技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)_農(nóng)村土地整理模式技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及對土地資源優(yōu)化配置影響

浙江大學(xué) 碩士學(xué)位論文 農(nóng)村土地整理模式、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及其對土地資源優(yōu)化配置的影響 以嘉興市為例 姓名：屠帆 申請學(xué)位級別：碩士 專業(yè)：土壤學(xué)土地資源管理 指導(dǎo)教師：吳次芳 2002.5.1 農(nóng)村土地整理的模式和技術(shù)握I 筐承其對 土地資源優(yōu)化配置的影響一一一以嘉興市為例 屠帆 浙江大學(xué)環(huán)境與資源管理學(xué)院 摘要 l 近年來，隨著人口的持續(xù)增長、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的持續(xù)快速發(fā)展，保 護(hù)耕地的問題越來越引起各級政府和理論界的關(guān)注?；谶@個(gè)背景， 】9 9 7 年中共中央、國務(wù)院首次明確提出了積極推行土地整理，搞好 土地建設(shè)，提高耕地質(zhì)量的要求。在這之后，土地整理工作在全國 蓬蓬勃勃的開展起來。為進(jìn)一步推進(jìn)土地整理，有必要在實(shí)踐基礎(chǔ) 上，對土地整理工作進(jìn)行分析歸納總結(jié)土地整理，了解目前還存在 的問題，并提出相應(yīng)的對策措施，以使這項(xiàng)工作能長期開展下去， 更好發(fā)揮土地整理對土地資源優(yōu)化配置作用。1 本研究以嘉興市土地整理實(shí)踐為例，對1 9 9 7 - - 2 0 0 1 年實(shí)施的土 地整理項(xiàng)目進(jìn)行全面調(diào)查，并在嘉興地區(qū)進(jìn)行了對土地整理實(shí)施評 價(jià)和土地整理權(quán)屬調(diào)查情況的抽樣調(diào)查，具體研究內(nèi)容包括： 土地整理概念辨析。將土地整理與土地開發(fā)、土地復(fù)墾進(jìn)行 對比分析，對土地整理的概念進(jìn)行界定，分析了土地整理的基本特 性。 土地整理的區(qū)域分布和類型。根據(jù)嘉興地區(qū)1 9 9 9 年以來開展 的1 0 0 7 7 畝標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實(shí)踐，總結(jié)了嘉興地區(qū)土地整理的模式， 各自的特點(diǎn)及取得的效果，將土地整理模式與整理區(qū)域所處的自然、 經(jīng)濟(jì)條件相結(jié)合，為土地整理項(xiàng)目操作提供選擇途徑。 土地整理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)土地整理的技術(shù)要求和一定生產(chǎn)力發(fā) 展水平及自然環(huán)境條件密切相關(guān)。針對平原水網(wǎng)的實(shí)際情況，提出 了當(dāng)前嘉興地區(qū)土地整理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為土地整理實(shí)施提供可參照 依據(jù)。 土地整理中的權(quán)屬調(diào)整模式。通過整理前后土地經(jīng)營規(guī)模、 經(jīng)營效益等的對比分析，總結(jié)了嘉興地區(qū)土地整理中權(quán)屬調(diào)整的模 式、意義及其存在的問題。 土地整理的運(yùn)作模式。為實(shí)現(xiàn)土地整理工作長期化、社會化 的目標(biāo)，土地整理必須走產(chǎn)業(yè)化及市場化運(yùn)作的道路，根據(jù)嘉興地 區(qū)土地整理的實(shí)踐，探討了市場化運(yùn)作的可能性以及市場化運(yùn)作的 基本模式。 土地整理對土地資源優(yōu)化配置的影響。圍繞土地資源優(yōu)化配 置的相關(guān)理論，總結(jié)土地整理對實(shí)現(xiàn)優(yōu)化土地資源配置的影響。 一猻0 jf 。曩 關(guān)鍵詞：土地整理、濮式土地資源優(yōu)化配置 致謝 本論文是在我的導(dǎo)師吳次芳教授的悉心指導(dǎo)下完成的。在論文 的成稿過程中，導(dǎo)師對我論文的選題、構(gòu)思、內(nèi)容進(jìn)行了大量的指導(dǎo)。 在職研究生期間，導(dǎo)師淵博的學(xué)識、對學(xué)科前沿敏銳的洞察力、嚴(yán) 謹(jǐn)?shù)闹螌W(xué)態(tài)度、平易近人的作風(fēng)都給我留下了深刻的印象，是我在 治學(xué)道路上終生的楷模，在此，表示我深深的獻(xiàn)意。 感謝劉衛(wèi)東老師、呂軍老師、王珂老師、徐建春老師、葉艷妹 老師、王建弟老師、王深法老師的傳道授業(yè)；感謝樓建悅老師、宋 露老師的大力幫助，做為研究生班的班主任，在生活上、學(xué) - - j 上均 給予我們無微不至的關(guān)心；感謝鮑海君博士給我的論文提出了許多 有益的意見。 嘉興市國土資源局王國和局長、陳付良副局長、周照榮處長、 俞建英處長給我就讀研究生提供了良好的機(jī)遇和條件。周照榮處長 和我的同事錢偉、孫訓(xùn)華在我就讀期間，在工作上給予了我大力幫 助，使我能夠騰出時(shí)間完成學(xué)業(yè)。嘉興市水利局鄭建根、嘉興市農(nóng) 經(jīng)局許超為本論文提供了寶貴的資料。對這些關(guān)心我、支持我的領(lǐng) 導(dǎo)和同事在此我一并表示誠摯的謝意。 此外，我想特別謝謝我的文夫吳勝強(qiáng)先生，我的婆婆和母親， 他們理解和支持我的工作和學(xué) - - j ，為我毫無怨言的承擔(dān)了照顧孩子 和家庭的重任。寶貝兒子吳崢給我的生活增添了無窮的樂趣。生活 中能與他們相伴，是我最大的快樂和欣慰。 最后，對參加本論文評閱、答辯和對本論文提出寶貴意見的所 有老師和同學(xué)表示誠摯的獻(xiàn)意。 屠帆 二0 0 二年五月 圖表目錄 圖3 - 1嘉興市2 0 0 1 年土地利用結(jié)構(gòu)2 0 表3 - 1嘉興市1 9 9 7 - 2 0 0 1 年補(bǔ)充耕地潛力結(jié)構(gòu)表2 2 表3 - 2嘉興市1 9 9 0 、2 0 0 0 、2 0 0 1 年農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地比例2 2 表3 3 嘉興市城鎮(zhèn)人口、面積統(tǒng)計(jì)表2 4 表3 - 4嘉興市農(nóng)村人口、宅基地面積統(tǒng)計(jì)表2 5 表3 - 5嘉興市圩區(qū)整治、中低產(chǎn)田改造面積統(tǒng)計(jì)表2 8 表3 - 6 嘉興市1 9 9 9 2 0 0 1 年標(biāo)準(zhǔn)田建設(shè)建設(shè)情況2 9 表3 7 嘉善縣陶莊鎮(zhèn)湖濱村土地整理項(xiàng)目整理前后地類變化一3 1 表3 8 海寧市慶云鎮(zhèn)土地整理項(xiàng)目整理前后地類變化3 4 表3 9 平湖市鐘埭鎮(zhèn)中寺土地整理項(xiàng)目整理前后地類變化一3 6 表3 10 海鹽縣通元鎮(zhèn)雪水港村土地整理項(xiàng)目整理前后地類變化3 8 表3 1 1平湖市莊基村宅基地整理項(xiàng)目整理前后地類變化3 9 表3 1 2嘉興市土地整理區(qū)域分布表4 0 圖3 2 嘉興市土地整理凈增耕地來源4 1 圖3 3 嘉興市不同區(qū)域土地整理投資比較4 2 表3 13 嘉興市土地整理項(xiàng)目分區(qū)域統(tǒng)計(jì)表4 3 表4 1土地整理前后流轉(zhuǎn)農(nóng)戶規(guī)模比較5 2 表4 2嘉興市土地整理前后2 2 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)取得租金對比5 3 表4 3 嘉興市1 6 個(gè)鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 土地整理前后年產(chǎn)值比較一5 4 表4 4 土地整理前后經(jīng)營類型比較一5 