水利工程論文-黃河流域水權(quán)制度若干問題探討.doc

水利工程論文-黃河流域水權(quán)制度若干問題探討摘要：自汪恕誠(chéng)部長(zhǎng)在中國(guó)水利學(xué)會(huì)第一屆學(xué)術(shù)年會(huì)及七屆二次理事會(huì)上作了水權(quán)和水市場(chǎng)談實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)手段的重要論述后，在水利系統(tǒng)及社會(huì)上引起了熱烈反響，不少專家、學(xué)者通過不同的方式發(fā)表了對(duì)水權(quán)與水市場(chǎng)的看法。建立和完善我國(guó)水權(quán)制度和水市場(chǎng)對(duì)優(yōu)化配置水資源，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用具有重要的作用。黃河流域開展分水工作較早，下面結(jié)合黃河流域的實(shí)際情況，談一下對(duì)水權(quán)問題的認(rèn)識(shí)。關(guān)鍵詞：黃河流域水權(quán)制度問題探討自汪恕誠(chéng)部長(zhǎng)在中國(guó)水利學(xué)會(huì)第一屆學(xué)術(shù)年會(huì)及七屆二次理事會(huì)上作了水權(quán)和水市場(chǎng)談實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)手段的重要論述后，在水利系統(tǒng)及社會(huì)上引起了熱烈反響，不少專家、學(xué)者通過不同的方式發(fā)表了對(duì)水權(quán)與水市場(chǎng)的看法。建立和完善我國(guó)水權(quán)制度和水市場(chǎng)對(duì)優(yōu)化配置水資源，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用具有重要的作用。黃河流域開展分水工作較早，下面結(jié)合黃河流域的實(shí)際情況，談一下對(duì)水權(quán)問題的認(rèn)識(shí)。一、黃河水權(quán)管理中存在的主要問題運(yùn)用水權(quán)理論指導(dǎo)我國(guó)水資源的管理工作起步較晚。1988年中華人民共和國(guó)水法頒布執(zhí)行，在水法中規(guī)定了取水許可制度，1993年國(guó)務(wù)院頒布了取水許可制度實(shí)施辦法，上述法律法規(guī)的頒布執(zhí)行，標(biāo)志著我國(guó)依法進(jìn)行水資源權(quán)屬管理的正式開始。具體到黃河而言，1987年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了南水北調(diào)生效前黃河可供水量分配方案，考慮到黃河綜合治理和防洪的需要，河道內(nèi)輸沙等生態(tài)需水210億m3，相應(yīng)可供國(guó)民經(jīng)濟(jì)用水量只有370億m3，并具體分配到了沿黃各?。▍^(qū)、直轄市）。1994年根據(jù)水利部的授權(quán)，黃河流域?qū)嵤┝巳∷S可制度，將黃河水資源的使用權(quán)更進(jìn)一步分配到用水戶。黃河可供水量分配方案頒布執(zhí)行和黃河流域取水許可制度的實(shí)施，在一定程度上起到控制用水規(guī)模、合理配置水資源和促進(jìn)黃河水資源可持續(xù)利用的作用。但黃河流域水權(quán)管理中也存在不少問題，主要是：（一）使用權(quán)的界定不明確，影響了水資源的權(quán)屬管理黃河可供水量分配方案為多年平均來水情況下取水許可的審批和總量控制提供了基本依據(jù)。但該水量分配方案對(duì)于黃河在不同來水情況下以及對(duì)不同河段、干流與支流不同用水部門的水量分配辦法沒有界定，使得分水方案的可操作性不強(qiáng)。特別是黃河遇到枯水年份，國(guó)民經(jīng)濟(jì)用水往往擠占了河道輸沙及生態(tài)用水，造成下游斷流，主槽淤積加重，影響防洪安全。（二）監(jiān)督管理措施不完善，總量控制難以有效落實(shí)黃河可供水量分配方案是進(jìn)行流域水權(quán)總量控制也是目前實(shí)施的取水許可總量控制的依據(jù)，即流域機(jī)構(gòu)和省（區(qū)）各級(jí)水行政主管部門審批的許可總水量扣除回歸黃河干支流河道水量不得超過黃河可供水量分配方案分配給各?。▍^(qū)）的用水指標(biāo)。但目前流域機(jī)構(gòu)和?。▍^(qū)）在取水許可管理中的關(guān)系尚未理順，流域機(jī)構(gòu)不能全面掌握流域取水許可審批情況，取水許可總量控制難以有效實(shí)施。（三）沒有建立相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，用水戶的合法權(quán)益難以保障水資源具有流動(dòng)性和不易計(jì)量等特點(diǎn)，使得水資源的外部效應(yīng)明顯，水資源使用權(quán)所有者的合法權(quán)益很容易受到外部影響而遭到損害。如部分沿黃?。▍^(qū)）無償占用其他省（區(qū)）的分配水量和河道內(nèi)輸沙等生態(tài)用水，使其他?。▍^(qū)）的經(jīng)濟(jì)效益和黃河下游防洪安全受到影響。解決上述問題的關(guān)鍵是在建立水權(quán)制度時(shí)引入補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)權(quán)益受到損害的地區(qū)或用水戶給予補(bǔ)償。（四）水權(quán)轉(zhuǎn)讓沒有法律依據(jù)，水市場(chǎng)在水資源配置中的作用難以充分發(fā)揮我國(guó)水法中沒有規(guī)定允許水權(quán)轉(zhuǎn)讓，取水許可制度實(shí)施辦法規(guī)定取水許可證不得轉(zhuǎn)讓，實(shí)際上限制了水權(quán)的轉(zhuǎn)讓和建立水市場(chǎng)的前提條件。