流域生態(tài)學(xué)論文

7生態(tài)補(bǔ)償立法問題簡論生態(tài)補(bǔ)償立法問題簡論摘要：本文通過從對(duì)生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵，和生態(tài)補(bǔ)償立法復(fù)雜性的兩個(gè)方面的深入淺出的分析，指出生態(tài)問題的本質(zhì)是人與人的關(guān)系，核心是利益平衡，解決途徑是利用補(bǔ)償手段平衡利益。生態(tài)補(bǔ)償制度的建立必須通過國家和地方立法等約束來實(shí)現(xiàn)，但由于生態(tài)補(bǔ)償制度推廣的不成熟性和統(tǒng)籌流域的艱難性等原因，生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)立法難以實(shí)現(xiàn)的局面將長期存在。關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償；專項(xiàng)立法；平衡利益；統(tǒng)籌流域1 引言透過事物的表象，認(rèn)識(shí)事物的本質(zhì)，進(jìn)而再利用對(duì)事物或者現(xiàn)象的正確認(rèn)識(shí)去指導(dǎo)實(shí)踐，才能真正有效的解決問題。在法律領(lǐng)域中，有這樣一句話“法律事物和法律現(xiàn)象的涵義或概念是整個(gè)法律大廈的基礎(chǔ)。如果我們試圖完全否定概念，那么整個(gè)法律大廈就會(huì)化為灰燼”。1 “生態(tài)補(bǔ)償”的概念提出已有十多年，但我國最早的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐可以追溯到20世紀(jì)80年代，即云南省對(duì)磷礦開采征收覆土植被及其他自然環(huán)境破壞的恢復(fù)費(fèi)用。這么多年來，人們對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯繌奈赐Ｖ惯^，為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧相處，各個(gè)國家先后制定了相關(guān)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，即生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，我國亦是如此。至于對(duì)建立生態(tài)補(bǔ)償制度的必要性論證的相關(guān)理論已十分充分，這里不再贅述。然而由于世界各國、各個(gè)地區(qū)各不相同的自然、地理、歷史和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，因此，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x還沒有形成正確統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，這必然會(huì)導(dǎo)致不同地區(qū)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度的性質(zhì)、目的、范圍等等一系列問題認(rèn)識(shí)上的差異，這無疑會(huì)成為現(xiàn)實(shí)生活中生態(tài)補(bǔ)償措施舉步維艱的重要原因。從對(duì)生態(tài)補(bǔ)償理解的差異性角度看，在一定程度上也不難理解生態(tài)補(bǔ)償立法的復(fù)雜性和艱難性。因此，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x是建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)和首要解決的問題。本文共分為兩個(gè)部分，分別從對(duì)生態(tài)補(bǔ)償涵義的深刻分析、生態(tài)補(bǔ)償立法復(fù)雜性的簡述兩個(gè)方面就生態(tài)補(bǔ)償立法問題進(jìn)行了簡要的論述。2 生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x簡析2.1 “生態(tài)”問題的本質(zhì)多年來，關(guān)于生態(tài)問題本質(zhì)的探討，其實(shí)是存在一個(gè)演變的過程，即由自然本身逐漸向人與自然的關(guān)系演變。兩種認(rèn)識(shí)都有其理論和實(shí)踐支撐，也都在相應(yīng)的時(shí)期都到了認(rèn)同和支持。第一種認(rèn)識(shí)來源與對(duì)生態(tài)系統(tǒng)自然演替的認(rèn)識(shí)。每一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)都是實(shí)行自然演替的系統(tǒng)，都遵循自然規(guī)律，其在上億年的自然更迭中形成并維持一種平衡，系統(tǒng)中的每一個(gè)物種在上億年的自然演替中得以生存。