淺析我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展中存在的問(wèn)題與對(duì)策.doc

淺析我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展中存在的問(wèn)題與對(duì)策摘 要：非營(yíng)利組織是公民社會(huì)的組織 ,在公共管理的多元主體體系中 , 代表來(lái)自市場(chǎng)和政府之外的力量。在公共管理中 ,非營(yíng)利組織發(fā)揮著獨(dú)特的功能，維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。但是 ,由于諸多方面的原因 ,我國(guó)非營(yíng)利組織在發(fā)展的過(guò)程中還存在種種問(wèn)題和困境，因此，分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因并尋求解決方案成為我國(guó)非營(yíng)利組織當(dāng)前必須完成的首要任務(wù)。我國(guó)非營(yíng)利組織要走出困境 ,需要非營(yíng)利組織自身、政府和社會(huì)的共同努力。關(guān)鍵詞：非營(yíng)利組織；問(wèn)題；對(duì)策隨著社會(huì)公共事物日益復(fù)雜和繁重 ,隨著新的政府治理理論的出現(xiàn)和新一輪的政府行政改革的進(jìn)行,政府的職能定位必然發(fā)生變更 ;另一方面 ,隨著社會(huì)發(fā)展 ,以社會(huì)管理和公共服務(wù)為主要內(nèi)容的公共管理主體體系的構(gòu)成和格局也必然發(fā)生變化。在社會(huì)管理主體多元化進(jìn)程中 ,非營(yíng)利組織的力量和作用越來(lái)越突顯 ,它成為公共管理中一個(gè)不可或缺的重要角色。非營(yíng)利組織同政府、企業(yè)共同構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)三大支柱 ,因此非營(yíng)利組織對(duì)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型中的中國(guó)有著特殊意義。正如著名學(xué)者王紹光所言“忽視非營(yíng)利部門的發(fā)展將是一個(gè)戰(zhàn)略性錯(cuò)誤”。但是中國(guó)的非營(yíng)利組織目前尚處于起步階段 ,與強(qiáng)大政府和愈加繁榮的企業(yè)相比 ,非營(yíng)利組織仍然顯得那么無(wú)力與弱小。一、 非營(yíng)利組織的基本概述（一）非營(yíng)利組織的概念及特征1非營(yíng)利組織的基本概念非營(yíng)利組織，也稱為非政府組織、第三部門、公民社會(huì)、市民社會(huì)等，在我國(guó)統(tǒng)稱為“社團(tuán)”。長(zhǎng)期以來(lái)，專家學(xué)者將社會(huì)組織歸納為第一部門（提供公共產(chǎn)品的政府）、第二部門（提供私人產(chǎn)品的企業(yè)）和第三部門（相對(duì)獨(dú)立于第一、第二部門的社會(huì)領(lǐng)域，即非營(yíng)利組織）。關(guān)于非營(yíng)利組織的定義，國(guó)內(nèi)外學(xué)者提出眾多觀點(diǎn)，其入手點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)各有差異，主要包括：(1)按它的提出者T.列維特（Levitt，1973）等人的定義，非營(yíng)利組織是指“非公非私的、既不是國(guó)家機(jī)構(gòu)也不是私營(yíng)企業(yè)的第三類組織?！?即用剩余法，把非營(yíng)利組織看成除了政府機(jī)構(gòu)和營(yíng)利機(jī)構(gòu)以外的一切社會(huì)組織的總和。(2) 從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，借助“公益”和“私益”的概念來(lái)為非營(yíng)利組織劃定界限。認(rèn)為非營(yíng)利組織是“和公共領(lǐng)域(公域)、私人領(lǐng)域（私域）相對(duì)而言的另一個(gè)領(lǐng)域?！?3)我國(guó)學(xué)者主要從社會(huì)中介組織對(duì)公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的聯(lián)系作用上入手，主要研究其作用，對(duì)其定義沒(méi)有太多的研究。由此可見(jiàn) ,學(xué)術(shù)界對(duì)非營(yíng)利組織的界定缺乏一致性 ,側(cè)重點(diǎn)各有不同 ,但其內(nèi)涵都是指政府和企業(yè)之間的社會(huì)機(jī)構(gòu) ,只是對(duì)這些機(jī)構(gòu)所涵蓋的范圍不同而已。我們一般認(rèn)為 ,非營(yíng)利組織是指那些不以營(yíng)利為目的，其所得不為任何個(gè)人牟取私利 ,承擔(dān)政府與私企“不愿做、做不好或不常做”事務(wù)的公共服務(wù)組織。因此，我國(guó)絕大多數(shù)社會(huì)團(tuán)體、非營(yíng)利的事業(yè)單位和一些民辦非企業(yè)單位、自治性社區(qū)組織都符合這些條件。 