二、流域水權(quán)界定中應(yīng)把握的幾個(gè)原則水權(quán)也稱水資源的產(chǎn)權(quán)，包括所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和處分權(quán)，其中水資源的所有權(quán)是基礎(chǔ)，其它權(quán)力依附與水資源的所有權(quán)。我國(guó)水法中明確規(guī)定了水資源屬于國(guó)家所有。水資源是人類生存和發(fā)展不可或缺的資源要素，是有限的可再生性資源，國(guó)家作為水資源所有權(quán)的主體，是水資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)保證。水資源配置的目的是保證水資源使用的公平和效率，因此，對(duì)水資源宏觀配置原則，以及水權(quán)轉(zhuǎn)讓的原則、范圍、形式和程序的研究，都應(yīng)該以水資源的使用權(quán)為主要對(duì)象。（一）使用權(quán)的量化和總量控制使用權(quán)是和一定的物質(zhì)量即水量相聯(lián)系，由于水資源量的稀缺性和不確定性，決定了水權(quán)的有限性和不確定性，即水權(quán)受水資源條件的限制。因此，使用權(quán)對(duì)應(yīng)的水量可表示為一定保證率程度下的水量，即流域分水方案分配的水量和取水許可審批的水量是指在正常來水年份下可使用的最大水量。進(jìn)行水權(quán)審批和用水的總量控制，這是保證水資源的可持續(xù)利用和各用水戶合法權(quán)益的有效手段。總量控制的前提是要有可操作的可供水量分配方案，總量控制的關(guān)鍵是授予水權(quán)主管部門相應(yīng)的權(quán)力，如當(dāng)出現(xiàn)枯水年份或枯水季節(jié)，來水難以滿足用水需求時(shí)，流域機(jī)構(gòu)可以按比例核減各?。▍^(qū)）年度分配水量，各級(jí)水權(quán)主管部門可根據(jù)流域年度分水預(yù)案有權(quán)核減年度或年內(nèi)某一時(shí)段的許可水量，以及對(duì)水權(quán)擁有者施加相應(yīng)的約束條件，如節(jié)約用水、合理用水和保護(hù)水資源的義務(wù)。（二）生態(tài)用水的權(quán)力生態(tài)問題已越來越引起人們的重視，生態(tài)保護(hù)的關(guān)鍵是維護(hù)生態(tài)用水的基本需求。目前在不少國(guó)家，生態(tài)用水是得到政府承認(rèn)并給予法律保護(hù)的。近年來，我國(guó)對(duì)生態(tài)用水日漸重視，但生態(tài)用水作為一種合理的用水需求，并沒有在法律上得到認(rèn)可和置于應(yīng)有的用水優(yōu)先地位。我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱，承受的壓力很大，生態(tài)遭受破壞的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，其中無節(jié)制地?cái)D占生態(tài)用水是其中一個(gè)十分重要的原因，如黑河下游和塔里木河干流下游綠色走廊的萎縮、黃河下游輸沙用水得不到保證，就是其中十分典型的例子。因此，在規(guī)定水權(quán)時(shí)，應(yīng)承認(rèn)生態(tài)用水權(quán)力，并界定生態(tài)用水的范圍和研究生態(tài)需水量的多少。三、流域分水的原則及監(jiān)督管理制度（一）流域分水的原則流域分水分兩個(gè)層次，一是將可供水量或?qū)⒑恿魉堪磾嗝娣峙浣o有關(guān)地區(qū)，屬初始水權(quán)的分配，是實(shí)施水權(quán)管理的基礎(chǔ)；二是通過水權(quán)許可將水量具體分配給用水戶。由于流域分水涉及到有關(guān)地區(qū)和部門的切身利益，是一項(xiàng)難度很大的工作，需要認(rèn)真的、長(zhǎng)時(shí)間的協(xié)調(diào)，做到科學(xué)合理。確定科學(xué)合理的流域分水原則是確保流域分水成功的關(guān)鍵。歸納起來，流域分水應(yīng)遵循如下原則：1、可持續(xù)利用的原則水資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和基本條件，水資源的可持續(xù)利用是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要支撐和保障。因此，流域分水一定要堅(jiān)持可持續(xù)利用的原則，水資源使用權(quán)的分配要控制在環(huán)境可承受的范圍之內(nèi)，防止分水失控和由此帶來的資源過度開發(fā)、承載能力下降的局面，維護(hù)當(dāng)代人和子孫后代的生存和發(fā)展空間。2、生活和生態(tài)基本用水優(yōu)先保證的原則人類的生存和發(fā)展是第一位的問題，生活用水應(yīng)首先考慮，我國(guó)水法中也將保證城鄉(xiāng)居民生活用水放在用水優(yōu)先順序的首位。生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，生態(tài)用水的基本要求應(yīng)予滿足。在優(yōu)先滿足生活和生態(tài)基本用水需求的前提下，再考慮兼顧生產(chǎn)用水。3、民主協(xié)商和公平的原則分水的過程實(shí)際上是利益的調(diào)整過程，一定要堅(jiān)持民主協(xié)商和公平的原則。在流域分水的過程中，流域機(jī)構(gòu)應(yīng)廣泛聽取有關(guān)各方的意見，充分兼顧不同地區(qū)和部門的利益，使落后地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)同樣能獲得國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的水資源。4、合理用水的原則合理用水就是根據(jù)經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件，將用水控制在適當(dāng)?shù)乃健Ｅ卸ㄓ盟欠窈侠硇枰粋€(gè)標(biāo)準(zhǔn)，可采用用水定額的方法，目