因此，第一種認(rèn)識(shí)隨之而產(chǎn)生，在那段特定時(shí)期內(nèi)，很多學(xué)者和環(huán)境學(xué)家都認(rèn)為生態(tài)問題的本質(zhì)是自然自身的問題，人僅作為生態(tài)系統(tǒng)中的一部分存在，沒有能力也不可能獨(dú)立于生態(tài)系統(tǒng)之外對(duì)其進(jìn)行干預(yù)。由于隨著工業(yè)革命的興起和社會(huì)生產(chǎn)力的極大提高，導(dǎo)致人類對(duì)自然資源和能源的需求不斷膨脹，這一深刻的需求變化使得生態(tài)系統(tǒng)遭受嚴(yán)重破壞，與此同時(shí)，人類在生態(tài)系統(tǒng)中的角色發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，從原來的個(gè)體逐步走向獨(dú)立，甚至與生態(tài)系統(tǒng)對(duì)立存在。因此，為了更好的開展生態(tài)保護(hù)，人們再度重新認(rèn)識(shí)生態(tài)問題，此時(shí)，人與自然的關(guān)系成為生態(tài)問題本質(zhì)的新詮釋，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共存也成為新共識(shí)。既然生態(tài)問題的本質(zhì)是人與自然的關(guān)系，那么到底是“以人為本”還是“以自然為本”？這一新的爭論一直未曾停歇。其實(shí)，在特定的背景和條件下，這兩種認(rèn)識(shí)都是正確的，都有其科學(xué)性和可行性，然而，縱觀在這兩種認(rèn)識(shí)指導(dǎo)下的生態(tài)保護(hù)實(shí)踐，卻都不盡如人意。因此，在生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的局面下，要想為解決生態(tài)保護(hù)困局找到“鑰匙”，我們必須再次審視生態(tài)問題的本質(zhì)。既然生態(tài)不語，那么生態(tài)系統(tǒng)所在地的“人”就成了其“代言人”。在種種經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)面前，我們逐漸意識(shí)到，雖然生態(tài)保護(hù)的問題表面上看是人與自然的關(guān)系，但根本上演變?yōu)槿伺c人的關(guān)系，而這種“人與人”的關(guān)系的核心則是“利益均衡”問題，延伸開來，就是受益者與保護(hù)者之間、少數(shù)人與多數(shù)人之間、獲益區(qū)域與建設(shè)保護(hù)區(qū)域之間以及當(dāng)代人和后代人之間的關(guān)系。那么，若我們無償?shù)囊筮@些自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的保護(hù)者或者少數(shù)人保護(hù)生態(tài)環(huán)境，這不僅有失社會(huì)公平，還有可能會(huì)引發(fā)其他災(zāi)難。還有一點(diǎn)不可忽視，我們知道，為了全國生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體需要，有些區(qū)域不僅被禁止或限制開發(fā)，還是國家重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域，那么，在這種行政命令和政策的約束下，就不可避免地會(huì)犧牲當(dāng)?shù)匕l(fā)展的機(jī)會(huì)，而當(dāng)?shù)鼐用駷檫@一生態(tài)保護(hù)做出的貢獻(xiàn)沒有得到回報(bào)，這對(duì)保護(hù)者來說，是不公平的。這種不公平和其他生態(tài)災(zāi)難的可能性，導(dǎo)致我們對(duì)生態(tài)問題本質(zhì)的認(rèn)識(shí)有了變化。從解決生態(tài)保護(hù)問題的實(shí)踐角度出發(fā)，很有必要提出關(guān)于生態(tài)問題本質(zhì)的第三種認(rèn)識(shí)，即生態(tài)問題的本質(zhì)是“人與人”的關(guān)系，核心是“利益平衡”。2既然生態(tài)問題的本質(zhì)是人與人的關(guān)系，核心是利益平衡，那么，解決問題的途徑就是“平衡利益”。那么平衡利益的手段是什么？不言而喻，就是“補(bǔ)償”。因此，可以這么說，補(bǔ)償是解決生態(tài)保護(hù)的首要問題和關(guān)鍵手段。2.2 “補(bǔ)償”一詞的辨析這里的“補(bǔ)償”解決的是因生態(tài)調(diào)節(jié)性功能的損益而引起的“人與人之間的補(bǔ)償”它不但體現(xiàn)了人與自然的關(guān)系，更體現(xiàn)了人與人之間的關(guān)系。下面將“補(bǔ)償”及與“補(bǔ)償”相關(guān)的幾個(gè)概念進(jìn)行比較、分析，然后確定生態(tài)補(bǔ)償中“補(bǔ)償中“補(bǔ)償”含義。2.2.1 “補(bǔ)償”與“賠償”賠償是指因自己的行為使他人或集體受到損失而給予補(bǔ)償。法律規(guī)定上賠償?shù)臉?gòu)成要件有：行為的違法性、對(duì)合法權(quán)益的損害、違法行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系。