2 非營(yíng)利組織的特征 由于研究方法及定義上的不同，對(duì)非營(yíng)利組織的特點(diǎn)，不同的學(xué)派有不同的見(jiàn)解。著名管理學(xué)大師彼得德魯克強(qiáng)調(diào)非營(yíng)利組織是既非企業(yè)又非政府的機(jī)關(guān)，目的是人與社會(huì)的變革，是向社會(huì)提供服務(wù)的部門。而美國(guó)霍普金斯大學(xué)薩拉蒙教授從另外的角度進(jìn)行了歸納 ,認(rèn)為非營(yíng)利組織有五大特征 :一是組織性 ,即組織應(yīng)當(dāng)具有內(nèi)部規(guī)章制度 ,有負(fù)責(zé)人 ,有經(jīng)常性正規(guī)活動(dòng) ;二是民間性 ,即體制上獨(dú)立 ,不是政府的一部分 ,也不受制于政府 ;三是非營(yíng)利性 ,即組織不以營(yíng)利為目的 ,法律上禁止將利潤(rùn)分配給所有者和管理者 ;四是自治性。組織自己管理自己 ,既不受制于政府 ,也不受制于私營(yíng)企業(yè) ;五是志愿性 ,即會(huì)員參與組織的活動(dòng)是出于自愿的。2現(xiàn)實(shí)社會(huì)中并不是所有的非營(yíng)利組織都具有以上所歸納的特征。非營(yíng)利組織的關(guān)鍵特點(diǎn)在于志愿性和非營(yíng)利性 ,二者缺一不可 ,違反志愿性則成為政府行為(第一部門 ) ,違反非營(yíng)利性則成為企業(yè)行為 (第二部門 )。（二）非營(yíng)利組織發(fā)展的歷史背景從全球發(fā)展來(lái)看，非營(yíng)利組織的興起的必然條件，主要表現(xiàn)在以下兩方面：（1）全球范圍的國(guó)家發(fā)展危機(jī)。全球性的國(guó)家發(fā)展危機(jī)首先表現(xiàn)在發(fā)達(dá)國(guó)家。自 20 世紀(jì) 80 年代以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始出現(xiàn)嚴(yán)重的福利支出危機(jī)，公民傳統(tǒng)的社會(huì)福利政策遭受嚴(yán)重質(zhì)疑。20世紀(jì) 50 年代所形成的提供社會(huì)福利的政府保障體系受到很大挑戰(zhàn)，面對(duì)日益龐大的社會(huì)福利支付負(fù)擔(dān)，以及不斷擴(kuò)大的服務(wù)需求，政府早已力不從心。在這樣的背景下，福利國(guó)家的政府不得不開(kāi)始尋求非營(yíng)利組織的支持，并鼓勵(lì)其發(fā)展。發(fā)展中國(guó)家的國(guó)家發(fā)展危機(jī)主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題上。從 20 世紀(jì) 70 年代中期以來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)的衰退以及前蘇聯(lián)等社會(huì)主義國(guó)家解體等方面原因，一些發(fā)展中國(guó)家不得不為非營(yíng)利組織發(fā)展提供空間，并允許它們參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一些項(xiàng)目。（2）中產(chǎn)階級(jí)與公民的參與意識(shí)增強(qiáng)。非營(yíng)利組織的產(chǎn)生和發(fā)展，需要有一些有創(chuàng)造力的人員去構(gòu)建。二戰(zhàn)后，伴隨著經(jīng)濟(jì)工業(yè)化的快速增長(zhǎng)，在很多國(guó)家和地區(qū)中產(chǎn)階級(jí)迅速崛起。中產(chǎn)階級(jí)有強(qiáng)烈的民主、自由、平等以及法律意識(shí)，關(guān)心公共權(quán)力的運(yùn)用，對(duì)傳統(tǒng)政治的社會(huì)基礎(chǔ)帶來(lái)很大沖擊。同時(shí)，公民在滿足自我基本生活需求之后，也開(kāi)始有意愿去更好地服務(wù)和參與非營(yíng)利組織。3在這種情況下，非營(yíng)利組織不斷的發(fā)展壯大，并發(fā)揮著重要的作用，及至現(xiàn)在成為現(xiàn)代社會(huì)的三大支柱之一。二、 我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展及其現(xiàn)狀改革開(kāi)放前的中國(guó)是一個(gè)高度集權(quán)的大一統(tǒng)社會(huì)。國(guó)家掌握了社會(huì)中的絕大數(shù)資源的控制和配置權(quán)，政府長(zhǎng)期扮演著“全能政府”的角色，突出表現(xiàn)在政府對(duì)整個(gè)社會(huì)的大包大攬：在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，國(guó)家實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)著配置社會(huì)資源的職責(zé)，各種生產(chǎn)任務(wù)都有國(guó)家下達(dá)指標(biāo)；在社會(huì)領(lǐng)域，實(shí)行嚴(yán)格的行政控制，抑制非營(yíng)利組織的發(fā)展；在文化領(lǐng)域，由國(guó)家出資興辦各種文化事業(yè)。