4 表4 5 土地整理后新型投資主體經(jīng)營情況5 6 圖4 1 農(nóng)戶對土地整理認(rèn)同度調(diào)查5 7 圖4 - 2 農(nóng)戶對土地整理項(xiàng)目質(zhì)量評價(jià)調(diào)查5 7 圖4 - 3 土地整理的好處調(diào)查5 8 圖4 - 4 農(nóng)戶對土地整理后權(quán)屬調(diào)整意向5 9 圖4 5 農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)態(tài)度調(diào)查5 9 圖4 - 6 農(nóng)戶計(jì)劃進(jìn)行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)意愿調(diào)查6 0 圖4 7 在何種情況可進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)調(diào)查6 0 圖4 8 農(nóng)戶放棄承包田意愿調(diào)查一6 1 表4 - 7 土地整理前后土地流轉(zhuǎn)類型比較 6 4 1 緒論 1 1 4 究土地整理的意義 1 1 1 當(dāng)前土地利用上存在的問題 耕地?cái)?shù)量日益減少，人地矛盾突出 從1 9 57 年以后，我國的耕地面積開始減少，平均每年減少53 3 公頃 ( 8 0 0 萬畝) ，1 9 8 5 年達(dá)到頂峰，當(dāng)年減少耕地l0 0 萬公頃( 1 5 0 0 萬畝) 。 19 7 9 年至1 9 8 9 年，耕地減少了3 6 6 6 7 萬公頃( 5 50 0 萬畝) ，相當(dāng)于一個(gè) 山西省的面積。近3 0 年累計(jì)減少了相當(dāng)于遼寧、四川、河北三省耕地面 積的總和。1 9 9 1 年以后，由于各類開發(fā)區(qū)的興建、交通、通訊和工礦企 業(yè)及房地產(chǎn)開發(fā)等各行各業(yè)的發(fā)展，耕地減少有愈演愈烈之勢，如1 9 9 2 年減少耕地6 6 6 7 萬公頃( 6 0 0 萬畝) ，1 9 9 5 年減少3 8 8 9 萬公頃( 5 8 3 3 萬畝) 。但在耕地銳減的同時(shí)，我國入口以年增長15 0 0 Z i 的速度增加， 人地矛盾日益緊張。全國人均耕地面積從建國初期的0 1 6 7 公頃( 2 5 畝) 減少至19 9 6 年的0 0 8 公頃( 1 2 畝) ，僅相當(dāng)于世界平均水平的四分之 一。全國有6 6 6 個(gè)縣、市人均耕地面積低于聯(lián)合國提出的0 8 畝的警戒線。 19 9 6 年，全國平均每0 6 7 公頃( 1 O 畝) 耕地負(fù)擔(dān)人數(shù)4 8 3 3 ，比1 9 7 8 年 的6 4 5 個(gè)增加了3 1 8 8 個(gè)。據(jù)預(yù)測，20 5 0 年我國人口將達(dá)到1 8 億，耕地 不斷減少，人口還在增加，這一增一減，使本已負(fù)擔(dān)沉重的土地資源不 堪重負(fù)。 耕地質(zhì)量不高，后備資源不足 耕地質(zhì)量差，退化嚴(yán)重。全國6 6 的耕地分布在山地、丘陵和高原 地區(qū)，只有3 4 的耕地分布在平原、盆地。我國耕地的總體質(zhì)量不高， 與發(fā)達(dá)國家或農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家相比，糧食單產(chǎn)相差15 0 2 0 0 公斤。在全部 耕地中，基本無限制、質(zhì)量相對較好、有灌溉設(shè)施的耕地包括灌溉水田、 水澆地和菜地，僅占耕地總面積的3 9 9 。全國還有6 0 6 6 7 萬公頃( 9 1 0 0 萬畝) 耕地坡度在2 5 度以上，長期耕作不利于水土保持，需逐步退耕。 有水源保證和灌溉設(shè)施的耕地只占4 0 ，中低產(chǎn)田占耕地面積的7 9 。由 于荒漠化的直接影響，我國耕地中近一半存在不同程度地逐年退化。據(jù) 1 9 9 2 年水利統(tǒng)計(jì)資料，我國鹽堿化耕地面積為7 6 3 萬公頃，占全國耕地 面積的8 。據(jù)全國第二次普查資料，我國沙化耕地面積達(dá)到2 5 6 2 1 萬平 方公里，占全國耕地普查面積的1 9 3 。全國沙漠化地區(qū)有退化耕地7 7 3 萬平方公里。全國耕地水土流失面積達(dá)4 5 4 1 萬平方公里，占全國耕地面 積的3 4 2 6 ，同時(shí)，據(jù)水利部調(diào)查，全國有急需治理的水土流失坡耕地 約4 7 0 0 萬平方公里。 我國可開發(fā)的后備土地資源不足，我國擁有宜耕荒地資源2 0 4 億 畝，按照6 0 的墾殖率計(jì)，可開墾耕地1 2 2 億畝主要分布在西北、東北 和華北這“三北”地區(qū)。但由于生態(tài)保護(hù)的要求，耕地后備資源開發(fā)受 到嚴(yán)格限制，今后通過后備資源開發(fā)補(bǔ)充耕地已十分有限。 土地經(jīng)營規(guī)模小，利用率低，不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的要 求 據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心和中央政策研究室在全國農(nóng)村固定觀察 點(diǎn)近3 0 0 個(gè)村近8 萬戶農(nóng)戶十幾年追蹤調(diào)查。1 9 8 6 年我國農(nóng)村戶均土地規(guī) 模9 2 畝，1 9 9 2 年下降為8 畝，1 9 9 7 年又下降為7 6 5 畝。由于農(nóng)戶土地規(guī) 模狹小，自給性和小而全的特征十分明顯，面對激烈的市場競爭，單個(gè) 的農(nóng)戶因其自身素質(zhì)和客觀環(huán)境條件的局限，從市場獲取信息的能力有 限，對市場的參與度低，生產(chǎn)的產(chǎn)品賣不出去，農(nóng)民增產(chǎn)不增收的情況 時(shí)有發(fā)生，難以抵抗市場的風(fēng)險(xiǎn)。近年來農(nóng)民收入增長速度減慢應(yīng)是最 好的例證。同時(shí)，土地規(guī)模小，導(dǎo)致經(jīng)營規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，農(nóng)產(chǎn)品成本節(jié)節(jié) 攀升，市場競爭力減弱。據(jù)有關(guān)部門對小麥、稻谷、玉米、高粱、大豆 等幾種農(nóng)產(chǎn)品成本調(diào)查表明，每百元產(chǎn)值物質(zhì)費(fèi)用成本，1 9 8 5 年為5 6 7 1 元，19 9 0 年為6 0 8 2 元，1 9 9 7 年為7 2 1 6 元，呈逐年上升趨勢。 耕地占補(bǔ)平衡注重于數(shù)量平衡，未能達(dá)到質(zhì)量平衡 我國對保護(hù)耕地?cái)?shù)量的認(rèn)識一直較為深刻，但對保護(hù)和提高耕地質(zhì) 量的認(rèn)識卻處于“混沌”狀態(tài)。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，耕地占用量大，且 這部分耕地絕大多數(shù)質(zhì)量較好，是位于城鎮(zhèn)周邊地區(qū)的高產(chǎn)糧田。而補(bǔ) 充的耕地由于是新開發(fā)和整理后的耕地，在質(zhì)量上和已占用耕地?zé)o法劃 上等號。耕地質(zhì)量保護(hù)和數(shù)量保護(hù)是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，在一定的技 術(shù)經(jīng)濟(jì)下，耕地的數(shù)量和質(zhì)量是可以相互轉(zhuǎn)化的。保護(hù)一定的耕地?cái)?shù)量， 是保護(hù)和提高耕地質(zhì)量的基礎(chǔ)；而耕地質(zhì)量的提高，也會對耕地?cái)?shù)量產(chǎn) 生“乘數(shù)效應(yīng)”。 建設(shè)用地總規(guī)模難以得到有效控制 19 8 6 年一1 9 9 6 年，我國城市非農(nóng)業(yè)人口增長5 9 7 ，同期城市用地 擴(kuò)大10 6 8 。19 8 5 年村鎮(zhèn)用地面積為8 1 3 3 3 萬公頃，人均用地9 7 7 平方 米。