而法律上對(duì)補(bǔ)償?shù)慕缍ㄊ侵笇?duì)因合法行為而引起的損失的一種補(bǔ)救方法。由此可見，“補(bǔ)償”與“賠償”涵義是不同的。他們最大的區(qū)別是發(fā)生的原因和性質(zhì)不同：“賠償”一定是因違法行為所引起的，對(duì)加害者具有懲罰性；而“補(bǔ)償”是因合法行為所引起的，因合法行為對(duì)他人產(chǎn)生損失的補(bǔ)償不具有懲罰性，因行為者有目的的使他人獲益的補(bǔ)償甚至還具有感恩的意味。12.2.2 “補(bǔ)償”與“補(bǔ)助”補(bǔ)助是指從經(jīng)濟(jì)上幫助（多指組織上對(duì)個(gè)人）：如補(bǔ)助費(fèi)，事物補(bǔ)助、公差補(bǔ)助等。補(bǔ)助一般有救助目的，如組織上對(duì)個(gè)人在年老、疾病、喪失勞動(dòng)能力或其他特殊情況下，提供經(jīng)濟(jì)上的救助。補(bǔ)助者一般多指組織，被補(bǔ)助者則多指個(gè)人。由此可見，“補(bǔ)償”與“補(bǔ)助”的最大區(qū)別在于：“補(bǔ)助”是多指組織上以一種高高在上的姿態(tài)對(duì)個(gè)人施以恩惠，帶有救濟(jì)與幫助的目的，這種恩惠具有很大的隨意性和有限性；而“補(bǔ)償”不是一種施恩與受恩行為，而是補(bǔ)償實(shí)施者的法定義務(wù)，獲得公平的補(bǔ)償也是不常接受者的法定權(quán)利，這種補(bǔ)償應(yīng)該是法定的和公平的。2.2.3 “補(bǔ)償”與“補(bǔ)貼”補(bǔ)貼是指“（1）貼補(bǔ)（多指財(cái)政上的）；（2）貼補(bǔ)的費(fèi)用”。實(shí)踐中，補(bǔ)貼一般是指政府或公共機(jī)構(gòu)，以公益為目的，為引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展使接受者得益的財(cái)政資助行為，因此，補(bǔ)貼是公益為目的，補(bǔ)貼者是政府或公共機(jī)構(gòu)，受補(bǔ)貼者均為企業(yè)或某些產(chǎn)業(yè)。由此可知，“補(bǔ)償”與“補(bǔ)貼”的最大區(qū)別在于：“補(bǔ)貼”不是對(duì)被補(bǔ)貼者損失的彌補(bǔ)，而是政府或公共機(jī)構(gòu)單方面的扶植；而“補(bǔ)償”更多的是強(qiáng)調(diào)對(duì)損失者所受損失的彌補(bǔ)或?qū)τ心康牡睦嫣峁┖蟮幕貓?bào)，是雙方行為，具有法定性。2.3 “補(bǔ)償”的必要性簡論多年來，我國的生態(tài)保護(hù)工作主要依靠國家政策和行政命令，以及生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)人們的道德約束和倫理規(guī)范，但實(shí)踐證明，這兩種方式的效果差強(qiáng)人意。國家政策和行政命令在短期內(nèi)或許可以收到立竿見影的效果，但由于其對(duì)保護(hù)者的利益考慮不足，往往制約著保護(hù)地區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，很難長久地發(fā)揮作用。而道德約束和倫理規(guī)范，在遭遇經(jīng)濟(jì)上的落后貧窮，以及因貧窮而引發(fā)的教育、醫(yī)療等諸多社會(huì)問題時(shí)，往往顯得極其脆弱，保護(hù)者內(nèi)心積壓的不滿時(shí)刻都有可能迸發(fā)?？梢哉f，這兩種方式都沒能涉及到生態(tài)保護(hù)的核心問題，即人與人之間的利益關(guān)系，因此，難以形成長效機(jī)制，不能解決生態(tài)保護(hù)中存在的種種難題。鑒于此，不少人意識(shí)到，補(bǔ)償才是開展生態(tài)保護(hù)的首要問題。只有解決好生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯栴}，才能協(xié)調(diào)好生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)外人與人之間的關(guān)系，只有將人與人之間的關(guān)系協(xié)調(diào)好，才能解決生態(tài)保護(hù)的根本問題。只有找到合理的生態(tài)補(bǔ)償方式，保護(hù)者才有十足的動(dòng)力來履行保護(hù)職責(zé)，才有充沛的精力來投身保護(hù)工作。只有讓保護(hù)者不再為生計(jì)而奔波，他們才不會(huì)無視生態(tài)效益，從而一心一意地做好保護(hù)這點(diǎn)事兒。這樣一來，保護(hù)者的利益得到保障，受益者為保護(hù)者的努力而埋單，通過補(bǔ)償讓雙方不再存在利益上的糾葛，兩者就可各行其道，各守其責(zé)，生態(tài)保護(hù)工作自然就找到了抓手。3 生態(tài)補(bǔ)償立法的復(fù)雜性簡述雖然“誰受益，誰補(bǔ)償”的生態(tài)補(bǔ)償原則3-4共識(shí)已經(jīng)達(dá)成，但生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)制度建設(shè)、跨行政區(qū)流域統(tǒng)籌機(jī)制、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立等方面存在不少問題，主要表現(xiàn)在以下方面。