而個(gè)人想獲得最基本的生存條件 ,就必須、也只能通過(guò)國(guó)家的制度性安排,這使得改革開(kāi)放前的中國(guó)具有明顯的“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”特征 ,而非營(yíng)利組織,尤其是所謂的純民間組織幾乎沒(méi)有任何自我生存和發(fā)展的空間和環(huán)境。1978年以后 ,中國(guó)相繼進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革?！靶≌?、大社會(huì)”目標(biāo)模式的確立、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立、政府職能的轉(zhuǎn)變使得國(guó)家與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系面臨重大的變化和調(diào)整 ,各類社會(huì)組織的功能面臨新的分化和定位。在這種新的環(huán)境下 ,中國(guó)的非營(yíng)利組織面臨前所未有的發(fā)展機(jī)遇。一方面 ,經(jīng)濟(jì)體制改革之后 ,中國(guó)農(nóng)村和城市先后產(chǎn)生了大量游離于傳統(tǒng)單位組織體系之外的多元利益主體 ,這些利益主體掌握了自由流動(dòng)的資源和自由活動(dòng)的空間。與此同時(shí) ,在政府與這些多元利益主體之間形成了權(quán)力真空和信息的堵塞。因此 ,政府需要有中介性的非營(yíng)利組織起到信息溝通的橋梁作用 ,并幫助政府維護(hù)市場(chǎng)與社會(huì)秩序。而這些分散的利益主體也需要通過(guò)非營(yíng)利組織來(lái)形成組織化的利益 ,從而達(dá)到維護(hù)自身利益的目的。另一方面 ,中國(guó)正在進(jìn)行的政治體制改革和政府職能的轉(zhuǎn)變 ,也需要非營(yíng)利組織能夠承接以往由政府包攬的部分職責(zé) ,提供更多的公共服務(wù)。在以上情況下 ,中國(guó)的非營(yíng)利組織取得了空前的發(fā)展，并日益成為中國(guó)社會(huì)生活中不可或缺的組織創(chuàng)新 ,在社會(huì)服務(wù)、扶貧、環(huán)境保護(hù)、民辦教育、學(xué)術(shù)研究、行業(yè)管理、國(guó)際交流、慈善等方面發(fā)揮著政府、市場(chǎng)不可替代的作用。在當(dāng)代中國(guó)，非營(yíng)利組織的發(fā)展極其迅速，其發(fā)展現(xiàn)狀有以下幾點(diǎn)表現(xiàn): （一）非營(yíng)利組織數(shù)量大幅增加，種類多樣1988 年，全國(guó)非營(yíng)利組織只有 4446 個(gè)，2005 年底發(fā)展到 31.98 萬(wàn)個(gè)。20 世紀(jì) 80年代以前，非營(yíng)利組織的類型主要只有高度行政化的工青婦、文聯(lián)、工商聯(lián)、科協(xié)等九大團(tuán)體，而目前中國(guó)的全國(guó)性社團(tuán)按照官方的分類標(biāo)準(zhǔn)(主體功能)可分為 17 類：產(chǎn)業(yè)部門、社會(huì)服務(wù)與社會(huì)福利、公共事物、信息與技術(shù)服務(wù)、衛(wèi)生、體育、教育、文化藝術(shù)、新聞出版、科學(xué)技術(shù)、人文社會(huì)科學(xué)、環(huán)境能源、企業(yè)行業(yè)組織、職業(yè)組織、地區(qū)組織、個(gè)人聯(lián)誼以及其他組織。（二）活動(dòng)領(lǐng)域呈現(xiàn)多元化格局社會(huì)需求的多樣化和政府職能的轉(zhuǎn)變使非營(yíng)利組織的活動(dòng)領(lǐng)域出現(xiàn)多元化。除從事社會(huì)服務(wù)、調(diào)查研究和行業(yè)管理等活動(dòng)的非營(yíng)利組織繼續(xù)發(fā)展外，近年來(lái)，實(shí)體性的非營(yíng)利組織呈現(xiàn)出較強(qiáng)的發(fā)展勢(shì)頭。根據(jù)民政部的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)民辦非企業(yè)單位的登記數(shù)字2010年為18.76萬(wàn)家，他們的活動(dòng)擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、教育、衛(wèi)生、體育、文化、環(huán)保、社會(huì)福利等多個(gè)領(lǐng)域。（三）活動(dòng)方式以提供服務(wù)和宣傳教育為主從清華大學(xué)非營(yíng)利組織研究所調(diào)查結(jié)果看，中國(guó)非營(yíng)利組織的活動(dòng)方式主要是提供服務(wù)（59.4%），交流（58.7%），宣傳（58.6%）和培訓(xùn)、研修、訓(xùn)練（57. 