障教育投入的約束條款,授權(quán)同級人大監(jiān)督與執(zhí)法檢查的權(quán)力,對于不按照規(guī)定執(zhí)行的政府職能部門及政府主要領(lǐng)導人由同級人大追究其相應(yīng)的行政與法律責任。(二)增加國家對高等教育的投入必須保證國家財政對高等教育投入的主渠道作用。保證財政性教育經(jīng)費支出占GDP的比例達到4%。確?！叭齻€增長”,并使高等教育經(jīng)費在總的教育經(jīng)費的比重穩(wěn)定在20%左右。同時要盡可能平衡重點高校與普通高校的教育投入,在法定的高等教育財政經(jīng)費內(nèi),加大對中西部普通高校的財政投入,促使其擴大規(guī)模,提高質(zhì)量,從而逐漸改變現(xiàn)有高?？臻g布局。(三)國家財政貼息補息可以首先采用貼息、補息等辦法,減輕高校的債務(wù)負擔,或把中長期貸款轉(zhuǎn)為長期,解決短期集中還款帶來的嚴重問題,或?qū)⒐k高等院校貸款債務(wù)注為國債形式以減輕財政壓力與風險。(四)加大對高校貧困學生的資助力度在推進高等教育市場化的過程中,公共教育資源在高等教育中的投入結(jié)構(gòu)應(yīng)有所調(diào)整,過去的一部分政府直接撥給學校的經(jīng)費應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎疄樨毨W生提供就學保障,包括對貧困學生的無償資助和部分以助學貸款性質(zhì)提供的有償資助。(五)增強金融杠桿的支持首先,要抓緊建立高等教育銀行。建立高等教育銀行可以擴展教育財政經(jīng)費的來源方式,利用教育銀行具有發(fā)放債