1 9 9 6 年土地詳查數(shù)字顯示，村鎮(zhèn)居民點(diǎn)用地已擴(kuò)展到1 6 4 5 5 8 公頃， 為1 9 8 5 年用地面積2 倍多。在( ( 土地管理法出臺之后，各地加大了耕 地保護(hù)工作，耕地?cái)?shù)量下降趨勢得以緩解，但建設(shè)用地總規(guī)模擴(kuò)大的現(xiàn) 象未能得以有效控制，農(nóng)用地和建設(shè)用地之間的矛盾仍很突出。 1 1 2 土地整理的重要意義 改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增產(chǎn)增效 土地整理主要針對改變溝浜交錯(cuò)、地類交叉、渠系老化不配套的土 地現(xiàn)狀，進(jìn)行水利設(shè)施配置、道路和林網(wǎng)建設(shè)，從而可以極大的改變農(nóng) 業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效。地類一致、 高低一致的田塊有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模面積； 合理配套的田聞排灌渠系可提高輸水和排水能力，降低輸水過程中損 失，提高農(nóng)田防洪抗?jié)衬芰Γ回炌ㄌ镩g的機(jī)耕路為農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)提供 了基礎(chǔ)條件，并延伸了農(nóng)民到田頭工作的出行距離。 增加有效耕地面積，緩解耕地面積減少趨勢 土地整理凈增耕地的來源主要有：( 1 ) 農(nóng)田整理通過歸并畸零不整的 農(nóng)田、田坎、溝渠和田間道路，使其成為單塊較大的農(nóng)田，即可新增不 少有效耕地面積。根據(jù)土地詳查資料，中國田坎面積高達(dá)1 2 4 6 7 萬公頃、 溝渠4 8 6 7 7 Y 公頃、田間道路計(jì)約6 6 6 7 萬公頃。據(jù)調(diào)查，農(nóng)田通過整理 一般都能新增5 1 0 的耕地面積，僅此一項(xiàng)整理最終完成后，就可新 增耕地面積近6 6 6 7 萬公頃。( 2 ) 村莊土地整理。若按國家村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo) 準(zhǔn)的上限指標(biāo)人均建設(shè)用地1 5 0 平方米計(jì)算，即使到達(dá)人口高峰年時(shí)， 農(nóng)村建設(shè)用地還可以騰出近6 8 0 萬公頃土地，若5 0 能恢復(fù)為農(nóng)田，可 增加耕地3 4 0 萬公頃。( 3 ) S - 礦廢棄地及災(zāi)毀地復(fù)墾整理。中國目前因開 采礦產(chǎn)資源造成塌陷、挖損、壓占、破壞廢棄的土地約2 8 0 萬公頃，按3 3 復(fù)墾率計(jì)算，通過復(fù)墾整理土地可增加耕地9 3 3 萬公頃。通過三項(xiàng)土 地整理可增加耕地1 1 0 0 萬公頃，從耕地?cái)?shù)量上一定程序上保證了中國人 口高峰年時(shí)糧食安全的物質(zhì)基礎(chǔ)。 改善農(nóng)村生活和居住環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量 農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化現(xiàn)階段的最終落腳點(diǎn)在于提高廣大農(nóng)民的生活質(zhì) 量和生活水平，體現(xiàn)在土地整理中，也從單純的增加耕地面積轉(zhuǎn)為改善 農(nóng)村的整體風(fēng)貌。如：重視農(nóng)田防護(hù)林的建設(shè)，樹種選擇考慮防風(fēng)與美 觀兼顧；實(shí)行殯葬改革，進(jìn)行墳?zāi)惯w移，進(jìn)行集中統(tǒng)一安置；對農(nóng)民新 村進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，將改善農(nóng)民居住水平與提高建設(shè)用地率相結(jié)合；保護(hù) 水體不受影響，并在外河兩側(cè)進(jìn)行圩堤建設(shè)，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居住安全。 增強(qiáng)村級經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民個(gè)人經(jīng)濟(jì)實(shí)力，改善基層干群關(guān)系 由于進(jìn)行泵站建設(shè)、渠道合理布局和硬化，整理后的農(nóng)田灌水排水 能耗降低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)，可以降低農(nóng)業(yè)生 產(chǎn)成本。整理后土地質(zhì)量提高，單位面積產(chǎn)量增加。整理后土地經(jīng)營范 圍擴(kuò)大，宜種性廣，尤其是進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后可大大增加農(nóng)民收入。 整理后增加的耕地，通過實(shí)現(xiàn)新增耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)有 償使用，增強(qiáng)村級經(jīng)濟(jì)實(shí)力。這些都可以有力地改善干群關(guān)系，真正體 現(xiàn)了代表最廣大人民群眾的根本利益。 1 1 3 土地整理中存在的問題 土地整理質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一 由于各地的地理環(huán)境、地質(zhì)、地貌條件都不相同，土地整理的重點(diǎn) 和要求也有所不同。因此，除了全國性的土地整理驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)外，各地應(yīng) 因地制宜，針對土地整理的不同區(qū)域特點(diǎn)和類型分類指導(dǎo)，提出土地整 理項(xiàng)目實(shí)施過程中的具體標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)的制定，一要具體，二要具有 一定超前性。有了具體的可操作性的要求，土地整理的質(zhì)量才能夠量化 和比較，有利于保證土地整理項(xiàng)目的質(zhì)量。 對土地整理的可行性研究不夠重視 目前在土地整理項(xiàng)目的申報(bào)中，雖然都附有項(xiàng)目的可行性研究報(bào) 告，但可行性研究的程序不夠規(guī)范，研究的內(nèi)容和深度均停留在初級階 段。土地整理項(xiàng)目可行性研究應(yīng)分兩步：第一步是進(jìn)行土地整理專項(xiàng)規(guī) 劃，在一個(gè)大區(qū)域內(nèi)對該區(qū)域土地整理進(jìn)行可行性分析，區(qū)域界線以行 政區(qū)劃界線為單位，土地整理專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)根據(jù)對各地土地整理潛力的調(diào) 查，結(jié)合近遠(yuǎn)期土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)和方針以及可投入土地整理的 資金，提出近遠(yuǎn)期土地整理的目標(biāo)、實(shí)施重點(diǎn)區(qū)域。最小為鄉(xiāng)級政府界 線，以保證土地整理規(guī)劃確定的任務(wù)能順利實(shí)施，具體的土地整理項(xiàng)目 實(shí)施必須在土地整理專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)下進(jìn)行。有了專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)，能 保證土地整理項(xiàng)目選址具有科學(xué)性和整理性，保證建成后的土地整理項(xiàng) 目能得以永久保護(hù)。第二步是在具體的土地整理項(xiàng)目實(shí)施前，還必須對 項(xiàng)目進(jìn)行具體可行性研究分析，分析土地整理項(xiàng)目實(shí)施后在經(jīng)濟(jì)、社會、 生態(tài)效益方面的影響，對整理過程中可能產(chǎn)生的不利影響降低到最低程 度。 