0%）；其次是調(diào)查研究（46.4%）；再次是收集資料、提供信息（41.0%）和提供政策建議、提案（38.5%）；而義演義賣活動(dòng)（6.6%）、設(shè)置經(jīng)營(yíng)實(shí)體（7.2%）和進(jìn)行商業(yè)性活動(dòng)（7.4%）等方式最少。3從上面的分析也可以看出非營(yíng)利組織所起的土要作用在于提供信息、宣傳與教育服務(wù)。事實(shí)上由于非營(yíng)利組織掌握的資源非常有限，有的甚至完全依賴志愿者，因此它不可能像政府、企業(yè)一樣以提供物質(zhì)服務(wù)為主，而更多地以提供信息、教育與宣傳服務(wù)為主。例如，中國(guó)絕大多數(shù)自下而上的環(huán)保 NGO，如自然之友、地球村都是以環(huán)保宣傳、教育為主要的活動(dòng)方式。從國(guó)外的情況看，進(jìn)行信息、宣傳與教育（IEC）也是大多數(shù)國(guó)家非營(yíng)利組織活動(dòng)的主要方式，即使是國(guó)際非營(yíng)利組織也是如此。4三、我國(guó)非營(yíng)利組織在發(fā)展中存在的問(wèn)題 改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展迅速，并取得了巨大的成就，但我國(guó)的非營(yíng)利組織還很不發(fā)達(dá)，不僅先天不足，而且缺乏動(dòng)力，尚處于一個(gè)艱難的創(chuàng)業(yè)時(shí)期。我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展在外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境中都存在不少的問(wèn)題，其主要體現(xiàn)在以下方面：（一）外在環(huán)境：政府、社會(huì)支持不夠1.相關(guān)法律、法規(guī)、制度不健全。法制的缺陷限制了我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展。雖然我國(guó)政府正在積極建立有關(guān)非營(yíng)利組織登記管理方面較為完善的法律制度框架 ,但這并不意味著非營(yíng)利組織的發(fā)展在我國(guó)已經(jīng)受到法制的積極促進(jìn)和保護(hù)。相反現(xiàn)行法規(guī)中的許多規(guī)定在很大程度上都是不利于非營(yíng)利組織的發(fā)展。這些法規(guī)所帶有的控制、限制的基調(diào)和繁瑣的手續(xù)規(guī)定 ,在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里都成為制約非營(yíng)利組織發(fā)展的重要因素。同時(shí) ,各種不同的法規(guī)制度之間以及其實(shí)施主體之間經(jīng)常出現(xiàn)的小的摩擦和不協(xié)調(diào) ,也是不容忽視的一個(gè)重要問(wèn)題。2.文化觀念不強(qiáng)，社會(huì)對(duì)其理解不深。非營(yíng)利組織的發(fā)展需要良好的文化氛圍，需要全社會(huì)的支持和關(guān)注。政府支持、企業(yè)支持、個(gè)人關(guān)注才能使非營(yíng)利組織有一個(gè)健康良好的發(fā)展環(huán)境，然而在我國(guó)，非營(yíng)利組織很少被社會(huì)大眾所認(rèn)識(shí)，對(duì)其理解更是不足，整個(gè)社會(huì)沒(méi)有形成對(duì)于非營(yíng)利組織的一種正確的文化認(rèn)識(shí)，沒(méi)有形成一種“行業(yè)文化”。我國(guó)著名非營(yíng)利組織學(xué)者康曉光認(rèn)為中國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展最大的問(wèn)題是沒(méi)有一個(gè)好的行業(yè)文化。5非營(yíng)利組織的發(fā)展需要社會(huì)的理解和支持就必須形成自己的獨(dú)特文化，為社會(huì)所接納吸收。3. 我國(guó)非營(yíng)利組織缺乏完善的監(jiān)督體系。非營(yíng)利組織要獲得健康的發(fā)展 ,要保證其公共責(zé)任的良好的實(shí)現(xiàn) ,都要求構(gòu)建一套行之有效的監(jiān)督體系 ,這既需要其內(nèi)部的自我約束 ,更離不開(kāi)外部的監(jiān)督。而我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況是 :不僅非營(yíng)利組織的外部監(jiān)督機(jī)制長(zhǎng)期處于半真空狀態(tài) ,而且非營(yíng)利組織內(nèi)部的自律也很不穩(wěn)定 ,我國(guó)非營(yíng)利組織的監(jiān)督體系呈現(xiàn)出不良狀態(tài)。（二）內(nèi)部因素：自身各方面存在不足1.服務(wù)質(zhì)量低，開(kāi)展業(yè)務(wù)業(yè)余性。非政府組織發(fā)展需要從業(yè)人員的專業(yè)化和科學(xué)化的管理同大多數(shù)組織的“業(yè)余性”存在巨大反差?，F(xiàn)代公益事業(yè)急需現(xiàn)代化的管理理念和專業(yè)化、職業(yè)化的管理人才，部分非政府組織中的工作人員只是將自己視作一個(gè)職業(yè)的受薪者，他們已經(jīng)沒(méi)有了志愿的熱情 ， 而且流動(dòng)性很強(qiáng)。