3.1 生態(tài)補(bǔ)償制度推廣的不成熟性按照生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，受益方應(yīng)該補(bǔ)償受損方，然而，我國目前在補(bǔ)償實(shí)施過程中主要采取以政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式。究其原因，一是在貫徹此原則的過程中，流域主體各方的責(zé)任-權(quán)利-義務(wù)不明確，如我們通常認(rèn)定下游為受益方，下游需要補(bǔ)償上游，然而，上下游范圍如何確定？流域各主體方界定到哪個(gè)行政級(jí)別？各行政區(qū)受益方（如用水大戶、排污大戶）的界定等相關(guān)法律法規(guī)都沒有明確的規(guī)定。而且，若從流域整體來看，上中下游即整體流域都是生態(tài)受益方，只是付出與受益的數(shù)量比例不同而已。其次是補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以做到合理定量化，目前已有的實(shí)證如東江、東江源、閩江等流域的研究5-8，都只是針對(duì)個(gè)案來進(jìn)行研究，可見流域生態(tài)補(bǔ)償制度的建立還不具備全國推廣的成熟性。因此，生態(tài)補(bǔ)償制度的建立非常迫切，且必須通過國家和地方立法等約束來實(shí)現(xiàn)。盡管今年來在我國有關(guān)水資源、流域管理、環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)和政策文件中也涉及到對(duì)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的扶持和補(bǔ)償，政府工作報(bào)告不斷強(qiáng)調(diào)“完善資源有償使用制度，完善生態(tài)補(bǔ)償政策，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制9,但目前為止還沒有針對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)法律法規(guī)，這無疑會(huì)導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L效性難以得到保障。3.2 流域統(tǒng)籌的艱難性流域作為一個(gè)自然整體，卻被不同的行政區(qū)域所分割，各地方政府，由于自身的自利性，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一般以本區(qū)域利益為導(dǎo)向。上游地區(qū)在外部環(huán)境的約束下，往往在選擇保護(hù)生態(tài)損失發(fā)展的同時(shí)還得投入大量成本進(jìn)行生態(tài)建設(shè)，下游地區(qū)卻能在享受上游生態(tài)服務(wù)的同時(shí)，大力發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)，取水時(shí)把河流作為“自來水道”，排水時(shí)卻把河流作為“下水道”10等不負(fù)責(zé)任的自利行為并不少見。在流域生態(tài)補(bǔ)償問題上常常出現(xiàn)上游積極，下游回避11的現(xiàn)象。綜上所述，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎媾R著種種困難，即使草案上報(bào)國務(wù)院通過，其方案的實(shí)施也非一蹴而就，生態(tài)保護(hù)的困境一時(shí)必然難以解決，但是對(duì)我國就生態(tài)補(bǔ)償所付出的努力和所取得的成就應(yīng)該表示充分肯定。我們應(yīng)該有理由相信，從地方實(shí)踐走向制度規(guī)范，只要在路上，生態(tài)補(bǔ)償立法便指日可待。參考文獻(xiàn)1 美博登海默（鄧正來譯）：法律學(xué)、法律哲學(xué)和法律方法.中國政法大學(xué)出版社，2001年。2 曹俊.生態(tài)問題的本質(zhì)及其解決途徑.中國環(huán)境報(bào).2010-12-29.3 陳兆開,施國慶,毛春梅,等.珠江流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償研究J.科技管理研究,2008,18（1）：23-284 WALLACEK J.Classification of ecosystem services；Study on water environment ecological compension of Pearl RiverJ Science and Technology Management Research,2008,(8)；74-76.5 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