權(quán)屬調(diào)整運(yùn)作不夠規(guī)范 在現(xiàn)階段土地整理項(xiàng)目實(shí)施中，普遍缺少土地整理權(quán)屬調(diào)查資料和 土地整理權(quán)屬調(diào)整方案，涉及土地權(quán)屬調(diào)整的，一般由土地所有者或者 使用者之間以口頭商量的形式達(dá)成協(xié)議。其原因：一是我國土地所有制 形式實(shí)行的是國家所有和集體所有，而非個(gè)人所有，個(gè)人僅有土地使用 權(quán)，而且這種所用權(quán)主體通常與行政管理的主體相結(jié)合，因而土地調(diào)整 的程序往往簡單化，由土地所有者進(jìn)行統(tǒng)一安排；二是土地整理任務(wù)常 常以政府行政命令的形式下達(dá)，為保證完成任務(wù)，對土地整理權(quán)屬調(diào)整 程序簡單化。 土地整理的投資主體仍較單一 土地整理產(chǎn)業(yè)化在我國還剛剛起步，各地也有一些鼓勵(lì)土地整理產(chǎn) 業(yè)化運(yùn)作的政策出臺，但綱領(lǐng)性的多，實(shí)施細(xì)則的少，土地整理仍以政 府投資、實(shí)施的多。 土地整理實(shí)施后效益評估體系尚未建立 土地整理項(xiàng)目的實(shí)施和建成只是完成了一部分工作，這些項(xiàng)目建成 后，具體發(fā)揮了哪些效益，包括對當(dāng)?shù)厣鐣?、?jīng)濟(jì)、生態(tài)效益的影響， 這些都必須在項(xiàng)目建成后繼續(xù)實(shí)行跟蹤調(diào)查，分析土地整理項(xiàng)目實(shí)施中 存在的問題以及隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目應(yīng)隨之做哪些調(diào)整與完善，這些 對促進(jìn)土地整理事業(yè)的長期發(fā)展是非常重要的。 1 2 國內(nèi)外研究動態(tài) 1 2 1 國內(nèi)研究動態(tài) 在我國土地整理很早就已經(jīng)開始。本世紀(jì)初，已有“土地整理章程” 的制訂，新中國成立后，多次進(jìn)行了以基本農(nóng)田建設(shè)為主要內(nèi)容的土地 整理。改革開放后，尤其是進(jìn)入九十年代以來，隨著耕地總量動態(tài)目標(biāo) 的提出，土地整理已成為節(jié)地挖潛、增加耕地面積的有效途徑。為指導(dǎo) 各地土地整理工作的開展，國土資源部于2 0 0 0 后制訂了土地開發(fā)整理行 業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對土地整理開發(fā)規(guī)劃的編制、土地整理開發(fā)設(shè)計(jì)、土地整理開 發(fā)項(xiàng)目驗(yàn)收提出了具體的要求。各地也結(jié)合土地整理的實(shí)踐，開展了土 地整理項(xiàng)目運(yùn)作、融資、土地整理綜合效益實(shí)現(xiàn)途徑方面的研究。對如 何在土地整理中體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的思想，研究較深入的有浙江大學(xué)夏莉 莉在土地整理區(qū)農(nóng)地可持續(xù)利用評價(jià)指標(biāo)體系研究) ) 中提出的指標(biāo)體 系，指標(biāo)篩選從農(nóng)業(yè)土地總量動態(tài)平衡和農(nóng)業(yè)土地永續(xù)利用兩個(gè)方面構(gòu) 建。隨著土地整理工作的深入，在土地整理研究上也開始轉(zhuǎn)向定量和信 息化方向研究。鄧壽昌在( ( 土地整理中大面積土方工程幾種最優(yōu)計(jì)劃高 的計(jì)算方法提出土地整理土方工程最優(yōu)計(jì)劃高的計(jì)算。在土地整理對 生態(tài)環(huán)境的影響方面，葉艷妹等提出了生態(tài)環(huán)境保育型農(nóng)地整理結(jié)構(gòu)、 田間道路和河溝渠的模式設(shè)計(jì)方法。 1 2 2 國外研究動態(tài) 在國外，早在1 7 8 9 年，俄羅斯建立了世界了最早的土地整理大學(xué)， 即現(xiàn)在的俄羅斯國立莫斯科大學(xué)，開始進(jìn)行土地整理理論和技術(shù)方法研 究。特別是針對農(nóng)地分散、土地開發(fā)不充分、水利交通設(shè)施或配套不完 善的情況下如何進(jìn)行土地整理工程技術(shù)進(jìn)行了較多的研究。現(xiàn)代意義上 的土地整理起源于中世紀(jì)的歐洲，法、德等國家在歐洲屬較早進(jìn)行土地 整理的國家。在1 8 2 1 年，普魯士頒布共有地分割時(shí)，即實(shí)行土地整理。 在辦理初期是以簡單的交換分合來促進(jìn)農(nóng)地集中，以提高土地利用，由 于效果明顯，西歐其它各國及鄰近日本積極仿效。在不同的國家，由于 國情和經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平的差異，土地整理的內(nèi)涵不盡一致。世界上 提出土地整理較早的國家和地區(qū)，如德國、法國、俄羅斯、加拿大等歐 洲國家，將調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和土地利用關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃目標(biāo)的實(shí) 施過程稱為土地整理；日本稱為土地整治或整備；韓國稱為土地調(diào)整； 臺灣地區(qū)稱為土地重劃。 從8 0 年代開始，在一些國家和地區(qū)對土地整理理論、方法、模式進(jìn) 行了研究。隨著人們對土地資源價(jià)值認(rèn)識的加深，他們還根據(jù)本國的實(shí) 際情況，深入研究了自然資源環(huán)境價(jià)值納入國民經(jīng)濟(jì)核算體系，該研究 現(xiàn)已成為國際焦點(diǎn)。1 9 9 6 年，在莫斯科召開的國際研討會上，專家們提 出了要統(tǒng)一進(jìn)行科學(xué)研究和制定土地利用和土地整理的標(biāo)準(zhǔn)，并取得了 一定成果。 國外在土地整理過程的實(shí)踐中呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)，以臺灣、德國、荷 蘭為例： ( 1 ) 有較完備的法律法規(guī) 臺灣的農(nóng)地重劃條例) ) 是土地整理的重要依據(jù)。在農(nóng)地重劃條例 中規(guī)定了土地整理詳細(xì)的作業(yè)流程和實(shí)施要點(diǎn)，包括：( 1 ) 土地整理區(qū)的 選定，規(guī)定符合6 個(gè)條件之一的項(xiàng)目有申報(bào)土地整理區(qū)的資格；( 2 ) 土地 整理項(xiàng)目的申報(bào)，項(xiàng)目的申報(bào)除了要上級主管機(jī)關(guān)核定外，必須進(jìn)行公 告；( 3 ) 重劃土地分配的原則和分配程序；( 4 ) 參與農(nóng)地重劃者的負(fù)擔(dān)項(xiàng)目 和重劃負(fù)擔(dān)的計(jì)算方法；( 5 ) 重劃后地價(jià)處理方法；( 6 ) 重劃后的權(quán)利清理 及地籍整理；( 7 ) 重劃后農(nóng)水路的管理維護(hù)。 19 5 3 年，前聯(lián)邦德國頒布了第一部土地整理法，1 9 7 6 年、1 9 8 2 年又先后兩次修改，使土地整理的內(nèi)容更加豐富，其內(nèi)容主要集中在地 塊歸并整理、改造村鎮(zhèn)、開辟建設(shè)用地、大型建設(shè)項(xiàng)目的土地整理、森 林土地整理、特種作物區(qū)的土地整理、更新地籍等方面。德國土地整理 的法律依據(jù)是聯(lián)邦政府的土地整理法和各州據(jù)此頒布的與其配套的 法律、法規(guī)和行政管理?xiàng)l例。聯(lián)邦德國的土地整理法于1 9 5 3 年以附 律的形式頒布。現(xiàn)行的土地整理法是1 9 7 6 年重新修訂和頒布的。此 外，在文物保護(hù)法、不動產(chǎn)交易稅法和建筑法典中，也有 與土地整理法相關(guān)的內(nèi)容。