非政府組織業(yè)務(wù)的業(yè)余性和非專業(yè)化造成其社會(huì)職能的缺失，難以擔(dān)負(fù)在社會(huì)領(lǐng)域發(fā)揮更大作用的重任。此外，非政府組織能夠在一些領(lǐng)域替代政府和市場(chǎng)的原因之一就是它在公共服務(wù)和社會(huì)工作上的高效率。然而其業(yè)務(wù)能力的業(yè)余性和非專業(yè)性，導(dǎo)致了內(nèi)部治理的缺陷，使得我國(guó)非政府組織在資源配置上也產(chǎn)生了低效率甚至無(wú)效率。2.籌資能力弱，資金來(lái)源不合理。根據(jù)對(duì)非營(yíng)利組織存在的問(wèn)題進(jìn)行的調(diào)查結(jié)果顯示，有 41.7%的非營(yíng)利組織存在資金短缺的問(wèn)題，資金短缺問(wèn)題居非營(yíng)利組織存在的問(wèn)題之首，這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)很多非營(yíng)利組織發(fā)展的瓶頸。6織的資金主要來(lái)源于政府、金會(huì)、業(yè)和個(gè)人的財(cái)富投入等 ,有些學(xué)者認(rèn)為非營(yíng)利組織作為志愿性組織 ,其主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源是成員會(huì)費(fèi)和社會(huì)捐贈(zèng) ,其收入完全獨(dú)立。據(jù)有關(guān)調(diào)查研究表明 ,目前 ,非營(yíng)利組織開(kāi)展活動(dòng)所需的經(jīng)費(fèi)和其所得的捐助相差甚遠(yuǎn)。美國(guó)私人捐助不到資源總量的1/5 ，瑞典非營(yíng)利組織2/3經(jīng)費(fèi)來(lái)源于政府 ,政府財(cái)政支持也是我國(guó)非營(yíng)利組織的主要資金來(lái)源 ,但是政府資助有限 ,而且其支持重點(diǎn)可能隨時(shí)轉(zhuǎn)移。這是一個(gè)相當(dāng)普遍和嚴(yán)峻問(wèn)題 ,在一些調(diào)查資料中發(fā)現(xiàn) ,有相當(dāng)一部分非營(yíng)利組織處于嚴(yán)重資金不足狀況 ,無(wú)法開(kāi)展正?；顒?dòng) ,其中有不少組織處于名存實(shí)亡“休眠狀態(tài)”。也有一些組織為了維持生存與發(fā)展 ,在通過(guò)各種渠道開(kāi)展與其自身業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)或違法活動(dòng)。因此 ,如何獲得足夠的資金將成為我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展的一個(gè)難題和障礙3.行政干預(yù)嚴(yán)重，缺乏獨(dú)立性。政社不分 ,高度“行政化”使我國(guó)非營(yíng)利組織缺乏獨(dú)立性 ,走不出官方既定的模式。中國(guó)非營(yíng)利組織的產(chǎn)生方式與西方發(fā)達(dá)國(guó)家不同 ,不是內(nèi)生型而是在政府的扶持或操縱下誕生的 ,對(duì)政府存在“體制依賴”,這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面 :第一 ,部分組織是由政府直接創(chuàng)立的 ,盡管后來(lái)從組織上脫離了創(chuàng)社分開(kāi) ,但關(guān)系仍然密切 ,創(chuàng)辦者仍然是主管單位。第二 ,許多組織由從現(xiàn)職退下來(lái)的黨政干部擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù) ,于是從日常管理到行為方式自覺(jué)不自覺(jué)的與政府保持高度一致。在我國(guó)非營(yíng)利組織干部任免中，有23.2%主要干部有組織負(fù)責(zé)人提名并經(jīng)主管部門任命；38.5%的主要干部由主管部門派遣和任命；28.4%的主要干部根據(jù)組織章程通過(guò)民主選舉產(chǎn)生；8.6%的非營(yíng)利組織無(wú)特別的規(guī)則。第三 ,部分組織的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)全靠政府撥款，在資金來(lái)源上完全依靠政府，缺乏經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性。74.內(nèi)部管理混亂，腐敗滋生。非營(yíng)利組織內(nèi)部管理混亂導(dǎo)致其自我生存和發(fā)展能力不足。一方面 ,我國(guó)非營(yíng)利組織內(nèi)部缺乏民主的氛圍。社會(huì)之所以需要非營(yíng)利組織的原因之一是因?yàn)榉菭I(yíng)利組織代表了民主。