在德國，任何一種土地整理項(xiàng)目都必須 符合土地整理項(xiàng)目的規(guī)定和程序，在土地整理過程中，如有爭議和糾紛， 最后的裁決權(quán)在作為政府部門之一的土地整理法庭。 荷蘭土地整理實(shí)行的是項(xiàng)目運(yùn)作制，具體到項(xiàng)目選擇、實(shí)施，主要 受制于國家和省兩級宏觀控制性政策規(guī)劃。國家政策的制定者主要是農(nóng) 業(yè)與自然資源部，政策的主要內(nèi)容包括三個(gè)方面：一是鄉(xiāng)村地區(qū)的綜合 發(fā)展；二是戰(zhàn)略性的綠色環(huán)境工程；三是城市發(fā)展。省級政策的主要內(nèi) 容是區(qū)域目標(biāo)、區(qū)域總體綜合規(guī)劃、土地整理規(guī)劃。( ( 荷蘭土地整理?xiàng)l 例是專門用于規(guī)范土地整理行為的程序性法律文件，在荷蘭土地整理 的歷史上，這個(gè)法律經(jīng)過兩次修改，目前的( ( 荷蘭土地整理?xiàng)l例是1 9 8 5 年頒布實(shí)施的，新的條例主要是全面保障農(nóng)村地區(qū)的各種利益，給予了 省級政府決定土地整理項(xiàng)目實(shí)施的權(quán)力。在項(xiàng)目選定后，為更好的保障 項(xiàng)目的實(shí)施，政府還可以為某一項(xiàng)目或項(xiàng)目區(qū)頒布專門法律。 ( 2 ) 注重土地的權(quán)屬調(diào)整和土地分配的規(guī)范化實(shí)施程序 由于臺灣地區(qū)土地整理的主要目的之一是地籍整理及土地的交換分 合，加之臺灣地區(qū)實(shí)行的是土地私有化的政策，所以在土地整理中特別 強(qiáng)調(diào)土地的權(quán)屬調(diào)整，有詳細(xì)的土地權(quán)屬調(diào)整的程序和計(jì)算地價(jià)的辦 法。 德國的土地整理實(shí)施程序分為四個(gè)階段：一是制定土地整理規(guī)劃階 段；二是明確產(chǎn)權(quán)歸屬及它項(xiàng)權(quán)利階段；三是實(shí)施土地整理規(guī)劃階段； 四是核算階段。一般而言，在德國，一個(gè)平均規(guī)模和難度的土地整理項(xiàng) 目，可能前后共需要花費(fèi)1 2 1 5 年的時(shí)間。 荷蘭土地整理中利益分配主要通過以下措施來保證：一是土地整理 項(xiàng)目的選擇必須由項(xiàng)目區(qū)中5 0 以上的土地所有者和使用者決定；二是 土地整理委員會的組成必須有項(xiàng)目區(qū)土地所有者和使用者的代表；三是 最后的項(xiàng)目規(guī)劃實(shí)際上是公眾參與和各方妥協(xié)的結(jié)果；四是土地分配以 整理前的土地價(jià)值為依據(jù)。 ( 3 ) 重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè) 聯(lián)邦德國的用地結(jié)構(gòu)中：有5 0 的農(nóng)業(yè)用地、2o 的建設(shè)用地及3 0 的 森林用地，保持這樣的用地結(jié)構(gòu)不變，也是土地整理中要充分考慮的。 在土地整理中，十分注重對河流沿岸的土地進(jìn)行用途調(diào)整或征為國有， 并在河流沿岸的土地上種植樹木，形成沿河生態(tài)系統(tǒng)。土地整理局還要 與當(dāng)?shù)氐淖匀槐Ｗo(hù)主管機(jī)關(guān)、農(nóng)業(yè)局、水利局等合作，提出土地整理過 程中要兼顧自然保護(hù)、景觀保護(hù)和生態(tài)環(huán)境等方面需求的基本原則和要 求。 注重景觀效應(yīng)和自然資源保護(hù)，追求自然資源的可持續(xù)利用是荷蘭 土地整理規(guī)劃的核心思想。在荷蘭土地整理?xiàng)l例中，明確要求在土 地整理規(guī)劃中，采取必要的措施保護(hù)土地景觀。土地整理委員會在制定 規(guī)劃的過程中，也必須征求國家科學(xué)委員會關(guān)于自然和景觀保護(hù)的建 議。 ( 4 ) 實(shí)行土地征用與收購儲備 在荷蘭土地整理中，收購儲備是經(jīng)常發(fā)生的。根據(jù)國家和省級土地 整理規(guī)劃，對一些有重要的社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響的項(xiàng)目，政府、政府 所在部門和自然環(huán)境保護(hù)組織部都可以提前對項(xiàng)目區(qū)土地進(jìn)行收購儲 備。土地征用實(shí)際上土地的強(qiáng)制購買，主要發(fā)生在基于非農(nóng)目的的土地 整理過程中。 1 3 研究的主要內(nèi)容、方法 1 3 1 研究的主要內(nèi)容 土地整理概念辨析將土地整理與土地開發(fā)、土地復(fù)墾進(jìn)行對 比分析，對土地整理的概念進(jìn)行界定，分析土地整理的基本特性。 土地整理的區(qū)域分布和類型。對研究區(qū)域嘉興市的基本情況進(jìn) 行概述，根據(jù)嘉興地區(qū)19 9 8 年以來開展的1o O 萬畝標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實(shí)踐， 總結(jié)嘉興地區(qū)土地整理的模式，各自的特點(diǎn)及取得的效果，將土地整理 類型與整理區(qū)域所處特定的自然、經(jīng)濟(jì)條件相結(jié)合，為土地整理項(xiàng)目操 作提供選擇途徑。 土地整理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。土地整理的技術(shù)要求和一定生產(chǎn)力發(fā)展 水平及自然環(huán)境條件密切相關(guān)。針對平原水網(wǎng)的實(shí)際情況，提出了當(dāng)前 嘉興地區(qū)土地整理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為土地整理實(shí)施提供可參照依據(jù)。 土地整理過程中的權(quán)屬調(diào)整模式整理后土地的生產(chǎn)條件得到 改善，并具備了規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)，應(yīng)發(fā)揮其更大的生產(chǎn)能力。通過整理 前后土地經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營效益等的對比分析，總結(jié)嘉興地區(qū)土地整理中 權(quán)屬調(diào)整的模式、意義及其存在的問題。 土地整理的運(yùn)作模式為實(shí)現(xiàn)土地整理工作長期化、社會化的 目標(biāo)，土地整理必須走市場化運(yùn)作的道路。根據(jù)嘉興地區(qū)土地整理的實(shí) 踐，探討市場化運(yùn)作的可能性以及市場化運(yùn)作的基本思路。 土地整理模式對土地資源優(yōu)化配置的影響研究土地利用系統(tǒng) 是一個(gè)多層次結(jié)構(gòu)的復(fù)合體，土地整理應(yīng)在系統(tǒng)理論、土地的生產(chǎn)力理 論、地域分異理論、景觀生態(tài)理論、可持續(xù)發(fā)展理論的指導(dǎo)下進(jìn)行，通 過改變土地利用系統(tǒng)現(xiàn)有的土地利用結(jié)構(gòu)、土地利用布局來優(yōu)化其功 能，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化土地資源配置的作用。 1 3 2 研究的主要方法 土地整理和土地資源優(yōu)化配置涉及的領(lǐng)域十分廣泛，研究中以經(jīng)濟(jì) 學(xué)基本原理為指導(dǎo)，同時(shí)借鑒系統(tǒng)科學(xué)、生態(tài)科學(xué)相關(guān)理論和方法。在 具體研究中，采取抽樣調(diào)查和典型調(diào)查的方法，并注重了定性分析和定 量分析的有機(jī)結(jié)合。在系統(tǒng)科學(xué)的理論指導(dǎo)下，在分析各種內(nèi)在關(guān)系基 礎(chǔ)上，運(yùn)用多目標(biāo)、最優(yōu)化方法對實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)、土地整理和土地資源 優(yōu)化配置的綜合協(xié)調(diào)問題進(jìn)行探索。 