然而 ,從有關(guān)的調(diào)查情況看 ,我國(guó)有將近 40 %的非營(yíng)利組織沒(méi)有正式的決策機(jī)構(gòu) ,組織的決策完全是由負(fù)責(zé)人個(gè)人或幾個(gè)負(fù)責(zé)人決定 ,無(wú)論是官方的非營(yíng)利組織 ,還是民間的非營(yíng)利組織 ,其內(nèi)部管理似乎都并不民主 ,家族式管理、言堂現(xiàn)象比比皆是 ,使得我國(guó)非營(yíng)利組織的效率低下。8另一方面 ,我國(guó)非營(yíng)利組織內(nèi)部的腐敗問(wèn)題也同樣存在。志愿性的特點(diǎn)使得非營(yíng)利組織的存在沒(méi)有明確的公共責(zé)任 ,諸如究竟非營(yíng)利組織該對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé) ,該負(fù)什么責(zé)等的問(wèn)題至今都還沒(méi)有一個(gè)明確的答案。此外 ,非營(yíng)利組織的決策缺乏公開(kāi)性 ,這就使得一些經(jīng)營(yíng)管理人員在組織活動(dòng)中貪污浪費(fèi) ,如 “麗江媽媽聯(lián)誼會(huì)”事件等，這就導(dǎo)致我國(guó)非營(yíng)利組織的公信度不高，進(jìn)而引起捐助不足。5.人力資源短缺，整體素質(zhì)不高一方面我國(guó)非營(yíng)利組織從業(yè)人員總量不足 ,且分配不平衡。據(jù)民政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示 ,2007年我國(guó)非營(yíng)利組織共有 386916個(gè) ,從業(yè)者只有 4568515人 ,其就業(yè)人數(shù)占我國(guó)就業(yè)總?cè)藬?shù)的比例相當(dāng)?shù)?,僅為 0. 59%。平均每個(gè)非營(yíng)利組織擁有員工約 12人 ,且在區(qū)域、城鄉(xiāng)及不同領(lǐng)域間的存在較大差距 ：從業(yè)人員主要集中在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份 ,中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則較少 ;我國(guó)將近一半的非營(yíng)利組織活動(dòng)于教育、生、社會(huì)服務(wù)行業(yè) ,在農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展領(lǐng)域活動(dòng)較多 ,但在法律、態(tài)環(huán)境和宗教領(lǐng)域的活動(dòng)較少。而早在 2000年 ,意大利的 22142家非營(yíng)利組織就有 629412名雇員 ,相當(dāng)于每個(gè)組織有 28名工作人員 ,且分布較為平衡。9我國(guó)正處在公益事業(yè)蓬勃發(fā)展的時(shí)期 ,非營(yíng)利組織的工作任務(wù)日漸繁重 ,從業(yè)人員數(shù)量不足遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)的需要 ,在一定程度上制約了非營(yíng)利組織的發(fā)展。另一方面，從業(yè)人員整體素質(zhì)不高 ,缺乏高層次專業(yè)知識(shí)。我國(guó)許多地方的非營(yíng)利組織主要由離退休人員和機(jī)關(guān)事業(yè)單位精簡(jiǎn)下來(lái)的人員組成。且現(xiàn)有工作人員總體學(xué)歷水平低 ,大多數(shù)沒(méi)有受過(guò)系統(tǒng)的專業(yè)技能培訓(xùn) ,工作手段、方法落后 ,缺乏創(chuàng)新精神 ,很難為社會(huì)提供系統(tǒng)化、高水平的服務(wù) ,嚴(yán)重影響了非營(yíng)利組織的正常發(fā)展。四、解決我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展中存在問(wèn)題的對(duì)策我國(guó)非營(yíng)利組織在發(fā)展中存在的問(wèn)題是受多方面的因素影響的，因此，我們尋求解決問(wèn)題的方案必須從多角度出發(fā)，并設(shè)計(jì)可行的方案。（一）政府：為非營(yíng)利組織的發(fā)展創(chuàng)制良好的外部環(huán)境1.政府應(yīng)該建立有利于非營(yíng)利組織發(fā)展的法制環(huán)境，完善相關(guān)法律制度。缺乏完善的法律體系的保護(hù)是我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展的一大障礙，也是許多非營(yíng)利組織過(guò)度依賴政府的主要原因。因此，我國(guó)政府應(yīng)該完善關(guān)于非營(yíng)利組織的相關(guān)法規(guī)，進(jìn)一步提高有關(guān)非營(yíng)利組織的法律法規(guī)的立法層次和水平，改變我國(guó)現(xiàn)有法律體系中的控制、限制的基調(diào)和繁瑣的手續(xù)及制度框架，通過(guò)法律的途徑來(lái)維護(hù)非營(yíng)利組織的合法性、獨(dú)立性。另外，通過(guò)立法完善對(duì)于非營(yíng)利組織的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)外部監(jiān)督，引導(dǎo)非營(yíng)利組織向健康的方向發(fā)展。