2 土地整理概念辨析 2 1 土地整理的概念 廣義的土地整理概念 廣義的土地整理是在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃所 確定的目標(biāo)和用途，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)手段，對土地利 用狀況進(jìn)行綜合整治、調(diào)整改造，以提高土地利用率和產(chǎn)出率，改善生 產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程，包括了土地的開發(fā)和復(fù)墾，在實(shí)行的 區(qū)域中可涵蓋城市和農(nóng)村。嚴(yán)金明等在( ( 土地整理一書中說，“廣義 的土地整理包括了土地的復(fù)墾和開發(fā)，它既可以是農(nóng)地整理，也可以是 市地整理?！薄巴恋卣硎侵笧榱吮ＷC土地資源的可持續(xù)利用而實(shí)施的 各項(xiàng)土地建設(shè)工程及其產(chǎn)權(quán)調(diào)整的總稱?！? 錢文榮，2 0 0 0 ) 按照土地 整理實(shí)施區(qū)域，土地整理可分為農(nóng)地整理和市地整理。其中，農(nóng)地整理 是對已利用土地實(shí)行田、水、路、林、村綜合整治，以提高土地質(zhì)量， 改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。市地整理是對城市邊緣地區(qū)、城市建成 區(qū)內(nèi)的閑置地和畸零破碎、雜亂不規(guī)則等使用不經(jīng)濟(jì)的土地，進(jìn)行道路、 綠地、公園、水域、基礎(chǔ)設(shè)施等整體改善，以提高城市土地利用率，優(yōu) 化城市景觀布局，改善居住和生產(chǎn)條件的過程。按照土地整理的對象， 土地整理可分為農(nóng)用地整理和建設(shè)用地整理。根據(jù)全國土地開發(fā)整理 規(guī)劃編制規(guī)程，農(nóng)用地整理主要指耕地整理、園地整理、林地整理、 牧草地整理和養(yǎng)殖水面整理等。建設(shè)用地整理主要指村鎮(zhèn)建設(shè)用地整 理、城鎮(zhèn)建設(shè)用地整理、獨(dú)立工礦建設(shè)用地整理、交通和水利設(shè)施用地 整理。 現(xiàn)階段我國狹義的土地整理 現(xiàn)階段我國狹義的土地整理主要指的是農(nóng)村土地整理，包括農(nóng)業(yè)用 地整理和農(nóng)村建設(shè)用地整理。 ( ( 中華人民共和國土地管理法第4 l 條規(guī)定，“國家鼓勵(lì)土地整 理。縣、鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 人民政府負(fù)責(zé)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用 總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效 耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境?！保凑掌鋵μ?、水、路、 林、村綜合整治的內(nèi)容來看，是指農(nóng)村土地整理的范疇。浙江省人民政 府辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)農(nóng)村土地整理的通知中指出“農(nóng)村土地整理是為 提高已利用土地的利用率和產(chǎn)出率，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，增加有效增地 面積和改善生產(chǎn)、生活條件，按照土地利用總體規(guī)劃的要求，運(yùn)用工程 建設(shè)措施，對農(nóng)村配置不當(dāng)，利用不合理以及分散、閑置、未充分利用 的農(nóng)村居民點(diǎn)用地和農(nóng)地實(shí)施調(diào)整、開發(fā)、利用的行為。主要內(nèi)容包括： ( 一) 對地塊零碎，溝浜交錯(cuò)、路渠不配套的農(nóng)地進(jìn)行統(tǒng)一整理，使田 成方、路成網(wǎng)、林成行、水利配套，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，增加有效耕地 面積；( 二) 對地形高低不平，地類交叉的土地，進(jìn)行土地平整和利用 結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加有效耕地面積；( 三) 實(shí)施村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，撤并零散自 然村，建設(shè)中心村，對原農(nóng)村居民點(diǎn)用地進(jìn)行綜合整治、退宅還耕”。 福建省土地整理辦法中對土地整理的定義為“依據(jù)土地利用總體規(guī) 劃或土地開發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃，對田、水、路、林、村等實(shí)行綜合整治， 調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)地質(zhì)量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，增加耕地面積， 提高土地利用率和產(chǎn)出率的活動。土地整理包括農(nóng)地整理和村莊整理?！?本論文所討論的土地整理為狹義的土地整理概念，即農(nóng)村土地整 理。 實(shí)踐中的土地整理概念 在實(shí)踐中，往往將土地整理等同于農(nóng)業(yè)用地整理。較建設(shè)用地整理 而言，農(nóng)業(yè)用地整理成本較低，實(shí)施難度低，容易推開，而建設(shè)用地整 理成本較高，如果沒有強(qiáng)有力的政策推動和政府大力支持，很難大面積 開展。目前在土地整理中碰到有建設(shè)用地整理，也往往由于面積小而納 入到農(nóng)地整理的范疇中，在資金上則以農(nóng)用地整理來補(bǔ)助建設(shè)用地整 理，純建設(shè)用地整理較少。在實(shí)踐中，也多用“建設(shè)用地復(fù)墾”等名詞 來替代農(nóng)村建設(shè)用地整理。 2 2 土地整理與土地開發(fā)、土地復(fù)墾的比較 開展的時(shí)問先后順序不同 土地開發(fā)時(shí)間最早，我國的土地開發(fā)可分為三個(gè)階段：第一階段是 從戰(zhàn)國開始這一階段通過土地開發(fā)使人均耕地面積達(dá)到歷史上最高。 有組織的土地開發(fā)最早始于戰(zhàn)國時(shí)，( ( 荀子王制一書最早提出了土 地考察、開發(fā)、利用、治理的原則和要求。秦孝公實(shí)行商鞅變法，“廢 井田、開阡陌，任期所耕，不限多少”，鼓勵(lì)開發(fā)土地。漢高祖劉邦建 立西漢政權(quán)后，多次發(fā)布“方今之務(wù)在于力農(nóng)”的詔令。漢文帝的屯田 戍邊，使秦漢時(shí)期比戰(zhàn)國時(shí)期耕地增加了近4 倍，達(dá)到5 7 7 億畝，人 均耕地9 6 8 畝，成為我國歷史上土地大開發(fā)時(shí)期。唐朝貞觀、開元時(shí) 期，全國軍墾屯田50 0 多萬畝。宋、元時(shí)期，土地開發(fā)范圍急速增大， 出現(xiàn)了“田盡而地，地盡而山”，開始向山區(qū)進(jìn)軍，建造梯田，圍墾江、 湖、海灘地興造農(nóng)田。明初，經(jīng)過長期戰(zhàn)亂，大量土地荒蕪，農(nóng)業(yè)衰敗， 明太祖采取了一系列措施，鼓勵(lì)流亡農(nóng)民回9 3 故里，耕墾荒田，“墾成 熟者，聽為已業(yè)”、“免徭役三年”，還有計(jì)劃地移民墾荒，并令邊境軍 士實(shí)行屯田。明洪武年間，全國耕地達(dá)7 億畝，人均1 2 7 畝，是我國 歷史上人均耕地最多的時(shí)期。清末，耕地增加到l3 億畝。