2.政府應(yīng)加快“官辦社團(tuán)”的改革和鼓勵(lì)民間組織的發(fā)展。一方面，政社分開(kāi)，逐步弱化與政府業(yè)務(wù)主管單位的關(guān)系是“官辦”社團(tuán)發(fā)展的趨勢(shì)。隨著這個(gè)趨勢(shì)的發(fā)展 ,其原有的組織結(jié)構(gòu)、理體制、理手段等都要進(jìn)行相應(yīng)的改革 ,通過(guò)借鑒國(guó)外運(yùn)作模式和國(guó)內(nèi)的草根組織的發(fā)展經(jīng)驗(yàn) ,改原來(lái)權(quán)力集中化、織行政化的封閉型組織結(jié)構(gòu)為分權(quán)化、放式的組織結(jié)構(gòu) ,主動(dòng)迎接社會(huì)選擇。另一方面 ,只有自生自發(fā)、下而上的民間組織越來(lái)越強(qiáng)大 ,我國(guó)的公民社會(huì)才能走向成熟 ,這類民間組織的發(fā)展將刺激“官辦”社團(tuán)的改應(yīng)該在注冊(cè)登記、措資金、進(jìn)技術(shù)等方面為其提供幫助 ,為其創(chuàng)造一個(gè)寬松的政策環(huán)境。10（二）非營(yíng)利組織：不斷完善自我，提高生存和發(fā)展能力1.非營(yíng)利組織應(yīng)該完善內(nèi)部管理機(jī)制。首先，非營(yíng)利組織高層管理人員的任用問(wèn)題對(duì)于組織的發(fā)展至關(guān)重要。我國(guó)大多數(shù)非營(yíng)利組織的高層管理人員是學(xué)術(shù)地位較高的專家。至于究竟應(yīng)該選用何種類型的人員作為組織的領(lǐng)導(dǎo) ,要視組織的具體情況而定。另外可以聘用優(yōu)秀的經(jīng)理人管理組織，采用企業(yè)化的運(yùn)作方式，加強(qiáng)與政府和企業(yè)的合作。其次 ,非營(yíng)利組織在組織內(nèi)部要避免政府的官僚作風(fēng) ,應(yīng)堅(jiān)持民主作風(fēng) ,實(shí)行民主管理、民主監(jiān)督 ,建立透明的財(cái)務(wù)管理制度 ,以防止貪污浪費(fèi)等腐敗現(xiàn)象的形成。最后 ,要建立健全科學(xué)的管理系統(tǒng)，引進(jìn)數(shù)字化管理，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化的管理和調(diào)控，運(yùn)用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)科學(xué)化的管理。2.擴(kuò)大籌資渠道，探索新的發(fā)展模式。資金短缺時(shí)非營(yíng)利組織面臨的最為困難的和實(shí)際的問(wèn)題，解決資金問(wèn)題可以通過(guò)改革其籌資方式開(kāi)始。一方面，探索非營(yíng)利組織的股份制形式。傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為，非營(yíng)利組織的盈利不能用于使私人受惠，不能分配給其員工、管理者和出資人，而只能全部用于發(fā)展組織的非營(yíng)利事業(yè)，因此非營(yíng)利組織是不能實(shí)行股份制的。11但我們可以將股份制這種權(quán)益籌資形式靈活運(yùn)用到非營(yíng)利組織中。通過(guò)實(shí)行股份制，可以把社會(huì)上更多的資金吸引到非營(yíng)利組織中，擴(kuò)大非營(yíng)利組織的資金來(lái)源渠道，克服目前我國(guó)非營(yíng)利組織有一半資金依靠國(guó)家和政府的補(bǔ)貼，同時(shí)可以使非營(yíng)利組織的成員的責(zé)任更明確，克服非營(yíng)利組織自律能力不足的問(wèn)題，促進(jìn)非營(yíng)利組織的發(fā)展。另一方面，加強(qiáng)非營(yíng)利組織與營(yíng)利組織的合作。眾所周知的“希望工程”和農(nóng)夫山泉的合作，“每喝一瓶農(nóng)夫山泉 ,您就給希望工程捐了一分錢”的廣告幾乎家喻戶曉 ,一方面農(nóng)夫山泉集團(tuán)借助希望工程提高自己在人們心目中的地位 ,同時(shí)擴(kuò)大了市場(chǎng) ,增加了企業(yè)的效益 ;另一方面青少年基金會(huì)也由此獲得了更多對(duì)“希望工程”的捐款 ,實(shí)現(xiàn)了自身的目的。國(guó)內(nèi)其他非營(yíng)利機(jī)構(gòu)可效仿這樣的合作 ,從營(yíng)利組織獲得所需的資金。 3.加強(qiáng)人力資源的管理。一方面加強(qiáng)招聘過(guò)程管理，注重人力資源培訓(xùn)。非營(yíng)利組織要獲取和吸收優(yōu)秀的人力資源，必須加強(qiáng)招聘過(guò)程的管理。要把重點(diǎn)放在穩(wěn)定和培養(yǎng)現(xiàn)有的人才上，通過(guò)培訓(xùn)促進(jìn)員工實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值，增強(qiáng)員工的工作滿意度和對(duì)組織的歸屬感和責(zé)任感，從而提高組織的工作效率、人力資源的學(xué)習(xí)能力和生產(chǎn)能力，實(shí)現(xiàn)組織人力資源增值和預(yù)期的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。