第二階段是 新中國成立后至1 9 8 6 年，這一階段土地開發(fā)增加耕地面積達(dá)到歷史之 最新中國成立初期，通過改革封建土地所有制為農(nóng)民土地所有制，實(shí) 行“耕者有其田”，大大激發(fā)了農(nóng)民開荒造田的積極性。廣大解放軍積 極響應(yīng)毛主席“屯墾戍邊”的號召，使“北大荒”變成了“米糧倉”， 戈壁荒灘建成了“綠洲”。1 9 4 9 年至1 9 5 7 年，全國耕地面積逐年穩(wěn)定 上升，8 年全國凈增耕地2 0 9 億畝，由1 4 6 8 億畝擴(kuò)增到1 6 7 7 億畝， 達(dá)到我國歷史最高水平，年均凈增2 6 0 0 萬畝。第三階段從1 9 8 6 年國家 管理局成立和土地管理法頒布至今，土地開發(fā)進(jìn)入有組織的規(guī)范 化運(yùn)作階段1 9 8 6 年3 月全國人大通過頒布了土地管理法，同年8 月正式組建國家土地管理局，隨后制定出臺了一系列相應(yīng)的配套法規(guī)， 依法行政、依法管理土地。1 9 8 7 年7 月，國家土地管理局在遼寧本溪 市首次召開全國土地開發(fā)經(jīng)驗(yàn)交流會，總結(jié)推廣了各地不同類型的先進(jìn) 典型，提出一定要“保持全國耕地面積相對穩(wěn)定”的號召。各地相繼出 臺了推進(jìn)土地開發(fā)的優(yōu)惠政策措施。一個(gè)開發(fā)土地增加耕地的熱潮正在 全國興起。由于土地稅費(fèi)改革出臺，特別是1 9 8 8 年以耕地占用稅為主 的農(nóng)業(yè)發(fā)展基金的建立，國家土地開發(fā)基金領(lǐng)導(dǎo)小組( 后改這農(nóng)業(yè)綜合 開發(fā)協(xié)調(diào)小組) 利用農(nóng)發(fā)基金在各地立項(xiàng)，平均每年新開發(fā)耕地15 0 萬 畝左右，為增加耕地面積也做出了貢獻(xiàn)。1 9 9 4 年國家基本農(nóng)田保護(hù) 條例的頒布，為土地開發(fā)又開辟了新的資金渠道。進(jìn)入九十年代以來。 隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)持續(xù)升溫，出現(xiàn)了房地產(chǎn)開發(fā)熱，大量圈地、炒地現(xiàn)象， 建設(shè)用地總量不斷上升，耕地面積持續(xù)減少。為此，1 9 9 7 年，中共中 央，國務(wù)院下發(fā)了關(guān)于迸一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知) ) ， 凍結(jié)了縣改市的審批及規(guī)定在修訂的土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)前，原則上 不得批準(zhǔn)新占耕地。通知中明確指出“實(shí)行建設(shè)占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾 相掛鉤政策?！薄胺寝r(nóng)業(yè)建設(shè)需占用耕地的，必須開發(fā)復(fù)墾不少于所占面 積且符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的耕地。開發(fā)耕地所需資金作為建設(shè)用地成本列入建 設(shè)項(xiàng)目總投資。占用耕地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，逐步實(shí)行由建設(shè)單位按照“ - 3 地政府的要求，將所占耕地地表的耕作層用于重新造地。” 我國的土地復(fù)墾從1 9 8 8 年開始。1 9 8 8 年，國務(wù)院頒布了土地復(fù) 墾規(guī)定) ) ，為我國工礦企業(yè)生產(chǎn)建設(shè)與基本建設(shè)過程中破壞、廢棄土地 的復(fù)墾利用提供了法律依據(jù)，有力地推動了工礦區(qū)破壞、廢棄土地的復(fù) 墾工作。繼土地復(fù)墾規(guī)定頒布實(shí)施后，在修訂的土地管理法、( ( 礦 產(chǎn)資源法、( ( 環(huán)境保護(hù)法) ) 和制定的煤炭法、( ( 鐵路法等法律中都 有土地復(fù)墾方面的規(guī)定。原國家土地管理局還根據(jù)行業(yè)情況和特點(diǎn)，制 定了黃金礦山砂金生產(chǎn)土地復(fù)墾規(guī)定。為規(guī)范土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，原 國家土地管理局頒布實(shí)施了土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)，冶金行業(yè)頒布了冶金行 業(yè)的土地復(fù)墾規(guī)劃設(shè)計(jì)的內(nèi)容及深度規(guī)定。從1 9 8 9 年起，在全國建 立了2 0 多個(gè)不同類型的土地復(fù)墾試點(diǎn)。從1 9 9 5 年起，在全國建立了每 年由中央財(cái)政投資、地方財(cái)政配套、農(nóng)民投工投勞的2 2 個(gè)發(fā)展生態(tài)農(nóng) 業(yè)、綜合治理的土地復(fù)墾示范區(qū)，復(fù)墾面積達(dá)1 2 萬畝。到1 9 9 9 年，中 央財(cái)政和地方財(cái)政已分別投資5 5 0 0 萬元用于土地復(fù)墾。 我國大規(guī)模的土地整理是在新中國成立后，1 9 5 0 年，中央人民政 府正式頒布了中華人民共和國土地改革法，1 9 5 8 年實(shí)行人民公社 化，土地收歸集體，土地整理通過“一平二調(diào)”，以變更權(quán)屬關(guān)系為主 要內(nèi)容。2 0 世紀(jì)7 0 年代全國農(nóng)業(yè)學(xué)大寨，土地整理以開荒造地、修筑 梯田、平整土地、整理溝渠和道路為特點(diǎn)。8 0 年代土地整理以推行農(nóng) 村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，改變土地利用結(jié)構(gòu)和利用方式為主，同時(shí)也增 大了地塊的破碎程度。進(jìn)入9 0 年代，隨著人地矛盾和土地退化的加劇， 我國開始了以增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，提高土地利用率和產(chǎn) 出率，改善生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境為主的土地整理工程。1 9 9 7 年中 共中央、國務(wù)院1 1 號文件中，明確指出“積極推行土地整理，搞好土 地建設(shè)。各地要大力總結(jié)和推廣土地整理的經(jīng)驗(yàn)，按照土地利用總體規(guī) 劃的要求，通過對田、水、路、林、村的綜合整治，搞好土地建設(shè)，提 高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境。”1 9 9 9 年 頒布實(shí)施的中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例第十八條規(guī)定“縣、 鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 人民政府應(yīng)當(dāng)按照土地利用總體規(guī)劃，組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織 制定土地整理方案，并組織實(shí)施。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，按 照土地利用總體規(guī)劃，推進(jìn)土地整理。土地整理新增耕地面積的百分之 六十可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償指標(biāo)。土地整理所需費(fèi)用，按照 誰受益，誰負(fù)擔(dān)的原則，由集體經(jīng)濟(jì)組織和土地使用者共同承擔(dān)?！?在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，以集約利用為主要特點(diǎn)的土地規(guī)模這種新的生 產(chǎn)關(guān)系的提出，使當(dāng)前的土地整理面臨著土地利用方式的重大變革以及 食品安全和生態(tài)環(huán)境的整治等多種需求。 各自的內(nèi)涵不同 廣義的土地開發(fā)等同于土地整理，狹義的土地整理、土地開發(fā)、土 地復(fù)墾都有各自特定的對象。 廣義的土地開發(fā)、土地整理均指為了擴(kuò)大土地的可利用面積和提高 土地的可利用深度而進(jìn)行的開荒、圍墾、復(fù)墾和土地的整治等活動。 狹義的土地開發(fā)就是對未利用土地的開墾，是把土地資源的自然生 態(tài)系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿斯ど鷳B(tài)系統(tǒng)的過程，實(shí)施對象是未利用的土地。狹義的 土地整理是為提高已利用土地的利用率和產(chǎn)出率，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)， 增加有效增地面積和改善生產(chǎn)、生活條件，按照土地利用總體規(guī)劃的要 求，運(yùn)用工程建設(shè)措施，對農(nóng)村配置不當(dāng)、利用不合理以及分散、閑置、 耒充分利用的農(nóng)村居民點(diǎn)用地和農(nóng)地實(shí)施調(diào)整、再開發(fā)和利用的行為， 實(shí)施對對象是已利用的土地。土地復(fù)墾，是指對在生產(chǎn)建設(shè)過程中， 因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可 供利用狀態(tài)的活動，實(shí)施對象是曾被利用過，但因各種生產(chǎn)建設(shè)和自然 災(zāi)害造成破壞的土地。 實(shí)施的區(qū)域不同 土地開發(fā)集中在西北、東北及沿湖、沿海等地荒地、荒坡及荒灘等 未利用土地分布較集中區(qū)域。土地整理集中分布在：( 1 ) 結(jié)合中低產(chǎn)田改 造的平原地區(qū)；( 2 ) 進(jìn)行小流域治理的山區(qū)；( 3 ) 實(shí)行村莊遷并區(qū)域。土地 復(fù)墾集中分布在：( 1 ) 采礦集中區(qū)域；( 2 ) 災(zāi)后重建及移民集中區(qū)域。 實(shí)施的目的不同 土地開發(fā)是主要為了增加有效耕地面積，土地整理是為提高已利用 土地的利用率和產(chǎn)出率，土地復(fù)墾是為了將土地恢復(fù)其原有狀態(tài) 2 3 土地整理的特性 從生態(tài)學(xué)的角度看，土地整理就是打破原有的生態(tài)平衡，從而 建立新的平衡 因?yàn)橥恋卣硎且粋€(gè)人作用于自然的力量，它有可能對原有生態(tài)系 統(tǒng)產(chǎn)生積極的、有利的影響，也有可能完全相反，產(chǎn)生消極的、有害的 影響。人們至今對土地生態(tài)系統(tǒng)中的大部分因子( 如氣候、水文、地質(zhì) 等) 無能為力，對個(gè)別因子( 如土壤、植被等) 也只能有一定程度的改造。 如果土地整理違反了這個(gè)規(guī)律，就可能造成原有土地生態(tài)系統(tǒng)的惡化。 相反，如果在一定限度內(nèi)實(shí)施有效的工程改造，就有可能建立新的更高 層次的生態(tài)平衡。 從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，土地整理與社會生產(chǎn)方式密切相關(guān) 土地整理總是要在一定的社會經(jīng)濟(jì)條件下來進(jìn)行，即使是同一社會 形態(tài)，農(nóng)用地與建設(shè)用地也處在不同的經(jīng)濟(jì)條件下。我國目前農(nóng)村實(shí)行 以家庭經(jīng)營為主的生產(chǎn)責(zé)任制，農(nóng)民擁有對土地的經(jīng)營權(quán)和再開發(fā)權(quán)， 土地整理易于和土地使用經(jīng)營融為一體。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的商品化、專業(yè)化、 社會化程度都比城市經(jīng)濟(jì)低，土地整理必須適應(yīng)這種經(jīng)濟(jì)環(huán)境。因此， 我們對于農(nóng)用地整理和建設(shè)用地整理，應(yīng)考慮不同的組織形式與經(jīng)營方 式。 土地整理具有經(jīng)營的特性 土地整理的實(shí)施過程可以當(dāng)作一個(gè)生產(chǎn)過程，實(shí)行專業(yè)化經(jīng)營。 例如現(xiàn)階段浙江省的土地整理可通過新增耕地取得建設(shè)占用耕地的折抵 指標(biāo)，通過折抵指標(biāo)的有償使用來獲取土地整理的成本和部分收益。土 地整理中的新增耕地也可以優(yōu)先確定給土地整理投資方使用，其使用權(quán) 也可以以一定的形式依法轉(zhuǎn)讓。從這個(gè)意義上說，土地整理是一個(gè)典型 的經(jīng)濟(jì)行為，土地整理的經(jīng)營與管理也必須遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律。 3 4 究區(qū)域土地整理區(qū)域分布及類型 3 1 研究區(qū)域選擇一嘉興市概況 3 1 1 自然條件 嘉興市位于浙江省東北部、上海、江蘇、浙江三省( 市) 交界處， 長江三角洲杭嘉湖平原腹心地帶。東北距上海市9 0 公里，西南距杭州 市9 0 公里，北距蘇州7 0 公里，東南濱臨杭州灣與舟山、寧波及紹興三 市隔江相望，處于最具有經(jīng)濟(jì)活力的長江三角洲和中國沿海經(jīng)濟(jì)帶的中 心位置。鐵路、公路、水路網(wǎng)絡(luò)交織，四通八達(dá)，交通十分便利。市境 陸域東西長9 2 公里，南北寬7 6 公里。陸域面積4 0 0 9 平方公里。境內(nèi) 地勢低平，平均海拔3 7 米( 吳淞高程) ，其中秀洲區(qū)和嘉善北部為低 洼，其地面高程一般在3 2 - 3 6 米之間，部分低地2 8 - 3 0 米。全市 有山丘2 0 0 余個(gè)，零散分布在錢塘江杭州灣北岸一線，海拔大多在2 0 0 米以下，市境最高點(diǎn)位于海鹽與海寧交界處的高陽山。全市河道縱橫， 湖蕩眾多，河道總長13 8 0 2 余公里，骨干河流5 7 條，內(nèi)河航運(yùn)發(fā)達(dá)。 3 1 2 經(jīng)濟(jì)條件 嘉興是中國共產(chǎn)黨的誕生地，國務(wù)院確定的首批沿海開放城市中先 行規(guī)劃，先行發(fā)展的重點(diǎn)城市之一，是座具有悠久歷史的江南水鄉(xiāng)名城， 也是漸北的交通樞紐和重要的物資集散地。2 0 0 1 年總?cè)丝跒? 3 1 9 3 萬 人。全市G D P 為6 0 8 9 8 億元，財(cái)政收入53 53 ，金社會固定資產(chǎn)投資 達(dá)到3 0 5 4 l ，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入1 0 9 2 0 元，農(nóng)民人均純收入5 3 5 0 元。一、二、三次產(chǎn)業(yè)比例為1 0 ：5 9 ：3 1 ，年進(jìn)出7 1 總值達(dá)到3 2 6 9 億美 元。經(jīng)過“九五”時(shí)期的培育發(fā)展，嘉善木業(yè)、平湖服裝業(yè)、海寧皮革業(yè)、 海鹽與桐鄉(xiāng)的化纖業(yè)、秀洲區(qū)的絲織業(yè)，已成為我市具有一定知名度和 較強(qiáng)競爭力的五大區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)。嘉興將以建設(shè)成為長江三角洲的經(jīng)濟(jì) 重鎮(zhèn)、上海南翼的港口新市、江南水鄉(xiāng)的文化名城為目標(biāo)。 3 1 3 土地幣j 用現(xiàn)狀 據(jù)20 0 1 年土地利用詳查資料，全市土地總面積為4 0 0 8 7 5 3 7 公頃， 約占浙江省土地總面積的3 8 3 ，人口密度每平方公里人，高出全省近 一倍。是浙江省人口密度最高、人均土地面積最小的市( 地) ，耕地、 園地、居民點(diǎn)及工礦用地和水域是四大主要用地類型，合計(jì)占土地總面 積9 5 。見圖3 - 1 。 土地利用的特點(diǎn)： ( 1 ) 土地開發(fā)利用程度高 嘉興市氣候條件優(yōu)越，四季分明，光