另一方面倡導(dǎo)組織文化，貫徹人本管理，注重對(duì)員工的激勵(lì)。在對(duì)成員的約束和激勵(lì)的過(guò)程中，物質(zhì)激勵(lì)不可缺少，但目標(biāo)激勵(lì)、人本管理、文化建設(shè)和柔性管理顯得更為重要。要通過(guò)倡導(dǎo)組織文化，設(shè)定組織目標(biāo)將個(gè)體凝聚起來(lái)，以組織行為帶動(dòng)和約束個(gè)體行為，喚起個(gè)體成員的責(zé)任感和使命感，并用群眾的認(rèn)同感使成員感受到自身的價(jià)值。 4.處理好與政府之間的關(guān)系。目前，我國(guó)非營(yíng)利組織的主要資金來(lái)源是政府，非營(yíng)利組織和政府保持良好的關(guān)系是非營(yíng)利組織發(fā)展的一個(gè)重要策略。但是非營(yíng)利組織不能喪失其獨(dú)立性，不能過(guò)分依賴政府或是成為更不能利用從政府處得來(lái)的特權(quán)獲取灰色捐款。非營(yíng)利組織的發(fā)展需要以對(duì)公益事業(yè)的關(guān)懷態(tài)度來(lái)贏得公眾信任；需要在硬件和制度上雙重創(chuàng)新帶動(dòng)組織的長(zhǎng)效發(fā)展。非營(yíng)利組織自身也要與政府保持一定的距離，構(gòu)建一種在合作中競(jìng)爭(zhēng)、在競(jìng)爭(zhēng)中合作的關(guān)系模式。不斷理順各種關(guān)系，處理好與政府的競(jìng)爭(zhēng)與合作，在競(jìng)爭(zhēng)中促進(jìn)自身的不斷發(fā)展，在合作中實(shí)現(xiàn)自身的社會(huì)價(jià)值。 （三）社會(huì)：為非營(yíng)利組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境1.社會(huì)應(yīng)培養(yǎng)公眾的志愿精神和互助品質(zhì)。中華民族歷來(lái)就有助人和互助的傳統(tǒng) ,民間結(jié)社和民間公益的歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。發(fā)揚(yáng)我國(guó)的優(yōu)良傳統(tǒng) ,加強(qiáng)國(guó)民素質(zhì)教育 ,努力培養(yǎng)公眾的志愿精神和互助品質(zhì) ,為我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展提供良好的社會(huì)土壤。2.完善對(duì)于非營(yíng)利組織的社會(huì)評(píng)估監(jiān)督體系。推行非營(yíng)利組織評(píng)估的主要方法是建立一系列的評(píng)估指標(biāo)。包括治理機(jī)構(gòu)、資金使用、所得是否用于成員分紅等方面。評(píng)估的組織者可以是政府指定的部門 ,如審計(jì)組織 ,也可以是類似美國(guó)的全國(guó)慈善信息局和公益咨詢部這樣的獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)。通過(guò)監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的建立，規(guī)范非營(yíng)利組織的發(fā)展，時(shí)期朝著健康的方向發(fā)展。12綜上所述，一方面政府、社會(huì)應(yīng)努力營(yíng)造有利于非營(yíng)利組織發(fā)展的外部環(huán)境，不斷完善各種機(jī)制，為非營(yíng)利組織的發(fā)展提供穩(wěn)定、健康的環(huán)境。另一方面，非營(yíng)利組織必須抓住機(jī)遇加強(qiáng)自身建設(shè)，完善內(nèi)部機(jī)制，理順與政府的關(guān)系，擴(kuò)展籌資的渠道，加強(qiáng)對(duì)自身人力資源的管理，不斷完善自身建設(shè)。只有這樣，我國(guó)的非營(yíng)利組織才能夠良性發(fā)展，承擔(dān)更多的社會(huì)公共責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行公正、合理和高效的分配，在可持續(xù)發(fā)展道路上充分發(fā)揮社會(huì)職能，最終對(duì)促進(jìn)我國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展做出自己應(yīng)有的貢獻(xiàn)。五、我國(guó)非營(yíng)利組織的前景及發(fā)展趨勢(shì)我國(guó)的非營(yíng)利組織在發(fā)展的過(guò)程中應(yīng)該努力借鑒國(guó)外的先進(jìn)的管理方式和發(fā)展模式，并結(jié)合自身的內(nèi)外情況開(kāi)創(chuàng)自己的發(fā)展道路。具體說(shuō)來(lái)，可以從以下幾點(diǎn)加以考慮。（一）職業(yè)化國(guó)外的非營(yíng)利行